淺析各地食品加工小作坊定義

食品加工小作坊作為一種傳統(tǒng)的食品生產模式，與我們的日常生產生活息息相關，是傳統(tǒng)食品行業(yè)中不可或缺的一部分，有利于傳統(tǒng)飲食文化的傳承、特色產業(yè)的發(fā)展，還可以幫扶和解決部分弱勢群體的生計問題，對于基層社會穩(wěn)定亦有不可忽視的作用。但是，隨著科技的發(fā)展和人們對食品安全的重視，傳統(tǒng)食品加工小作坊的經營受到沖擊，規(guī)范食品小作坊的加工生產已經迫在眉睫。

值得注意的是，食品加工小作坊存在地域性的差異，各地對小作坊的要求也不盡相同，修訂后的《中華人民共和國食品安全法》雖對食品加工小作坊有簡單的釋義，但仍需要地方根據(jù)本地情況，針對食品小作坊的定義、經營主體、經營范圍、準入方式等，制定具有地方特色、能夠解決實際問題的管理辦法。提升食品加工小作坊的行業(yè)狀況，首要的是對小作坊這一生產經營模式做出明確界定，本文從小作坊的定義、主體資格、食品種類、準入形式等方面對各地的管理辦法進行分析，以期為后續(xù)小作坊定義的豐富和完善提供參考。

一、食品小作坊的定義

原國家質檢總局發(fā)布的《關于進一步加強食品生產加工小作坊監(jiān)管工作的意見》中將食品小作坊定義為：固定從業(yè)人員較少，有固定生產場所，生產條件簡單，從事傳統(tǒng)、低風險食品生產加工活動（不含現(xiàn)做現(xiàn)賣），沒有取得食品生產許可證的食品生產單位或個人。

國家標準《食品生產加工小作坊質量安全控制基本要求》（GB/T 23734-2009）中對食品生產加工小作坊的定義是：依照相關法律、法規(guī)從事食品生產，有固定生產場所，從業(yè)人員較少，生產加工規(guī)模小，無預包裝或簡易包裝，銷售范圍固定的食品生產加工（不含現(xiàn)做現(xiàn)賣）的單位和個人。

《中華人民共和國食品安全法》第三十六條規(guī)定，“食品生產加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定”。寧夏回族自治區(qū)是首個制定地方食品加工小作坊管理辦法的地區(qū)，其他地區(qū)隨后陸續(xù)制定了地方小作坊管理辦法，各省、直轄市和自治區(qū)都根據(jù)實際情況制定了食品小作坊管理辦法，對小作坊的定義進行了細化。

二、食品小作坊主體資格范圍的界定

在上述定義中，食品小作坊的經營者主體資格描述為從事食品加工的單位或個人，沒有明確主體性質，但是原國家質檢總局印發(fā)的《食品生產加工領域中小作坊監(jiān)管工作專題座談會會議紀要》中則明確提出，食品生產加工小作坊是從事食品生產加工的個體工商戶。

在各地自行制定的管理辦法或者條例中，對食品小作坊主體資格的認定范圍主要有“單位和個人”“個體生產經營者”“個體工商戶”“生產加工經營者”“食品生產經營者”等。北京、河南、湖南三省市明確經營主體為從事食品生產加工的個體工商戶；陜西、吉林、河北、湖北、江西等省明確經營主體為個體經營者，包含個體工商戶和個人獨資企業(yè)；大多數(shù)地區(qū)的主體資格描述為生產經營者，導致具體主體資格的認定有較大的模糊性。在《山東省食品小作坊小餐飲和食品攤點管理條例》釋義中，食品經營小作坊主體包括個體工商戶、個人獨資企業(yè)、城鎮(zhèn)農村合作經濟組織，這比較符合小作坊的實際經營情況。

