財稅政策改革背景下非稅收入現(xiàn)狀及發(fā)展

劉兆棟

進入21世紀后，我國各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展進入一個全新的階段。積極推進建立公共財政體制、淡化預(yù)算外資金概念、摒棄預(yù)算內(nèi)外的雙軌制管理體制納入議事日程，政府非稅收入概念也正是在這一時期因勢而現(xiàn)，并為廣泛關(guān)注。本文分析了非稅收入的概念和特征，總結(jié)了目前財稅政策改革背景下非稅收入的問題，并從五個層面總結(jié)了財稅政策改革背景下非稅收入的改革對策。

關(guān)于非稅收入這是21世紀才明確的一個新名詞，非稅收入屬于財政收入的一種類型，在增強可用財力、健全財政體制上發(fā)揮著重要作用，對于經(jīng)濟社會也具有一定的調(diào)控功能，其在促進經(jīng)濟社會的發(fā)展上起著重要的支撐和保障作用。近些年來，我國不斷完善關(guān)于非稅收入的政策規(guī)定，從2001年之后推出了關(guān)于非稅收入實施辦法的改革試點，并從多種舉措著手有效拓充了國庫收入，還實施了國稅、地稅的征管體制改革，優(yōu)化了繳費管理系統(tǒng)，為繳稅人提供了諸多便利。當(dāng)前，我國經(jīng)濟發(fā)展步入了新常態(tài)，經(jīng)濟從高速發(fā)展轉(zhuǎn)移到了中低速增長，經(jīng)濟下行壓力增大，企業(yè)稅費負擔(dān)偏高，為了深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，政府提出了降低企業(yè)的稅費負擔(dān)并出臺了一系列減稅降費政策，雖然取得了一定的成效，不過在財稅政策改革背景下非稅收入的規(guī)范化發(fā)展還有一段較長的道路要走。

關(guān)于非稅收入的概念和特征

當(dāng)前，我國經(jīng)濟發(fā)展步入了新常態(tài)，經(jīng)濟從高速發(fā)展轉(zhuǎn)移到了中低速增長，經(jīng)濟下行壓力增大，企業(yè)稅費負擔(dān)偏高，為了深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，國家提出了降低企業(yè)的稅費負擔(dān)并出臺了一系列減稅降費政策，在財稅政策改革背景下非稅收入的規(guī)范化發(fā)展還有一段較長的道路要走。

在20世紀90年代中后期，尤其是在21世紀后，我國經(jīng)濟發(fā)展步入了全新時代，國家開始推行公共財政體制改革，關(guān)于政府非稅收入的概念就是在這一時期得到明確。在2003年，財政部、國家發(fā)改委、監(jiān)察部、審計署聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強中央部門和單位行政事業(yè)性收費等收入收支兩條線管理的通知》，明確界定了非稅收入的概念，即“中央部門和單位按照國家有關(guān)規(guī)定收取或取得的行政事業(yè)性收費、政府性基金、罰款和罰沒收入、彩票公益金和發(fā)行費、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入等屬于政府非稅收入”，自此之后，非稅收入就替代了原有的預(yù)算外資金概念。在非稅收入概念、征收范圍得到具體規(guī)定后，非稅收入迎來進一步優(yōu)化發(fā)展。

非稅收入有著公共性的特點，屬于國家所有，不管是從理論還是從實踐層面來看，非稅收入的存在都有其必要性，從我國的發(fā)展實踐來看非稅收入對于地方政府發(fā)揮著極為重要的作用，具有凸顯政策、調(diào)控功能、籌措財政性質(zhì)資金、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、促進社會公平正義的作用。當(dāng)前我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)盡管已經(jīng)取得了突出成果，但是還有很大一部分的提升空間，我國的海域、土地、礦產(chǎn)等資源等都為國家所用，因此非稅收入也會相對更高，加強管理和調(diào)控，發(fā)揮出非稅收入的政策調(diào)控作用，能夠更好地助推社會經(jīng)濟的發(fā)展。

財稅政策改革背景下非稅收入的現(xiàn)有問題

征管主體方面 當(dāng)前，我國非稅收入的征管主體多元，出現(xiàn)了權(quán)責(zé)不清的問題，在“唯GDP論”等思想觀念的影響下，地方政府一般會實施積極的財稅政策，以此來刺激本地經(jīng)濟的發(fā)展。為了滿足財政支出的要求，地方政府會通過增加非稅收入的方式來彌補缺口，而部分財政部門人員對于非稅收入的認識存在偏差，沒有從高質(zhì)量、高效率方面嚴格要求自己，而現(xiàn)有的法律法規(guī)關(guān)于非稅收入的行政懲罰力度很小，沒有形成良好的約束作用。

監(jiān)督方面 我國非稅收入監(jiān)督是由人民代表大會、政府內(nèi)部和外部來進行負責(zé)，全國人民代表大會屬于國家最高權(quán)力機關(guān)，但是在實際的預(yù)算審查和審批中，并沒有針對非稅收入的收繳和支出做出具體披露，致使人民代表大會無法有效地行使監(jiān)督權(quán)。

