黨內(nèi)法規(guī)試驗(yàn)性立規(guī)中的問(wèn)題分析與制度完善
——以133 部中央級(jí)黨內(nèi)法規(guī)為樣本

王建芹，介思嬌

（中國(guó)政法大學(xué) 黨規(guī)研究中心，北京 100088）

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從統(tǒng)攬“四個(gè)偉大”戰(zhàn)略全局出發(fā)，把加強(qiáng)新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)擺在了前所未有的政治高度，指引黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)取得了全方位的發(fā)展和開(kāi)創(chuàng)性的成就，并進(jìn)入了高質(zhì)量發(fā)展新階段。構(gòu)建完備的黨內(nèi)法規(guī)體系是全面提高黨的建設(shè)制度化、體系化、科學(xué)化水平，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、制度治黨、依規(guī)治黨的題中之義。而在黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)工作實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)試驗(yàn)性立規(guī)由于兼具規(guī)則填補(bǔ)和探索檢驗(yàn)雙重功能，[1]成為黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)特別是十八大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)體系快速形成發(fā)展過(guò)程中經(jīng)常采用的一種重要的立規(guī)方式和立規(guī)機(jī)制。

黨內(nèi)法規(guī)的試驗(yàn)性立規(guī)，是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)或黨的建設(shè)中的某一領(lǐng)域，為及時(shí)回應(yīng)黨治國(guó)理政或加強(qiáng)黨的自身建設(shè)工作的需要，在制定正式的黨內(nèi)法規(guī)條件暫時(shí)不夠成熟的情況下，黨內(nèi)法規(guī)制定主體先行制定以“試行”或“暫行”為條件的黨內(nèi)法規(guī)，用以規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和自身建設(shè)活動(dòng)。試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)借鑒于立法實(shí)踐中的試驗(yàn)性立法，具有試驗(yàn)性、突破性、靈活性和時(shí)空上的限定性等特點(diǎn)。1990、2012、2019 年三部黨內(nèi)法規(guī)制定條例中的相關(guān)規(guī)定，均為黨內(nèi)法規(guī)試驗(yàn)性立規(guī)提供了明確的規(guī)范依據(jù)。

現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制定活動(dòng)中試驗(yàn)性立規(guī)已成為一個(gè)十分重要的立規(guī)方式，在北大法寶法律數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行的檢索中可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行有效的404 部中央級(jí)黨內(nèi)法規(guī)①中央級(jí)黨內(nèi)法規(guī)，是指黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度。中，以“試行”或“暫行”名義發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)共有133 部，占比達(dá)33%。由此可見(jiàn)，試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)是我國(guó)黨內(nèi)法規(guī)體系中極為重要的組成部分，如何認(rèn)識(shí)和看待黨內(nèi)法規(guī)試驗(yàn)性立規(guī)這一“集群”現(xiàn)象及其制度屬性，如何分析與總結(jié)這種立規(guī)形式的規(guī)范性特征，如何進(jìn)一步完善試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)的制定與實(shí)施，是當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)理論研究中需要加以重視的問(wèn)題。

一、當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)試驗(yàn)性立規(guī)的基本情況與主要特征

試驗(yàn)性立規(guī)作為一種制度現(xiàn)象，廣泛存在于黨內(nèi)法規(guī)制定的歷史實(shí)踐中，是對(duì)國(guó)家立法實(shí)踐中的試驗(yàn)性立法的學(xué)習(xí)與借鑒。在我國(guó)，試驗(yàn)性立法是在特殊條件下，或針對(duì)帶有基本性、全局性的國(guó)家法律制度采取的臨時(shí)立法措施，體現(xiàn)出國(guó)家穩(wěn)健的法治觀。[2]

（一）國(guó)家法律法規(guī)體系中的試驗(yàn)性立法

試驗(yàn)性立法制度長(zhǎng)期存續(xù)于新中國(guó)成立以來(lái)的法治建設(shè)實(shí)踐中，是以經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)、以試驗(yàn)為路徑的中國(guó)特色立法實(shí)踐的生動(dòng)寫照。新中國(guó)成立之初，即開(kāi)始采用試驗(yàn)性立法的形式以實(shí)現(xiàn)過(guò)渡的目的，如1950 年頒布的《新解放區(qū)農(nóng)業(yè)稅暫行條例》《私營(yíng)企業(yè)暫行條例》《礦業(yè)暫行條例》《屠宰稅暫行條例》等，以及1951 年頒布的《中央人民政府任免國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員暫行條例》《人民法院暫行組織條例》《最高人民檢察署暫行組織條例》等，均屬于過(guò)渡時(shí)期為解決新中國(guó)成立后某些領(lǐng)域法律法規(guī)的不足而采取的臨時(shí)性立法措施。1957 年周恩來(lái)總理在第一屆全國(guó)人大第四次會(huì)議的政府工作報(bào)告中指出：“在國(guó)家建立之初，特別是過(guò)渡時(shí)期……，國(guó)家頒布暫行條例、決定、指示等等作為共同遵守的工作規(guī)范，是必要的、適當(dāng)?shù)??！盵3]鄧小平在改革開(kāi)放之初所闡釋的立法思想中也指出：“有的法規(guī)地方可以先試搞，然后總結(jié)提高，逐步完善，制定全國(guó)通行的法律?！盵4]顧昂然在對(duì)改革開(kāi)放與授權(quán)立法關(guān)系的論述中提出：“為了保障經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放工作的順利進(jìn)行,授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)于有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面的問(wèn)題，必要時(shí)可以根據(jù)憲法，在同有關(guān)法律和全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的有關(guān)決定的基本原則不相抵觸的前提下,制定暫行的規(guī)定或者條例?！盵5]黨的十八屆四中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確指出：“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要……實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)”[6]。同理，域外立法實(shí)踐中的“日落條款”②“日落條款”是指明確規(guī)定法律法規(guī)實(shí)施期限的條款，即，除非立法機(jī)關(guān)重新授權(quán)，否則法律將在特定日期自動(dòng)失效。“日落條款”的理念在我國(guó)立法實(shí)踐中也有體現(xiàn)，如《立法法》第13 條規(guī)定“授權(quán)的期限不得超過(guò)五年，但是授權(quán)決定另有規(guī)定的除外”。以及“臨時(shí)性立法”③“臨時(shí)性立法”即指在一定時(shí)間有效的法律或者應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)有效的制定法。與我國(guó)試驗(yàn)性立法這一立法形式有著異曲同工的作用。

