深圳存量用地開發(fā)容積管控規(guī)則思考
——基于土地發(fā)展權(quán)視角

張佳欣，張道瓊

（1.深圳市龍華區(qū)更新整備事務(wù)中心，廣東·深圳 518107 ；2.深圳市城市規(guī)劃設(shè)計研究院股份有限公司，廣東·深圳518028）

深圳于2012 年在全國率先進入存量發(fā)展階段，城市發(fā)展模式從“增量擴張”轉(zhuǎn)向“存量優(yōu)化”。如何應(yīng)對發(fā)展環(huán)境需求，提出適應(yīng)于國土空間規(guī)劃管制體系下的存量發(fā)展模式，建立土地發(fā)展權(quán)配置框架，是深圳存量土地開發(fā)的主要命題。目前，國內(nèi)土地發(fā)展權(quán)研究主要涉及增值收益分配、構(gòu)建交易體系和價值評估等方面[1]，較少系統(tǒng)分析土地發(fā)展權(quán)和國土空間規(guī)劃的內(nèi)在關(guān)系以及存量開發(fā)語境下對應(yīng)的響應(yīng)路徑。

本文重點討論國土空間規(guī)劃體系的建立對土地發(fā)展權(quán)配置方式的改變是什么，以及這一改變在存量開發(fā)中的體現(xiàn)是什么，如何實現(xiàn)存量土地合理開發(fā)。具體而言，從土地發(fā)展權(quán)概念及內(nèi)涵出發(fā)，總結(jié)國土空間規(guī)劃對土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)在要求及在存量環(huán)境下深圳國土空間規(guī)劃的權(quán)益配置框架，并通過深圳存量土地開發(fā)政策梳理和實踐案例分析，指出深圳存量土地開發(fā)探索是以密度分區(qū)為基礎(chǔ)的增值“做大、重劃”模式及現(xiàn)行規(guī)則存在的問題，提出轉(zhuǎn)變測算邏輯等改進思路，從而推動存量背景下國土空間規(guī)劃的有效落實。

1 國土空間規(guī)劃視域下的土地發(fā)展權(quán)配置要求

土地發(fā)展權(quán)配置涉及建設(shè)開發(fā)、生態(tài)保護、利益分配等多個方面，貫穿了國土空間規(guī)劃編制、實施、監(jiān)督等全過程[1]，不同的土地發(fā)展權(quán)制度對土地開發(fā)效益、利益分配的影響不同，是國土空間規(guī)劃繞不過去的基本制度[2]。這一概念屬“舶來品”，但國內(nèi)部分城市，如深圳，其土地利用實踐在不同程度上借鑒了土地發(fā)展權(quán)理論，并形成了實施層面的土地發(fā)展權(quán)模式。

1.1 土地發(fā)展權(quán)配置的基本內(nèi)涵

土地發(fā)展權(quán)始于1947 年英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法令》，并逐漸演變?yōu)椤皻w公”的英國模式、“歸私”的美國模式，以及介于二者間“共享”的法國模式[3]。英國將土地發(fā)展權(quán)界定為：“在土地上進行開發(fā)建設(shè)活動，對土地或建筑用途做出實質(zhì)性改變的權(quán)利”[4]，美國將土地發(fā)展權(quán)認(rèn)作是一種財產(chǎn)權(quán)[5]，創(chuàng)立了可轉(zhuǎn)移、可購買的土地發(fā)展權(quán)制度。國內(nèi)主流觀點將之解釋為對土地利用進行再發(fā)展的權(quán)利，即變更土地用途或改變土地利用強度的權(quán)利。

在我國，土地發(fā)展權(quán)為國有，呈現(xiàn)政府主導(dǎo)的計劃式管理配置方式，以建設(shè)許可權(quán)為基礎(chǔ)，可拓展到用途許可權(quán)、強度提高權(quán)[6]。由于土地開發(fā)的機會和指標(biāo)有限，土地發(fā)展權(quán)作為一種稀缺資源，形成了競爭市場[7]，但實際上，政府通過壟斷土地一級市場以及空間規(guī)劃管理權(quán)掌握了土地發(fā)展權(quán)的配置權(quán)力[8]，因此，空間規(guī)劃最核心的內(nèi)容就是以公權(quán)力配置土地發(fā)展權(quán)，在多規(guī)合一背景下，土地發(fā)展權(quán)配置解構(gòu)為對象空間性、手段二重性、收益分配平衡性。

