農村土地制度改革背景下產業(yè)融合用地集成方案研究

朱 蕾，陳基偉

（上海市地質調查研究院，上海 200072）

2015 年“中央一號文件”第一次明確提出推動農村產業(yè)融合發(fā)展，隨后每年的“中央一號文件”都對農村產業(yè)融合發(fā)展提出要求和規(guī)定。目前，對于農村產業(yè)融合的探討和研究，主要集中在以下領域[1-6]：一是，對于農村產業(yè)融合發(fā)展內涵的闡述和討論；二是，對農村產業(yè)融合經營主體、產業(yè)鏈延伸或融合模式的研究；三是，開展農村產業(yè)融合現狀、問題以及解決方案的研究和探索；四是，關于農村產業(yè)融合綜合效應的評價；五是，對于農村產業(yè)融合用地政策和實踐的研究等。目前，缺乏用于指導地方實踐的農村產業(yè)融合模式、經營方式、用地政策的集成研究。本文提出農村產業(yè)融合用地集成方案理論基礎和內涵，并在理論指導下，提出銜接匹配農村產業(yè)融合模式、經營組合方式以及用地方式和政策，適合農村發(fā)展現狀、現實需求、功能定位、產業(yè)策劃以及規(guī)劃導向的產業(yè)融合用地集成方案。

1 農村產業(yè)融合用地集成方案內涵

農村產業(yè)融合的理論基礎包括農業(yè)產業(yè)化理論、資源互補理論和農業(yè)多功能發(fā)展理論[7-8]。農業(yè)產業(yè)化理論注重從農業(yè)縱向一體化角度去分析農業(yè)產業(yè)化組織，多功能農業(yè)產業(yè)發(fā)展指農業(yè)由高產增產轉向更加關注生態(tài)景觀、文化傳承、社會穩(wěn)定等多種功能，側重于對農業(yè)產業(yè)與傳統(tǒng)產業(yè)以及高新技術產業(yè)融合發(fā)展中的多功能橫向一體化分析。而資源互補理論是由美國學者約翰·梅勒提出，梅勒指出農業(yè)資源的投入具有互補性，將各要素的投入達到適當的比例對于提高農業(yè)生產效率具有重要作用。農村產業(yè)融合用地集成方案是銜接產業(yè)融合模式、新型經營組合模式、土地利用方式以及適用政策的用地集成方案。隨著經濟的發(fā)展、交通的便利、信息化發(fā)展以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略的提出，城鄉(xiāng)間要素的雙向流動日趨順暢，產業(yè)融合用地集成方案應以提供符合城市定位和主導功能的拓展空間為目標，以滿足城鄉(xiāng)功能協(xié)調銜接、更多元和更高能級需求、農村高質量發(fā)展為原則。

2 國內外農村產業(yè)融合案例和模式

2.1 國內外農村產業(yè)融合典型案例

2.1.1 依托城市實現農業(yè)向多功能轉變

多功能農業(yè)是依托城市、服務城市、適應城市發(fā)展要求，從提供單一的農副產品向發(fā)揮農業(yè)多種功能轉變的典型，通過建設各類農業(yè)示范園，實現郊區(qū)農業(yè)由滿足城市商品消費的單一需求向市民日益增長的多種需求轉型[4]。英國倫敦家庭農場，除了采摘、旅游觀光外，還配有地頭超市，提供新鮮優(yōu)質農產品以及種子、工具、肥料等。新加坡的農業(yè)科技園則通過集中展示先進農業(yè)科技成果、垂直農場等種植場景以及珍稀魚種、名優(yōu)花卉果樹等，每年吸引600 萬旅游者。法國的鄉(xiāng)村旅游，已形成完善管理制度、運營模式和技術標準，對推動農業(yè)直銷、文化遺產的保護和促進農村經濟繁榮方面都起到了很大作用。

2.1.2 依托市場引領發(fā)展產銷一體農業(yè)

