農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定 規(guī)范重構(gòu)

葉雨欣

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐做法紛繁復(fù)雜，法律層面的規(guī)范也難以統(tǒng)一，須通過(guò)厘清成員資格認(rèn)定路徑進(jìn)行規(guī)范重構(gòu)。首先應(yīng)明確取得成員資格的四大邏輯：產(chǎn)權(quán)理論、身份認(rèn)同、社會(huì)保障和團(tuán)體自治，進(jìn)而區(qū)分各類型成員的資格喪失依據(jù)，建立類型化、多層次的規(guī)范體系和動(dòng)態(tài)化的管理體系。

問(wèn)題的提出

如何認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份一直是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和相關(guān)立法司法活動(dòng)中的難點(diǎn)和重點(diǎn)。實(shí)踐中發(fā)展出的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)多樣化的特點(diǎn)。諸多論著對(duì)血緣、婚姻、社會(huì)保障、戶籍等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了討論，但無(wú)法形成一套具備普適性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。認(rèn)定自然人是否為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，應(yīng)當(dāng)先判斷其是否取得了成員資格，如果未取得成員資格則將其排除在集體成員之外，若取得了成員資格則應(yīng)進(jìn)一步判斷其是否喪失成員資格，如此才能完成資格認(rèn)定。本文以劃分成員資格取得的路徑類型，分析各路徑背后的理論支撐與事實(shí)依據(jù)為起點(diǎn)，進(jìn)而得出各類成員資格喪失的依據(jù)，重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定規(guī)范。

成員資格取得之路徑劃分

依據(jù)梅迪庫(kù)斯的觀點(diǎn)，參與社團(tuán)設(shè)立而成為成員的屬于初始取得，后來(lái)加入社團(tuán)而成為成員的屬于加入取得。成員資格的加入取得應(yīng)以團(tuán)體自治為原則，強(qiáng)制接納為例外。加入取得又可細(xì)分為意定取得和法定取得。意定取得以團(tuán)體自治為基礎(chǔ)，是指自然人自愿申請(qǐng)加入并經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)決議通過(guò)或滿足章程的加入條件無(wú)須申請(qǐng)直接取得成員資格。法定取得以利益保障為基礎(chǔ)，是指自然人依照法律規(guī)定，不通過(guò)其他程序而直接具備成員資格。

初始取得成員 參與社團(tuán)設(shè)立需要滿足人的因素或物的因素或同時(shí)滿足二者。從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展歷史來(lái)看，初始取得成員資格的自然人參與設(shè)立的方式屬物的因素的滿足，具體表現(xiàn)為以土地入社和以勞動(dòng)入社。初始取得成員資格的自然人為：一是高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社發(fā)展階段以土地、耕畜、大型農(nóng)具等生產(chǎn)資料入社的農(nóng)民；二是自1956 年建立高級(jí)合作社時(shí)至家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制建立之日參加集體勞動(dòng)的農(nóng)民。

加入取得成員 一是基于身份關(guān)系加入取得成員資格。絕大多數(shù)地區(qū)允許自然人基于與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員存在婚姻、子女、收養(yǎng)扶養(yǎng)等身份關(guān)系取得成員資格，體現(xiàn)的是鄉(xiāng)村對(duì)于通過(guò)血緣關(guān)系、婚姻關(guān)系而聯(lián)結(jié)的家庭成員的身份認(rèn)同。然而該類成員不應(yīng)劃入法定取得的范圍。首先，在法理上基于身份關(guān)系并不能當(dāng)然取得成員資格，這是因?yàn)槌蓡T身份不具有共享性。其次，實(shí)踐中部分地區(qū)要求該類成員通過(guò)申請(qǐng)取得成員資格。將該類成員劃入法定取得情形既無(wú)法理依據(jù)，也與實(shí)踐情況有出入，因而在法律層面不應(yīng)強(qiáng)制規(guī)定自然人可基于身份關(guān)系直接取得成員資格。

二是基于政策原因加入取得成員資格。對(duì)于政策性移民，實(shí)踐中一般強(qiáng)制遷入地集體承認(rèn)其成員身份，但該類成員不應(yīng)法定取得成員資格。政策性移民是國(guó)家出于政治角度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而作出的移民，如重大工程建設(shè)移民、扶貧移民等。移民的生活保障應(yīng)由國(guó)家負(fù)擔(dān)而不是由集體負(fù)擔(dān)。如果將政策性移民作為法定取得的情形，對(duì)該群體而言其利益得到了保障，但對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員而言卻是財(cái)產(chǎn)權(quán)利的極大稀釋乃至受損。

