民主集中制視閾下的黨政決策權(quán)責(zé)統(tǒng)合機(jī)制研究

譚 波，孫宇航

（1.海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?570228；2.海南大學(xué) 黨內(nèi)法規(guī)研究中心，海南 ?？?570228）

黨的二十大報(bào)告在新的層面強(qiáng)調(diào)了“民主集中制”，分別將其與“堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”“創(chuàng)新和改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式”和“堅(jiān)持制度治黨、依規(guī)治黨”“完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系”置于一處。從具體的關(guān)聯(lián)來(lái)看，不管是對(duì)執(zhí)政科學(xué)性、民主性和依法性以及領(lǐng)導(dǎo)方式的改進(jìn)和創(chuàng)新的要求，還是對(duì)治黨制度和黨規(guī)制度體系完善的要求，都離不開(kāi)具體的黨內(nèi)決策（權(quán)）的運(yùn)行。相應(yīng)地，行政機(jī)關(guān)民主集中制則影響行政決策，只不過(guò)兩種不同領(lǐng)域的民主集中制造成了兩種決策的不同特點(diǎn)。隨著黨政合署和黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)趨勢(shì)的強(qiáng)化以及黨內(nèi)決策與行政決策之間本身的牽連，需要更多地關(guān)注這兩種決策權(quán)力運(yùn)行與責(zé)任追究機(jī)制的趨同屬性。

一、民主集中制背景下黨政決策權(quán)的運(yùn)行

（一）民主集中制是黨政決策權(quán)運(yùn)行的基本原則

《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》（以下簡(jiǎn)稱《黨章》）第五條明確確立了民主集中制的指導(dǎo)地位，將其定性為“黨的根本組織原則”。除《黨章》外，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《黨組工作條例》）、《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《地方委員會(huì)工作條例》）、《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《中央委員會(huì)工作條例》）這三大工作條例均明確將民主集中制列為各級(jí)黨組織的基本工作原則。

隨著中國(guó)共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨，民主集中制原則通過(guò)制憲活動(dòng)從黨的組織原則上升為國(guó)家系統(tǒng)的組織原則。[1]民主集中制原則在國(guó)家系統(tǒng)中主要體現(xiàn)為人民通過(guò)民主集中的方式行使憲法賦予的權(quán)力以及國(guó)家機(jī)關(guān)通過(guò)民主集中的方式具體行使國(guó)家權(quán)力。[2]前一環(huán)節(jié)的“民主集中”主要體現(xiàn)于作為個(gè)體的公民通過(guò)人大代表這一“集合體”參與國(guó)家治理，實(shí)現(xiàn)選舉民主與代議集中的統(tǒng)合。后一環(huán)節(jié)的“民主集中”主要體現(xiàn)在“人大—其他國(guó)家機(jī)關(guān)”“中央—地方”橫縱權(quán)力互動(dòng)上。行政機(jī)關(guān)作為“其他國(guó)家機(jī)關(guān)”的組成部分，行政決策自然也需要遵循民主集中制原則。

（二）黨內(nèi)民主集中制與黨內(nèi)決策

黨內(nèi)決策是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的方式，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定，實(shí)行科學(xué)決策、民主決策、依法決策。[3]黨的二十大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)了“堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，全面落實(shí)重大決策程序制度”的重要意義。所謂黨內(nèi)決策，根據(jù)《黨組工作條例》《地方委員會(huì)工作條例》的規(guī)定，大體可以分為人事任免決策、處分決策、其他重大事項(xiàng)決策，其作為事關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政權(quán)行使的過(guò)程，自然要堅(jiān)持民主集中制原則。具體來(lái)說(shuō)，主要是通過(guò)“三個(gè)對(duì)子”，即決策程序上的醞釀與決定、決策主體的“班長(zhǎng)”與“班子”的關(guān)系、決策落實(shí)過(guò)程中的異議與執(zhí)行問(wèn)題，來(lái)充分體現(xiàn)黨內(nèi)的民主與集中。

第一組對(duì)子是決策程序上的會(huì)前醞釀與會(huì)議決定?！皞€(gè)別醞釀”是黨的民主集中制的十六字基本原則之一。會(huì)前醞釀本質(zhì)上是協(xié)商民主，參與醞釀的對(duì)象往往也不局限于黨委、黨組成員，甚至可以納入黨外人士，對(duì)決策的意見(jiàn)征詢范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。與會(huì)前醞釀相對(duì)的，是會(huì)議決定制度。會(huì)議決定是黨內(nèi)決策的法定程序，是實(shí)現(xiàn)民主集中，避免“一言堂”的重要手段?！饵h組工作條例》第三十二條明確規(guī)定“黨組決策一般采用黨組會(huì)議形式”，《地方委員會(huì)工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)律處分條例》）等黨內(nèi)法規(guī)也有此規(guī)定。除了極少數(shù)緊急情況下由于無(wú)法開(kāi)會(huì)，書(shū)記、副書(shū)記等領(lǐng)導(dǎo)干部可以先行決斷，但仍需要履行開(kāi)會(huì)報(bào)告的后續(xù)義務(wù)。正是因?yàn)闀?huì)議決定的法定性、嚴(yán)肅性和強(qiáng)制執(zhí)行效力，會(huì)前醞釀就更能發(fā)揮協(xié)商民主的價(jià)值。尤其對(duì)于涉及黨員處分、人事安排等涉及復(fù)雜利益的事項(xiàng)，允許醞釀對(duì)于維護(hù)黨內(nèi)團(tuán)結(jié)、促進(jìn)決策效率具有重要意義。

