新時期科研橫向經(jīng)費預(yù)算績效一體化管理探析

張教洪　梁軍

摘要：科研橫向經(jīng)費是科學(xué)事業(yè)單位財務(wù)管理的重要對象。面對當(dāng)前科研橫向經(jīng)費使用管理中存在的問題及經(jīng)濟發(fā)展形勢，指出科研橫向經(jīng)費應(yīng)全面被納入預(yù)算管理，實行預(yù)算績效一體化管理，從而提高科研橫向經(jīng)費管理水平，保障經(jīng)費使用效率。基于此，提出新形勢下科研橫向經(jīng)費預(yù)算績效一體化管理的創(chuàng)新思路。

關(guān)鍵詞：科研橫向經(jīng)費；預(yù)算績效；一體化管理；實踐創(chuàng)新

0 引言

為改善當(dāng)前財政收支緊平衡狀態(tài)，提高資源配置效率和預(yù)算管理統(tǒng)籌水平，《國務(wù)院關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）于2021年3月實施，就加強政府性資源統(tǒng)籌管理、規(guī)范預(yù)算支出結(jié)構(gòu)做出重大決策部署，要求擁有行政權(quán)力的各級部門將依靠國有資源（資產(chǎn)）獲取的特定收入、經(jīng)營權(quán)收入等，按規(guī)定納入預(yù)算管理?？蒲袡M向經(jīng)費屬于科研單位事業(yè)收入，是科學(xué)事業(yè)單位財務(wù)管理的重要對象，亦應(yīng)被納入預(yù)算管理范圍。如何加強科研橫向經(jīng)費監(jiān)管，實行全面預(yù)算和績效考核，進而實現(xiàn)預(yù)算績效管理一體化，提升科研橫向經(jīng)費的使用效率，是當(dāng)前需要重點思考并加以解決的問題。

1 科研橫向經(jīng)費和預(yù)算績效管理概述

1.1 科研橫向經(jīng)費

長期以來，我國科研經(jīng)費按來源不同大致分為縱向經(jīng)費和橫向經(jīng)費兩類?？v向經(jīng)費是國家部委、省市各部門自上而下的撥款，用于支持科研院所、企事業(yè)單位開展科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)等活動[1]；橫向經(jīng)費是指科研單位通過技術(shù)服務(wù)、技術(shù)咨詢、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、成果轉(zhuǎn)化等形式，與社會企業(yè)或政府單位合作獲得的項目活動經(jīng)費，是科研事業(yè)單位經(jīng)費的重要來源之一[2]。

縱向經(jīng)費是財政撥款，實行全額預(yù)算管理，統(tǒng)收統(tǒng)支；橫向經(jīng)費是非財政撥款，通過科研橫向項目取得，以收定支，按合同約定進行管理使用?？蒲袡M向項目通常合作單位多、合作情況復(fù)雜，管理上與縱向科研經(jīng)費有所區(qū)別，遵循合同約定、激發(fā)活力、加強服務(wù)、注重實效等基本原則[3]?？蒲袡M向項目兼顧經(jīng)濟效益和社會效益，具有拓展經(jīng)費來源渠道、激發(fā)科研創(chuàng)新活力、服務(wù)社會和提升社會形象等積極作用。

1.2 預(yù)算績效管理

預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的國家機關(guān)、團體、事業(yè)單位年度集中性財政收支計劃。預(yù)算作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，既能夠體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略和政策，反映政府的活動范圍和方向，又是宏觀調(diào)控的重要手段。非財政撥款資金預(yù)算管理遵循以下原則：明確責(zé)任、加強統(tǒng)籌、強化約束、講求績效。

績效是指組織或個人在社會經(jīng)濟管理活動中一定時期內(nèi)的投入產(chǎn)出情況，即結(jié)果和成效。產(chǎn)出和成本是績效目標(biāo)的主要內(nèi)容。預(yù)算績效管理還將經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益等指標(biāo)納入考量范圍，同時兼顧服務(wù)對象滿意度、可持續(xù)性影響等因素，維度呈現(xiàn)多元化。

預(yù)算績效管理以支出結(jié)果為導(dǎo)向，以績效目標(biāo)管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理為主，輔以績效評價實施管理、績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理的綜合系統(tǒng)。預(yù)算績效評價的內(nèi)容包括經(jīng)濟性、效率性、效益性、公平性。

預(yù)算績效管理與傳統(tǒng)預(yù)算管理的區(qū)別是：預(yù)算績效管理注重結(jié)果導(dǎo)向；傳統(tǒng)預(yù)算管理強調(diào)合法依規(guī)。預(yù)算績效管理與審計監(jiān)督的區(qū)別是：預(yù)算績效管理貫穿預(yù)算管理的全過程，以內(nèi)部管理為重；審計監(jiān)督則將重點放在外部監(jiān)督和事后檢查上。