試驗(yàn)性立法是伴隨我國(guó)歷史發(fā)展而形成的中國(guó)特色的特殊立法形式，對(duì)正式立法有補(bǔ)充與輔助作用，具有獨(dú)立的價(jià)值和地位。一方面，試驗(yàn)性立法具有較強(qiáng)的靈活性與應(yīng)變性，能夠及時(shí)回應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型與改革發(fā)展中不斷變化的客觀情況，有效應(yīng)對(duì)改革所涉領(lǐng)域的不確定性與突發(fā)性問(wèn)題，調(diào)和立法與改革之間的緊張關(guān)系。另一方面，試驗(yàn)性立法具有獨(dú)立的價(jià)值定位，通過(guò)“先行先試”扮演著輔助正式立法運(yùn)行的角色。試驗(yàn)性立法的制定堅(jiān)持以人民為中心的立法宗旨，立足于人民群眾的生產(chǎn)生活實(shí)踐，以實(shí)現(xiàn)良法善治為目標(biāo)，符合中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系的要求，具有獨(dú)立的價(jià)值地位。“應(yīng)該實(shí)事求是地說(shuō)，我國(guó)的法是以正式法為主體，以暫行法為補(bǔ)充的‘復(fù)合型’法的體制”。[7]從體量上看，現(xiàn)行有效的試驗(yàn)性立法與正式性立法的比例大致為1：9。作為一種臨時(shí)性立法手段，試驗(yàn)性立法主要應(yīng)用于應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的新情況新問(wèn)題，并通過(guò)在實(shí)踐中積累立法經(jīng)驗(yàn)，待條件成熟后為正式性立法的制定提供可靠的參考與補(bǔ)充，是實(shí)用性價(jià)值與規(guī)范性功能發(fā)揮的結(jié)合體。

（二）當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)體系中的試驗(yàn)性立規(guī)的基本情況

試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)是立規(guī)主體為滿足實(shí)際工作的需要而在條件尚不成熟的情況下頒布的暫行類或試行類黨內(nèi)法規(guī)。從黨內(nèi)法規(guī)制定實(shí)踐看，試驗(yàn)性立規(guī)包括“試行”與“暫行”兩種類型，前者如《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》（2017）、《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》（2018）、《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》（2019）、《中國(guó)共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定(試行）》（2021）等；后者如《高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》（2017）、《宣傳思想文化系統(tǒng)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》（2017）、《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》（2018）等。在規(guī)范意義上，試行和暫行都屬于法律法規(guī)制定后為檢驗(yàn)其實(shí)施效果，需要施行一定時(shí)期后，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，再行修訂后予以正式頒布（或廢止）的一種立法立規(guī)方式。通常認(rèn)為，暫行類法律法規(guī)相對(duì)更加注重填補(bǔ)立法空白；而試行類法律法規(guī)則往往更加重視規(guī)范的檢驗(yàn)與創(chuàng)新作用，注重施行效果。但實(shí)踐中，二者的區(qū)分并不截然分明，均帶有試驗(yàn)探索及檢驗(yàn)的性質(zhì)。

改革開(kāi)放并進(jìn)入社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期以來(lái)，我們黨總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)在黨的建設(shè)中的重要地位和作用，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制定工作逐步進(jìn)入制度化規(guī)范化程序化軌道。黨的十八大后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央針對(duì)加強(qiáng)新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作出一系列重大決策部署，從事關(guān)黨長(zhǎng)期執(zhí)政和國(guó)家長(zhǎng)治久安的戰(zhàn)略高度堅(jiān)持依規(guī)治黨、加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)制定工作快速穩(wěn)步推進(jìn)。為不斷規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定工作，1990 年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》、2012 年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例（2019 年修訂）》（以下簡(jiǎn)稱《制定條例》）先后頒布施行（見(jiàn)表1）。其中涉及試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，盡管三部條例中的相關(guān)表述略有區(qū)別，但整體上均為黨內(nèi)法規(guī)的試驗(yàn)性立規(guī)提供了直接且明確的規(guī)范依據(jù)，并肯定了試驗(yàn)性立規(guī)對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)實(shí)踐的重要意義。

表1 黨內(nèi)法規(guī)制定條例中關(guān)于試驗(yàn)性立規(guī)的規(guī)定

根據(jù)對(duì)《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編（1949—2021 年）》和檢索平臺(tái)北大法寶中“黨內(nèi)法規(guī)”專題進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)，截至2023 年7 月，現(xiàn)行有效的中央級(jí)黨內(nèi)法規(guī)中以“暫行”名義頒布施行的共68 部；以“試行”名義頒布施行的共65 部。分析發(fā)現(xiàn)，上述試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)的適用主要集中在規(guī)范黨員領(lǐng)導(dǎo)干部（領(lǐng)導(dǎo)人員）行為和公務(wù)員管理這兩大領(lǐng)域，表明黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)家公職人員的行為調(diào)整是試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)重點(diǎn)規(guī)范的領(lǐng)域，一方面，十八大以來(lái)，堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨是黨的建設(shè)的中心主題，在這一過(guò)程中，黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的先進(jìn)性、純潔性要求以及具體的行為規(guī)范是全面從嚴(yán)治黨核心中的核心，也成為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)中的重點(diǎn)領(lǐng)域；另一方面，在新的歷史發(fā)展時(shí)期，如何更好地實(shí)現(xiàn)黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨也存在一個(gè)逐步探索、不斷深化的的過(guò)程，試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)的探索檢驗(yàn)功能可以在其中發(fā)揮重要的作用。

（三）黨內(nèi)法規(guī)試驗(yàn)性立規(guī)的主要特征

一個(gè)科學(xué)的概念，不僅具有“理論性的品格”，更有著“客觀的品性”。[8]中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系包括完備的法律規(guī)范體系與完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，在黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)過(guò)程中，與試驗(yàn)性立法普遍采取由點(diǎn)及面、自下而上的“采納——輻射”模式相比，我國(guó)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)階段性特征較為明顯。黨的十八大前，黨內(nèi)法規(guī)制定工作通常采取的是“成熟一個(gè)、制定一個(gè)”，自上而下與自下而上點(diǎn)面結(jié)合的探索式規(guī)范制定模式，強(qiáng)調(diào)經(jīng)驗(yàn)積累與實(shí)踐的驗(yàn)證；[9]黨的十八大以來(lái)，堅(jiān)持制度治黨、依規(guī)治黨成為習(xí)近平總書記著眼黨長(zhǎng)期執(zhí)政和國(guó)家長(zhǎng)治久安提出的重大戰(zhàn)略思想，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)受到了高度重視。為實(shí)現(xiàn)建黨100 周年時(shí)“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”這一目標(biāo)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)入了“快車道”，黨內(nèi)法規(guī)制定力度之大、出臺(tái)數(shù)量之多前所未有。為確保所制定的黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)得起實(shí)踐的檢驗(yàn)，遵循我黨始終堅(jiān)持的實(shí)事求是精神，大量黨內(nèi)法規(guī)采用了試行、暫行等試驗(yàn)性立規(guī)方式。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)制定工作更加注重思想理論體系的建設(shè)，特別是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想及習(xí)近平法治思想的科學(xué)指引。因此，理論性、實(shí)踐性與科學(xué)性的辯證統(tǒng)一是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)包括試驗(yàn)性立規(guī)活動(dòng)的鮮明時(shí)代特征。