依托市場引領發(fā)展產銷一體農業(yè)是銷售帶動生產的典型代表，這種產業(yè)融合模式的主要代表有法國、西班牙、日本和中國等國家，在法國巴黎、西班牙馬德里、澳洲墨爾本、日本東京等城市都設有全球性的農產品批發(fā)市場，利用貿易帶動農民和公司優(yōu)化產業(yè)結構，推動都市農業(yè)高質量發(fā)展[4-6,9]。我國廣州建有一級批發(fā)市場，從而促進了廣州園藝盆花和水產營業(yè)額的高速增長。而昆明政府也通過建立和發(fā)展花卉交易市場，大幅度提高了鮮花交易量，進而帶動整個云南的鮮花產業(yè)發(fā)展，使昆明成為具有重要影響力的鮮花產地。

2.1.3 依托農業(yè)知識創(chuàng)新體系形成高效農業(yè)產業(yè)鏈

美國是商業(yè)發(fā)達、農業(yè)產業(yè)化體系比較成熟的國家，通過突破產業(yè)行業(yè)邊界，建立一條連接農業(yè)制造、加工、運輸、營銷以及金融等配套服務的整體產業(yè)鏈，極大推動了美國農業(yè)產業(yè)的蓬勃發(fā)展。而農業(yè)資源的匱乏促使荷蘭發(fā)展集約節(jié)約農業(yè)，構建形成了健康高效的農業(yè)產業(yè)鏈，荷蘭一方面推行高科技農業(yè)橫向滲透，優(yōu)先發(fā)展溫室農業(yè)、無土栽培、生態(tài)防控、數字現代農產品等高新技術農業(yè)項目；另一方面，荷蘭通過不斷提高農產品創(chuàng)新補貼和農產品附加值，大力發(fā)展創(chuàng)新創(chuàng)意農業(yè)，形成鄉(xiāng)村創(chuàng)新產品新業(yè)態(tài)。最后，荷蘭通過推行OVO，集結政府、企業(yè)與高校三方力量,建立國際農業(yè)技術協(xié)作機構，形成農業(yè)新技術研發(fā)、推廣和教育的農業(yè)知識創(chuàng)新體系，進一步提高農業(yè)的產出效率[10]。

2.1.4 依托現代科技的都市現代農業(yè)或精品農業(yè)

日本農業(yè)發(fā)展特點是以工促農，通過農產品加工提高附加值，俗稱第六產業(yè)[11]。時至今日，日本依靠現代農業(yè)科技，以發(fā)展優(yōu)質、高技術、高增加值的農產品制造為宗旨，以特色化布局、規(guī)范化生產、產業(yè)化經營為重點，建立了以產品精選優(yōu)質、經營精細、質量精益求精為特色的現代精細農業(yè)體系，達到對現代農產品經濟利益的最優(yōu)化利用。新加坡也是都市現代農業(yè)的典型代表，通過大力發(fā)展農業(yè)科技園、高科技立體農業(yè)，提高農業(yè)生產效率，緩解耕地面積不足的資源瓶頸。

2.2 國內外農村產業(yè)融合模式總結

通過對國內外農村產業(yè)融合案例的分析總結，農村產業(yè)融合方式可歸類為以下幾種，分別是農業(yè)內部融合、農業(yè)產業(yè)鏈縱向延伸、農業(yè)高科技橫向滲透、農業(yè)產業(yè)集聚融合的城鎮(zhèn)村一體模式以及農業(yè)多功能拓展模式等[12-13]，其主要的內涵和類型如表1 所示。對于不同地區(qū)，有單一農業(yè)產業(yè)融合模式和不同模式的組合，且不同融合模式對經營主體、經營方式以及用地方式、政策配套的要求也有所差異。