第二組對(duì)子是決策主體上的“班長(zhǎng)”和“班子”。這兩者是中國(guó)政治特有的一種稱謂，黨的各級(jí)委員會(huì)一般稱為“領(lǐng)導(dǎo)班子”，而黨的各級(jí)委員會(huì)的書(shū)記一般稱為“班長(zhǎng)”。黨內(nèi)決策的基本原則是集體領(lǐng)導(dǎo)、個(gè)人分工負(fù)責(zé)，而“班長(zhǎng)”和“班子”的關(guān)系，便是民主集中制下“個(gè)人”與“集體”的映射。從民主角度看，書(shū)記應(yīng)當(dāng)正確對(duì)待其他成員的意見(jiàn)，不能搞一言堂，支持班子成員按照分工進(jìn)行工作。對(duì)于應(yīng)當(dāng)由集體進(jìn)行決定的事項(xiàng)，不得以個(gè)人名義表態(tài)。決策過(guò)程中，書(shū)記依照規(guī)定需要末位表態(tài)，避免對(duì)決策過(guò)程的干擾（《黨組工作條例》第三十四條）。從集中角度看，集體決策并不意味著各行其是，而是由身為班長(zhǎng)的書(shū)記把控決策的方向，避免決策效率低下。具體而言，在議題確定上，會(huì)議議題由書(shū)記提出，其他成員的提議上會(huì)要經(jīng)書(shū)記同意（《地方委員會(huì)工作條例》第二十三條、《黨組工作條例》第三十二條）。緊急情況無(wú)法召開(kāi)會(huì)議的，書(shū)記可以先行決斷（《地方委員會(huì)工作條例》第二十三條）。此外，對(duì)于重大事項(xiàng)可在書(shū)記專題會(huì)議上先行醞釀（《地方委員會(huì)工作條例》第二十五條）。班長(zhǎng)與班子配合融洽，有利于提高黨內(nèi)決策的科學(xué)性、民主性，確保黨內(nèi)決策“落地”。

第三組對(duì)子體現(xiàn)在決策的異議與執(zhí)行方面。黨內(nèi)決策實(shí)行“少數(shù)服從多數(shù)”原則，決策按照多數(shù)意見(jiàn)做出，但少數(shù)意見(jiàn)的去向成為決策得以貫徹執(zhí)行的“附加因素”?？偟膩?lái)說(shuō)，黨內(nèi)決策異議原則是“堅(jiān)決執(zhí)行為先，允許保留意見(jiàn)”。在保證決策及時(shí)執(zhí)行的基礎(chǔ)上，充分給予異議者的救濟(jì)權(quán)利，是民主集中的要求所在。《黨章》第四條明確規(guī)定，“對(duì)黨的決議和政策如有不同意見(jiàn)，在堅(jiān)決執(zhí)行的前提下，可以聲明保留，并且可以把自己的意見(jiàn)向黨的上級(jí)組織直至中央提出?！背它h員個(gè)人對(duì)組織決定采用此種原則外，下級(jí)組織對(duì)上級(jí)組織的決策同樣如此。此外，“異議”“保留意見(jiàn)”必須是通過(guò)黨內(nèi)提出的方式進(jìn)行，黨規(guī)嚴(yán)禁黨員、下級(jí)組織公開(kāi)發(fā)表對(duì)班子、上級(jí)組織的不一致意見(jiàn)，這已經(jīng)為“四個(gè)服從”“四個(gè)意識(shí)”等政治要求所吸收，也是維護(hù)黨內(nèi)團(tuán)結(jié)的必要手段?！氨Ａ粢庖?jiàn)”不僅是形式意義上的表態(tài)，其對(duì)決策失誤后的責(zé)任追究也有重大影響。

（三）行政機(jī)關(guān)民主集中制與行政決策

中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政后，《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》與1954 年《中華人民共和國(guó)憲法》均將“民主集中制”作為我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)活動(dòng)的重要原則?，F(xiàn)行《憲法》第三條明確規(guī)定“國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則”，并以三款規(guī)范作出細(xì)則規(guī)定。①《憲法》第三條第二款規(guī)定“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督”，體現(xiàn)了人民與人民代表大會(huì)的關(guān)系。相應(yīng)地，該條第三款、第四款分別體現(xiàn)了人民代表大會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系以及中央與地方的關(guān)系。