2 科研橫向經(jīng)費實行預(yù)算績效一體化管理的現(xiàn)實意義及迫切性

2.1 科研橫向項目已成為科學(xué)事業(yè)單位科技活動的重要組成部分

科研橫向項目是高校、科研院所和企業(yè)之間開展“產(chǎn)學(xué)研”合作的重要途徑，有助于拓寬科研單位研發(fā)經(jīng)費來源渠道，調(diào)動科研人員科技創(chuàng)新能動性，有效促進科技成果轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)科研成果與社會需求緊密對接，對服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展、提升科研人員社會形象具有巨大作用。

隨著科技體制改革和科技創(chuàng)新的深入，在高校、科研院所等科創(chuàng)“主陣地”中，科研橫向項目的分量越來越重，成為科研單位科技活動不可忽視的組成部分。一些差額管理單位及大部分自收自支管理單位更是把橫向項目作為科研重中之重。為激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力，破除制約科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的機制障礙，地方政府及科研院所紛紛出臺橫向項目管理辦法，全面放開科研橫向項目管理。2018年下半年，南京工業(yè)大學(xué)對專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘辦法進行修訂，新增了科研人員普遍關(guān)注的社會服務(wù)型系列職稱，職稱評定與縱向科研同等對待。為加大對科技成果轉(zhuǎn)化的支持力度，江蘇省出臺了“科技改革30條”，明確提出可將職務(wù)發(fā)明成果轉(zhuǎn)化獲得的收益高比例用于獎勵研發(fā)團隊。2023年初，內(nèi)蒙古自治區(qū)印發(fā)的《關(guān)于進一步強化科技激勵的若干措施》提出，科研院校接受企業(yè)等外部單位委托的橫向經(jīng)費，按成果轉(zhuǎn)化收入管理，可納入績效工資，不受核定的績效總量限制。2022年12月，《陜西省深化科技成果轉(zhuǎn)化“三項改革”十條措施（試行）》發(fā)布，支持高等學(xué)校、科研院所將科研橫向項目結(jié)余經(jīng)費納入科技成果轉(zhuǎn)化收入管理，允許橫向結(jié)余經(jīng)費技術(shù)入股，在實體運行期間，所得稅可參考遞延納稅政策。

2.2 當(dāng)前科研橫向經(jīng)費管理使用中存在諸多問題

2.2.1 預(yù)算理念淡薄，經(jīng)費支出不規(guī)范

科研橫向經(jīng)費屬合同約定，由單位自行管理。受職稱評審、經(jīng)費支出和績效比例等限制，多數(shù)單位未制定專門的橫向經(jīng)費管理辦法，橫向經(jīng)費預(yù)算支出參照縱向經(jīng)費框架編制，但編制過程較隨意，缺乏明確的開支標(biāo)準(zhǔn)和范圍。一些科研單位對不同類型的橫向項目，如科技服務(wù)、成果轉(zhuǎn)化、協(xié)同創(chuàng)新等，編制經(jīng)費預(yù)算支出時不能區(qū)別對待；對間接費用的提取比例、固定資產(chǎn)是否達到認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等制度不明晰，導(dǎo)致預(yù)算模糊、經(jīng)費支出混亂，經(jīng)常出現(xiàn)超預(yù)算情況。

2.2.2 績效評估欠缺，成本核算流于形式

科研人員實施橫向項目，大多疏于對項目經(jīng)費進行準(zhǔn)確的成本核算和績效評價，對所承擔(dān)項目的經(jīng)濟效益和社會效益欠缺準(zhǔn)確的評估和鑒定。有些單位經(jīng)常資金一到手，就再也不管項目完成情況，不僅難以做到節(jié)約經(jīng)費、花小錢辦大事，而且往往出現(xiàn)項目無法正常結(jié)題驗收甚至根本未驗收的狀況。這背離了承接科研橫向項目的初衷，會給社會造成不良影響。

2.2.3 內(nèi)控制度不嚴(yán)，財政監(jiān)管失效

目前，國家對科研橫向經(jīng)費沒有制定相對統(tǒng)一的管理制度，允許承擔(dān)單位自定規(guī)則，靈活使用，這就會造成財政監(jiān)管措施不到位，出現(xiàn)科研橫向項目經(jīng)費“體外循環(huán)”現(xiàn)象。有些單位遇到運行經(jīng)費緊張情況時，單位領(lǐng)導(dǎo)往往會隨意挪用、拆借、擠占科研橫向經(jīng)費；有些單位為了留有更多結(jié)余資金，便于自身利益分配，往往會轉(zhuǎn)移橫向項目成本支出，如應(yīng)承擔(dān)的差旅費、房租、水電費及固定資產(chǎn)占用費等成本費用不計入項目內(nèi)，出現(xiàn)低成本甚至零成本現(xiàn)象；還有些單位出現(xiàn)虛開發(fā)票、虛構(gòu)業(yè)務(wù)、轉(zhuǎn)移資金、套取資金等違法亂紀(jì)問題。對于橫向項目實施過程中產(chǎn)生的科研副產(chǎn)物，大多單位會違規(guī)私下處理或賬外處理。

