地方政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位的風(fēng)險(xiǎn)及其防范

馬晶晶

(1.寧夏師范學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院，寧夏固原 756000；2.西北師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，甘肅蘭州 730070)

學(xué)前教育是各級(jí)教育中公共性最強(qiáng)，社會(huì)受益面最廣的一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品。[1]新發(fā)展時(shí)期，學(xué)前教育公共服務(wù)體系均等化呼聲漸漲，其目的在于轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建公平而有質(zhì)量的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。在新發(fā)展時(shí)期，政府購(gòu)買(mǎi)學(xué)前教育服務(wù)逐漸成為政府職能轉(zhuǎn)變，提升學(xué)前教育服務(wù)供給效率的重要方式。在政府購(gòu)買(mǎi)學(xué)前教育服務(wù)的實(shí)踐中，政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位是學(xué)前教育服務(wù)供給方式的創(chuàng)新之舉，成為了政府購(gòu)買(mǎi)學(xué)前教育服務(wù)模式的新產(chǎn)物。但在政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位的實(shí)踐中，面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)，如何識(shí)別這些風(fēng)險(xiǎn)并積極防范，是地方政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位不可回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也是實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位常態(tài)化和制度化，滿足社會(huì)民眾對(duì)高質(zhì)量學(xué)前教育需求的必經(jīng)之路。

一、地方政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位的學(xué)理分析

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)概念屬于舶來(lái)品，是西方國(guó)家新公共管理理論的產(chǎn)物，其本質(zhì)是政府轉(zhuǎn)型發(fā)展的一種政策性工具。所謂政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，就是在市場(chǎng)機(jī)制的指引下，把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用。[2]由此，政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位是指政府按照一定標(biāo)準(zhǔn)核定幼兒教師崗位缺額，以公開(kāi)招標(biāo)的形式向具有一定資質(zhì)的社會(huì)組織招聘符合崗位要求的幼兒教師，幼兒教師與社會(huì)組織建立人事勞動(dòng)關(guān)系，為公辦幼兒園提供保育教育服務(wù)。地方政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位的實(shí)施和推進(jìn)，從理論層面來(lái)看，取決于學(xué)前教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性；從宏觀層面來(lái)看，是國(guó)家和地方政府購(gòu)買(mǎi)學(xué)前教育服務(wù)的政策支持；從微觀層面來(lái)看，是地方政府緩解公辦園師資供給現(xiàn)實(shí)困境的必由之路。

(一)理論依據(jù)：學(xué)前教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品是社會(huì)產(chǎn)品的基本類(lèi)型。公共產(chǎn)品具有受益的非排他性和消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性，而私人產(chǎn)品恰好相反。準(zhǔn)公共產(chǎn)品是對(duì)公共產(chǎn)品理論中公共產(chǎn)品類(lèi)型的補(bǔ)充。所謂準(zhǔn)公共產(chǎn)品，是指介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的產(chǎn)品，其具有不完全競(jìng)爭(zhēng)性、不完全排他性和正外部性。[3]通常認(rèn)為，公共產(chǎn)品的供給主體有三類(lèi)：一是以政府為主體，二是以非政府部門(mén)為主體，三是政府與非政府部門(mén)或私人合作供給主體。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是政府與非政府部門(mén)合作供給公共產(chǎn)品的典型方式。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金來(lái)源于公共財(cái)政，其目標(biāo)也是為了增進(jìn)公共利益。[4]學(xué)前教育作為重要的社會(huì)公益事業(yè)，具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，符合政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的基本邏輯。一是學(xué)前教育具有受益的公共性。學(xué)前教育是國(guó)民教育的起始階段，其一方面使個(gè)人受益，另一方面使社會(huì)受益。在經(jīng)濟(jì)理論領(lǐng)域，上述現(xiàn)象被描述為學(xué)前教育的正外部性。存在正外部性時(shí)，邊際私人收益小于邊際社會(huì)收益，政府應(yīng)通過(guò)承擔(dān)成本的方式，使學(xué)前教育的供需達(dá)到社會(huì)最優(yōu)。通常，正外部性與非排他性密切相關(guān)。[5]二是學(xué)前教育存在不完全競(jìng)爭(zhēng)性。這種不完全競(jìng)爭(zhēng)性在學(xué)前教育資源總量不足和資源配置不均衡時(shí)表現(xiàn)尤為明顯。當(dāng)學(xué)前教育資源總量不足，如幼兒園數(shù)量無(wú)法滿足適齡幼兒入園需求時(shí)，會(huì)產(chǎn)生兩種現(xiàn)象：一種是“大班額”現(xiàn)象，一種是“入園難”現(xiàn)象。這兩種現(xiàn)象會(huì)導(dǎo)致幼兒所享受的服務(wù)質(zhì)量大打折扣甚至無(wú)法享受本該有的教育機(jī)會(huì)。當(dāng)學(xué)前教育資源，尤其是優(yōu)質(zhì)的資源配置不均衡時(shí)，教育不公平的現(xiàn)象也會(huì)隨之變得尤為突出。三是從供給主體來(lái)看，學(xué)前教育符合準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給方式。即通常由政府、市場(chǎng)和社會(huì)共同供給。學(xué)前教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，使政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位有理可依。