我國土地發(fā)展權(quán)管制散見于《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)中，張宇等認(rèn)為事實上已經(jīng)形成土地發(fā)展權(quán)制度的初始架構(gòu)[9]：(1)土地用途管制制度，通過基本農(nóng)田保護區(qū)劃定及建設(shè)用地空間管制，客觀上從法律層面規(guī)定了土地發(fā)展權(quán)歸國家所有；(2)城鄉(xiāng)規(guī)劃制度，通過詳細(xì)規(guī)劃和“一書三證”等行政強制措施控制土地用途、開發(fā)強度等，使土地減值或增值；(3)建設(shè)用地增減掛鉤制度，將建設(shè)用地整理復(fù)墾為耕地后，將其開發(fā)建設(shè)的權(quán)利轉(zhuǎn)移到新建地塊，通過用地預(yù)審等控制土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移；(4)特殊片區(qū)空間管制，如水源地保護區(qū)、核電站周邊、機場凈空管制等。

1.2 空間規(guī)劃體系重構(gòu)下土地發(fā)展權(quán)配置要求轉(zhuǎn)變

土地發(fā)展權(quán)配置受制于空間規(guī)劃，亦脫胎于空間規(guī)劃?！笆舜蟆焙?，土地發(fā)展權(quán)的配置依據(jù)從城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等多規(guī)并行到全域、全流程統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃[10]，土地發(fā)展權(quán)實現(xiàn)的全過程與國土空間規(guī)劃體系存在著緊密關(guān)聯(lián)（圖1），空間規(guī)劃對土地發(fā)展權(quán)配置提出了統(tǒng)籌全域、全要素、全流程的要求。當(dāng)前土地發(fā)展權(quán)配置側(cè)重剛性管控，缺乏效率目標(biāo)的引導(dǎo)，受到總規(guī)、詳規(guī)等不同層次國土空間規(guī)劃的空間管制約束[8]。具體來說，總規(guī)階段，通過建設(shè)用地指標(biāo)管理、用途管制和“三區(qū)三線”劃定等配給許可土地發(fā)展權(quán)能；詳規(guī)階段，通過控規(guī)控制土地用途和開發(fā)強度；實施階段，通過項目預(yù)審、農(nóng)轉(zhuǎn)用制度和“一書三證”等確定最終開發(fā)利用權(quán)限。

圖1 土地發(fā)展權(quán)與國土空間規(guī)劃Fig.1 Land development right and territorial space planning

岳文澤[1]、林堅[6]、梁應(yīng)龍[8]等認(rèn)為在空間規(guī)劃體系重構(gòu)背景下，土地發(fā)展權(quán)配置制度應(yīng)從以下幾方面進行改進：一是在配置對象上，統(tǒng)籌“城鄉(xiāng)、區(qū)域、陸?！比?、抓牢“山水林田湖草”全要素、預(yù)留規(guī)劃彈性空間；二是在配置主體上，優(yōu)化土地發(fā)展權(quán)部門配置，形成條塊結(jié)合，縱通橫聯(lián)的配置模式，簡化行政手續(xù)；三是在配置方式上，構(gòu)建政府與市場互補配置體系，協(xié)調(diào)責(zé)任邊界和精準(zhǔn)界定權(quán)益邊界，實現(xiàn)公平與效率的平衡，達到資源配置的最優(yōu)。綜上，未來土地發(fā)展權(quán)配置在統(tǒng)籌全域、全要素、全流程的新要求下，應(yīng)注重剛彈并濟，厘清政府和市場定位，實現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。

2 深圳國土空間規(guī)劃：面向存量環(huán)境的權(quán)益配置框架

深圳市是典型的地盤小、密度高的超大型城市，國土開發(fā)強度超過50%，基本沒有可供成片開發(fā)的土地，深圳本輪國土空間總體規(guī)劃的工作重點仍聚焦于存量國土空間的提質(zhì)增效，持續(xù)探索高質(zhì)量、內(nèi)涵式的發(fā)展路徑。