三、食品小作坊生產食品種類的要求

部分地區(qū)將食品小作坊生產的產品種類限制為“傳統(tǒng)、特色食品”“地方特色”“散裝或簡易包裝”“食用農產品除外”等，如湖北、山西、廣東、陜西、天津、湖南、上海、海南等省市將食品小作坊生產的產品限制為“傳統(tǒng)、特色”或“地方特色”食品，但是各地的具體管理辦法或條例中鮮見對“傳統(tǒng)工藝”“地方特色”“低風險”的界定。例如，天津市在食品加工小作坊的管理辦法中未明確“傳統(tǒng)、特色食品”相關內容，在各縣區(qū)的禁止生產目錄中也未體現(xiàn)相關內容。廣東潮州、汕頭、中山等市實行禁止性目錄管理，但從公布的目錄看，有的地方只強調了“非本地傳統(tǒng)工藝或傳統(tǒng)食品”，而未作進一步解釋。上海市在《上海市食品生產加工小作坊食品品種目錄（2015版）》中對地方傳統(tǒng)特色食品進行了具體表述，切實符合了定義中的要求，但在此框架內的品種僅有3類，極大限制了小作坊的生產經營種類。

部分地區(qū)在實行的小作坊管理辦法或條例中對食品小作坊禁止生產的產品進行了規(guī)定，主要包含以下5類：嬰幼兒、孕產婦和其他特定人群的食品；具有特定保健功能的食品；罐頭制品、果凍食品、冷凍飲品、飲料、速凍食品；傳統(tǒng)釀制工藝以外的其他方法生產的醬油、醋和酒類；國家和省人民政府禁止生產加工的其他食品。新疆、安徽等地還提出，食品加工小作坊禁止生產食品添加劑和分裝食品。

四、食品小作坊的準入形式

2010年，原國家質檢總局印發(fā)的《食品生產加工領域中小作坊監(jiān)管工作專題座談會會議紀要》指出，食品生產加工小作坊可以不實施生產許可，但應當實行核準、登記或者備案等制度以加強管理。比如，已經取得個體工商戶營業(yè)執(zhí)照、屬于食品生產加工領域中小作坊的，應當將經營者姓名、生產加工地址、擬生產加工的食品名稱、生產加工人員健康狀況等內容向縣級質監(jiān)部門申請備案?？h級質監(jiān)部門認為符合有關要求并具備相應的食品生產加工能力的，要予以備案，并發(fā)放備案號。食品生產加工領域中小作坊經備案后，方可從事有關食品生產加工活動。這屬于典型的非行政許可事項的行政審批，即備案的實質就是行政審批。

從目前已有的各地立法來看，多數(shù)地方對食品生產加工小作坊實行登記制度，此外還有許可制度、備案制度、準許制度等。

1.登記制度。云南、河南、寧夏、甘肅、浙江、山東、重慶等十余省市實行食品小作坊登記制度，登記有效期為3年或5年。例如，《山東省食品小作坊小餐飲登記管理辦法》第二條規(guī)定，“本省行政區(qū)域內食品小作坊、小餐飲的登記管理工作，適用本辦法。本省行政區(qū)域內從事食品小作坊、小餐飲生產經營，應當依照本辦法規(guī)定的程序，申請并取得食品小作坊小餐飲登記證。”第十五條規(guī)定，“食品小作坊小餐飲登記證發(fā)證日期為登記決定作出的日期，有效期為3年?！?/p>

2.許可制度。山西、北京、陜西、湖北、湖南、青海、遼寧等地實行食品小作坊許可制度，許可證有效期為3年或5年。例如，《湖南省食品生產加工小作坊許可管理辦法》第四條規(guī)定，“食品小作坊許可實行一坊一證原則，即同一個食品小作坊，應當取得一張食品小作坊許可證?！?第十八條規(guī)定，“食品小作坊許可證的發(fā)證日期為許可決定作出的日期，有效期為3年?！?/p>

3.備案制度。四川、黑龍江、海南等地實行食品小作坊備案制度，如《四川省食品小作坊、小經營店及攤販管理條例》第十一條規(guī)定，“食品小作坊、小經營店生產經營實行備案管理。”