(二)宏觀支持：國(guó)家和地方政府購(gòu)買(mǎi)學(xué)前教育服務(wù)政策

政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位是政府購(gòu)買(mǎi)學(xué)前教育服務(wù)模式的創(chuàng)新之舉，其順利實(shí)施和推進(jìn)離不開(kāi)國(guó)家和地方政府相關(guān)政策的大力支持。近年來(lái)，在深化學(xué)前教育改革的進(jìn)程中，國(guó)家和地方政府進(jìn)一步明確了學(xué)前教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，出臺(tái)了支持政府購(gòu)買(mǎi)學(xué)前教育服務(wù)相關(guān)政策。在國(guó)家層面，中共中央、國(guó)務(wù)院2010年出臺(tái)了《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》，首次提出采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)及其他方式，引導(dǎo)和支持民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)。[6]2018年，又出臺(tái)了《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，從兩方面支持和倡導(dǎo)政府購(gòu)買(mǎi)學(xué)前教育：一是學(xué)前教育的資源供給，《意見(jiàn)》再次指出要通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支持普惠性民辦園發(fā)展；二是幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)，《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)按照政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍的規(guī)定，將公辦園中保育員、安保、廚師等服務(wù)納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍。[7]在地方政府層面，其因地制宜，大力推進(jìn)和落實(shí)國(guó)家政策。如寧夏回族自治區(qū)先后印發(fā)了《自治區(qū)教育廳 自治區(qū)財(cái)政廳關(guān)于印發(fā)寧夏回族自治區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)學(xué)前教育服務(wù)試點(diǎn)工作實(shí)施方案的通知》和《自治區(qū)教育廳 自治區(qū)財(cái)政廳關(guān)于印發(fā)寧夏回族自治區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)學(xué)前教育服務(wù)工作實(shí)施方案(修訂)的通知》，決定在2016—2020年間共安排2.67億元專(zhuān)項(xiàng)資金，用于政府購(gòu)買(mǎi)學(xué)前教育教師服務(wù)、購(gòu)買(mǎi)普惠性民辦園學(xué)位等。[8]浙江省2017年印發(fā)《政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)學(xué)前教育服務(wù)實(shí)施方案》，旨在通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，完善學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助機(jī)制，優(yōu)化學(xué)前教育資源供給，進(jìn)一步健全學(xué)前教育公共服務(wù)體系。[9]國(guó)家和地方政策的相繼出臺(tái)，在宏觀層面上為政府購(gòu)買(mǎi)學(xué)前教育服務(wù)提供了有力保障，使地方政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位有章可循。