2.1 規(guī)劃管控要求的轉(zhuǎn)變

城市建設(shè)數(shù)據(jù)顯示[11]，2019 年深圳城市建設(shè)用地中交通用地占26.2%，居住用地占23.4%，工業(yè)用地占22.7%，公服用地僅占6.0%，居住和公服用地占比偏低；人均用房30.5 m2/人，居住空間矛盾突出；人均公服用地4.4 m2/人，低于國標(biāo)下限5.5 m2/人，公共服務(wù)設(shè)施實施率約40%～60%，民生設(shè)施短板明顯；商業(yè)空置率達22.04%，商業(yè)辦公過剩；全市平均毛容積率1.14，明顯高于北上廣等城市。居住空間緊缺、設(shè)施配套落后、產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型等要求倒逼深圳加快推進存量開發(fā)。

在上述背景下，《深圳國土空間規(guī)劃（2020—2035）》在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界中，新增建筑總量控制指標(biāo)，規(guī)定“十四五”時期建筑總量15 億m2，規(guī)劃毛容積率1.38，標(biāo)志著深圳規(guī)劃管控從傳統(tǒng)的二維指標(biāo)走向更精細(xì)的三維指標(biāo)管控探索。

2.2 規(guī)劃落實措施

存量規(guī)劃本質(zhì)上是對空間利益的再分配，僅依靠用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整已經(jīng)無法滿足城市功能優(yōu)化的要求，必須將建筑總量和結(jié)構(gòu)的調(diào)控，作為引導(dǎo)城市空間秩序建設(shè)的重要手段[12]。實踐表明市級國土空間規(guī)劃既要遵循自上而下分級的規(guī)劃傳導(dǎo)技術(shù)邏輯，更要形成事權(quán)對應(yīng)、上下聯(lián)動的規(guī)劃統(tǒng)籌政策邏輯[13]，通過剛彈結(jié)合的技術(shù)機制實現(xiàn)空間治理體系與治理能力的全面提升。

優(yōu)化土地發(fā)展權(quán)配置結(jié)構(gòu)，確保各層級不同主體的權(quán)責(zé)利相符，是規(guī)劃實施的根本保障。深圳將總體規(guī)劃分為市級總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃兩級，構(gòu)建“兩級三類”國土空間規(guī)劃體系[14]，對全市總體規(guī)劃的目標(biāo)和各指標(biāo)逐層逐級地進行分解與落實（圖2），通過剛性傳導(dǎo)機制（圖3）和動態(tài)評估調(diào)整機制，精準(zhǔn)指導(dǎo)規(guī)劃實施。

圖2 “兩級三類”國土空間規(guī)劃體系（引自《深圳市國土空間總體規(guī)劃（2020-2035)》）Fig.2 The “two levels and three types” of territorial spatial planning

圖3 剛性傳導(dǎo)機制Fig.3 Rigid conduction mechanism

一方面，市級國土空間總體規(guī)劃在向分區(qū)規(guī)劃分配空間資源時，實施建設(shè)用地規(guī)模結(jié)構(gòu)和建筑規(guī)模結(jié)構(gòu)“雙調(diào)控”的策略，明確了不同傳導(dǎo)要素在“市級總規(guī)—分區(qū)規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃”編制上的深度和銜接要求，將用地規(guī)模、建筑量等分解至全市開發(fā)邊界內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)單元。另一方面，通過動態(tài)評估調(diào)整機制，根據(jù)精細(xì)化的空間發(fā)展現(xiàn)狀和規(guī)劃實施的動態(tài)評估，精確識別城市低效用地，適時調(diào)整不同類型土地發(fā)展權(quán)結(jié)構(gòu)和比例關(guān)系，作為空間優(yōu)化和綜合治理的關(guān)鍵區(qū)域，及時調(diào)整規(guī)劃建筑總量和功能。

3 深圳存量土地開發(fā)探索：以密度分區(qū)為基礎(chǔ)的增值“做大、重劃”模式

為了破解城市土地難以為繼的問題，深圳近十年探索了多種存量土地再開發(fā)路徑，比如“農(nóng)地”入市、工業(yè)樓宇轉(zhuǎn)讓、城市更新、土地整備等。從深圳嘗試性的多種發(fā)展權(quán)實踐來看，其突破了土地增值收益歸公理論，將農(nóng)民集體等利益主體納入到收益分配體系中，通過市場調(diào)節(jié)、供應(yīng)方式、轉(zhuǎn)移支付等手段，以利益共享方式達到“歸公”與“歸私”平衡。其中，城市更新和土地整備成效最為顯著，兩者主要探索通過“土地重劃”實現(xiàn)“利益分配”，通過創(chuàng)設(shè)容積率、留用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移機制、非農(nóng)建設(shè)用地及征地返還用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)等措施，建立土地發(fā)展權(quán)管制規(guī)則以規(guī)范存量土地開發(fā)[9]。下文將展開介紹深圳上述兩類路徑的政策規(guī)則及運作模式，并對其中的土地發(fā)展權(quán)管制規(guī)則作出梳理。