1.堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)必須堅(jiān)定的政治方向和理論指引。勇于自我革命，從嚴(yán)管黨治黨，是我們黨最鮮明的品格，蘊(yùn)含著共產(chǎn)黨人接續(xù)奮斗的精神密碼。新時(shí)代黨的自我革命精神更是鮮明體現(xiàn)在全面從嚴(yán)治黨，清除了黨內(nèi)存在的嚴(yán)重隱患；體現(xiàn)在治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度，從而將依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一在新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略中；體現(xiàn)在及時(shí)將黨在百年奮斗中不斷推進(jìn)偉大自我革命的寶貴經(jīng)驗(yàn)以黨內(nèi)法規(guī)、法律規(guī)范等形式固定下來(lái)，明顯提升了管黨治黨、治國(guó)理政的制度化水平。在這一過(guò)程中，黨內(nèi)法規(guī)制度體系在維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、監(jiān)督制約權(quán)力、規(guī)范黨員言行、嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活等方面發(fā)揮著不可替代的重要作用，是全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的基本制度規(guī)范。

2.實(shí)踐性是黨內(nèi)法規(guī)試驗(yàn)性立規(guī)的重要前提。實(shí)踐性是試驗(yàn)性立規(guī)活動(dòng)的基本屬性，某一制度的創(chuàng)設(shè)，不是憑空產(chǎn)生的，“在當(dāng)時(shí)必然有著人事需要”[10]。黨內(nèi)法規(guī)出于實(shí)踐、高于實(shí)踐、規(guī)范實(shí)踐又需要實(shí)踐的檢驗(yàn)。因此黨內(nèi)法規(guī)的制度建設(shè)只有面向?qū)嵺`、植根實(shí)踐，才能保證黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)經(jīng)得住實(shí)踐的檢驗(yàn)。在探索式規(guī)范制定模式下，制定一部黨內(nèi)法規(guī)制度的需要所憑借的往往不是那些抽象的宣示“主義”而是具體的有針對(duì)性的“問(wèn)題”。在這個(gè)意義上，試驗(yàn)性立規(guī)具有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，即立足于塑造制度規(guī)范中的“能用之規(guī)”，以解決實(shí)踐探索中制度化、法治化的規(guī)范需要?！吨贫l例》所明確的“實(shí)際工作迫切需要”與“條件不夠成熟”作為試驗(yàn)性立規(guī)的兩個(gè)前提條件和原則性標(biāo)準(zhǔn)，遵循我們黨始終堅(jiān)持的實(shí)事求是的實(shí)踐理性要求，在豐富的實(shí)踐發(fā)展中確保黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)能夠在法治化、制度化、規(guī)范化的過(guò)程中穩(wěn)步前行。

3.科學(xué)性是黨內(nèi)法規(guī)試驗(yàn)性立規(guī)的內(nèi)在要求和方法論指導(dǎo)。良法是善治的前提，而制度具有管根本、管全局和管長(zhǎng)遠(yuǎn)的作用，黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量對(duì)于制度體系建設(shè)的重要性不言而喻?！皺z驗(yàn)一項(xiàng)立法是不是科學(xué)，一個(gè)首要的普遍性標(biāo)準(zhǔn)就是，這部法有沒(méi)有以及在多大程度上尊重和體現(xiàn)了它所調(diào)整領(lǐng)域社會(huì)關(guān)系的客觀規(guī)律。”[11]科學(xué)立規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的內(nèi)在要求，這一特征在試驗(yàn)性立規(guī)活動(dòng)中得到了充分的體現(xiàn)。一方面，黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)活動(dòng)堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，將著力解決問(wèn)題作為立規(guī)的追求和出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持從實(shí)際需要出發(fā)，精準(zhǔn)把握存在于黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)生動(dòng)實(shí)踐中的新情況與新問(wèn)題；另一方面，以歷史唯物主義和辯證唯物主義作為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)科學(xué)化的基本遵循，認(rèn)真處理好黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中政治性、民主性、科學(xué)性等幾大基本關(guān)系；堅(jiān)持實(shí)事求是、一切從實(shí)際出發(fā)、理論聯(lián)系實(shí)際的科學(xué)立場(chǎng)，從服務(wù)大局、服務(wù)發(fā)展的角度出發(fā)，堅(jiān)持于法周延、于事簡(jiǎn)便的原則，注重執(zhí)行性。[12]可以說(shuō)，試驗(yàn)性立規(guī)為黨在治國(guó)理政、管黨治黨的過(guò)程中處理好改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系提供了一種具有靈活性的方案。

二、現(xiàn)行中央級(jí)試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)的主要調(diào)整對(duì)象與類型分析

近年來(lái)，學(xué)界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定實(shí)施的體制機(jī)制以及黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)等問(wèn)題的關(guān)注度不斷提高，既包括黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)、地位、作用等方面的學(xué)理探討，也包括黨內(nèi)法規(guī)從制定、備案審查、解釋、清理、評(píng)估到實(shí)施等各方面各環(huán)節(jié)的規(guī)范化研究。但我們注意到，與試驗(yàn)性立法制度研究的高熱度不同，目前學(xué)界就黨內(nèi)法規(guī)試驗(yàn)性立規(guī)這一制度現(xiàn)象的關(guān)注度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，在知網(wǎng)檢索發(fā)現(xiàn)，僅有2 篇文章以試驗(yàn)性立規(guī)為研究對(duì)象，與黨內(nèi)法規(guī)研究的高熱度形成鮮明對(duì)比。故此，本文通過(guò)對(duì)中央級(jí)黨內(nèi)法規(guī)試驗(yàn)性立規(guī)進(jìn)行的類型化分析，以及對(duì)黨內(nèi)法規(guī)試驗(yàn)性立規(guī)的制度屬性、規(guī)范性特征等問(wèn)題的探討，以期為試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)制度的進(jìn)一步完善提供思路。