(三)微觀需求：幼兒園師資供給的現(xiàn)實(shí)困境

教師是教育的第一資源。幼兒教師的數(shù)量和質(zhì)量決定著學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的質(zhì)量。近年來(lái)，在學(xué)前教育快速發(fā)展過(guò)程中，幼兒園數(shù)量的迅速增加帶來(lái)了師資嚴(yán)重短缺的現(xiàn)實(shí)困境，教師數(shù)量、質(zhì)量、隊(duì)伍建設(shè)成了學(xué)前教育發(fā)展中的突出問(wèn)題之首。[10]根據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2020年我國(guó)在園幼兒數(shù)量為4818.26萬(wàn)人，教職工數(shù)量為519.82萬(wàn)人，其中專(zhuān)任教師數(shù)量為291.34萬(wàn)人。[11]由此可見(jiàn)，我國(guó)幼兒園教師配備未達(dá)到《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)(暫行)》規(guī)定，專(zhuān)任教師占比低仍是學(xué)前教育發(fā)展不可回避的事實(shí)。在此背景下，為加快學(xué)前教育師資配置，緩解幼兒園師資供給的現(xiàn)實(shí)困境并保證師資服務(wù)質(zhì)量，迫切需要全國(guó)各地地方政府進(jìn)行突破和創(chuàng)新，探索幼兒園師資供給的新機(jī)制，而政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位則是地方政府緩解公辦園師資供給現(xiàn)實(shí)困境的首要選擇。一是政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位能緩解學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展與機(jī)構(gòu)編制資源緊張的矛盾，盤(pán)活編制外優(yōu)秀教師資源。事業(yè)單位統(tǒng)一招聘事業(yè)編教師是幼兒園師資供給的重要形式。但由于我國(guó)幼兒教師編制短缺，核編補(bǔ)充困難，所以在地方事業(yè)編制教師統(tǒng)一招錄時(shí)，幼兒教師占比極低。如 2020年寧夏事業(yè)單位招聘中，全區(qū)共招聘事業(yè)編制教師621人，其中幼兒園教師僅66名，占比不到11%。[12]加之近年來(lái)國(guó)家“減編控編”的政策環(huán)境，從中央到地方均受到“編制壓力”。由此可見(jiàn)，事業(yè)單位統(tǒng)一招聘幼兒教師的形式無(wú)法緩解目前幼兒園師資嚴(yán)重短缺的困境。二是政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位能有效破解幼兒園編外用工局限性。受編制壓力影響，幼兒園自主招聘編外用工成了幼兒園師資供給的常見(jiàn)形式。但幼兒園自主招聘編外幼兒教師，其局限性也較為明顯：一方面，會(huì)增加幼兒園的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)引發(fā)經(jīng)費(fèi)列支渠道不規(guī)范等問(wèn)題；另一方面，其用工不規(guī)范問(wèn)題突出，有嚴(yán)重的“同工不同酬”現(xiàn)象，導(dǎo)致很難吸引和穩(wěn)定幼兒教師。

二、地方政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位風(fēng)險(xiǎn)

按照政府購(gòu)買(mǎi)學(xué)前教育服務(wù)商品的類(lèi)型劃分，政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位屬于兒童間接受益的服務(wù)產(chǎn)品，是為確保公共產(chǎn)品質(zhì)量和效率而購(gòu)買(mǎi)的風(fēng)險(xiǎn)控制性產(chǎn)品，[13]加之地方政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位模式在運(yùn)行機(jī)制上是一種較為規(guī)范的派遣制人才運(yùn)行機(jī)制，屬于“多主體行動(dòng)結(jié)構(gòu)”。因此，在政府、社會(huì)組織、幼兒園以及幼兒教師自身等多個(gè)主體的交織和互動(dòng)過(guò)程中，政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位風(fēng)險(xiǎn)在所難免。

(一)崗位人員職業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)

崗位人員職業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)是政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位的首要風(fēng)險(xiǎn)，亦是最大風(fēng)險(xiǎn)。崗位人員職業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)是指在政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位的實(shí)踐中，幼兒教師作為專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，作為學(xué)前教育服務(wù)的直接提供者，其在提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)的過(guò)程中，由于工資待遇、榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)、績(jī)效考核、職稱(chēng)晉升等職業(yè)發(fā)展要素的不確定性而引發(fā)的個(gè)人發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，其主要體現(xiàn)為兩方面。首先是職業(yè)發(fā)展方向不明朗。在購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位實(shí)踐中，地方政府無(wú)論是在政策的制定上，還是在幼兒教師提供學(xué)前教育服務(wù)的過(guò)程中，均未對(duì)幼兒教師的職業(yè)發(fā)展要素——榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)、績(jī)效考核、職稱(chēng)晉升等作出說(shuō)明。如G市政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位的政策文本中，僅對(duì)幼兒教師的基本資格條件作了簡(jiǎn)要說(shuō)明，并未提及榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)、績(jī)效考核、職稱(chēng)晉升等其他職業(yè)發(fā)展問(wèn)題。在深入調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，不少幼兒教師在幼兒園受到明顯的“區(qū)別對(duì)待”，如不會(huì)被納入教育系統(tǒng)整體的年度考核的范疇中，沒(méi)有評(píng)優(yōu)選先的資格，沒(méi)有評(píng)職稱(chēng)的資格等。在職業(yè)發(fā)展方向上，很多幼兒教師在訪談中表示“不知道未來(lái)的路在哪里”“沒(méi)辦法做規(guī)劃”“邊走邊看”。其次是工資待遇標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范。即在工資待遇方面，地方政府一般只會(huì)較為明確地規(guī)定崗位的基本工資標(biāo)準(zhǔn)而再無(wú)其他任何補(bǔ)充說(shuō)明。如G市政府在相關(guān)政策文本中明確規(guī)定，購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位參照西部地區(qū)特崗教師年工資性補(bǔ)助和社會(huì)保險(xiǎn)單位應(yīng)繳部分，確定幼兒教師的工資標(biāo)準(zhǔn)為5.1萬(wàn)元/年/人。這種基本的工資待遇規(guī)定看似明晰，實(shí)則并不規(guī)范，隱藏著以下問(wèn)題：一是幼兒教師除了崗位工資和社保補(bǔ)貼，無(wú)其他福利待遇；二是所有幼兒教師的工資沒(méi)有梯度，所有人到手的工資一樣多；三是幼兒教師工資和績(jī)效考核不掛鉤。幼兒教師作為專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，其專(zhuān)業(yè)水平和職業(yè)發(fā)展不僅決定著學(xué)前教育的質(zhì)量，也決定著政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位的成效。但如此職業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致幼兒教師職業(yè)信念差，進(jìn)而影響政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位的有效性。