3.1 現(xiàn)行政策分析

深圳城市更新延續(xù)自 20 世紀(jì) 90 年代開始的舊城改造，深圳陸續(xù)出臺了《深圳市城中村(舊村)改造暫行規(guī)定》（2004）、《深圳市城市更新辦法》（2009）、《深圳市城市更新辦法實施細(xì)則》 (2012、2014 、2017三版 )以及《深圳市城市更新條例》（2020）等核心法規(guī)，形成一套包含法規(guī)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、實施操作等的較完整的政策體系，搭建了政府引導(dǎo)、市場運作的城市更新管理體制機制，并建立了一套從計劃立項—專規(guī)審批—實施主體確認(rèn)—用地手續(xù)辦理—建設(shè)驗收的完整管理流程。

2011 年深圳在全國率先提出土地整備概念，將其定位為為實現(xiàn)公共利益和城市整體利益，政府通過房屋征收、土地收購、征轉(zhuǎn)地歷史遺留問題處理等方式，整合零散用地，實施土地清理和前期開發(fā)，并統(tǒng)一納入土地儲備的活動[15]。但在深圳土地價值不斷提升以及城市更新的沖擊下，基于傳統(tǒng)征收的補償方式和標(biāo)準(zhǔn)難以達到權(quán)益人的期望，為此，2015 年將利益統(tǒng)籌理念引入土地整備工作。通過“政府與社區(qū)算大賬，社區(qū)與居民算細(xì)賬”的方式，以“土地+資金+規(guī)劃”的補償手段，解決土地歷史遺留問題和土地增值收益分配問題[16]，主要政策有《深圳市土地整備利益統(tǒng)籌項目管理辦法》《關(guān)于規(guī)范土地整備土地信息核查及現(xiàn)狀容積率核算工作的通知》等，建立起一套以政府主導(dǎo)，平行互補于城市更新的土地整備利益統(tǒng)籌政策體系。目前，關(guān)于留用地開發(fā)稅費、房屋回遷登記等配套制度尚不完備，仍需在實踐中不斷完善。

在政策設(shè)計上，城市更新主要針對建成區(qū)，適用于原農(nóng)村建成區(qū)的合法用地以及國有土地的建成區(qū)，有土地合法比例、空地率、建筑年限等政策準(zhǔn)入門檻；土地整備利益統(tǒng)籌主要針對原農(nóng)村集體控制的土地，無土地合法比例、建筑年限等政策準(zhǔn)入門檻。政策具體差異體現(xiàn)在開發(fā)建設(shè)用地（留用地）規(guī)模、規(guī)劃規(guī)則、地價標(biāo)準(zhǔn)等方面（見表1）。

表1 政策主要參數(shù)對比Table 1 Main parameter comparison

通過政策梳理發(fā)現(xiàn)，深圳城市更新和土地整備利益統(tǒng)籌均以《深圳城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》密度分區(qū)為基礎(chǔ)，通過規(guī)劃核算再一次做大土地增值收益的“蛋糕”，建立一套利益分享機制，對土地增值收益進行重新分配，實現(xiàn)權(quán)益重構(gòu)和產(chǎn)權(quán)明晰。下文結(jié)合實例對此兩種土地發(fā)展權(quán)管制規(guī)則中最核心的開發(fā)規(guī)模和利益分配進行分析。

3.2 案例研究分析

（1）開發(fā)規(guī)模分析

A 城市更新項目位于深圳北站商務(wù)核心區(qū)范圍內(nèi)，拆除范圍為12812.6 m2（合法權(quán)屬土地12707.0 m2，未完善手續(xù)用地105.6 m2），建筑總量為20968.2 m2，毛容積率為1.64，現(xiàn)狀以舊工業(yè)樓宇為主，建筑質(zhì)量較差。項目更新規(guī)劃劃定獨立占地的公共服務(wù)設(shè)施用地及其他移交給政府的獨立用地面積4616.5 m2（土地移交率為36.0%），開發(fā)建設(shè)用地為 8196.1 m2，分2 個開發(fā)地塊，布置商業(yè)、辦公及酒店功能（圖4）。