法律層面 從首次提出非稅收入概念，到目前為止，僅僅只有30余年時間，這是國家立法方面的進步，但是由于發(fā)展時間較短，國家并沒有出臺關(guān)于非稅收入的專門立法，現(xiàn)行的行政法規(guī)僅有《預(yù)算法》和《非稅收入管理辦法》，其余均由地方政府分別出臺，現(xiàn)有的法律法規(guī)和條例五花八門，對于非稅管理實踐帶來了一定的阻礙。

財稅政策改革背景下非稅收入的發(fā)展

轉(zhuǎn)變思想，加深大眾認識 一是改變政府人員的思想觀念。長期以來，由于政府各部門工作人員沒有深刻認識到非稅收入的重要作用，對這項工作的重視度不夠，沒有足額、及時地將其上繳國庫，針對該種情況，需要開設(shè)專門的非稅收入學(xué)習(xí)班，也可在政府部門、銀行、企事業(yè)單位等設(shè)置非稅收入學(xué)習(xí)機構(gòu)，聘請專家授課，引導(dǎo)政府人員轉(zhuǎn)變思想觀念，使之能夠像對待稅收一樣嚴格對待非稅收入，使非稅收入能夠足額、及時地上繳至國庫。二是要提升社會大眾的認識。非稅收入與稅收不同，稅收稍微上升，就會減少居民的可支配收入，而非稅收入則不會對居民產(chǎn)生實質(zhì)性的影響，因此，大多數(shù)居民也并不關(guān)心非稅收入，對此，可以社區(qū)、街道、工廠為單位，通過設(shè)置咨詢點、專人講解、新媒體宣傳等方式使得社會大眾對非稅收入有初步了解，還可以在官網(wǎng)中設(shè)置非稅收入專題，接受社會大眾、專家學(xué)者的建議。

優(yōu)化監(jiān)管模式，設(shè)置大數(shù)據(jù)庫 一是要科學(xué)設(shè)置非稅收入管理系統(tǒng)。針對當(dāng)前非稅收入的多部門共同管理問題，不同地區(qū)非稅收入征管系統(tǒng)也各有差別，因此，需要建立通用化的非稅收入系統(tǒng)，地方政府可以適當(dāng)進行修改，但是不能大肆修改，改變系統(tǒng)的功能，通過這種方式，能夠使非稅收入從征收、上繳到使用能夠做到“一條線”。

二是走信息化發(fā)展路線。構(gòu)建電子化的非稅收入征收系統(tǒng)，繳費人可以在網(wǎng)絡(luò)上完成申報、繳費、實時轉(zhuǎn)賬等整個流程，各地方政府可以設(shè)置非稅收入公眾號，用戶在綁定身份之后即可通過公眾號來申報、繳納。

三是強化技術(shù)支撐，改進收繳方式。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代下，社會經(jīng)濟迅速發(fā)展，對于政府的行政管理工作提出了更大的挑戰(zhàn)，對此，需要將政府非稅收入納入統(tǒng)一公共支付平臺，實現(xiàn)財政部門、收款銀行、代收機構(gòu)、執(zhí)收單位、人民銀行之間的互聯(lián)互通，提升非稅收入征繳效率，利用各類信息化成果和社會資源完善電子收繳方式，可利用電子繳款通知書通知繳款人，引入手機支付、POS卡等各種全渠道的支付結(jié)算體系，改變單一依靠商業(yè)銀行的模式，區(qū)分好支付機構(gòu)和收單機構(gòu)。繳款人可根據(jù)需求來選擇支付渠道，在授權(quán)確認之后代收資金即可進入國庫或者非稅收入結(jié)算賬戶，該種方式也可以有效改進服務(wù)質(zhì)量，提升服務(wù)效率，這種規(guī)范化的管理模式能夠杜絕資金的挪用和截留，通過各個單位之間的互聯(lián)互通，有效完善了非稅收入的信息共享模式。

四是設(shè)置非稅收入大數(shù)據(jù)庫。進入了數(shù)字經(jīng)濟時代之后，誰掌握足夠多的數(shù)據(jù)和信息，誰就能夠在發(fā)展中處于高地，因此，國家需要設(shè)置專門的非稅收入大數(shù)據(jù)庫，根據(jù)非稅收入的類型來做到分類管理。地方政府也需要加強數(shù)據(jù)庫建設(shè)，根據(jù)國家規(guī)定針對非稅收入進行細化分類，與國家數(shù)據(jù)庫聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享和聯(lián)動，如果非稅收入超過警戒線，大數(shù)據(jù)庫會發(fā)出自動預(yù)警，根據(jù)各個地方的反饋情況，中央也可以及時出臺政策，從而引導(dǎo)非稅收入的健康發(fā)展。

五是建立科學(xué)的績效考核模式。受到“唯GDP論”的影響，導(dǎo)致現(xiàn)行的非稅收入發(fā)展存在問題，對此，需在國家層面建立完善的政績考核標(biāo)準，既要關(guān)注官員在任期間的經(jīng)濟增長情況，也要考察企業(yè)稅費負擔(dān)、人民生活質(zhì)量、財政收支結(jié)構(gòu)等，設(shè)置問責(zé)機制，促進非稅收入的健康發(fā)展。