(二)購(gòu)買(mǎi)主體的政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)

購(gòu)買(mǎi)主體的政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)是指政策執(zhí)行部門(mén)在執(zhí)行和落實(shí)政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位政策的過(guò)程中，執(zhí)行效果與預(yù)期目標(biāo)之間存在差異，出現(xiàn)政策低效甚至負(fù)效的潛在可能性。購(gòu)買(mǎi)主體的政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生主要是由于政策執(zhí)行過(guò)程中的種種不確定因素所引發(fā)的。在地方政府購(gòu)買(mǎi)幼兒園教師崗位的探索中，購(gòu)買(mǎi)主體的政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)為兩個(gè)方面。一是政策理解偏差。如G市政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位實(shí)施之初，市級(jí)政府在政策文本中明確要求各縣(區(qū))根據(jù)市級(jí)政策要求，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定具體的工作方案并實(shí)施。這給了各縣(區(qū))購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位的自主性和靈活性，同時(shí)也為各縣(區(qū))對(duì)此政策的執(zhí)行帶來(lái)了一定挑戰(zhàn)。單從G市各縣(區(qū))制定的政策文本來(lái)看，本質(zhì)的區(qū)別并不大，唯一的區(qū)別就是各縣(區(qū))招錄幼兒教師的人數(shù)。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于各縣(區(qū))具體項(xiàng)目負(fù)責(zé)人受專(zhuān)業(yè)背景、工作經(jīng)驗(yàn)等因素的影響，對(duì)此政策的理解并不到位。訪談中，對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位政策的認(rèn)識(shí)，有人認(rèn)為是“政府和社會(huì)組織共同招錄幼兒教師”，有人認(rèn)為是“政府出錢(qián)，社會(huì)組織出力”，也有人認(rèn)為“不用想那么復(fù)雜，按照上級(jí)政策文件執(zhí)行就行”，“上面怎么說(shuō)，我們就怎么做”。二是政策執(zhí)行偏差。受政策理解影響，不同縣(區(qū))的政策執(zhí)行并不相同。如2020年G市P縣在實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位的過(guò)程中，并未像其他縣(區(qū))一樣，將幼兒教師招錄的全過(guò)程通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的形式交由社會(huì)組織承擔(dān)，而是只向某公司購(gòu)買(mǎi)了幼兒教師招考專(zhuān)家出題服務(wù)和專(zhuān)家面試服務(wù)，而其他諸如招考公告發(fā)布、筆試面試過(guò)程組織、幼兒教師崗前培訓(xùn)、工作地點(diǎn)分配等工作均為其教育行政部門(mén)親自主持。雖然政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位的政策在一定程度上支持各級(jí)政府因地制宜，體現(xiàn)個(gè)性與創(chuàng)造性，但在政策執(zhí)行中，因?qū)ι霞?jí)政策的錯(cuò)位理解而出現(xiàn)的“個(gè)性”與“創(chuàng)造性”不僅不利于政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位的有效實(shí)施，還會(huì)增大其風(fēng)險(xiǎn)。

(三)不同主體間的監(jiān)督管理風(fēng)險(xiǎn)