圖4 項目更新規(guī)劃與原法定圖則對比Fig.4 Comparison between the original statutory plan and the updated plan

按照《深圳城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》等規(guī)定對開發(fā)建設(shè)量進行測算。項目處于城市建設(shè)用地密度分區(qū)一區(qū)，商業(yè)功能基準(zhǔn)容積率為5.4，項目單元基礎(chǔ)容積為54388.3 m2，基礎(chǔ)容積率=54388.30/8196.12=6.636 ；項目轉(zhuǎn)移容積= (4616.46-105.60×0.2-3000)×6.636=10586.5 m2， 項目獎勵容積為5875 m2。綜上，A 更新單元規(guī)劃容積=基礎(chǔ)容積+轉(zhuǎn)移容積+獎勵容積=70849.8 m2，規(guī)劃容積率=70849.8/8196.1=8.6，是現(xiàn)狀及原法定圖則容積率的5.2倍。同時，項目為提高規(guī)劃容積測算值，對于《深圳城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》中給定的各項修正系數(shù)，如用地規(guī)模系數(shù)、臨路系數(shù)等，為盡可能取得系數(shù)高值，測算過程中會犧牲一部分規(guī)劃合理性，轉(zhuǎn)而進行地塊的不規(guī)則切分或開設(shè)不必要的支路，并配置獎勵容積較高的附建。

利益統(tǒng)籌容積規(guī)則與城市更新內(nèi)在邏輯一致，均以密度分區(qū)作為基礎(chǔ)，通過測算規(guī)則完成以土地和建筑貢獻、容積分配為代表的利益分配。以A 更新單元為例，若按利益統(tǒng)籌政策實施，在貢獻項目45%土地的情況下，A 項目可留用土地為12728 m2（12707.0+105.6×0.2），項目內(nèi)可安排留用地規(guī)模7046 m2（≤12812.6×0.55），地塊基礎(chǔ)容積率為6.636，項目基礎(chǔ)建筑面積為12728×6.636=84463 m2，如不考慮土地承載力等因素，在未疊加配套建筑面積和共享建筑面積的情況下，該留用土地的容積率已突破11.987（84463/7046）。

（2）利益分配分析

利益統(tǒng)籌政策算“細(xì)賬”的設(shè)計初衷在于通過村民自治的方式，將土地矛盾或歷史土地買賣的經(jīng)濟糾紛在集體內(nèi)部進行處理，以避免矛盾擴散，但目前算“細(xì)賬”缺乏相關(guān)配套指引，存在與集體資產(chǎn)管理銜接不足的弊端。以B 利益統(tǒng)籌項目為例，項目存在41 宗歷史遺留未建空地共3523 m2，其中3200 m2在在特定歷史時期按每宗80 m2賣給40 戶，剩余1 宗323 m2為集體所有。算“細(xì)賬”時，40 宗空地權(quán)益人安置建筑6599 m2，1宗集體空地安置建筑266 m2，分配給個體的土地發(fā)展權(quán)益系數(shù)（6599/3200=2.1）是分配給集體共有的土地發(fā)展權(quán)益系數(shù)（266/323=0.8）的2 倍多。上述“細(xì)賬”分配方案已通過股份公司三會決議、公示、報集體資產(chǎn)備案等程序，雖然從程序看符合村民自治要求，但實際上，集體內(nèi)部通過利益分配的方式，將集體土地的權(quán)益向非集體擴展，對社會公共利益造成了侵蝕；且“算細(xì)賬”形成的賠付標(biāo)準(zhǔn)在一定程度等同于城市更新市場化的賠付標(biāo)準(zhǔn)。

城市更新項目由市場運作，為了快速開發(fā)，開發(fā)企業(yè)一般采取簡甄別、快賠償策略，對合法建筑和違法建筑按照一個標(biāo)準(zhǔn)補償，有時為了效率，對個別業(yè)主給予較高補償；相比較而言，也就是變相提高了對于歷史違建、“坐地起價”等問題的寬限程度。同時，過度市場化賠付的模式將導(dǎo)致原權(quán)利人期望值持續(xù)加大，隨著市場賠償行情的水漲船高，拆遷難度越來越大，進一步倒逼當(dāng)前存量土地開發(fā)不斷突破容積限制，影響城市風(fēng)貌和可持續(xù)發(fā)展。