表1 農村產業(yè)融合發(fā)展模式表Table 1 Table of rural industries integration mode

3 農村產業(yè)融合用地主要方式和存在問題

3.1 主要方式

從農村產業(yè)融合用地實現形式來看，主要表現為以下幾種[13-15]。

3.1.1 加強產業(yè)融合項目規(guī)劃、計劃管理

村莊規(guī)劃是統(tǒng)籌協(xié)調農村各類用地規(guī)模、結構和布局的實用性規(guī)劃。為支持鄉(xiāng)村振興發(fā)展，規(guī)劃一般預留不超過5%的建設用地機動指標，用地計劃則預留不低于5%的新增建設用地計劃指標，用于村民居住、農村公益設施、零星文旅設施和農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)，同時結合產業(yè)用地類型和規(guī)模需求，分別選擇在開發(fā)邊界內外或產業(yè)園區(qū)內、城鎮(zhèn)建設區(qū)內以及村莊建設區(qū)內布局。

3.1.2 利用農用地“三權分置”（流轉）政策

依托農用地“三權分置”政策，農民將農用地承包權流轉給種糧大戶、家庭農場、農業(yè)合作社、農業(yè)企業(yè)，通過收取流轉費或將農地經營權作價入股獲取收益，實現農民集體、承包農戶、新型農業(yè)經營主體土地權利共享，同時提高農用地規(guī)模利用效率，促進特色農產品加工及休閑農業(yè)等延伸產業(yè)的發(fā)展。

3.1.3 借助農村“三塊地”改革政策

以農村土地制度改革試點為契機，加強農村集體經營性建設用地與深化農村宅基地制度改革、農村集體產權制度改革、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等政策的協(xié)同改革。一方面可以集體經營性建設用地出讓、租賃等方式發(fā)展農村產業(yè)融合項目，另一方面通過農村宅基地“三權分置”盤活農村閑置房屋，發(fā)展鄉(xiāng)村養(yǎng)老產業(yè)或精品民宿。

3.1.4 借力全域綜合整治和城鄉(xiāng)增減掛鉤

通過全域土地綜合整治，統(tǒng)籌區(qū)域內土地利用布局和產業(yè)發(fā)展。利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，保障農民集中居住以及配套產業(yè)用地，實現布局集中優(yōu)化、農業(yè)規(guī)?；a和農村產業(yè)融合發(fā)展。

3.2 存在問題

近些年，農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)和產業(yè)融合得到了一定發(fā)展，但仍面臨一些問題，包括融合度不高、經濟主體帶動力不強、土地資源要素供應緊張等問題，在規(guī)劃、土地等方面突出表現為以下方面[13-14]。一是，村級規(guī)劃缺失或規(guī)劃深度不夠，產業(yè)發(fā)展缺乏精準定位和差異化引導，農村產業(yè)融合方向與模式不明，產業(yè)策劃和規(guī)劃空間、用地保障不匹配，而土地整理、村莊整治以及城鄉(xiāng)增減掛鉤節(jié)余的新增建設用地指標難以留在本地，造成規(guī)劃落地難、產業(yè)配套難和用地保障難。二是，在農村產業(yè)融合項目新增建設用地指標難保證基礎上，還存在存量土地資源利用效率不高、資源盤活力度不夠、設施農用地使用不規(guī)范等問題，需構建增量調節(jié)、存量整合和差異管控的用地保障機制。三是，經營主體和經營方式單一，產業(yè)發(fā)展、融合模式、經營方式以及用地方式銜接不夠。四是，農村土地制度尚處于改革探索期，需要不斷積累經驗、完善制度和規(guī)范操作程序。比如農村土地流轉關系不穩(wěn)定，短期行為突出，流轉登記制度標準規(guī)范程度不高。集體經營性建設用地入市和宅基地“三權分置”改革，則需要集體經濟組織獨立法人制度、財稅制度、集體民主和集體資產管理以及會計核算等領域配套制度改革的支撐。