2.2.4 預(yù)算績效一體化管理進展緩慢、效率低下

科研人員承擔(dān)橫向項目，目的是服務(wù)社會，拓展科研經(jīng)費，實現(xiàn)經(jīng)濟效益與社會效益的最大化。但《國務(wù)院關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》實施以來，一些科研單位由于對科研橫向經(jīng)費實行預(yù)算績效一體化管理缺乏足夠的重視和認(rèn)識，沒有充分意識到其切身利益和重大深遠(yuǎn)意義，做不到預(yù)算和績效一體化管理的有機融合，導(dǎo)致科研橫向經(jīng)費的正向激勵作用不能得到充分發(fā)揮。

2.3 新形勢下迫切需要對科研橫向經(jīng)費實行預(yù)算績效一體化管理

2.3.1 橫向經(jīng)費來源渠道趨多，體量和管理難度趨大

隨著國家對科技事業(yè)愈加重視，科技人員的科技創(chuàng)新能力不斷增強，服務(wù)社會的能力亦越來越強。同時，社會對科技成果的需求越來越強烈。科研人員在完成所承擔(dān)的政府科研任務(wù)的同時，利用自身科技優(yōu)勢，積極與社會對接，為社會提供更多技術(shù)服務(wù)、成果轉(zhuǎn)化。隨著科研橫向項目的增多，橫向經(jīng)費體量越來越龐大，管理越來越難，使用越來越嚴(yán)，迫切需要對科研橫向經(jīng)費實行全面預(yù)算管理和績效管理，提高一體化管理水平。

2.3.2 經(jīng)濟增長趨緩，財政支付壓力趨大

受新冠疫情和國際形勢的多重影響，我國經(jīng)濟增長有所放緩。2022年中央經(jīng)濟工作會議指出，我國現(xiàn)階段仍然存在需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱等多重壓力，經(jīng)濟恢復(fù)的基礎(chǔ)尚不牢固，要繼續(xù)實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，堅持穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進?？蒲袉挝蛔鳛閲铱萍紕?chuàng)新的主體，理應(yīng)為國分憂、厲行節(jié)約、從嚴(yán)從緊，將科研橫向經(jīng)費全面納入預(yù)算管理和績效管理，提高橫向經(jīng)費的使用效率，讓每一分錢都能創(chuàng)造出更大價值。

2.3.3 預(yù)算績效一體化管理政策和措施日趨完善

為進一步完善預(yù)算管理制度，充分發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和支柱作用，《國務(wù)院關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）于2021年發(fā)布，各地亦相繼出臺相關(guān)實施辦法。例如，山東省發(fā)布了《山東省人民政府關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的實施意見》（魯政發(fā)〔2021〕19號）、《山東省省級非財政撥款資金預(yù)算管理暫行辦法》（魯財預(yù)〔2022〕54號）。后者明確要求各單位應(yīng)當(dāng)將通過科學(xué)技術(shù)取得的各項科研橫向經(jīng)費等非財政撥款收入全部納入單位預(yù)算，合理確定績效目標(biāo)，積極開展績效評價，未列入單位預(yù)算的非財政收入不得安排支出；加大省級行政、公益一類事業(yè)單位非財政撥款結(jié)余統(tǒng)籌使用和支付力度，除另有要求外，各單位應(yīng)力爭于2023年底前全部消化以前年度結(jié)存的銀行存款。

3 科研橫向經(jīng)費預(yù)算績效一體化管理實踐創(chuàng)新探索分析

3.1 正確理解新時期科研橫向經(jīng)費預(yù)算績效一體化管理的深遠(yuǎn)意義，不斷推進預(yù)算管理與績效管理的深度融合

過去，人們對于科研橫向經(jīng)費的理解大多停留在“科研創(chuàng)收”階段，基本認(rèn)可其拓寬經(jīng)費來源、提升社會形象等作用。新時期，面對“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，將科研橫向經(jīng)費等非財政撥款收入全面納入預(yù)算績效管理，無疑會給科研單位橫向經(jīng)費管理提出新課題。要充分肯定橫向經(jīng)費對科研活動和社會經(jīng)濟的促進作用，不斷加大多元化科技投入；要不斷深化科技體制改革，將橫向經(jīng)費的績效評價結(jié)果列入科技人員職稱晉升和人才評價管理范疇，調(diào)動廣大科技人員的主觀能動性，激活科研人員科技創(chuàng)新的內(nèi)生動力；要深化科技評價改革，樹立成本核算和效益優(yōu)先理念，推進成本預(yù)算績效管理，開展成本效益分析，做實成本績效目標(biāo)，不斷提高橫向資金使用效率；要統(tǒng)籌考慮國家、單位和個人的關(guān)系，樹立全局意識，準(zhǔn)確把握當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展形勢和國家方針政策，不斷增強政策執(zhí)行力。