（一）調(diào)整對(duì)象

通過(guò)對(duì)樣本中133 部現(xiàn)行有效的中央級(jí)黨內(nèi)試驗(yàn)性法規(guī)進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)，不難發(fā)現(xiàn)試驗(yàn)性法規(guī)的調(diào)整對(duì)象雖然范圍很廣，但是類別相對(duì)比較集中，主要涉及黨的組織機(jī)構(gòu)、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部與領(lǐng)導(dǎo)人員、公務(wù)員、非公務(wù)員類公職人員與有關(guān)人員等。在對(duì)133 部樣本進(jìn)行篩選后，以“黨的組織”“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、領(lǐng)導(dǎo)人員”“公務(wù)員”“非公務(wù)員類公職人員與有關(guān)人員”為分類標(biāo)準(zhǔn)的試驗(yàn)性法規(guī)數(shù)量依次為6部、42 部、13 部、10 部（見(jiàn)表2）。通過(guò)對(duì)四類調(diào)整對(duì)象的類型化分析，我們發(fā)現(xiàn)試驗(yàn)性法規(guī)的調(diào)整對(duì)象具有以下特征：其一，重視對(duì)黨的組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行程序的規(guī)范化管理。黨的力量來(lái)自組織，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與全部工作都要依靠堅(jiān)強(qiáng)的組織體系來(lái)實(shí)現(xiàn)，試驗(yàn)性法規(guī)中《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例(試行)》《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)黨小組工作規(guī)則(試行)》等均屬于黨的基層組織工作規(guī)則與工作程序規(guī)范，是基層黨組織工作的基本遵循；其二，針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部、領(lǐng)導(dǎo)人員的行為規(guī)范是試驗(yàn)性法規(guī)的重中之重。此類試驗(yàn)性法規(guī)的發(fā)布形式以黨政聯(lián)合發(fā)文為主，重點(diǎn)規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的行為方式以及責(zé)任追究問(wèn)題，是新時(shí)期從嚴(yán)治黨實(shí)踐過(guò)程中我們黨充分發(fā)揮試驗(yàn)性法規(guī)的靈活性與實(shí)驗(yàn)性，以“關(guān)鍵少數(shù)”為對(duì)象，加強(qiáng)對(duì)黨員干部的規(guī)范管理，對(duì)黨員干部的政治品質(zhì)塑造、黨性鍛煉等方面具有積極的促進(jìn)作用；其三，適用于公務(wù)員的錄用、考核、培訓(xùn)、調(diào)任等配套黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域。公務(wù)員是國(guó)家治理體系中最基本的“人”的要素，通過(guò)試驗(yàn)性法規(guī)的方式強(qiáng)化對(duì)公務(wù)員管理制度、運(yùn)行機(jī)制、能力培養(yǎng)方面的治理效能。2021 年頒布的《公務(wù)員初任培訓(xùn)辦法(試行)》與《公務(wù)員錄用考察辦法(試行)》順應(yīng)新時(shí)代公務(wù)員隊(duì)伍的建設(shè)需要，為公務(wù)員的培訓(xùn)與考察制度完善提供了新的指引；其四，試驗(yàn)性法規(guī)的調(diào)整對(duì)象涉及非公務(wù)員類的公職人員與有關(guān)人員，包括法律、法規(guī)授權(quán)或者受國(guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員，如《人民法院書記員管理辦法(試行)》；國(guó)有企業(yè)管理人員，如《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例(試行)》；公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員，如《中小學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》《宣傳思想文化系統(tǒng)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》；基層群眾性自治組織中從事管理的人員，如《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定(試行)》等。

表2 以關(guān)鍵詞篩選出的中央級(jí)試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)

（二）立規(guī)領(lǐng)域

在133 部試驗(yàn)性中央級(jí)黨內(nèi)法規(guī)中，如果按照“1+4”黨內(nèi)法規(guī)體系進(jìn)行分類，其立規(guī)領(lǐng)域主要集中在黨的自身建設(shè)法規(guī)領(lǐng)域和黨的監(jiān)督保障法規(guī)領(lǐng)域（見(jiàn)表3）。說(shuō)明黨的十八大以來(lái)黨高度重視自身建設(shè)，高度重視黨內(nèi)監(jiān)督和黨和國(guó)家監(jiān)督體制與機(jī)制建設(shè)，在這方面，試驗(yàn)性法規(guī)可以充分發(fā)揮其突破性、靈活性的優(yōu)勢(shì)，在著力保持黨的先進(jìn)性和純潔性、確保黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督更加規(guī)范有效等方面發(fā)揮“先行軍”的作用。

表3 中央級(jí)試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)類型分布

（三）法規(guī)結(jié)構(gòu)

在黨內(nèi)法規(guī)效力位階結(jié)構(gòu)體系中，試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)多集中于規(guī)定、辦法這兩類低位階黨內(nèi)法規(guī)中，反映出新時(shí)代為堅(jiān)定不移深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，及時(shí)解決黨的自身建設(shè)和黨的監(jiān)督工作出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須著力于加大制度缺項(xiàng)短板補(bǔ)齊力度，特別是實(shí)踐中迫切需要的可操作性強(qiáng)的制度規(guī)范（見(jiàn)表4）。規(guī)定和辦法作為主要針對(duì)某項(xiàng)重要工作或重要事項(xiàng)進(jìn)行的具體規(guī)范，是黨的路線政策方針的具體化形式，多屬于具體的實(shí)施措施，偏重于操作性，可以及時(shí)回應(yīng)、有效解決黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)和黨內(nèi)監(jiān)督工作中的具體情況和具體問(wèn)題。當(dāng)然，盡管試驗(yàn)性法規(guī)形式在準(zhǔn)則和條例這兩類高位階黨內(nèi)法規(guī)中相對(duì)較少，但其均存在過(guò)試行的情況。如2015 年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》是在1997 年的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則(試行)》的基礎(chǔ)上經(jīng)兩次修訂而成；2019 年頒布的的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》也是在1990 年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》的基礎(chǔ)上經(jīng)兩次修訂而成。

表4 現(xiàn)行有效的中央級(jí)試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)效力結(jié)構(gòu)

三、現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)試驗(yàn)性立規(guī)中存在的主要問(wèn)題