4 農村產業(yè)融合用地集成方案建議

4.1 農村產業(yè)融合用地集成方案考慮因素

針對農村產業(yè)融合用地方面規(guī)劃缺失或規(guī)劃深度不夠的問題，鎮(zhèn)、村規(guī)劃編制應當根據城市功能定位，考慮地方資源、環(huán)境、人文和農業(yè)特色，明確產業(yè)發(fā)展定位和產業(yè)策劃方案。產業(yè)融合用地集成方案應落實鎮(zhèn)、村規(guī)劃提出的城市定位、主導功能并充分銜接產業(yè)策劃方案。針對新增指標不足、存量用地盤活不夠的問題，需充分考慮城鄉(xiāng)間功能和要素的協(xié)調銜接，促使農村土地向高質量利用轉型。一是對于規(guī)劃預留機動指標和計劃新增建設用地指標，使用和配置需嚴格控制并優(yōu)化配置，充分體現“杠桿效應”，通過適宜少量的新增建設用地，撬動周邊涉及上千畝土地的項目化發(fā)展，服務城市農產品、觀光休閑和旅游等多種需求。二是應依托全域土地綜合整治項目和城鄉(xiāng)建設用地增加掛鉤，創(chuàng)新規(guī)劃計劃和用地政策，利用集體經營性建設用地使用、作價入股、入市以及宅基地“三權分置”政策加大農村集體存量建設用地盤活力度，發(fā)展農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)，喚醒沉睡的土地資源。

4.2 農村產業(yè)融合用地集成方案

4.2.1 科技創(chuàng)新引領型融合用地集成方案

針對實施“科技+”農業(yè)戰(zhàn)略的科技創(chuàng)新城市，應規(guī)劃建設科技研發(fā)基地、應用示范區(qū)和農業(yè)科技創(chuàng)新型項目，農業(yè)科技創(chuàng)新型項目包括農業(yè)科技生產、農業(yè)精深加工、農業(yè)智慧服務等。其中，農業(yè)科技生產包括立體種植、種養(yǎng)結合、自動化種植技術等。農業(yè)智慧服務則依托農產品智能平臺，利用農業(yè)自動化和智能控制技術進行農業(yè)生產精準感知、農業(yè)精細化管理與決策、農產品可視化遠程檢測以及突變控制和報警系統(tǒng)等農業(yè)智能控制與管理。農業(yè)科技和農業(yè)智慧服務適用于規(guī)?；r業(yè)生產，通過農用地“三權分置”政策保障土地歸集，實現農業(yè)自動化、設施農業(yè)、農業(yè)內部融合和立體種植等農業(yè)高科技生產。農業(yè)精深加工主要包括優(yōu)勢品種深度加工、生產銷售一體精深加工模式。農業(yè)精深加工用地需求可以通過村莊規(guī)劃預留的機動指標，通過鄉(xiāng)村振興預留的新增建設用地計劃指標，以全域土地綜合整治和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，保障項目新增建設用地需求，借助集體經營性建設用地使用或入市政策實現農村存量土地資源盤活。

圖1 科技創(chuàng)新引領型融合項目用地集成方案圖Fig.1 Integration scheme for convergence projects of rural primary,secondary and tertiary industries leading by technology innovation

4.2.2 農業(yè)+農村產業(yè)融合用地集成方案

對于文化旅游城市，應積極發(fā)展農事體驗、休閑旅游、高端農莊、文化展覽等項目，構建農業(yè)+文旅創(chuàng)教型融合用地集成方案。該用地集成方案結合區(qū)域農產品特點和文化特色，通過農用地“三權分置”政策，堅持集體所有，穩(wěn)定承包權基礎上放活經營權。從經營模式上，農戶可以自己經營，也可以將承包地經營權通過流轉或出租方式轉給種糧大戶、合作社或企業(yè)，或者將經營權入股給農業(yè)合作社或農業(yè)企業(yè)，農民享受股份分紅，而采取入股方式也可分為農民入股和農民集體共同入股兩種方式。對于依托優(yōu)勢農業(yè)種植、特色文化民俗發(fā)展的餐飲住宿、觀光休閑、旅游娛樂、文化服務、教育體驗等配套設施以及必要的加工、文化創(chuàng)意用地，則通過集體經營性建設用地使用或入市政策，盤活閑置農房用地以及低效、閑置的農村經營性建設用地。對于這些經營性活動，則有農民自主開發(fā)、出租、聯(lián)辦企業(yè)等不同選擇，形成農戶+村集體+企業(yè)，村集體+企業(yè)，農戶+企業(yè)，農戶+村集體等不同合作模式。