通過(guò)《憲法》第三款規(guī)定的三組關(guān)系，國(guó)家機(jī)關(guān)民主集中制表現(xiàn)為：人民民主選舉組成人民代表大會(huì)，而人民代表大會(huì)集中行使國(guó)家權(quán)力。[4]國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)（或統(tǒng)稱其他國(guó)家機(jī)關(guān)）都是在各自職權(quán)范圍內(nèi)“集中執(zhí)行人大意志的機(jī)關(guān)”[5]。當(dāng)然，執(zhí)行方式和手段的不同，體現(xiàn)了機(jī)關(guān)獨(dú)立的意志。此外，民主集中制還體現(xiàn)為中央集中前提下地方自主性的發(fā)揮。

其中，就行政機(jī)關(guān)而言，民主集中制貫穿行政權(quán)行使的各個(gè)階段。作為行政權(quán)力行使的起點(diǎn)，行政決策特別是重大行政決策自然應(yīng)當(dāng)恪守這一原則。根據(jù)《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第三條的規(guī)定，重大行政決策主要是涉及公共利益、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃類決策。②《重大行政決策程序暫行條例》第三條對(duì)重大行政決策的范圍進(jìn)行了規(guī)定，采用了“5+1+1”的“列舉+兜底”的規(guī)定方法。即第一款規(guī)定列舉了四項(xiàng)具體內(nèi)容，第一款第五項(xiàng)進(jìn)行了兜底規(guī)定，同時(shí)排除了部分事項(xiàng)，以及賦予地方自主權(quán)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）規(guī)定重大行政決策的法定程序包括“公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定”五項(xiàng)內(nèi)容，體現(xiàn)了民主性、科學(xué)性、合法性的價(jià)值要求。

但是，這五項(xiàng)程序在位階上并非絕對(duì)的平等，而是受民主集中制影響形成一種差序格局?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2021—2025 年）》規(guī)定“行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人作出重大決策前，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取合法性審查機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，注重聽(tīng)取法律顧問(wèn)、公職律師或者有關(guān)專家的意見(jiàn)”，此處作出了“應(yīng)當(dāng)”和“注重”的差序安排。此外，“增強(qiáng)公眾參與實(shí)效，提高專家論證質(zhì)量，充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估功能，確保所有重大行政決策都嚴(yán)格履行合法性審查和集體討論決定程序”也體現(xiàn)了“增強(qiáng)、提高、充分發(fā)揮”與“確?！钡牟町惐磉_(dá)。③此外，2014 年黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的文件《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)“合法性審查”的優(yōu)先程序作出了規(guī)定“建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論”。因此，就重大行政決策法定程序而言，“合法性審查”和“集體討論決定”是決策程序中的優(yōu)先環(huán)節(jié)，具有直接否定決策的合法效力的強(qiáng)勢(shì)地位。從民主集中制角度來(lái)看，行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，在民主討論基礎(chǔ)上，行政首長(zhǎng)有權(quán)作出最后決策決定，同時(shí)對(duì)這些決定及其所領(lǐng)導(dǎo)的工作負(fù)有全部責(zé)任。[6]111-113可以說(shuō)，與黨內(nèi)決策實(shí)行“少數(shù)服從多數(shù)”相比，行政決策是“集中性”很強(qiáng)的決策。因此，為了減少和杜絕“一言堂”現(xiàn)象，對(duì)行政決策的合法性審查和集體討論決定是優(yōu)化行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的重要保障和必由路徑。[7]

二、過(guò)程民主與決策集中后的責(zé)任匹配

有權(quán)必有責(zé)，對(duì)權(quán)力行使進(jìn)行規(guī)范、監(jiān)督的關(guān)鍵在于責(zé)任機(jī)制的匹配。從宏觀要求上看，責(zé)任匹配是“權(quán)責(zé)一致”的重要內(nèi)核，責(zé)任脫節(jié)無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的有效控制。而從微觀上看，要想達(dá)成責(zé)任匹配并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)合機(jī)制的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，就必須把握好權(quán)力行使這個(gè)前置環(huán)節(jié)，尤其是結(jié)合民主和集中環(huán)節(jié)的權(quán)力運(yùn)行的特征，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)。

（一）黨內(nèi)集體決策與責(zé)任分置

黨內(nèi)決策遵循“民主集中制”基本原則，“民主”要求重大事項(xiàng)決策集體討論、集體決定。與此同時(shí)，黨內(nèi)民主也要求在出現(xiàn)決策失誤、違法乃至損害國(guó)家社會(huì)權(quán)益等情形時(shí)，參與決策的黨員分擔(dān)責(zé)任。從權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則的要求看，黨內(nèi)決策的特性決定了黨內(nèi)決策責(zé)任呈現(xiàn)分置的特征。