三是基于戶籍原因加入取得成員資格。大多數(shù)地區(qū)將戶籍作為認(rèn)定成員資格的形式要件，個(gè)別地區(qū)也可因戶籍取得成員資格。戶籍確定性強(qiáng)，操作簡(jiǎn)單，在早期農(nóng)村封閉性較強(qiáng)的情況下可作為有效的判斷標(biāo)準(zhǔn)。然而，現(xiàn)階段農(nóng)村的封閉性已經(jīng)大大減弱且其未來(lái)發(fā)展有轉(zhuǎn)向開放的態(tài)勢(shì)，頻繁的人員流動(dòng)使得戶籍作為成員資格的唯一判斷標(biāo)準(zhǔn)已不具有合理性。

四是基于團(tuán)體自治加入取得成員資格。依據(jù)團(tuán)體自治原則，集體經(jīng)濟(jì)組織可以允許外來(lái)人員經(jīng)申請(qǐng)并通過(guò)集體決議獲得成員資格，屬于意定取得。但由于我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)期承擔(dān)著社會(huì)保障職能，成員構(gòu)成具有封閉性，實(shí)踐中，大部分地區(qū)并不允許外來(lái)人員的加入，只有少數(shù)地區(qū)允許滿足一定條件的外來(lái)人員加入。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革的背景下，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大需要人才、資金、資源，因而法律不應(yīng)限制外來(lái)人員加入，而是應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)各地探索該類成員的準(zhǔn)入制度和權(quán)利范圍，在助推集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)保障“內(nèi)部成員”的基本權(quán)益不受侵害。

五是基于社會(huì)保障加入取得成員資格?；旧畋Ｕ蟻?lái)源于集體土地和集體資產(chǎn)收益的自然人應(yīng)劃入法定取得成員資格的范圍。由于我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的歷史發(fā)展不同，農(nóng)村土地事實(shí)上承擔(dān)了保障農(nóng)民基本生活的職能。享有成員身份就能獲得土地權(quán)利，典型的是宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，成員也因此獲得生存保障。此外，享有成員身份還關(guān)系到集體土地征收補(bǔ)償?shù)姆峙浜图w資產(chǎn)收益的分紅，因而有必要通過(guò)法律規(guī)定基本生活保障來(lái)源于集體的自然人取得成員資格。

成員資格認(rèn)定之規(guī)范重構(gòu)

構(gòu)建類型化的規(guī)范體系 從資格取得的路徑劃分來(lái)看，自然人取得成員資格有四大邏輯：產(chǎn)權(quán)理論、身份認(rèn)同、團(tuán)體自治和社會(huì)保障。成員資格的喪失依據(jù)應(yīng)與取得邏輯相適應(yīng)。

一是身份認(rèn)同、社會(huì)保障之一般規(guī)范。不論是基于身份關(guān)系還是因政策性移民加入本集體經(jīng)濟(jì)組織，抑或是因基本生活保障來(lái)源法定取得成員資格，其喪失成員資格的依據(jù)都應(yīng)當(dāng)是獲得替代性生活保障。自然人基于血親、婚姻關(guān)系取得成員資格，一般與本集體有較為固定的生產(chǎn)生活關(guān)系，集體土地和集體資產(chǎn)收益對(duì)該類成員有基本生活保障作用。政策性移民取得成員資格本就是政府轉(zhuǎn)嫁其社會(huì)保障職能于集體的結(jié)果。由于基本生活保障法定取得成員資格的成員，在法定情形喪失后也當(dāng)然喪失其成員資格。綜上，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》（下稱草案）第18條列舉的成員資格喪失情形應(yīng)適用于前述成員。二是初始取得之特別規(guī)范。依據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，初始取得成員是集體“資產(chǎn)份額”的持有者，其成員資格是其財(cái)產(chǎn)權(quán)益的轉(zhuǎn)化，因而無(wú)法因自愿退出、死亡或被依法宣告死亡、喪失國(guó)籍以外的任何原因包括取得替代性生活保障剝奪其成員資格。草案第18條對(duì)所有集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格喪失做了“一刀切”，忽視了初始取得成員的權(quán)益特殊性，應(yīng)當(dāng)為該類成員設(shè)置一款特別規(guī)定。三是團(tuán)體自治之特別規(guī)范。草案第16條吸收了實(shí)踐中人才特殊取得成員資格的做法。該類成員資格取得的前提是“長(zhǎng)期在本集體經(jīng)濟(jì)組織工作、生活，對(duì)集體作出貢獻(xiàn)”，這與為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入人才動(dòng)力的理念相契合。此外，16條的但書規(guī)定特別明確了該類成員的權(quán)利限制，這與產(chǎn)權(quán)理論和農(nóng)村土地承擔(dān)生活保障職能相符。該類成員與集體經(jīng)濟(jì)組織的聯(lián)系是在本集體固定的工作生活關(guān)系，當(dāng)該種關(guān)系消失后，成員資格也應(yīng)隨之喪失。