3.2 建立健全預(yù)算績效一體化管理機制，保障橫向項目安全流暢運行

科研橫向項目預(yù)算績效一體化管理要踐行全方位、全過程、全覆蓋理念，把預(yù)算管理和方法與績效管理全過程深度融合，進而實現(xiàn)預(yù)算管理與績效管理運行的一體化?？蒲袉挝粦?yīng)建立健全項目預(yù)算績效一體化管理的評價體系，以全面、客觀為原則，既要從立項角度出發(fā)，考察項目必要性、合理性和方案可行性，又要從經(jīng)濟角度出發(fā)，評估投入的經(jīng)濟性和籌資的合規(guī)性，形成事前績效評估報告。在項目實施初期訂立合同時，要充分考慮、審核合同各要素的合法性，明確項目雙方權(quán)利和義務(wù)，制定風(fēng)險防范措施；使用橫向經(jīng)費，要預(yù)算全面、支出合理，嚴(yán)格實行成本核算和績效評價，制定獎懲辦法；項目完成后，項目經(jīng)費和項目完成情況要得到合同雙方的確認(rèn)，必要時可由項目雙方約定，項目負(fù)責(zé)人對經(jīng)費使用的合規(guī)性、合理性和真實性承擔(dān)經(jīng)濟與法律責(zé)任。

3.3 采取切實有效的監(jiān)管保障措施，推動預(yù)算績效一體化管理提質(zhì)增效

省一級主管部門應(yīng)當(dāng)在預(yù)算績效一體化管理系統(tǒng)中設(shè)置監(jiān)控預(yù)警規(guī)則，強化結(jié)果應(yīng)用；要引入和試行末位淘汰制度，定期對績效考核不良的項目予以警告。單位主管部門對資金使用的安全性和效率評價要實行定期“內(nèi)部跟蹤審計+外部專業(yè)審計”方式，也可由項目方委托第三方機構(gòu)對項目實施方經(jīng)費使用狀況做全過程監(jiān)督評估，達到預(yù)算管理與績效管理、調(diào)整預(yù)算與結(jié)果完善的有機銜接?？蒲袡M向項目實施方要完善內(nèi)部控制制度，建立全過程資金監(jiān)控機制。為減輕科研人員事務(wù)性工作負(fù)擔(dān)，保障經(jīng)費的安全性、規(guī)范性，提高科研項目資金管理水平，項目實施方可聘請專業(yè)科研財務(wù)助理[4]。

3.4 創(chuàng)新橫向經(jīng)費管理方式，提高預(yù)算績效一體化管理水平

科研單位將橫向經(jīng)費全部納入單位預(yù)算管理，要按照預(yù)算績效一體化管理規(guī)范要求，實行項目全過程、全生命周期管理。因項目來源不同，對橫向經(jīng)費的使用和管理也應(yīng)有所不同：對依托單位資源取得、收入和成本相對固定的技術(shù)服務(wù)類、委托加工類項目，資金管理上可采用相對穩(wěn)妥的方式，按一定比例計提管理費用；對創(chuàng)新性強、風(fēng)險大、效益明顯的技術(shù)研發(fā)類、成果轉(zhuǎn)化類項目，可允許單位結(jié)合自身實際調(diào)整科研橫向項目經(jīng)費預(yù)算，靈活制定資金使用管理辦法及相應(yīng)的獎懲辦法；對于剩余結(jié)余資金，原則上將其全部編入單位下一年度收入預(yù)算，但對結(jié)余資金多、項目延展性強的橫向項目，允許單位制定合理的項目結(jié)余資金處置方式，如申請暫緩納入下一年度財政預(yù)算管理、成立可持續(xù)發(fā)展基金等。

4 結(jié)語

科研橫向項目是科技創(chuàng)新活動的重要組成部分，統(tǒng)籌考慮科研橫向經(jīng)費，強化預(yù)算績效一體化管理，不僅能有效提高橫向經(jīng)費的收益水平，而且能穩(wěn)定增強財政資源的有效供給，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)?？蒲袡M向經(jīng)費預(yù)算績效一體化管理是當(dāng)前及今后一段時期我國科研經(jīng)費管理可借鑒之路，意義重大。

參考文獻

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收稿日期：2023-07-04

作者簡介：

張教洪，男，1966年生，本科，高級會計師，主要研究方向：中草藥育種與推廣、科研財務(wù)。

梁軍，男，1977年生，本科，高級技師，主要研究方向：科研財務(wù)。