具體來(lái)說(shuō)，黨內(nèi)決策責(zé)任可以分置為三類，即組織（主體）責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、參與決策者責(zé)任。第一類責(zé)任是組織（主體）責(zé)任?！饵h委（黨組）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《主體責(zé)任規(guī)定》）規(guī)定，主體責(zé)任主要適用于“地方黨委和按照規(guī)定設(shè)立的黨組（黨委）”。《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》（以下簡(jiǎn)稱《問(wèn)責(zé)條例》）第四條規(guī)定“黨委（黨組）應(yīng)當(dāng)履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)本部門本單位問(wèn)責(zé)工作的領(lǐng)導(dǎo)，追究在黨的建設(shè)、黨的事業(yè)中失職失責(zé)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?！庇纱丝梢?jiàn)，主體責(zé)任主要適用于從嚴(yán)治黨領(lǐng)域，尤其是涉及黨內(nèi)監(jiān)督、紀(jì)律檢查的決策。①其他黨內(nèi)法規(guī)也體現(xiàn)了主體責(zé)任側(cè)重于黨內(nèi)監(jiān)督?jīng)Q策和問(wèn)責(zé)決策。如《黨章》規(guī)定“強(qiáng)化全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任”；《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》規(guī)定“落實(shí)黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任，強(qiáng)化責(zé)任追究”?！饵h內(nèi)監(jiān)督條例》第十五條規(guī)定，“黨委（黨組）在黨內(nèi)監(jiān)督中負(fù)主體責(zé)任，書(shū)記是第一責(zé)任人，黨委常委會(huì)委員（黨組成員）和黨委委員在職責(zé)范圍內(nèi)履行監(jiān)督職責(zé)”。黨委（黨組）主體責(zé)任的追究通常與領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究同步進(jìn)行。[8]

第二類責(zé)任是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。根據(jù)《問(wèn)責(zé)條例》第六條的規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任可以分為全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、第一責(zé)任、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。[9]首先，就全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任而言，《問(wèn)責(zé)條例》第六條第二款規(guī)定“對(duì)黨組問(wèn)責(zé)的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)對(duì)該黨組中負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)班子成員進(jìn)行問(wèn)責(zé)”。可以說(shuō)，全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是黨委（黨組）責(zé)任落實(shí)的保障機(jī)制。其次是第一責(zé)任和主要領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，這類責(zé)任是狹義上的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，責(zé)任主體通常是黨委（黨組）書(shū)記即“班長(zhǎng)”，《黨組工作條例》便明確規(guī)定“黨組書(shū)記必須認(rèn)真履行抓黨建第一責(zé)任人職責(zé)”?；邳h政合署辦公機(jī)制的存在以及“黨政同責(zé)”的要求，政府主要負(fù)責(zé)人的決策責(zé)任同樣適用于第一責(zé)任，主要體現(xiàn)在《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》第二條的規(guī)定“本規(guī)定適用于縣級(jí)以上地方黨委和政府主要負(fù)責(zé)人。”同時(shí)，第一責(zé)任與主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任存在一定的差異性。根據(jù)《紀(jì)律處分條例》第三十七條第一款第二項(xiàng)的規(guī)定，主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任承擔(dān)主體除了是黨組織主要負(fù)責(zé)人外，還可以是對(duì)直接主管工作負(fù)有決策責(zé)任的人。比如，《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》第五條規(guī)定，“巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)為組織實(shí)施巡視工作的主要責(zé)任人”。

第三類責(zé)任是參與決策者責(zé)任。按照《問(wèn)責(zé)條例》第六條的規(guī)定，責(zé)任主體為“參與決策和工作的班子成員”，一般負(fù)次要責(zé)任。由此可見(jiàn)，黨內(nèi)決策權(quán)利賦予與責(zé)任追究機(jī)制具有耦合性，盡管身為“班長(zhǎng)”的書(shū)記擁有統(tǒng)籌全局之權(quán)力，因而往往要承擔(dān)相對(duì)更大的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，但集體決策制度本質(zhì)上要求班子成員均需要對(duì)決策承擔(dān)應(yīng)有責(zé)任?？傊?，黨內(nèi)決策責(zé)任多元化特征與黨內(nèi)決策權(quán)集體行使相契合的，而這又是黨內(nèi)民主集中制的要求。

（二）行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)與責(zé)任“相對(duì)集中”

