關(guān)于黃河流域高質(zhì)量發(fā)展綜合立法的思考

羅平平 朱偉 王雙濤

摘 要：黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展是重大國家戰(zhàn)略。《黃河保護法》是從流域?qū)用鎸嵤┚C合治理和黃河高水平保護、高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)造福人民“幸福河”的法治保障。《黃河保護法》立法基礎(chǔ)包括國家層面、地方層面和流域?qū)用娴牧⒎??！饵S河保護法》解決了黃河流域管理機構(gòu)職權(quán)范圍不明確和各?。▍^(qū)）法令不統(tǒng)一、不銜接等難題。《黃河保護法》已施行，建議盡快建設(shè)基于《黃河保護法》的法律法規(guī)框架體系，并及時對《黃河保護法》進行宣傳和跟蹤評估等。

關(guān)鍵詞：黃河保護法；高質(zhì)量發(fā)展；生態(tài)保護治理；流域立法；綜合性立法；黃河流域

中圖分類號：Ｄ９２２．６６；ＴＶ８８２．１ 文獻標志碼：Ａ ｄｏｉ：１０．３９６９／ ｊ．ｉｓｓｎ．１０００－１３７９．２０２３．１２．００３

引用格式：羅平平，朱偉，王雙濤．關(guān)于黃河流域高質(zhì)量發(fā)展綜合立法的思考［Ｊ］．人民黃河，２０２３，４５（１２）：１４－１８．

２０１９ 年９ 月１８ 日，黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會在鄭州召開，習近平總書記在會上發(fā)表重要講話，強調(diào)保護黃河是事關(guān)中華民族偉大復興和永續(xù)發(fā)展的千秋大計［１］ 。黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展是重大國家戰(zhàn)略，要盡早進行頂層設(shè)計［２－３］ 。黃河流域是我國北方重要的生態(tài)屏障，黃河是西北、華北地區(qū)重要的水源，黃河流域的生態(tài)保護、高質(zhì)量發(fā)展、長治久安是建設(shè)美麗中國的基礎(chǔ)［４］ 。

黃河流域治理的制度基礎(chǔ)是流域立法，國際流域立法的許多經(jīng)驗可供借鑒。實踐證明，將自然流域作為治理單元進行綜合治理是可行的，如美國頒布了《田納西流域管理局法》，成立了田納西流域管理局進行生態(tài)環(huán)境治理，有效解決了該流域生態(tài)環(huán)境惡化和水土流失等問題［５－６］ 。德國、日本等國家也進行了流域?qū)用娴牧⒎?，對流域?nèi)的水資源進行統(tǒng)一治理和上下游利益的協(xié)調(diào)管理，促進了流域生態(tài)保護治理和經(jīng)濟社會的協(xié)同發(fā)展［７－８］ 。２０２２ 年１０ 月３０ 日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十七次會議表決通過《中華人民共和國黃河保護法》（簡稱《黃河保護法》），其從２０２３ 年４ 月１ 日起施行?！饵S河保護法》頒布前，我國關(guān)于黃河流域綜合性立法的研究多聚焦于水資源管理領(lǐng)域，而關(guān)于黃河流域?qū)用娴恼w性、系統(tǒng)性和綜合性的生態(tài)保護治理、生態(tài)環(huán)境風險預防等立法研究較少，尤其是關(guān)于優(yōu)化配置黃河流域的空間資源、生態(tài)保護治理，以及上下游和諧發(fā)展等新的治理需求的研究更少［９－１０］ 。《黃河保護法》是從流域?qū)用鎸嵤┚C合治理和黃河高水平保護、高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)造福人民“幸福河”的法治保障。

１ 《黃河保護法》的立法背景

《黃河保護法》頒布之前，涉及黃河保護的相關(guān)法律是基于國家、地方和流域３ 個層面的，針對流域中管理機構(gòu)的權(quán)限、水資源的分配調(diào)度、防洪和抗旱的功能等，按地區(qū)對污染防治、監(jiān)督處罰和行政執(zhí)法等進行了規(guī)范。但是，這些法規(guī)無法充分滿足黃河流域大保護大治理的法治保障的需要，存在一些亟待解決的問題［１１］ 。