3.3 問題反思

（1）容積不斷增大，城市發(fā)展不可持續(xù)

通過開發(fā)強度分析發(fā)現(xiàn)，深圳基本上形成了以存量土地?fù)Q增量容積的開發(fā)思路，在寸土寸金的深圳，加強土地集約節(jié)約利用，并且承擔(dān)更積極的產(chǎn)業(yè)功能、商業(yè)服務(wù)功能與公共服務(wù)配套，這些調(diào)整是有利城市發(fā)展的，但弊端在于以密度分區(qū)為基礎(chǔ)的容積規(guī)則帶來容積率的不斷提升。更新單元規(guī)劃的普遍開發(fā)強度都在原來的兩倍以上，甚至在《深圳城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》中預(yù)留了在更新地區(qū)突破指標(biāo)限制的口子[17]。在一片地區(qū)，一旦某個項目突破了《深圳城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》的指標(biāo)限制，附近項目可援引為例紛紛突破指標(biāo)，這將造成規(guī)劃的宏觀統(tǒng)籌和引導(dǎo)失靈，影響城市的可持續(xù)發(fā)展能力。

（2）權(quán)益分配失衡，公共利益難以保障

通過利益分配分析發(fā)現(xiàn)，為了快速實施和避免利益博弈矛盾擴散，當(dāng)前存量土地利益分配較為粗放，缺乏引導(dǎo)和監(jiān)督，一定程度侵蝕了公共利益。存量開發(fā)市場化的賠付補償，一是弱化了產(chǎn)權(quán)，讓老實人吃虧，也帶來了一定的行政風(fēng)險；二是按照“付出者受益”的原則，“租客”等外來者也為城市發(fā)展作出了貢獻但被排斥在利益分配之外；三是城市更新對業(yè)主的補償標(biāo)準(zhǔn)會影響利益統(tǒng)籌中村集體對小業(yè)主的補償定價[18]，導(dǎo)致農(nóng)村集體向政府索求更大的利益，政策競爭可能出現(xiàn)向農(nóng)村集體讓利過多的局面，不斷侵蝕政府的空間管制權(quán)，公共利益難以保障。

4 存量開發(fā)規(guī)則改進思考：發(fā)展權(quán)益的精細(xì)配置模式

根據(jù)“十四五”規(guī)劃，到2035 年，深圳以城市更新、土地整備為主的存量低效用地再開發(fā)規(guī)模不少于170 平方公里。在國土空間規(guī)劃明確全市建筑總量約束“天花板”后，深圳更應(yīng)正面對待城市發(fā)展的客觀需求，從平面二維用地功能管控深化為空間三維的精準(zhǔn)傳導(dǎo)，對新增建筑量進行管控和匹配，在新階段以新方式促進產(chǎn)業(yè)空間發(fā)展轉(zhuǎn)型、住房結(jié)構(gòu)性調(diào)整，并填補公共服務(wù)設(shè)施歷史欠賬。

4.1 改變開發(fā)規(guī)則測算邏輯，優(yōu)化土地發(fā)展權(quán)的空間落實

2017 年以來，建筑規(guī)模呈快速增長，容積率明顯提高，已逐漸成為超高層建筑的試驗場。根本原因在于深圳存量土地開發(fā)測算邏輯：先核算土地規(guī)模、再核定土地功能，最后計算土地開發(fā)強度，導(dǎo)致土地發(fā)展權(quán)益訴求最終傳導(dǎo)在容積率上?，F(xiàn)行規(guī)則容易造成容積資源配置和開發(fā)利潤不平衡，開發(fā)訴求倒逼容積加大，導(dǎo)致部分項目容積率偏高，高容積率下勢必催生了許多超高層建筑，不利于城市風(fēng)貌管控和結(jié)構(gòu)功能優(yōu)化。

在全市建筑總量約束“天花板”的情況下，根據(jù)土地發(fā)展權(quán)配置新要求，存量開發(fā)規(guī)則也要相應(yīng)調(diào)整，政策核定項目開發(fā)總量“天花板”，將深圳存量土地開發(fā)測算邏輯轉(zhuǎn)為空間三維管控規(guī)則，即“先核算留用土地規(guī)劃容積，再確定土地容積率，最后計算土地規(guī)?！?，從三維空間權(quán)益落實到土地平面，有利于優(yōu)化城市空間格局和城市風(fēng)貌（見圖5）。