“改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)立法在相當(dāng)大的程度上走的是經(jīng)驗(yàn)主義路線，即先進(jìn)行立法實(shí)驗(yàn)，待經(jīng)驗(yàn)成熟后再制定正式的法律規(guī)范。”[13]試驗(yàn)性立法改變了法的生長(zhǎng)模式，兼具著實(shí)踐性與方法論的價(jià)值，為全面依法治國(guó)提供了重要的立法進(jìn)路。與之相近，十八大以來(lái)試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)的集中制定，為解決黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)活動(dòng)中出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題提供了大量“能用之法”，同時(shí)也推動(dòng)了黨內(nèi)法規(guī)制度體系在不斷的實(shí)踐探索中健全完善。但是，在肯定試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)制度有效性的同時(shí)，并不能忽視其在運(yùn)行過(guò)程中存在的一些問(wèn)題，只有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、剖析原因，才能為黨內(nèi)法規(guī)體系的不斷健全完善提供理論支撐。

（一）試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)法規(guī)體系中比重偏高

根據(jù)前述統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)行有效的中央級(jí)黨內(nèi)法規(guī)中試驗(yàn)性法規(guī)占比高達(dá)三分之一。雖然在實(shí)施效力上，試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)與正式黨內(nèi)法規(guī)之間并無(wú)實(shí)質(zhì)性差別，但其在一個(gè)制度體系中的比重過(guò)高，至少說(shuō)明以下兩方面問(wèn)題：首先是黨內(nèi)法規(guī)體系的完善需要。在黨內(nèi)法規(guī)制定工作前兩個(gè)五年規(guī)劃①2013 年11 月27 日，中共中央印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013－2017 年）》對(duì)今后5 年中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作進(jìn)行統(tǒng)籌安排，指出“實(shí)踐亟需的黨內(nèi)法規(guī)及時(shí)出臺(tái)。針對(duì)黨的建設(shè)和黨的工作中存在的突出問(wèn)題……抓緊制定實(shí)踐迫切需要、干部群眾熱切期待的黨內(nèi)法規(guī)，努力為解決干部群眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題提供制度安排”。2018 年2 月23 日，中共中央印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018－2022 年）》指出，“以改革創(chuàng)新精神加快補(bǔ)齊黨內(nèi)法規(guī)制度短板，使黨的各方面制度更加成熟、更加定型，增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)，提高管黨治黨水平”，“深入貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神，著眼于到建黨100 周年時(shí)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，對(duì)今后5 年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)”。工作目標(biāo)中，分別提出了“實(shí)踐亟需的黨內(nèi)法規(guī)及時(shí)出臺(tái)”和“以改革創(chuàng)新精神加快補(bǔ)齊黨內(nèi)法規(guī)制度短板”的要求，其目標(biāo)均針對(duì)于建黨100 周年時(shí)“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，十八大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)制定工作全面加強(qiáng)，通過(guò)加大體系構(gòu)建頂層設(shè)計(jì)力度，加大制度缺項(xiàng)短板補(bǔ)齊力度，一個(gè)由3615 部黨內(nèi)法規(guī)共同構(gòu)成的黨內(nèi)法規(guī)體系在建黨100 周年時(shí)初步形成。在這一過(guò)程中，一批實(shí)踐亟需但條件不完全成熟的黨內(nèi)法規(guī)也被集中制定出來(lái)。這些試驗(yàn)性法規(guī)一方面有效補(bǔ)齊了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的缺項(xiàng)短板，有利于及時(shí)解決新時(shí)代加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)治理實(shí)踐所面臨的新問(wèn)題新挑戰(zhàn)，為黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化和黨內(nèi)治理現(xiàn)代化提供了規(guī)范依據(jù)，但另一方面，由于試驗(yàn)性法規(guī)同時(shí)也是一個(gè)經(jīng)驗(yàn)積累的過(guò)程，是規(guī)范性、科學(xué)性不斷完善的過(guò)程，其數(shù)量占比過(guò)高在整體上不利于維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的穩(wěn)定性與權(quán)威性。為此，中央黨內(nèi)法規(guī)制定第三個(gè)五年規(guī)劃中，明確提出了“要聚焦提高制定質(zhì)量這個(gè)核心，不斷完善內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)體系”，表明黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量，在“比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”初步形成的前提下，不斷提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量，聚焦于試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)的修訂及正式頒行工作是這一階段黨內(nèi)法規(guī)制定工作的重點(diǎn)之一。其次，黨的十八大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)中試驗(yàn)性法規(guī)密集出臺(tái)，表明以習(xí)近平同志為核心的黨中央根據(jù)新的歷史條件下黨的領(lǐng)導(dǎo)黨的建設(shè)面臨的新情況和新問(wèn)題，深刻總結(jié)歷史上黨通過(guò)自我革命保持先進(jìn)性和純潔性并領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)事業(yè)勝利前進(jìn)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，對(duì)管黨治黨做出了許多重大部署。在這一過(guò)程中，一條很重要的經(jīng)驗(yàn)就是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，把解決實(shí)際問(wèn)題作為打開(kāi)工作局面的突破口，但解決問(wèn)題的過(guò)程同樣是一個(gè)探索的過(guò)程，其中有許多經(jīng)驗(yàn)及其規(guī)范需要在實(shí)踐中不斷進(jìn)行完善，這也就是“實(shí)際工作迫切需要”與“條件不夠成熟”得以成為黨內(nèi)法規(guī)試驗(yàn)性法規(guī)密集出臺(tái)的重要時(shí)代背景。