與黨內(nèi)決策責(zé)任的“分置性”不同，行政決策責(zé)任具有“集中性”，行政決策權(quán)相對(duì)集中是責(zé)任集中的重要推手。我國(guó)《憲法》第八十六條和第一百零五條規(guī)定了國(guó)務(wù)院和地方政府實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。不過(guò)，我國(guó)《憲法》及憲法相關(guān)法尚未對(duì)“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”進(jìn)行具體規(guī)范，準(zhǔn)確理解行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)又成為確定行政決策“權(quán)責(zé)”的關(guān)鍵，因此把《條例》第三十條視為對(duì)《憲法》第八十六條和第一百零五條內(nèi)涵的闡釋具有現(xiàn)實(shí)意義?！稐l例》第三十條的三個(gè)條款明晰了行政決策實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)的意涵。第一款和第二款表明重大行政決策需要經(jīng)過(guò)會(huì)議討論，會(huì)議組成人員有發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利和義務(wù)，行政首長(zhǎng)須保障意見(jiàn)發(fā)表權(quán)的充分行使。在此基礎(chǔ)上，行政首長(zhǎng)享有重大行政決策的最終決定權(quán)，權(quán)力的行使無(wú)需受到“少數(shù)服從多數(shù)”原則的束縛，只是行政首長(zhǎng)需要履行“說(shuō)明理由”的附加性義務(wù)。此時(shí)，參會(huì)人員并不享有否定性權(quán)利，不過(guò)根據(jù)第三款“集體討論決定情況應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄，不同意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)如實(shí)載明”之規(guī)定，否定意見(jiàn)持有者享有事后責(zé)任減免的救濟(jì)機(jī)會(huì)。因此，行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)的準(zhǔn)確理解應(yīng)為行政決策雖有法定會(huì)議討論的程序，但行政首長(zhǎng)享有最終決策之權(quán)力[10]，這也與《憲法》規(guī)定的行政機(jī)關(guān)實(shí)行民主集中制原則相耦合。

基于權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求，相仿于重大黨內(nèi)決策的“集體決策，集體負(fù)責(zé)”，重大行政決策“行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)”所產(chǎn)生的決策責(zé)任的“相對(duì)集中”自是應(yīng)有之義。相較于《問(wèn)責(zé)條例》《紀(jì)律處分條例》更多是對(duì)“領(lǐng)導(dǎo)班子”的追責(zé)，《條例》第三十八條第一款、第二款則明確了“行政首長(zhǎng)”的決策責(zé)任。①《條例》第三十八條第一款規(guī)定“決策機(jī)關(guān)違反本條例的……對(duì)決策機(jī)關(guān)行政首長(zhǎng)……依法追究責(zé)任”。第三十八條第二款規(guī)定“決策機(jī)關(guān)違反本條例規(guī)定造成決策嚴(yán)重失誤，或者依法應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出決策而久拖不決，造成重大損失、惡劣影響的……對(duì)決策機(jī)關(guān)行政首長(zhǎng)……依法追究責(zé)任”。同時(shí)，在用詞上采用“行政首長(zhǎng)—負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員—直接責(zé)任人員”的表述，這意味著“行政首長(zhǎng)”無(wú)需有“責(zé)任”的構(gòu)成要件，類似民法“無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任”，而其他人員需要“責(zé)任”這一“過(guò)錯(cuò)責(zé)任要件”。此外，作為黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的指導(dǎo)性文件，《決定》亦采用類似表述②《決定》規(guī)定“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任”。。因此，行政決策責(zé)任集中于“行政首長(zhǎng)”，但責(zé)任集中同時(shí)呈現(xiàn)分散化的“相對(duì)性”。

三、民主集中制下的權(quán)責(zé)統(tǒng)合與權(quán)利彰顯

權(quán)責(zé)統(tǒng)合機(jī)制的建立利于促進(jìn)良法善治的實(shí)現(xiàn)，是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中的必備組成和制度保障，也是黨和國(guó)家體制改革的方向所在。相較“權(quán)責(zé)一致”的“權(quán)力—責(zé)任”二維機(jī)制，民主集中制視閾下的權(quán)責(zé)統(tǒng)合機(jī)制則需要同時(shí)在責(zé)任的科處中伴隨有權(quán)利的“潤(rùn)滑”，以使權(quán)利特別是程序權(quán)利的運(yùn)行對(duì)責(zé)任的科處有著“調(diào)試”和“兜底”的功能。這既關(guān)系到制度治黨和把（黨政）權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子的效果，也對(duì)創(chuàng)新和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式有著根本性的效果，利于徹底改變組織倫理中的上下級(jí)關(guān)系，使各方通過(guò)“依法決策”從而實(shí)現(xiàn)“科學(xué)決策”和“民主決策”。

（一）黨政決策權(quán)責(zé)適用規(guī)則的進(jìn)一步統(tǒng)合

中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，除了通過(guò)政治領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家發(fā)展的宏觀布局外，還通過(guò)七大機(jī)制深度嵌入國(guó)家機(jī)關(guān)的運(yùn)行機(jī)制中。[6]23-26其中最主要的作為權(quán)力軸心的“黨委黨組領(lǐng)導(dǎo)”機(jī)制與作為全面控制的“歸口管理”機(jī)制，黨通過(guò)該機(jī)制有機(jī)協(xié)調(diào)了黨委黨組領(lǐng)導(dǎo)、行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)與民主集中制的關(guān)系，結(jié)合“黨政合署”改革，實(shí)現(xiàn)了黨政決策權(quán)責(zé)適用規(guī)則的進(jìn)一步統(tǒng)合。