有效的監(jiān)督與管理是影響政府購(gòu)買(mǎi)學(xué)前教育服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵因素。在地方政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位的過(guò)程中，不同主體間的監(jiān)督管理風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為兩個(gè)方面。首先是政府對(duì)社會(huì)組織和幼兒教師的監(jiān)督職責(zé)的“轉(zhuǎn)移”和“缺失”。在地方政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位的過(guò)程中，對(duì)社會(huì)組織和幼兒教師的監(jiān)督和管理，理應(yīng)是政府必盡的職責(zé)。但在實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，整個(gè)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程中，政府的職能大多僅僅體現(xiàn)在政策的制定和資金的支付方面，而真正有效的監(jiān)督和管理甚少，甚至將自己的監(jiān)督和管理職責(zé)全盤(pán)移交給社會(huì)組織。訪談中，有縣(市)的負(fù)責(zé)人在談到政府在購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位中的不同主體的職責(zé)時(shí)表示：“這就是政府出錢(qián)，社會(huì)組織出力”。社會(huì)組織負(fù)責(zé)人表示：“對(duì)幼兒教師的培訓(xùn)和考核在與政府簽訂的合同中有說(shuō)明，都是我們第三方來(lái)負(fù)責(zé)的，我們做了就行了，政府基本不怎么參與”。其次是社會(huì)組織對(duì)幼兒教師的專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化管理程度不高。就管理的專(zhuān)業(yè)化程度而言，在調(diào)查過(guò)程中，有社會(huì)組織明確表示：“我們雖然是有一定資質(zhì)的人力資源機(jī)構(gòu)，在人力資源管理方面有較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，但幼兒教師專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)含量高的特點(diǎn)仍給我們的管理帶來(lái)比較大的挑戰(zhàn)?！币灿猩鐣?huì)組織的負(fù)責(zé)人表示：“我們沒(méi)有專(zhuān)業(yè)的學(xué)前教育培訓(xùn)人員，聘請(qǐng)學(xué)前教育專(zhuān)家難度較大，無(wú)法對(duì)幼兒教師提供專(zhuān)業(yè)的、系統(tǒng)性的職前職后培訓(xùn)”。在規(guī)范化管理方面，社會(huì)組織均表示難以對(duì)幼兒教師實(shí)行規(guī)范化管理，“到底該參照什么樣的管理的方式，我們還在探索中”。究其原因，一方面是由于政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位正值初探，社會(huì)組織還未形成規(guī)范和系統(tǒng)的考核、評(píng)價(jià)制度和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制；另一方面是幼兒教師崗位分散進(jìn)一步加大了考核和管理難度。

(四)資金保障風(fēng)險(xiǎn)

政府購(gòu)買(mǎi)學(xué)前教育服務(wù)的資金均來(lái)自財(cái)政資金，根據(jù)財(cái)政學(xué)的相關(guān)理論，當(dāng)政府實(shí)施擴(kuò)張性的財(cái)政政策時(shí)，政府會(huì)加大政府購(gòu)買(mǎi)的財(cái)政資金投入，當(dāng)政府實(shí)施緊縮性的財(cái)政政策時(shí)，政府會(huì)收縮政府購(gòu)買(mǎi)的財(cái)政資金投入。[14]在政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位實(shí)踐中，資金保障風(fēng)險(xiǎn)是指由于財(cái)政資金投入的不確定性而引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。第一，政府財(cái)政能力綿薄，存在未按合約支付的情況。據(jù)調(diào)查了解，G市在政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位中，明確規(guī)定其資金來(lái)源為市和縣兩級(jí)政府財(cái)政，且分擔(dān)比例為3∶7。但在具體落實(shí)過(guò)程中，市級(jí)財(cái)政并未完全按照分擔(dān)比例配套所需資金，而縣(區(qū))財(cái)政資金雖按分擔(dān)比例配套，卻存在延后支付的情況，即未按照合同約定時(shí)間支付。在這樣的財(cái)政狀態(tài)下，社會(huì)組織一般采取企業(yè)墊資的方式為政府購(gòu)買(mǎi)的幼兒教師發(fā)放工資。在調(diào)查中，有社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人表示 ：“目前在資金上也只能以這種方式維持運(yùn)行” ，同時(shí)也表示“目前政府出現(xiàn)的資金問(wèn)題應(yīng)該是暫時(shí)的，政府應(yīng)該會(huì)有辦法解決”。第二，部分縣(區(qū))政府財(cái)政投入中斷，政策執(zhí)行不連續(xù)。據(jù)調(diào)查了解，G市于2019年開(kāi)始，計(jì)劃連續(xù)實(shí)施5年政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位政策。但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，有縣(區(qū))迫于財(cái)政，不得不暫停實(shí)施該政策。2022年，G市四縣一區(qū)僅有兩個(gè)縣(區(qū))在繼續(xù)實(shí)施。在與G市政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位的負(fù)責(zé)人訪談中，其表示：“目前市級(jí)財(cái)政沒(méi)錢(qián)，該政策要不要繼續(xù)執(zhí)行基本取決于縣(區(qū))級(jí)財(cái)政，后續(xù)也不好說(shuō)”。此外，由于地方政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位是政府購(gòu)買(mǎi)學(xué)前教育服務(wù)的特殊模式，其除了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的共性特征外，還存在一定的個(gè)性資金需求，即幼兒教師工資漲幅問(wèn)題。怎么漲、漲多少、錢(qián)從哪兒來(lái)等，都是對(duì)資金保障問(wèn)題的“深度拷問(wèn)”。而這些不確定因素都會(huì)加大財(cái)政保障風(fēng)險(xiǎn)，影響地方政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位的成效和持續(xù)性。