１）黃河流域水資源總量少，生態(tài)用水不足。黃河流域資源性水量缺乏，１９５６—２０００ 年，黃河年均徑流量為５３５ 億ｍ３，約占全國徑流總量的２％，人均水資源量占全國人均水資源量的２３％［４］ 。目前，黃河流域的水資源開發(fā)利用率已達８０％，遠超一般流域４０％的生態(tài)警戒線，內(nèi)蒙古、寧夏、山東等?。▍^(qū)）的超計劃用水問題突出，８２．６％的地級行政區(qū)的水資源承載能力存在超載狀況［４］ 。此外，用水方式與用水結(jié)構(gòu)不合理，２０１８ 年全流域的農(nóng)業(yè)用水量為２６４．４ 億ｍ３，約占總用水量的６７．５％，農(nóng)業(yè)節(jié)約用水潛力巨大［４］ 。水資源的日益緊缺與黃河流域生活生產(chǎn)用水的需求快速增長的矛盾突出。當前，黃河的分水方案對水資源衰減情況和年際變化等因素考慮不足，枯水年同比例壓縮取水量的分配方式將會侵占河道生態(tài)水量。黃河流域水資源缺乏導致水環(huán)境承載能力和水體凈化能力下降，使得流域水生態(tài)問題突出。

２）水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)、調(diào)控體系不完善。黃土高原的生態(tài)環(huán)境稟賦條件較差，土壤極易被雨水侵蝕，導致大量泥沙進入黃河。黃河流域難以治理的根本原因就是水少沙多和水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)［１２］ 。黃河流域的生態(tài)環(huán)境安全受到黃土高原水土流失的影響，長期制約區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。近年來，黃土高原的水土流失治理有了一定的成效，黃河流域水少沙多問題稍有緩解，但是水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)的情況還將長期存在。

黃河流域的水沙調(diào)控體系不健全。黃河上游的劉家峽水庫和龍羊峽水庫從投入使用開始，使寧夏—內(nèi)蒙古河段的大流量過程和汛期洪水得到控制，但是加重了河道的淤積。黃河中游的北干流缺少控制性工程，導致潼關(guān)河段的高程居高不下，且小浪底水庫調(diào)水調(diào)沙能力的后續(xù)動力不理想，難以使水庫的調(diào)沙功能得到充分發(fā)揮［１２］ 。

３）洪水風險突出、防御調(diào)度困難。黃河是全球最難以治理的河流之一。黃河流域洪災頻發(fā)，最早可以追溯至大禹治水時期，歷史上黃河曾經(jīng)多次改道，導致黃河流域成為重大水患問題高發(fā)區(qū)。公元前６０２ 年到１９３８ 年，黃河下游發(fā)生大的改道就有２６ 次，１９５０ 年以來黃河出現(xiàn)了１２ 次流量超１０ ０００ ｍ３ ／ ｓ 大洪水［１３］ 。

黃河寧夏—內(nèi)蒙古河段的河槽淤積嚴重、存在產(chǎn)生新懸河問題，中游河段仍然有洪水風險，下游河段存在“二級懸河”問題等。

黃河存在洪水防御調(diào)度困難的問題。當前，在黃河流域大洪水的主要來源區(qū)域有１．８ 萬ｋｍ２ 還是無工程控制區(qū)，此處洪水預見期短，嚴重影響下游及灘區(qū)的安全。下游河段的“二級懸河”高度發(fā)育，在出現(xiàn)洪水時容易形成斜河、橫河以及順堤行洪的情況，對大堤安全構(gòu)成威脅，“人水爭地”的問題在灘區(qū)十分突出，致使河道行洪受到影響［１４］ 。

綜合分析可知，對黃河流域整體進行治理，在法治層面進行整體性、綜合性、協(xié)同化的生態(tài)環(huán)境修復和保護迫在眉睫。因此，《黃河保護法》的施行具有重要意義。

２ 《黃河保護法》的立法基礎(chǔ)

２０ 世紀８０ 年代以來，我國加速推進水資源領(lǐng)域的法制化，使得涉及黃河保護的法律法規(guī)得以發(fā)展，立法體系逐漸完善，構(gòu)成了黃河流域?qū)ｉT立法的根基?！饵S河保護法》立法基礎(chǔ)包括國家層面、地方層面和流域?qū)用娴牧⒎ā?/p>

１）國家層面立法。過去，涉及黃河保護的國家層面法律包括《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國防洪法》和《中華人民共和國水土保持法》（簡稱《水法》《水污染防治法》《防洪法》和《水土保持法》），黃河流域立法大多是根據(jù)此四部法律推出配套規(guī)定，而具有實質(zhì)創(chuàng)新性的立法不多。這些上位法的修改和進一步完善，使突出的生態(tài)環(huán)境問題得到有效緩解，但也使相關(guān)的黃河流域的地方立法逐步失去效力，如《內(nèi)蒙古自治區(qū)境內(nèi)黃河流域水污染防治條例》等流域相關(guān)的水污染防治立法，就因《水污染防治法》的修改完善而被廢止。