圖2 農業(yè)+文化、旅游、創(chuàng)意、教育等產業(yè)融合項目用地集成方案圖Fig.2 Integration scheme for industries convergence projects of agriculture, culture, tourism, creativity and education

4.2.3 三產融合鎮(zhèn)村聯(lián)動模式融合項目用地集成方案

對于自然條件優(yōu)越、種植規(guī)模大、鄉(xiāng)村文化帶動輻射強的地區(qū)，應在鎮(zhèn)級層面統(tǒng)籌規(guī)劃指標和用地布局，協(xié)調銜接產業(yè)規(guī)劃和國土空間規(guī)劃、用地布局和配套政策，實現產業(yè)融合的鎮(zhèn)村聯(lián)動模式。一方面，利用農用地“三權分置”政策實現農用地集中到農業(yè)企業(yè)，實現農業(yè)規(guī)?；a業(yè)化生產和向前向后的產業(yè)縱向延伸，發(fā)展農業(yè)生產資料、農產品精細或深加工。另一方面，規(guī)模較大的農業(yè)加工業(yè)需要更高的配套，布局應向鎮(zhèn)區(qū)工業(yè)園區(qū)集中，通過指標預留或增減掛鉤政策保障用地需求。對于延伸的文化旅游、創(chuàng)意休閑、展覽等服務產業(yè)以及相應的觀光休閑和住宿配套，堅持高端的配套向鎮(zhèn)區(qū)集中，農家樂及簡單服務配套則在鄉(xiāng)村地區(qū)通過集體經營性建設用地使用、入市或點狀供地方式保障用地需求。

圖3 農村三產融合鎮(zhèn)村聯(lián)動模式融合項目用地集成方案圖Fig.3 Integration Scheme for Convergence Projects of Rural Primary, Secondary and Tertiary Industries in town and village linkage mode

5 結論與建議

研究基于農業(yè)產業(yè)化理論、多功能農業(yè)產業(yè)發(fā)展理論和資源互補理論，通過模式和問題總結分析，提出了產業(yè)融合用地集成方案內涵和三種農村產業(yè)融合用地集成方案，結論如下：

產業(yè)融合用地集成方案可以有效應對農村產業(yè)融合項目用地方式缺乏規(guī)劃引導和產業(yè)策劃、新增指標難以落地以及存量土地盤活不夠、經營主體和經營方式單一等問題，是農村土地制度改革在鄉(xiāng)村振興產業(yè)融合項目中的重要探索，對農村產業(yè)融合發(fā)展、農業(yè)用地多元功能價值實現以及鄉(xiāng)村振興具有推動作用。

三種產業(yè)融合用地集成方案分別適用于實施“農業(yè)科技+” 戰(zhàn)略的地區(qū)、發(fā)展農業(yè)文化旅游的地區(qū)以及特色小鎮(zhèn)農村產業(yè)融合發(fā)展，充分考慮了不同規(guī)劃定位和產業(yè)發(fā)展導向下的產業(yè)發(fā)展模式、經營組合方式，并輔以針對性的用地方式和用地政策，適應農村產業(yè)融合項目對生產規(guī)模和模式、科技含量和技術水平、管理能力和經營水平、服務能力和發(fā)展活力的新要求和新標準。

建議各地在實踐過程中，結合區(qū)域農產品優(yōu)勢、空間分布規(guī)律和農業(yè)發(fā)展模式科學合理確定農業(yè)產業(yè)規(guī)模和結構、產業(yè)融合模式、農戶和企業(yè)參與方式，因地制宜選擇新型經營主體合作模式、用地方式和規(guī)劃土地政策，不斷發(fā)展和豐富產業(yè)融合用地集成方案類型，走出一條具有地方特色的產業(yè)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村產業(yè)振興道路。