三、地方政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位風(fēng)險(xiǎn)防范

政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)屬于政策工具，在其產(chǎn)生之始就具有“雙刃劍”的性質(zhì)。在地方政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位的初試階段，預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)并積極規(guī)避，是提高地方政府購(gòu)買(mǎi)學(xué)前教育服務(wù)效率和質(zhì)量、滿足民眾對(duì)學(xué)前教育多元需求的核心內(nèi)容。因此，建構(gòu)科學(xué)有效、系統(tǒng)完備的風(fēng)險(xiǎn)防控體系不可或缺。

(一)健全政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位的制度框架

科學(xué)合理的制度是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)健康、有序發(fā)展的重要保障和向?qū)А?guó)外作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的先驅(qū)，其成功經(jīng)驗(yàn)也明確表明法律法規(guī)的健全、制度的完善在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的核心作用。如美國(guó)已形成聯(lián)邦政府和州政府共同組成的公共服務(wù)采購(gòu)法律體系，有超過(guò)20部相關(guān)法律作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的保障。英國(guó)、加拿大、日本等國(guó)家也通過(guò)一系列相關(guān)法律法規(guī)的搭建，形成了比較科學(xué)完備的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制度。[15]我國(guó)有關(guān)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的最高法律規(guī)定為2002年頒布的《政府采購(gòu)法》，但其中的很多條文需要修訂后才能適用于現(xiàn)今政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，特別是購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)的實(shí)際需要。[16]我國(guó)地方政府在購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位的實(shí)踐探索中面臨的種種風(fēng)險(xiǎn)也正是相關(guān)法律法規(guī)和制度不完善造成的。由此，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的首要任務(wù)無(wú)疑是健全政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位的制度框架。這可以從兩個(gè)層面來(lái)考慮：一是完善國(guó)家層面的政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)相關(guān)法律制度，國(guó)家層面的相關(guān)法律制度能從頂層設(shè)計(jì)上保障政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位的規(guī)范性，保障公辦園教師服務(wù)崗位人員權(quán)益的合法化和合理化，規(guī)避其職業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，增進(jìn)職業(yè)發(fā)展動(dòng)力；二是建立地方性和本土化的政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位政策，各地政府要精心謀劃、科學(xué)制定符合地方實(shí)際的購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位政策，規(guī)范和細(xì)化政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位的購(gòu)買(mǎi)流程、承接主體準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、不同主體責(zé)任及資金保障等問(wèn)題，明確幼兒教師合同期內(nèi)的激勵(lì)機(jī)制和合同期滿后的發(fā)展機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，加大政策宣傳力度，促使各主體提高對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位的認(rèn)識(shí)，避免政策執(zhí)行偏差。如此，地方政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位才能真正走向法制化、規(guī)范化和制度化，催生其效能提升，使其從“新制”轉(zhuǎn)為“良制”，成為新一輪深化教育領(lǐng)域綜合改革的政策引擎與轉(zhuǎn)變政府職能的切入點(diǎn)。[17]