加強監(jiān)督，形成監(jiān)督合力 一是關(guān)注內(nèi)部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督更多的是一種事中監(jiān)督方式，在收繳到非稅收入之后，政府內(nèi)部需要進行監(jiān)督和反饋，杜絕非法截留、挪用非稅收入的問題，在完成征繳后，要對征繳效率進行評價。同時，要發(fā)揮審計部門的作用，強化對財政部門非稅收入的審計工作，及時將審計結(jié)果公開，確保非稅收入賬目不僅能夠彌補財政缺口，還能夠起到促進經(jīng)濟發(fā)展、提高人民生活質(zhì)量的目標(biāo)。二是加強外部監(jiān)督。地方政府要積極拓展監(jiān)督渠道，在微信公眾號、政府官網(wǎng)中設(shè)置舉報平臺，接受廣大人民群眾的監(jiān)督。對于舉報者，要保護好其個人信息，對收到的每一條建議都要認真分析，對于收到的舉報，要調(diào)查清楚前因后果，確認屬實后對相關(guān)部門進行查處，如果不屬實，則向舉報人說明情況、解釋原因。同時，發(fā)揮新媒體的輿論導(dǎo)向作用，在潛移默化中使社會大眾認識到非稅收入的重要性，主動接受大眾監(jiān)督，這能夠有效規(guī)避非稅收入的濫收情況。三是發(fā)揮人大監(jiān)督的力量。相關(guān)部門需要將非稅收入的使用情況寫入到預(yù)算中，發(fā)揮全國人民代表大會的監(jiān)督作用，從源頭上為非稅收入的使用提供模板。人大代表來自各行各業(yè)，其從業(yè)基礎(chǔ)不同，能夠從多角度來監(jiān)督非稅收入的使用，通過這種方式，也能夠了解各行各業(yè)代表的建議，從而不斷完善非稅收入的征繳，促進非稅收入的有序、健康發(fā)展。

重視法治化建設(shè)，完善法律法規(guī) 就當(dāng)前來看，我國還沒有專門針對非稅收入建立法律法規(guī)，只有《預(yù)算法》涉及相關(guān)的內(nèi)容，法律保障對于促進非稅收入的可持續(xù)發(fā)展起著不可替代的作用，因此，國家有必要及早出臺關(guān)于非稅收入方面的法律法規(guī)，明確非稅收入的概念、內(nèi)涵、種類、征管范圍、收繳對象、使用和收入情況等等，有了法律的授權(quán)和規(guī)定之后，就能夠杜絕以往的盲目性問題。在有了法律法規(guī)的支持之后，要做到執(zhí)法必嚴，司法機關(guān)要及時審查非稅收入法律的落實情況，要求各個部門嚴格遵照法律法規(guī)來辦事，對于違反法律者予以嚴厲懲處，限期整改，形成風(fēng)清氣正的辦事氛圍。

解放生產(chǎn)力，改革經(jīng)濟體制 之所以非稅收入會不斷增加，其原因依然是生產(chǎn)力的問題，地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟，需要大量收入，而現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)的稅收收入又有限，因此，地方政府為了平衡財政收支，會擴大非稅收入增長，為了解決這一問題，需要持續(xù)解放和發(fā)展生產(chǎn)力，促進供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革為地方政府帶來更多的地方稅收，在擁有財政資金之后，即可降低地方政府的財政壓力，從而實現(xiàn)“經(jīng)濟發(fā)展-地方政府財政收入增加-減少費稅收入”的良性循環(huán)。除此之外，還要改革現(xiàn)行的經(jīng)濟體制，健全宏觀調(diào)控體系，發(fā)揮出政府的職能作用，處理好政府和市場之間的關(guān)系，主動地簡政放權(quán)，發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用，但是要杜絕“大包大攬”，針對一些市場無法發(fā)揮作用的行業(yè)，可由政府通過行政、經(jīng)濟等手段來助推市場發(fā)展，通過經(jīng)濟體制的改革明確政府的權(quán)責(zé)，發(fā)揮出稅收的自動調(diào)節(jié)作用，提高政府的財政收入，優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)。

在市場經(jīng)濟的發(fā)展中市場起著關(guān)鍵作用，但是市場的調(diào)節(jié)存在滯后性、盲目性和自發(fā)性的問題，非稅收入是政府財政收入的重點組成，也是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行的重要模式，非稅收入既關(guān)乎社會保障體系也與國家經(jīng)濟的發(fā)展有著密切關(guān)系。我國的非稅收入經(jīng)歷了從無到有的過程，預(yù)算管理水平也在持續(xù)提升，但在發(fā)展過程中也出現(xiàn)了一些問題，因此還需要從思想觀念、法律法規(guī)、內(nèi)外監(jiān)管等多方面來著手，對非稅收入進行統(tǒng)一、全程的管理，提高其利用效率。

（作者單位：臨沂市市政府投融資服務(wù)中心）