這四部法律從多個方面要求對流域進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，但仍不能對黃河流域綜合治理的各項工作形成適用的統(tǒng)一規(guī)范。首先，《水法》明確了我國區(qū)域與流域管理相結(jié)合的水資源管理體制［３］ ，因此流域相關(guān)管理機構(gòu)被授予了一定的管理權(quán)限，但是并未對區(qū)域管理與流域管理之間的關(guān)系，以及流域相關(guān)機構(gòu)的職責等建立完善的機制［１５］ ，且存在不同層級管理部門對黃河流域的管理權(quán)限模糊的問題。其次，盡管《水污染防治法》對黃河流域的生態(tài)環(huán)境治理進行了相應的規(guī)定，但是在確定流域水資源保護的管理職能方面與《水法》產(chǎn)生分歧［１６］ ，且這兩部法律關(guān)于流域水污染治理與糾紛的解決程序不相同，因而若黃河流域水污染的治理問題出現(xiàn)糾紛，尤其是省際的問題，則協(xié)商解決幾乎沒有作用。最后，黃河流域相關(guān)機構(gòu)防洪方面的權(quán)限在《防洪法》中得到體現(xiàn)，但與《水污染防治法》依然存在沖突，特別是關(guān)于防洪工作規(guī)劃的實施機制。

《防洪法》僅限于防洪有關(guān)的工作，對解決黃河流域特殊的生態(tài)環(huán)境保護治理問題效果不明顯。盡管上位法的位階高、效應強，但是缺乏針對性，系統(tǒng)性不足，可操作性不強，難以滿足黃河流域生態(tài)環(huán)境治理對整體性的要求，對當前黃河流域的生態(tài)環(huán)境保護治理收效甚微。

２）地方層面立法。黃河流域地方層面立法相對活躍，各省（區(qū)）依據(jù)轄區(qū)內(nèi)流域的生態(tài)環(huán)境保護治理的需求頒布了相關(guān)法規(guī)。陜西省頒布了《渭河流域管理條例》，寧夏回族自治區(qū)制定了《寧夏回族自治區(qū)水污染防治條例（草案）》，山東省實施了《山東省黃河防汛條例》《山東省黃河河道管理條例》等。地方層面立法目的是對各自境內(nèi)部分流域的生態(tài)保護治理進行法律保障，但是立法較為分散、重復性立法多、覆蓋范圍小等問題突出，僅能完成各自的利益調(diào)節(jié)和治理責任，不能形成合力。地方層面立法不可能消除黃河流域管理行政分割、生態(tài)系統(tǒng)整體脆弱和職能交叉等難題。

黃河流域的生態(tài)環(huán)境問題極為復雜，水環(huán)境、水資源、水生態(tài)缺乏統(tǒng)籌，而且流域治理和地區(qū)發(fā)展不協(xié)調(diào)，全流域沒有建立生態(tài)環(huán)境開發(fā)利用和維護經(jīng)濟效益的調(diào)控機制，共建共享治水效益內(nèi)在動力不足。各省（區(qū)）的生態(tài)利益、經(jīng)濟利益不平衡問題突出，致使黃河流域生態(tài)保護治理效果不理想。

３）流域?qū)用媪⒎?。過去，黃河流域?qū)用娴南嚓P(guān)法規(guī)，如《黃河水量調(diào)度條例》《黃河流域省際邊界水事協(xié)調(diào)工作規(guī)約》等只是針對黃河水資源管理的相關(guān)規(guī)范?！饵S河水量調(diào)度條例》的重心是協(xié)調(diào)調(diào)度黃河流域的水量，雖然在黃河流域的水資源管理中發(fā)揮了積極作用，但是沒有對水資源費用征收等領(lǐng)域提供法律保護［３］ 。該條例是單項及局部立法，立法層次低，不可能消除黃河流域的相關(guān)法律間由來已久的分歧、重疊和空白，也無法處理黃河流域的綜合性的生態(tài)環(huán)境保護治理難題。此外，《黃河流域省際邊界水事協(xié)調(diào)工作規(guī)約》聚焦于分配黃河流域的水資源、跨區(qū)域流域治理等方面。但是，黃河流域相關(guān)管理機構(gòu)并未被賦予跨?。▍^(qū)）水資源的調(diào)度和管理的權(quán)力，也不能消除在毗鄰行政區(qū)邊界處，因水質(zhì)、水耗和水環(huán)境功能的不同而導致的監(jiān)管要求和治理措施的矛盾。