(二)建立政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位人員職業(yè)發(fā)展機(jī)制

明晰的職業(yè)發(fā)展前景是專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員安心從業(yè)的重要條件。鑒于此，地方政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位必須建立政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位人員職業(yè)發(fā)展機(jī)制，規(guī)避幼兒教師職業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。首先，建立政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位人員激勵(lì)機(jī)制。即政府需要為合同期內(nèi)幼兒教師的職業(yè)發(fā)展提供愿景，讓其明確職業(yè)發(fā)展方向，安心執(zhí)教。具體而言，地方政府要充分考慮其購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位人員的職業(yè)定位和職業(yè)發(fā)展方向，探索建立 “同崗?fù)|(zhì)同待遇” 的人事管理和待遇保障制度[18]并制定相關(guān)政策，如薪酬標(biāo)準(zhǔn)參照編制內(nèi)同級(jí)別職稱(chēng)教師的工資福利待遇進(jìn)行核算，其職稱(chēng)評(píng)聘、培訓(xùn)、晉升、提拔機(jī)會(huì)、表彰、評(píng)優(yōu)評(píng)先、工會(huì)福利等福利待遇和權(quán)益均與在編教師同等對(duì)待。[19]其次，探索符合政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位人員的人事管理制度。地方政府可以嘗試探索進(jìn)入編制的新路徑，增強(qiáng)幼兒教師職業(yè)發(fā)展意愿。如出臺(tái)優(yōu)惠政策，在事業(yè)編幼兒教師招錄中，優(yōu)先招考優(yōu)秀的政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位人員。也可以探索建立幼兒教師“雙軌制”人事管理制度，通過(guò)續(xù)簽合同并保障其合法權(quán)益的形式，留住優(yōu)秀的政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位人員。再次，秉持以人為本的理念，完善政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位人員合同期內(nèi)職業(yè)發(fā)展規(guī)劃。一方面，要形成科學(xué)的績(jī)效考核制度，包括科學(xué)設(shè)計(jì)考核指標(biāo)、細(xì)化考核內(nèi)容、量化考核標(biāo)準(zhǔn)、完善考核流程等，并在此基礎(chǔ)上形成一定的激勵(lì)機(jī)制；另一方面，還應(yīng)注重幼兒教師的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)提升。

(三)厘清政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位的職責(zé)邊界并強(qiáng)化各主體間有效合作

政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位是多元主體參與公共服務(wù)的重要表現(xiàn)形式。由此，規(guī)避不同主體關(guān)系鏈之間風(fēng)險(xiǎn)的重要前提之一是厘清不同主體的職責(zé)邊界并強(qiáng)化各主體間有效合作，形成各主體權(quán)責(zé)清晰的聯(lián)動(dòng)機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)。首先，明確政府角色，杜絕責(zé)任的“轉(zhuǎn)移”和“缺失”。在政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位中，政府理應(yīng)是組織者、監(jiān)管者和合作者的角色。因此，地方政府一方面要從政策的制定宣傳到承接主體的選擇，再到購(gòu)買(mǎi)過(guò)程的參與和購(gòu)買(mǎi)成效的評(píng)估，各個(gè)環(huán)節(jié)都要充分發(fā)揮有效組織和主導(dǎo)作用，同時(shí)要對(duì)承接主體提供的教育服務(wù)全程監(jiān)督，對(duì)服務(wù)質(zhì)量嚴(yán)格評(píng)估，充分發(fā)揮其監(jiān)管者角色；另一方面，在目前我國(guó)承接政府購(gòu)買(mǎi)學(xué)前教育服務(wù)的第三方社會(huì)組織還未充分發(fā)育成熟的情況下，地方政府應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)組織的培育和扶植，不斷完善社會(huì)組織的公共服務(wù)能力，提升社會(huì)組織參與政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位的意愿。同時(shí)也應(yīng)維護(hù)社會(huì)組織的獨(dú)立性，賦予其更多的事務(wù)參與權(quán)。其次，不斷加強(qiáng)社會(huì)組織自身內(nèi)涵建設(shè)，提高其服務(wù)能力。社會(huì)組織不僅應(yīng)提升服務(wù)意識(shí)，恪盡職守、誠(chéng)實(shí)守信，按照合同履行自己相關(guān)的責(zé)任，還應(yīng)體現(xiàn)出學(xué)前教育服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性和科學(xué)性。如通過(guò)學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、聘請(qǐng)教育專(zhuān)家、成立專(zhuān)門(mén)幼兒教師管理機(jī)構(gòu)等方式提升其提供學(xué)前教育服務(wù)的能力，為政府和人民交出滿意的答卷。再次，幼兒園是直接用人單位，也是幼兒教師專(zhuān)業(yè)成長(zhǎng)的土壤。由此，幼兒園應(yīng)準(zhǔn)確客觀反饋幼兒教師的服務(wù)質(zhì)量，并能一視同仁，主動(dòng)為政府購(gòu)買(mǎi)幼兒教師提供職業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)。最后，幼兒教師作為專(zhuān)業(yè)發(fā)展的主體，必須要有專(zhuān)業(yè)成長(zhǎng)的自覺(jué)性，要堅(jiān)定職業(yè)信念，樹(shù)立終身學(xué)習(xí)理念。