在黨政決策權(quán)運(yùn)行規(guī)則統(tǒng)合方面，首要的便是行政決策程序中內(nèi)嵌的黨委（組）請(qǐng)示報(bào)告制度。根據(jù)《條例》第三十一條規(guī)定“重大行政決策出臺(tái)前應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告”，這說(shuō)明，由于黨委（組）的存在，重大行政決策不再是行政系統(tǒng)內(nèi)部的事務(wù)，而是需要在決策出臺(tái)前落實(shí)報(bào)告義務(wù)，這與《地方黨委工作條例》第五條、《黨組工作條例》第十六條賦予黨委黨組加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、增強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)的定位相契合。其次，“歸口管理”的行政部門受歸口的黨的職能部門指導(dǎo)，加強(qiáng)了特定領(lǐng)域黨組織的統(tǒng)籌力度。[11]除了“黨委黨組領(lǐng)導(dǎo)”與“歸口管理”外，“合署辦公”是未來(lái)一段時(shí)期黨政決策權(quán)責(zé)統(tǒng)合的重要推動(dòng)機(jī)制。在2023 年的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，黨中央組建中央金融工作委員會(huì)，其作為黨中央派出機(jī)關(guān)，將同中央金融委員會(huì)辦公室合署辦公?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，在未來(lái)兩個(gè)機(jī)關(guān)將共同進(jìn)行金融工作方面的決策。除上述情況外，其他“職能相近”的黨政機(jī)關(guān)合署辦公可能將繼續(xù)進(jìn)行，黨政決策權(quán)責(zé)適用規(guī)則的統(tǒng)合有望進(jìn)一步加強(qiáng)?！把芯恐贫ā薄饵h委（黨組）重大決策程序規(guī)定》已經(jīng)被列入《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要（2023—2027 年）》的規(guī)劃任務(wù)之中。

不過(guò)，黨政決策權(quán)責(zé)適用規(guī)則的進(jìn)一步統(tǒng)合并不意味著黨政決策功能的完全重合。正如《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》所指出那樣，改革要“堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效”以實(shí)現(xiàn)“黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)”。而所謂“優(yōu)化”“協(xié)同”就是要科學(xué)合理、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，要有統(tǒng)有分、有主有次。[12]其中的關(guān)鍵就是準(zhǔn)確把握?qǐng)?zhí)政黨對(duì)政府行政的領(lǐng)導(dǎo)，這同樣也是法治政府的建設(shè)目標(biāo)?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要(2021—2025年)》相較于《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020 年）》，將重大行政決策“行政首長(zhǎng)”這一行政系統(tǒng)內(nèi)部表述替換為“行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人”這一具有黨政雙重屬性的表述，正是對(duì)這一改革的回應(yīng)。

（二）黨內(nèi)“四個(gè)服從”中的權(quán)利相對(duì)性

“四個(gè)服從”是正確處理黨員之間、黨員與組織之間、黨的上下級(jí)組織以及中央與地方之間的關(guān)系問(wèn)題的指導(dǎo)原則，是黨內(nèi)民主集中制的基本內(nèi)容之一。如果說(shuō)“少數(shù)服從多數(shù)、個(gè)人服從組織、下級(jí)服從上級(jí)、全黨服從中央”的“服從性”符合民主“多數(shù)決”的基本要求，那么“四個(gè)服從”蘊(yùn)含的權(quán)利相對(duì)性則彰顯出集中的特質(zhì)。

具體而言，此類權(quán)利相對(duì)性呈現(xiàn)“權(quán)利表達(dá)—義務(wù)履行”二階式的特征。在黨內(nèi)決策環(huán)節(jié)，根據(jù)《黨章》第四條、第十六條規(guī)定，黨員、下級(jí)組織擁有發(fā)表不同意見(jiàn)的權(quán)利，但同時(shí)也明確規(guī)定“不允許公開(kāi)發(fā)表不同意見(jiàn)”，也就是說(shuō)權(quán)利表達(dá)層面亦可分為“權(quán)利行使—權(quán)利限制”的相對(duì)建構(gòu)，組織賦予黨員和下級(jí)組織表達(dá)意見(jiàn)權(quán)利的同時(shí)也要求其履行維護(hù)黨的決策統(tǒng)一的義務(wù)。根據(jù)權(quán)利相對(duì)性原理，權(quán)利行使產(chǎn)生的責(zé)任存在責(zé)任減輕或豁免的情形，這種情形一般即是上文所述的權(quán)利行使者履行了相應(yīng)的義務(wù)。[13]《問(wèn)責(zé)條例》第十七條第一款便規(guī)定了“可以從輕或者減輕問(wèn)責(zé)”的三類情形，其中之一便是“在集體決策中對(duì)錯(cuò)誤決策提出明確反對(duì)意見(jiàn)或者保留意見(jiàn)的”，而第二款則通過(guò)“上級(jí)錯(cuò)誤決定明顯違法違規(guī)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”的規(guī)定進(jìn)一步加以框定。總之，黨內(nèi)決策過(guò)程，黨員得以責(zé)任豁免進(jìn)而獲得救濟(jì)之情形，須同時(shí)滿足“提出反對(duì)保留意見(jiàn)”的權(quán)利表達(dá)要件與“上級(jí)錯(cuò)誤決定非明顯違法違規(guī)”的義務(wù)履行要件。權(quán)利相對(duì)性的建構(gòu)，既滿足了維護(hù)黨內(nèi)政治統(tǒng)一的需要，亦實(shí)現(xiàn)對(duì)黨員權(quán)利的充分保障。[14]