圖5 規(guī)則測算邏輯優(yōu)化示意圖Fig.5 Schematic diagram of rules measuring logical changes

4.2 科學(xué)設(shè)置土地權(quán)益變量及參數(shù)，促進項目開發(fā)收益平衡

存量土地開發(fā)的難點是拆賠標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃的彈性空間為不同利益主體的博弈提供了可能，同時，政府也可以利用規(guī)劃的彈性空間將對其他價值目標(biāo)的追求納入到規(guī)劃中來[5]。

在總量管控、增值有限的情況下，不同利益主體的博弈空間縮小，有必要結(jié)合不同權(quán)屬、不同用途和功能的土地及地上建筑情況，建立更精細(xì)的土地發(fā)展權(quán)引導(dǎo)與調(diào)配規(guī)則，為各方利益平衡提供更合理、公平的指導(dǎo)。具體而言，可將各類空間形態(tài)要素轉(zhuǎn)為管控指標(biāo)變量，結(jié)合深圳大量的實踐經(jīng)驗及相關(guān)數(shù)據(jù)分析，通過測算規(guī)則將土地發(fā)展權(quán)配置精準(zhǔn)量化。在容積規(guī)則中，綜合考慮土地用途、權(quán)屬、存量建筑容積、功能等現(xiàn)狀權(quán)益因子，設(shè)置現(xiàn)狀權(quán)益因子變量，通過設(shè)置區(qū)間系數(shù)平衡不同類型建筑的拆賠標(biāo)準(zhǔn)差異，引導(dǎo)利益分配；通過留用土地功能修正系數(shù)促進不同用途留用土地補償價值平衡。通過建立以權(quán)益容積為核心的利益核算規(guī)則，減少因現(xiàn)狀、規(guī)劃條件差別帶來的項目補償差異，促進不同項目開發(fā)收益平衡。

4.3 通過土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移規(guī)則，實現(xiàn)城市全域統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)開發(fā)

深圳存量土地開發(fā)實踐中，不同類別的存量土地對應(yīng)不同的準(zhǔn)入門檻，尚未覆蓋全域存量土地開發(fā)。為了避免政策天窗導(dǎo)致土地空間碎片化開發(fā)，深圳應(yīng)進一步拓展存量土地開發(fā)實施對象，可以將現(xiàn)行政策外的各類存量低效用地一并轉(zhuǎn)換為管控指標(biāo)變量，同樣地結(jié)合土地用途、權(quán)屬、現(xiàn)狀建筑等情形，設(shè)置不同的權(quán)益系數(shù)將其納入同一政策范疇量化權(quán)益容積，實現(xiàn)存量開發(fā)全覆蓋。同時，量化后的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移可脫離特定土地支配，以土地發(fā)展權(quán)的有償轉(zhuǎn)移實現(xiàn)不同地區(qū)不同開發(fā)模式的良好對接（圖6），實現(xiàn)城市全域統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)開發(fā)。

圖6 轉(zhuǎn)移方式示意圖Fig.6 Schematic diagram of transfer mode

5 結(jié)論

深圳存量土地開發(fā)實踐在一定程度上借鑒了土地發(fā)展權(quán)理論，并內(nèi)化為中國特色的可實施的土地發(fā)展權(quán)模式，驗證了土地發(fā)展權(quán)理論的可行性。在空間規(guī)劃體系重構(gòu)背景下，土地發(fā)展權(quán)配置應(yīng)進一步理順內(nèi)在發(fā)展邏輯。深圳存量土地開發(fā)應(yīng)正面對待城市發(fā)展的客觀需求，改變開發(fā)規(guī)則測算邏輯以保障公共利益，設(shè)置權(quán)益精準(zhǔn)量化規(guī)則以平衡權(quán)益差異，發(fā)展權(quán)益有償轉(zhuǎn)移規(guī)則以調(diào)節(jié)地區(qū)差異，從“控制總量，調(diào)節(jié)時序，落實監(jiān)管”三方面厘清政府與市場定位，并在土地供應(yīng)、收益分配、規(guī)劃調(diào)整、歷史遺留用地問題處理和機制建構(gòu)等方面進一步探索，為其他城市提供可復(fù)制、可推廣的存量低效用地再開發(fā)“深圳經(jīng)驗”。