(四)完善政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位的資金管理

政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)是通過(guò)政府財(cái)政支付全部或部分費(fèi)用的契約化購(gòu)買(mǎi)行為，必須要有財(cái)政保障，否則就難以實(shí)施。[20]也就是說(shuō)，資金保障是政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位順利實(shí)施的基礎(chǔ)。為規(guī)避和防范資金帶來(lái)的漏洞和風(fēng)險(xiǎn)，政府必須加強(qiáng)和完善對(duì)購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位的資金管理。首先，增強(qiáng)地方財(cái)政預(yù)算的彈性。即在財(cái)政預(yù)算方面，地方政府要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，盡可能地考慮多方面的財(cái)政需求。如地方政府在財(cái)政預(yù)算過(guò)程中，不僅要按照相關(guān)政策文件的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)教師的工資及購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中承接服務(wù)主體勞動(dòng)產(chǎn)生的基礎(chǔ)資金進(jìn)行預(yù)算，還應(yīng)對(duì)后續(xù)教師工資的漲幅、績(jī)效等其他資金問(wèn)題進(jìn)行考慮并靈活設(shè)置。其次，探索有效的資金監(jiān)管措施，加強(qiáng)資金監(jiān)管力度。在地方政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位的過(guò)程中，出現(xiàn)的資金風(fēng)險(xiǎn)，如市級(jí)資金并未配套，縣(區(qū))財(cái)政雖配套，但并未按照合同約定時(shí)間支付，均會(huì)存在延后支付等問(wèn)題可能是政府對(duì)購(gòu)買(mǎi)學(xué)前教育服務(wù)資金使用的監(jiān)管不到位造成的。因此，政府必須遵循“誰(shuí)購(gòu)買(mǎi)，誰(shuí)監(jiān)管”的主體責(zé)任原則，進(jìn)一步明確責(zé)任監(jiān)管主體，探索有效監(jiān)管措施，責(zé)任到人，杜絕購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中資金挪用、亂用或者被擠占的潛在風(fēng)險(xiǎn)。再次，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的定向?qū)徲?jì)。政府應(yīng)對(duì)購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)人的具體經(jīng)濟(jì)職責(zé)進(jìn)行定期監(jiān)督和審計(jì)，一旦發(fā)現(xiàn)挪用資金或資金節(jié)流等問(wèn)題，必須從嚴(yán)處理。最后，在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，吸引社會(huì)閑置資金。由于地方政府財(cái)政能力有限，由此可考慮引導(dǎo)社會(huì)多元投資主體對(duì)學(xué)前教育公共服務(wù)進(jìn)行資金投入，從而進(jìn)一步擴(kuò)大購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位的資金來(lái)源，保障政府購(gòu)買(mǎi)學(xué)前教育服務(wù)資金充足。

我國(guó)地方政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)保障幼兒園師資供給，不僅能緩解地方學(xué)前教育師資短缺的現(xiàn)實(shí)困境，也能優(yōu)化政府的學(xué)前教育供給職能，在一定程度上提升了學(xué)前教育服務(wù)供給效率，但其風(fēng)險(xiǎn)在所難免。這些風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)被單獨(dú)引發(fā)，也可能會(huì)交織或疊加，成為影響地方政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位成效的不確定因素。究其原因，主要有兩個(gè)方面：一是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是一種政策工具，本身就具有 “雙刃劍”性質(zhì)，即在我國(guó)各地落實(shí)政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位政策，統(tǒng)籌推進(jìn)學(xué)前教育師資建設(shè)的過(guò)程中，風(fēng)險(xiǎn)定會(huì)潛在；二是我國(guó)地方政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位正值初探之際，尚未形成有效、成熟的經(jīng)驗(yàn)，由此要想更加科學(xué)有效地規(guī)避政府購(gòu)買(mǎi)公辦園教師服務(wù)崗位的風(fēng)險(xiǎn)，使其實(shí)現(xiàn)常態(tài)化和制度化，其制度的規(guī)范、保障機(jī)制的健全、不同主體的協(xié)同互動(dòng)、資金的管理等核心問(wèn)題仍需繼續(xù)探索并優(yōu)化。①

[注 釋]

① 2019年，研究者應(yīng)邀參與G市政府購(gòu)買(mǎi)公辦園幼兒教師服務(wù)崗位實(shí)踐?；诖?，本項(xiàng)目組對(duì)G市政府購(gòu)買(mǎi)公辦園幼兒教師服務(wù)崗位實(shí)踐展開(kāi)了為期3年的田野調(diào)查。先后對(duì)5位教育行政管理人員、6位社會(huì)組織負(fù)責(zé)人、36位園領(lǐng)導(dǎo)及196位幼兒教師開(kāi)展了座談和個(gè)別訪談(對(duì)其中1位教育行政管理人員、2位社會(huì)組織負(fù)責(zé)人、3位園領(lǐng)導(dǎo)和8位幼兒教師進(jìn)行了深入訪談)。本研究的資料均是基于項(xiàng)目組調(diào)研所得。