4.準許制度。上海等地實行食品小作坊準許制度，如《上海市食品生產加工小作坊監(jiān)督管理辦法》第九條規(guī)定，“本市對食品生產加工小作坊實行準許生產制度?！?/p>

為進一步激發(fā)市場主體發(fā)展活力，河北省市場監(jiān)督管理局在《關于食品生產加工小作坊和食品小餐飲登記實行告知承諾制的通知》中指出，“辦理食品生產加工小作坊、食品小餐飲登記采用告知承諾制，以申請人自愿為原則，若申請人不愿作出承諾，行政許可部門應按原審批流程辦理。若申請人自愿作出承諾，在河北省范圍內辦理食品生產加工小作坊或食品小餐飲登記的申請、變更、延續(xù)、補辦、注銷可采取告知承諾的審批方式”?！侗本┦行∫?guī)模食品生產經營許可備案管理辦法》第六條規(guī)定，“小作坊、小餐飲店許可實行一地一證原則、告知承諾先證后核制度”。

綜合來看，登記、備案制度是一種服務性的管理，符合目前“減政放權”“放管服”的大背景，但如何實現(xiàn)“相對寬松”與“四個最嚴”的結合與平衡也是不小的考驗，而且各地所采取的準入制度不同，是否會造成地域、地區(qū)間小作坊的不均衡發(fā)展也都需要在實踐中考慮，畢竟民生也是個大問題。

五、食品小作坊與餐飲的區(qū)分和界定

在日常工作中，小作坊和餐飲的界定給審批人員和監(jiān)管人員帶來了一定的困難。比如，遼寧省制定了食品加工小作坊食品生產加工目錄，卻不能完全區(qū)分小作坊與餐飲類別，例如糕點可以辦理小作坊，也可以辦理餐飲許可，很難界定。

按照原國家食品藥品監(jiān)管總局辦公廳關于加強食品銷售者現(xiàn)場制售食品監(jiān)管工作的通知，對于在經營場所內現(xiàn)場制售食品的行為，實施食品經營許可管理；對已經按食品小作坊進行登記的現(xiàn)場制售食品經營者，要建立退出機制，逐步將其納入食品經營許可管理。這使得小作坊和餐飲的區(qū)分有了一定的依據(jù)。

各地方的條例辦法對于小作坊的定義大同小異，但都沒有體現(xiàn)小作坊與餐飲的根本不同。筆者認為，可從以下三個方面對餐飲和小作坊進行區(qū)分：一是從產品形態(tài)看，餐飲食品必須是能直接入口的食品（包括有包裝的），凡是不能直接入口的食品應當歸為小作坊食品，如豆制品、大米、面條、米粉、面粉、食用植物油加工等。二是從加工周期看，餐飲食品應當屬于即食類產品，加工周期較長的食品應當屬于作坊類食品，如酒類、豆制品、發(fā)酵肉制品等。三是從銷售模式看，凡是通過流通環(huán)節(jié)才進入終端消費（包括同時包含現(xiàn)場銷售）的都不能作為餐飲食品對待，應當屬于作坊食品，進入流通環(huán)節(jié)的食品還必須要有標簽（包括在銷售場所的容器上標注），而通過現(xiàn)場制售、可直接入口的即食食品，才可算餐飲食品。

綜上所述，各地結合實際出臺的相關法律法規(guī)都體現(xiàn)出對食品生產加工小作坊的不同認識，從相關法規(guī)的實施時間來看，各地正在摸索中前行，相關問題也會在具體操作中逐漸暴露。因此，要創(chuàng)新、完善和豐富食品生產加工小作坊的定義，嚴格限定“種差”、豐富“屬差”，或在配套的許可目錄、禁止目錄、相關規(guī)范和技術標準中進行界定、量化、細化，與定義自身形成邏輯上的互補和一致，這樣才可能為監(jiān)管提供更科學、合理的依據(jù)和標準。

作者簡介：宋長坤（1987-），男，漢族，山東平原人，工程師，碩士研究生，研究方向為食品許可審批。