（二）試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)制度定位不夠明確

“如果說(shuō)法的實(shí)行具有確定和不確定兩種方式，那么，法的施行是確定方式，法的試行則是不確定方式?！盵7]《制定條例》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)試驗(yàn)性立規(guī)做出的“可先試行”的規(guī)定，為試驗(yàn)性立規(guī)提供了一定的選擇空間，既包括“試行”或“暫行”頒行方式的選擇，更包括在正式制定和試驗(yàn)性立規(guī)兩種方式中進(jìn)行判斷與選擇，而后者更是關(guān)系到黨內(nèi)法規(guī)制度體系的嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性問(wèn)題。由于在試驗(yàn)性法規(guī)中制定主體具有一定的自由裁量權(quán)，要求制定主體具備較強(qiáng)的立法（立規(guī)）控制能力，而對(duì)立法（立規(guī)）權(quán)力的不適當(dāng)運(yùn)用在理論上是可能的。究其原因，一方面在于現(xiàn)行制度規(guī)范中對(duì)試驗(yàn)性法規(guī)的制定條件規(guī)定不夠嚴(yán)謹(jǐn)；另一方面也是最根本的原因，在于試驗(yàn)性法規(guī)在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的定位不夠明確，特別是其與正式黨內(nèi)法規(guī)在定位上并沒(méi)有明顯的區(qū)別，唯一的區(qū)別僅是施行期限的要求（且目前并未嚴(yán)格把握）。首先，試驗(yàn)性法規(guī)的形式除黨章外，在黨內(nèi)法規(guī)所有效力位階中均出現(xiàn)過(guò)，其調(diào)整范圍、調(diào)整對(duì)象在現(xiàn)行制度規(guī)范中并沒(méi)有特別的要求；其次，在構(gòu)成要素方面，試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)與正式黨內(nèi)法規(guī)均由目的、原則、依據(jù)、適用范圍、調(diào)整事項(xiàng)等要素構(gòu)成，與正式黨內(nèi)法規(guī)幾乎完全一致；最后，在制定程序方面，試驗(yàn)性法規(guī)與正式黨內(nèi)法規(guī)履行同樣的程序，其制定時(shí)一般也無(wú)須進(jìn)行試行或暫行原因的專門解釋?？傮w上看，試驗(yàn)性法規(guī)在黨內(nèi)法規(guī)體系中的定位尚不清晰，并不像試驗(yàn)性立法一樣有著自身獨(dú)立的價(jià)值和比較明確清晰的定位，這也是今后黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)實(shí)踐中需要認(rèn)真加以對(duì)待的問(wèn)題。

（三）試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)制定條件與制定程序規(guī)范不足

依據(jù)《制定條例》的規(guī)定，“實(shí)際工作迫切需要但還不夠成熟”是試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)制定的充要條件，但這一規(guī)定在程序法治的意義上遠(yuǎn)不足以科學(xué)有效地規(guī)范試驗(yàn)性法規(guī)的制定工作。首先，制定工作的啟動(dòng)條件帶有明顯的主觀性。如“迫切”與“不夠成熟”的客觀標(biāo)準(zhǔn)是什么，依據(jù)是什么，這一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)提出并進(jìn)行判斷，具體適用的范圍和情況有哪些等等，缺乏明確的界定，在很大程度上依賴于制定主體的主觀判斷。這也在一定程度上導(dǎo)致試驗(yàn)性法規(guī)的制定依據(jù)不夠嚴(yán)謹(jǐn)。其次，制定程序缺乏必要區(qū)別?，F(xiàn)行試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)的制定同樣履行的是正式黨內(nèi)法規(guī)的制定工作程序，但考慮到試驗(yàn)性立規(guī)活動(dòng)需要根據(jù)黨的中心工作和實(shí)踐活動(dòng)作出及時(shí)回應(yīng)，故其醞釀時(shí)間一般情況下相對(duì)較短，啟動(dòng)程序也相對(duì)簡(jiǎn)化。但我們認(rèn)為，程序的相對(duì)簡(jiǎn)化并不意味著立規(guī)的隨意性，而是需要加大對(duì)立規(guī)原因的闡釋說(shuō)明力度，即立規(guī)主體需要就“迫切”與“不夠成熟”這兩個(gè)方面提出更有客觀說(shuō)服力的立規(guī)理由。為此，在《制定條例》中有必要對(duì)試驗(yàn)性立規(guī)程序進(jìn)行專門的規(guī)定。最后，有學(xué)者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)試驗(yàn)性立規(guī)的制度功能不僅應(yīng)發(fā)揮規(guī)則填補(bǔ)的作用，還具有探索檢驗(yàn)的功能。但《制定條例》中“實(shí)際工作迫切需要但還不夠成熟”這一前置條件更側(cè)重于對(duì)規(guī)則填補(bǔ)功能的肯定，而忽略了基于探索檢驗(yàn)功能的試驗(yàn)性立規(guī)的制定條件與適用情形。[1]這也導(dǎo)致我們很難從現(xiàn)行有效的試驗(yàn)性法規(guī)中歸納總結(jié)出立規(guī)適用的條件或情形。

（四）試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)存續(xù)期限執(zhí)行不嚴(yán)格、修訂清理工作滯后

存續(xù)期限應(yīng)當(dāng)是試驗(yàn)性法規(guī)區(qū)別于一般性黨內(nèi)法規(guī)的突出特點(diǎn)之一。不論是以“暫行”或“試行”名義頒布的黨內(nèi)法規(guī)，都應(yīng)當(dāng)具有比較明確的存續(xù)期限，這樣才能體現(xiàn)出試驗(yàn)性法規(guī)的制度價(jià)值。為此，2019 年《制定條例》相比前兩部條例直接增加了“試行期限一般不超過(guò)5 年”的規(guī)定。因此，及時(shí)修訂或清理現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)體系中那些明顯存續(xù)期過(guò)長(zhǎng)、已不再適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要的高齡黨規(guī)，以及將十八大以來(lái)頒布施行的試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)納入到正式黨內(nèi)法規(guī)的制定規(guī)劃中，是黨內(nèi)法規(guī)制定第三個(gè)五年規(guī)劃中的一項(xiàng)重要工作任務(wù)。

通過(guò)對(duì)133 部試驗(yàn)性法規(guī)的生效時(shí)間進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，大量試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)存續(xù)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，在一定意義上偏離了法規(guī)試行（暫行）的試驗(yàn)性初衷。雖然在2019 年《制定條例》》中明確規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的試行期限一般不超過(guò)5 年，但是由于黨內(nèi)法規(guī)的清理工作及清理機(jī)制在黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)中相對(duì)滯后，①2012 年起，根據(jù)《中共中央辦公廳關(guān)于開(kāi)展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見(jiàn)》，我們黨開(kāi)展了首次全面黨內(nèi)法規(guī)清理工作。截至2014 年底,完成的清理工作共涉及黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件1178 件,其中322 件在清理中被廢止，369 件被宣布失效，繼續(xù)有效487 件。但后續(xù)的集中清理工作沒(méi)有再繼續(xù)開(kāi)展。導(dǎo)致大量試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)難以得到及時(shí)修訂和清理，“有始無(wú)終”“易試難終”的現(xiàn)象比較普遍。考慮到十八大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)制定工作任務(wù)繁重，立規(guī)主體缺乏足夠的精力和動(dòng)力完成清理工作也是其中客觀原因之一。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行有效的中央級(jí)試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)中，最新的一部是2022 年4 月20日中央辦公廳印發(fā)的《創(chuàng)建示范活動(dòng)管理辦法(試行)》，最早的一部的則是1981 年4 月23 日中共中央辦公廳印發(fā)的《科學(xué)技術(shù)干部管理工作試行條例》。而以現(xiàn)行65 部“試行”類黨內(nèi)法規(guī)為例，試行期超過(guò)20 年的共12 部，10～20 年的共15 部，其中中央紀(jì)律檢查委員會(huì)1987 年7 月29 日頒行的《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于對(duì)黨員干部加強(qiáng)黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督的若干規(guī)定(試行)》已存續(xù)了近36 年。因此有分析認(rèn)為，“一些與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)的‘高齡黨規(guī)’大量隱藏在黨內(nèi)法規(guī)體系之中，不僅使得黨規(guī)體系冗雜無(wú)序，也減損了管黨治黨的針對(duì)性和精準(zhǔn)度”[14]。同時(shí)，這類滯后性明顯的試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)也對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的嚴(yán)肅性、科學(xué)性、高質(zhì)量性的維護(hù)產(chǎn)生負(fù)面影響。