綜上所述，《黃河保護法》的立法基礎(chǔ)堅實，其頒布實施可謂水到渠成。

３ 《黃河保護法》的優(yōu)勢

１）與過去已有法律體系相比。黃河流域不僅是一個由水源地向河口流動的水文單位，而且是一個在其邊界內(nèi)逐步建立的自然、社會、經(jīng)濟的復合生態(tài)體系［２，１５］ 。因此，黃河流域立法應從總體上調(diào)整各個領(lǐng)域的關(guān)系，實行綜合性的立法，而不是進行“只見樹木、不見森林”“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的單項立法［１７］ 。

《黃河保護法》頒布之前的黃河保護的法律體系，以《水法》為主體，以《水土保持法》《防洪法》和《水污染防治法》等行業(yè)法律，以及《黃河河口管理辦法》《黃河下游引黃灌溉管理規(guī)定》《黃河水量調(diào)度條例》等流域?qū)用娣ㄒ?guī)為兩翼。然而，《防洪法》等相關(guān)法律法規(guī)大都只關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)的局部功能，忽略了其整體功能，導致人為地割裂了流域內(nèi)部的聯(lián)系，不能達到生態(tài)系統(tǒng)的最優(yōu)配置?！饵S河下游引黃灌溉管理規(guī)定》等法規(guī)只涉及灌溉管理等問題，而在流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、點源面源污染防治和新舊動能轉(zhuǎn)換等領(lǐng)域，尚無專門的流域綜合性法規(guī)?！饵S河保護法》充分利用綜合性立法的協(xié)同創(chuàng)新、協(xié)調(diào)統(tǒng)一特點，加快了黃河保護的法治建設(shè)［１８］ 。

２）與流域?qū)用娣ㄒ?guī)相比。流域?qū)用婵梢灶C布、修訂綜合性行政法規(guī)，且程序相比立法更為簡捷，為什么還要進行流域?qū)用娴木C合性立法呢？ 最深層次的原因是黃河流域?qū)用婢C合性立法的保護范圍可以覆蓋流域相關(guān)的所有領(lǐng)域。

盡管行政法規(guī)也能為黃河流域生態(tài)環(huán)境治理提供法治保障，但是行政法規(guī)存在不可避免的缺陷。首先，行政法規(guī)位階低于法律，受上位法一般性規(guī)定的限制，行政法規(guī)作為下位法不可能對黃河流域生態(tài)環(huán)境治理體制進行大的突破；其次，若新制定的綜合性行政法規(guī)和已有的《黃河河口管理辦法》等出現(xiàn)分歧，則綜合性行政法規(guī)地位會較尷尬，原因是從法規(guī)的關(guān)系來講，二者是新法規(guī)與舊法規(guī)、一般法規(guī)與特別法規(guī)的關(guān)系。依據(jù)法規(guī)的一般適用原則，特別法規(guī)是優(yōu)于一般法規(guī)的，而新法規(guī)又是優(yōu)于舊法規(guī)的，只能導致流域綜合性行政法規(guī)處于無所適從的境地［２］ ，而《黃河保護法》可有效地避免此類問題的出現(xiàn)。

４ 《黃河保護法》的突出貢獻

《黃河保護法》的施行，解決了過去黃河保護治理中存在的一些難題，這些難題主要包括以下兩方面。

１）黃河流域管理機構(gòu)職權(quán)范圍不明確。２００２ 年水利部發(fā)布的“三定”方案，是黃河水利委員會運行和行使職權(quán)的規(guī)范。該方案明確規(guī)定黃河水利委員會僅為國務(wù)院水行政部門的派出機構(gòu)，故其管理職能就僅是國務(wù)院水行政主管部門職能的部分授權(quán)或延伸［１９］ 。從根本上說，流域管理機構(gòu)不是國家行政序列中的一級行政機關(guān)，而只是有行政能力的事業(yè)單位，所以法律法規(guī)只賦予其有限的調(diào)節(jié)、監(jiān)督和管理的權(quán)限，沒有權(quán)威的地位可以協(xié)調(diào)和管理黃河流域的生態(tài)保護治理。在這種情況下，黃河水利委員會的職權(quán)、職能、地位缺少明確的法律規(guī)定，導致黃河水利委員會進行流域管理時經(jīng)常出現(xiàn)無能為力的情況?！饵S河保護法》解決了這一問題，其第五條明確規(guī)定：“國務(wù)院水行政主管部門黃河水利委員會（以下簡稱黃河流域管理機構(gòu)）及其所屬管理機構(gòu)，依法行使流域水行政監(jiān)督管理職責?！?/p>