（三）重大行政決策過(guò)程中的程序權(quán)利補(bǔ)強(qiáng)

基于行政機(jī)關(guān)民主集中制的制度建構(gòu)，重大行政決策實(shí)行“行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，決策權(quán)力的行使與決策責(zé)任的承擔(dān)均呈現(xiàn)“相對(duì)集中”的特征。為避免權(quán)力專斷、降低重大行政決策的風(fēng)險(xiǎn)，決策過(guò)程的程序權(quán)利補(bǔ)強(qiáng)尤為關(guān)鍵?！稐l例》將公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。相較于前三個(gè)程序運(yùn)行的條件性①所謂條件性，是指根據(jù)《條例》第十四條、第十九條與第二十二條的規(guī)定，“公眾參與”程序要求“非依法不予公開(kāi)的決策事項(xiàng)”，“專家論證”程序要求“專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的決策事項(xiàng)”，“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”程序要求“可能對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、公共安全等方面造成不利影響”。，合法性審查與集體討論決定具有當(dāng)然性?！稐l例》第二十五條明確規(guī)定，未履行合法性審查程序或?qū)彶榻Y(jié)論是不合法的，“不得提交決策機(jī)關(guān)討論”。《條例》第三十條亦規(guī)定“決策草案應(yīng)當(dāng)經(jīng)決策機(jī)關(guān)常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議討論”，并要求行政首長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)在集體討論基礎(chǔ)上作出決策意見(jiàn)。也就是說(shuō)，若未經(jīng)合法性審查與集體討論程序，程序權(quán)利人（可以是參與決策人員、公眾）有權(quán)依據(jù)《條例》第三十五條之精神請(qǐng)求否定決策的法律效力。同時(shí)，結(jié)合《條例》第三十八條可知，侵害程序權(quán)利的行為已經(jīng)被納入決策責(zé)任的序列，有關(guān)人員表示包括程序權(quán)利抗辯在內(nèi)等不同意見(jiàn)的，還可以減免責(zé)任?！稐l例》通過(guò)程序性權(quán)利的嵌入，實(shí)現(xiàn)了“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”基礎(chǔ)上的抗辯權(quán)補(bǔ)強(qiáng)，從某種意義上來(lái)說(shuō)，也是“民主”屬性的增強(qiáng)。

（四）黨政決策權(quán)責(zé)統(tǒng)合機(jī)制中的權(quán)利機(jī)制

“權(quán)力是責(zé)任的保障，責(zé)任是權(quán)力的目的；權(quán)力與責(zé)任在量上對(duì)等，在質(zhì)上匹配”[15]，權(quán)力和責(zé)任具有共生性和牽連性。建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的制度，是克服現(xiàn)代官僚制既有缺陷、提高決策合法性與科學(xué)性的一般邏輯。[16]而在民主集中制視閾下，引入權(quán)利思維建構(gòu)“權(quán)力—權(quán)利—責(zé)任”的三維統(tǒng)合機(jī)制，則是新時(shí)代從嚴(yán)治黨和依法治國(guó)的新要求，亦是完善黨政決策權(quán)責(zé)統(tǒng)合機(jī)制的新路徑。

圖1 黨政決策“權(quán)力—權(quán)利—責(zé)任”三維統(tǒng)合機(jī)制分析框架

但同時(shí)，權(quán)利嵌入“權(quán)力—責(zé)任”機(jī)制并非機(jī)械地運(yùn)轉(zhuǎn)，而是與權(quán)力運(yùn)行、責(zé)任匹配形成良性互動(dòng)。在“權(quán)力—權(quán)利—責(zé)任”三維統(tǒng)合機(jī)制中，權(quán)利處于權(quán)力行使和責(zé)任追究的“樞紐環(huán)節(jié)”，對(duì)于權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性具有監(jiān)督作用，對(duì)于責(zé)任追究的精準(zhǔn)性具有調(diào)試作用，這種作用的發(fā)揮恰是民主集中制的要求，是對(duì)民主原則和集中原則的精準(zhǔn)回應(yīng)。