（五）試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估與清理處置機(jī)制不夠健全

黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估制度作為增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)質(zhì)量，提高黨內(nèi)法規(guī)科學(xué)性、實(shí)效性的重要環(huán)節(jié)，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建構(gòu)中不可或缺的反饋機(jī)制。黨務(wù)實(shí)踐活動(dòng)是變化發(fā)展的，黨內(nèi)法規(guī)的適用亦并非一成不變，隨著新情況新問(wèn)題的出現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)不可避免地具有滯后性，需要對(duì)其適時(shí)進(jìn)行審查與清理?，F(xiàn)已表明，現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)清理制度建設(shè)在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中是相對(duì)滯后的，而清理制度得以有效施行的一個(gè)重要前提，是黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估制度特別是實(shí)施后評(píng)估制度的完善。只有在科學(xué)的評(píng)估機(jī)制指引下，黨內(nèi)法規(guī)的清理（包括修訂及正式頒布）才具有基本依據(jù)。就試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)來(lái)說(shuō)，除了需要對(duì)時(shí)間期限（試行期或暫行期）的嚴(yán)格把握以外，最重要的是針對(duì)試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施效果進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、提煉規(guī)律，為法規(guī)的處置（包括正式制定、進(jìn)一步修訂或廢止）提供依據(jù)。試驗(yàn)性立規(guī)就其本質(zhì)來(lái)說(shuō)，是為制定條件不成熟的黨內(nèi)法規(guī)提供一個(gè)實(shí)踐和容錯(cuò)的時(shí)間與空間，通過(guò)經(jīng)驗(yàn)積累為正式黨內(nèi)法規(guī)的制定提供判斷基準(zhǔn)。在這個(gè)意義上，立規(guī)的性質(zhì)就決定了其必須要在未來(lái)特定的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行處置。因此，針對(duì)試驗(yàn)性法規(guī)構(gòu)建科學(xué)的評(píng)估體系與合理的處置機(jī)制是增進(jìn)試驗(yàn)性法規(guī)規(guī)范性和科學(xué)性的題中應(yīng)有之義。

四、黨內(nèi)法規(guī)試驗(yàn)性立規(guī)的制度化完善對(duì)策

以“試行”或“暫行”為代表的試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)可以有效地消解改革創(chuàng)新與法的穩(wěn)定性之間的緊張關(guān)系，對(duì)科學(xué)立規(guī)、推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)具有積極的意義。目前試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)存在較多有試無(wú)驗(yàn)、有始無(wú)終的現(xiàn)象，在一定程度上減損了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的權(quán)威性、嚴(yán)肅性與科學(xué)性，不利于依規(guī)治黨、全面從嚴(yán)治黨的深入推進(jìn)。試驗(yàn)性立規(guī)的實(shí)驗(yàn)屬性之所以流于形式的深層根源在于，在“試行”或“暫行”的名義下，立規(guī)者對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)性與正當(dāng)性的論證義務(wù)被弱化。因此，要使試驗(yàn)性立規(guī)真正發(fā)揮其探索檢驗(yàn)與規(guī)則填補(bǔ)的實(shí)驗(yàn)性功能，就必須從明確并細(xì)化適用范圍與條件、規(guī)范相關(guān)程序、完善檢驗(yàn)評(píng)估與處置機(jī)制等方面著手，真正讓試驗(yàn)性法規(guī)名副其實(shí)，使其與正式性黨內(nèi)法規(guī)相輔相成、相得益彰，深入推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。

（一）明確試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)的制度定位，制定專門化規(guī)范

為適應(yīng)我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型與改革發(fā)展的實(shí)際情況，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系建設(shè)總體上采用兩種方式：一是自上而下的變革式立法模式；二是立足實(shí)踐先行先試的經(jīng)驗(yàn)主義立法模式。試驗(yàn)性立法體現(xiàn)出了合法性、規(guī)范性、試錯(cuò)性和經(jīng)濟(jì)性相結(jié)合的制度特征及其優(yōu)勢(shì)，既能靈活應(yīng)對(duì)改革變化,又能實(shí)現(xiàn)立法的穩(wěn)定功能，較好地平衡了改革與發(fā)展之間的關(guān)系。[15]與此相應(yīng)，試驗(yàn)性法規(guī)在黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)中同樣具備獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，盡管試驗(yàn)性法規(guī)并非法規(guī)制定的必經(jīng)階段或表現(xiàn)形式，但可以憑借自身的靈活性、實(shí)驗(yàn)性、針對(duì)性與實(shí)效性強(qiáng)等特點(diǎn)，成為正式黨內(nèi)法規(guī)的必要補(bǔ)充，扮演著輔助性的角色。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制定體制并未給予試驗(yàn)性法規(guī)的制度功能及制度價(jià)值以必要的重視，并賦予其應(yīng)有的地位，實(shí)質(zhì)上遮蔽了試驗(yàn)性法規(guī)探索檢驗(yàn)功能的實(shí)驗(yàn)屬性。因此，明確試驗(yàn)性法規(guī)在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的定位，確立專門化的制度規(guī)范是十分必要的。具體而言：第一，進(jìn)一步明確試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)的制定條件，細(xì)化制定規(guī)則，最大限度明晰制定工作的客觀標(biāo)準(zhǔn)。第二，在立足于試驗(yàn)性立規(guī)規(guī)則填補(bǔ)功能的同時(shí)注重其探索試驗(yàn)功能的發(fā)揮，特別是針對(duì)某些需要先行先試的特定的領(lǐng)域和事項(xiàng)，充分發(fā)揮試驗(yàn)性法規(guī)的探索性、試錯(cuò)性、經(jīng)濟(jì)性優(yōu)勢(shì)。第三，增設(shè)闡釋說(shuō)明條款，在發(fā)布前的各個(gè)階段（包括立項(xiàng)、起草、備案、審批等），嚴(yán)格試驗(yàn)性黨規(guī)的必要性分析及其論證。制定機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)就試行的目的、事項(xiàng)、期待實(shí)施效果、可能出現(xiàn)的問(wèn)題等作出判斷，即對(duì)試驗(yàn)性法規(guī)的必要性與合理性進(jìn)行全方位的闡釋。備案機(jī)關(guān)與審批機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)就試驗(yàn)性法規(guī)的必要性與合理性進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。第四，明確試驗(yàn)性法規(guī)適用的黨內(nèi)法規(guī)效力位階。黨內(nèi)法規(guī)試驗(yàn)性法規(guī)是否應(yīng)當(dāng)有效力位階限制，特別是對(duì)于高位階黨內(nèi)法規(guī)是否適用試驗(yàn)性立規(guī)，抑或確立更高更嚴(yán)格的試驗(yàn)性立規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，理論上有探討的必要。例如，準(zhǔn)則作為僅次于黨章的最高效力位階的黨內(nèi)法規(guī)，是對(duì)全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為等作出的基本規(guī)定，原則上應(yīng)當(dāng)以正式黨內(nèi)法規(guī)的方式頒布施行。第五，有條件的試驗(yàn)性法規(guī)，可以考慮引入“日落條款”的方式，對(duì)其存續(xù)期進(jìn)行明確的限定。