２）各省（區(qū)）法令不統(tǒng)一、不銜接。黃河自西向東橫跨我國９ 個?。▍^(qū)），各省（區(qū)）基本情況差異較大，過去的流域?qū)用媪⒎?quán)威性不足、法律位階低問題突出，難以解決流域內(nèi)不同部門、行業(yè)、地區(qū)間的糾紛和利益沖突。黃河流域大量地方性立法人為地分割黃河干流，破壞了黃河流域的整體性。分散的地方性法規(guī)、行政法規(guī)和部門規(guī)章制度難以滿足黃河流域的生態(tài)環(huán)境保護治理需要。《黃河保護法》的頒布，通過國家法律對黃河流域進行統(tǒng)一管理解決了這一難題。

５ 《黃河保護法》施行的建議

１）盡快建設(shè)基于《黃河保護法》的法律法規(guī)框架體系?！饵S河保護法》貫徹“突出重點、先易后難、累積經(jīng)驗、逐步推廣”的原則，下一步國家有關(guān)部門盡快推出基于《黃河保護法》的實施細則體系。該體系的重點：首先，應聚焦黃河流域管理的共性問題，流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制應在各領(lǐng)域的水利立法之中落到實處；其次，聚焦黃河流域的個性問題，重點解決黃河水資源管理與保護、防汛抗旱管理、水利投資與資產(chǎn)管理、水工程建設(shè)管理、水域與水工程管理、執(zhí)法監(jiān)督管理等問題，形成以《黃河保護法》為主體， 《黃河流域水資源保護條例》《黃河防汛與河道管理條例》和《黃河水量調(diào)度條例》為兩翼，并以有關(guān)黃河下游灘區(qū)蓄滯洪區(qū)運用補償管理辦法、黃河源區(qū)管理辦法等部門規(guī)章為輔的法律法規(guī)框架體系［２０－２１］ 。

２）及時對《黃河保護法》進行宣傳和跟蹤評估。一是加強黃河流域綜合性立法的宣傳能夠形成良好的流域立法氛圍，為《黃河保護法》造勢，也能引起相關(guān)方面的重視；二是宣傳《黃河保護法》，使其落到實處，推動流域治理。

不但要開展《黃河保護法》宣傳，而且要對其進行跟蹤評估?！饵S河保護法》的跟蹤評估是為了使流域性法律法規(guī)更好地服務(wù)流域治理，提高流域性法律法規(guī)的質(zhì)量。跟蹤評估的方法有問詢調(diào)查、對照檢查、調(diào)查評估和專題報告等，跟蹤評估應聚焦于《黃河保護法》的可操作性、實用性和能否對流域治理工作有推動作用，以及在今后是否要作進一步修改等。

６ 結(jié)束語

黃河流域過去的法律法規(guī)體系是以《水法》為主體，《黃河下游引黃灌溉管理規(guī)定》等流域性法規(guī)及《水土保持法》等行業(yè)法規(guī)為兩翼。《黃河保護法》對流域經(jīng)濟社會發(fā)展布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國土空間開發(fā)等方面進行了系統(tǒng)的制度安排，對黃河流域生態(tài)保護治理薄弱部分及各地區(qū)存在的各類水問題提供了較為完善的解決方案。

此外，應盡快建設(shè)基于《黃河保護法》的法律法規(guī)框架體系。以生態(tài)環(huán)境部為主，聯(lián)合水利、農(nóng)業(yè)、發(fā)改、漁業(yè)、林業(yè)、交通等各部門共同參與《黃河保護法》相關(guān)工作，組織全國專家形成研究隊伍進行針對性研究。同時，建議成立領(lǐng)導小組，統(tǒng)籌指導、協(xié)調(diào)推進相關(guān)工作。

致謝：本文感謝中國留學基金委（ Ｇｒａｎｔ Ｎｏ．：Ｌｉｕ?ｊｉｎｍｅｉ［２０２２］ Ｎｏ．４５；Ｌｉｕｊｉｎｘｕａｎ［２０２２］ Ｎｏ．１３３；Ｌｉｕｊｉｎｏｕ［２０２３］Ｎｏ．２２）的經(jīng)費支持。

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【責任編輯 趙宏偉】