構(gòu)建多層次的規(guī)范體系 成員資格認(rèn)定的規(guī)范形成是一個(gè)自下而上的過(guò)程，呈現(xiàn)出下層規(guī)范詳細(xì)具體，上層規(guī)范簡(jiǎn)略抽象的特點(diǎn)，構(gòu)建并完善多層次的規(guī)范體系是重構(gòu)認(rèn)定機(jī)制的必然要求。

一是法律層次。目前公布的草案相應(yīng)規(guī)定還不夠具體完整，也未形成體系化的表達(dá)。筆者認(rèn)為可以從資格取得、喪失和特殊群體資格認(rèn)定三個(gè)方面出發(fā)設(shè)置相應(yīng)規(guī)范。

在成員資格取得的規(guī)范設(shè)置上，應(yīng)當(dāng)明確：（1）初始取得成員的范圍；（2）基于身份關(guān)系和因政策性移民而增加的人員，一般應(yīng)當(dāng)確認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織成員；（3）法定取得的情形；（4）外來(lái)人員取得成員資格的條件和權(quán)利限制。

在成員資格喪失的規(guī)范設(shè)置上，應(yīng)設(shè)置資格喪失的一般規(guī)范和特別規(guī)范。一般規(guī)范適用于基于身份關(guān)系和因政策性移民加入本集體和法定取得成員資格的人員，特別規(guī)范適用于初始取得成員和外來(lái)人員。

對(duì)于外嫁女、入贅婿、外出務(wù)工等特殊群體的資格認(rèn)定，原則上可以根據(jù)成員資格的取得和喪失規(guī)范進(jìn)行認(rèn)定，但為保障該類群體的合法權(quán)益，也為回應(yīng)實(shí)踐中多發(fā)的爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)做出明確規(guī)定：（1）因務(wù)工、經(jīng)商、服役、服刑、就學(xué)等暫離集體的，不因此喪失成員身份；（2）成員不因結(jié)婚、喪偶、離婚而喪失成員身份。

二是地方性法規(guī)層次。雖然法律進(jìn)行了原則性的規(guī)定，但在成員資格認(rèn)定時(shí)還應(yīng)制定更為細(xì)致的規(guī)范，地方性法規(guī)可進(jìn)行細(xì)化探索。在成員資格取得方面，自然人法定取得成員資格情形下如何判定基本生活保障來(lái)源于集體土地和集體資產(chǎn)收益就是一個(gè)值得細(xì)化規(guī)范的問(wèn)題。此外，草案第18條“對(duì)集體有貢獻(xiàn)”和“長(zhǎng)期”的標(biāo)準(zhǔn)也并不明確。在成員資格喪失方面，如何判斷取得替代性生活保障和“人才取得”中“固定工作生活關(guān)系的消失”都需要進(jìn)一步明確具體標(biāo)準(zhǔn)。

構(gòu)建動(dòng)態(tài)化的管理體系 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員構(gòu)成是動(dòng)態(tài)變化的，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革進(jìn)行一輪成員身份確認(rèn)后，還應(yīng)建立常態(tài)化的成員資格認(rèn)定工作機(jī)制，完善成員登記制度。此外，還可以建立區(qū)域性乃至全國(guó)性的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員數(shù)據(jù)庫(kù)，為每位成員賦碼，接納新成員和老成員退出時(shí)應(yīng)將成員變動(dòng)同步至數(shù)據(jù)庫(kù)中。如此，成員在區(qū)域內(nèi)的流動(dòng)就會(huì)更為直觀，也可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)“兩頭占”的情形。

成員資格認(rèn)定不僅是立法重點(diǎn)，也是司法難點(diǎn)。明確“先取得后喪失”的認(rèn)定路徑是破解“標(biāo)準(zhǔn)多樣難以界定”的前提。初始取得成員是集體“資產(chǎn)份額”的持有者，無(wú)法因自愿退出、死亡或被依法宣告死亡、喪失國(guó)籍以外的任何原因喪失成員資格。基于身份認(rèn)同、社會(huì)保障取得成員資格的自然人因取得替代性生活保障而喪失成員資格。外來(lái)人員的成員資格則因取得事由的消滅而喪失。在劃分各類型成員資格得喪原理后，還需構(gòu)建多層次的規(guī)范體系來(lái)明確具體標(biāo)準(zhǔn)，才能使成員資格認(rèn)定工作落到實(shí)處，保障成員權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

（作者單位：浙江工商大學(xué)）