民主原則促使黨政決策權(quán)力運(yùn)行離不開(kāi)權(quán)利保障，無(wú)論是黨內(nèi)集體決策班子成員的表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及提出異議、保留意見(jiàn)的權(quán)利還是重大行政決策“集體討論程序”前置，均通過(guò)設(shè)置權(quán)利機(jī)制以防止權(quán)力專斷，提高決策的科學(xué)性。在責(zé)任追究環(huán)節(jié)，權(quán)利機(jī)制同樣契合民主原則的要求，一方面體現(xiàn)在決策參與者行使異議權(quán)利后的責(zé)任減免，另一方面體現(xiàn)決策責(zé)任者侵害程序權(quán)利的責(zé)任加重。集中原則意味著權(quán)利的行使具有一定的邊界，其伴隨特定的義務(wù)而存在，在決策環(huán)節(jié)，這種義務(wù)即組織上的服從與執(zhí)行上的貫徹。

與傳統(tǒng)權(quán)力運(yùn)行和責(zé)任追究的統(tǒng)合機(jī)制不同，民主集中制要求下的黨政決策權(quán)責(zé)統(tǒng)合機(jī)制跳脫“權(quán)力—責(zé)任”的二維框架，在更高層面注重權(quán)利機(jī)制的建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)責(zé)機(jī)制的最優(yōu)化。權(quán)責(zé)統(tǒng)合機(jī)制的三維化，究其根本，便在于民主集中制要求下，我國(guó)黨政決策實(shí)行“民主—集中”的雙向動(dòng)態(tài)決策，而非“上級(jí)—下級(jí)”“決策—執(zhí)行”單向靜態(tài)決策。黨政決策不是黨政首長(zhǎng)的“一言堂”，而是充分發(fā)揮“班子”集體智慧的過(guò)程，包容下級(jí)組織對(duì)上級(jí)組織的建言獻(xiàn)策的環(huán)節(jié)。因此，黨政決策“權(quán)力—權(quán)利—責(zé)任”三維權(quán)責(zé)統(tǒng)合機(jī)制對(duì)于加強(qiáng)黨的建設(shè)，推進(jìn)黨政治理能力現(xiàn)代化，發(fā)揮中國(guó)特色黨政制度“善治”優(yōu)勢(shì)具有創(chuàng)造性價(jià)值。

黨政決策作為黨行使執(zhí)政權(quán)與政府行使行政權(quán)的重要手段，是黨和國(guó)家治理的重要領(lǐng)域。黨的二十大報(bào)告提出“堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，全面落實(shí)重大決策程序制度”，而要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，必須堅(jiān)持在民主集中制下“創(chuàng)新和改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式”，優(yōu)化黨政決策的權(quán)責(zé)統(tǒng)合機(jī)制。民主集中制本身不是目的，民主集中制運(yùn)行關(guān)注的是其背后的“民主”價(jià)值與決策權(quán)力集中行使后相應(yīng)的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。而這實(shí)際上也是“法治”價(jià)值彰顯的表現(xiàn)。沒(méi)有過(guò)程民主的決策不是科學(xué)決策與科學(xué)執(zhí)政的表現(xiàn)，這一點(diǎn)不僅是黨內(nèi)決策還是行政決策概莫能外。而決策權(quán)行使后的責(zé)任科學(xué)分置則進(jìn)一步體現(xiàn)了權(quán)責(zé)統(tǒng)一對(duì)科學(xué)決策與科學(xué)執(zhí)政的保障，這也是黨內(nèi)民主集中制與國(guó)家機(jī)關(guān)民主集中制的制度延伸地帶。民主集中制通過(guò)對(duì)黨政決策權(quán)力劃分、程序規(guī)范，實(shí)現(xiàn)了責(zé)任的有效“分置”與合理“集中”。同時(shí)，“民主—集中”的雙向動(dòng)態(tài)決策過(guò)程為權(quán)利機(jī)制嵌入已有的“權(quán)力—責(zé)任”機(jī)制提供了可能性。權(quán)利的監(jiān)督作用和調(diào)控作用的發(fā)揮，有利于提高黨政決策的科學(xué)性、民主性、合法性。

理論在一個(gè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)的程度，總是決定于理論滿足于這個(gè)國(guó)家需要的程度。[17]民主集中制理論在黨的百年奮斗和新中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)歷史征程中發(fā)揮了關(guān)鍵的作用。習(xí)近平總書(shū)記指出，民主集中制“是反映、體現(xiàn)全黨同志和全國(guó)人民利益與愿望，保證黨的路線方針政策正確制定和執(zhí)行的科學(xué)的合理的有效率的制度”[18]。在黨政合署和黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)的新時(shí)代新征程上，以民主集中制為重要抓手，構(gòu)建符合現(xiàn)實(shí)需要的黨政決策權(quán)責(zé)統(tǒng)合機(jī)制，是全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國(guó)的新答卷。