（二）健全試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)的評(píng)估機(jī)制，接受廣泛性反饋

法律的反思化，是指法律通過(guò)實(shí)踐的試錯(cuò)過(guò)程來(lái)加強(qiáng)自身的認(rèn)知性或?qū)W習(xí)能力，并通過(guò)反饋系統(tǒng)來(lái)實(shí)現(xiàn)自我修正。[16]從制度功能上看，“黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估體系是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的重要部分，與黨內(nèi)法規(guī)制度的備案與清理共同組成了保障制度質(zhì)量與實(shí)施效果的反饋機(jī)制”[17]。試驗(yàn)性法規(guī)作為具有探索實(shí)驗(yàn)屬性的黨內(nèi)法規(guī)，為其構(gòu)建健全的評(píng)估機(jī)制是推動(dòng)立規(guī)活動(dòng)及時(shí)反饋實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、構(gòu)建完備的黨內(nèi)法規(guī)體系的題中之義。首先，積極探索針對(duì)于試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施后評(píng)估指標(biāo)體系。這一體系不僅需要納入一般性黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的普遍性要求，如合法性、合理性、合規(guī)性、技術(shù)性等方面，更應(yīng)增加針對(duì)試驗(yàn)性法規(guī)的特殊性要求，如立規(guī)目的的實(shí)現(xiàn)情況、問(wèn)題及其原因、可供總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)等等，以及建議采取的處置方式（進(jìn)一步修訂、修訂后正式頒布、廢止等）。其次，完善試驗(yàn)性法規(guī)評(píng)估程序，包括評(píng)估主體、評(píng)估方案、評(píng)估流程、評(píng)估成果的應(yīng)用等等。同時(shí)，針對(duì)試驗(yàn)性法規(guī)的“試驗(yàn)”性質(zhì)，評(píng)估工作應(yīng)靈活運(yùn)用多種評(píng)估方式，如定期評(píng)估與隨機(jī)評(píng)估，綜合評(píng)估與專項(xiàng)評(píng)估、制定主體評(píng)估與第三方評(píng)估等。最后，構(gòu)建全方位的公開(kāi)反饋機(jī)制，及時(shí)關(guān)注并發(fā)現(xiàn)法規(guī)試行中的新情況和新問(wèn)題，有利于決策機(jī)關(guān)有針對(duì)性地進(jìn)行調(diào)整完善。

（三）完善試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)的處置機(jī)制，維護(hù)法規(guī)穩(wěn)定性

法規(guī)制度是一種經(jīng)驗(yàn)產(chǎn)物，這就意味著法規(guī)制度具有與生俱來(lái)的滯后性——我們“現(xiàn)在”進(jìn)行的立規(guī)活動(dòng)是對(duì)發(fā)生在“過(guò)去”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的提煉總結(jié)，而它出臺(tái)后卻要適用于“將來(lái)”。[18]中共中央《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》明確提出，“制定黨內(nèi)法規(guī)制度必須牢牢抓住質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵”。黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量不僅體現(xiàn)在制定的質(zhì)量上，還要體現(xiàn)在科學(xué)把握好法規(guī)的“生命周期”上，為此，在完善黨內(nèi)法規(guī)的“立改廢釋”工作中，改、廢、釋工作同樣是提高黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這一點(diǎn)在試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)中體現(xiàn)的更為明顯。因此試驗(yàn)性立規(guī)必須更加重視法規(guī)處置機(jī)制的制度建設(shè)，條件成熟的必須及時(shí)履行修訂程序后轉(zhuǎn)化為正式的黨內(nèi)法規(guī)。對(duì)于試驗(yàn)效果未達(dá)預(yù)期或?qū)嵺`中主客觀條件發(fā)生變化的，更應(yīng)及時(shí)采取處置措施，避免黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)的規(guī)范沖突以及與國(guó)家法律法規(guī)體系的可能沖突。試驗(yàn)性立規(guī)的性質(zhì)就決定了，其必然會(huì)面臨著主客觀條件的不斷變化，對(duì)此更應(yīng)當(dāng)以審慎的態(tài)度維護(hù)好黨內(nèi)法規(guī)制度體系的嚴(yán)肅性、科學(xué)性和穩(wěn)定性。

試驗(yàn)性法規(guī)作為黨內(nèi)法規(guī)體系的重要組成部分，對(duì)于完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)、實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一具有重要意義。黨內(nèi)法規(guī)試驗(yàn)性立規(guī)有效運(yùn)用其靈活性、實(shí)驗(yàn)性、針對(duì)性強(qiáng)的制度優(yōu)勢(shì)，立足現(xiàn)實(shí)、聚焦當(dāng)下、規(guī)劃長(zhǎng)遠(yuǎn)，確保了黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)在理論與實(shí)踐、規(guī)范與經(jīng)驗(yàn)之間良性互動(dòng)，充分體現(xiàn)我們黨實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)、求真務(wù)實(shí)的思想品格，為推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的“供給側(cè)改革”提供了強(qiáng)大的助力。