政策調(diào)整引發(fā)的特許經(jīng)營(yíng)補(bǔ)償官司

何可

近些年來(lái)，隨著我國(guó)政府行政理念從管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，政府借助民間資本建設(shè)公共設(shè)施，進(jìn)而催生了許多以政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議為表現(xiàn)形式的公共合作領(lǐng)域項(xiàng)目。不過(guò)，既然是合作就可能產(chǎn)生分歧，若因政策調(diào)整導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議不能繼續(xù)履行，先前訂立的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議就此解除后，政府一方是否需要賠償投資方預(yù)期損失呢？

2008年12月，經(jīng)江蘇省常州市金壇市（2015年撤市設(shè)區(qū)）政府授權(quán)，該市城市管理局（以下簡(jiǎn)稱“金壇城管局”）與綠色動(dòng)力環(huán)保集團(tuán)股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱“綠色公司”）簽署《金壇市生活垃圾焚燒處理項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱《特許協(xié)議》）。協(xié)議明確，金壇市政府規(guī)劃在金壇市建設(shè)生活垃圾焚燒發(fā)電廠 ，該項(xiàng)目規(guī)模為日處理城市生活垃圾600噸，年處理生活垃圾約22萬(wàn)噸，項(xiàng)目總投資約為2.9億元人民幣。協(xié)議約定，金壇市政府選擇綠色公司作為投資商依法組建項(xiàng)目公司實(shí)施該項(xiàng)目；項(xiàng)目公司愿意按照本協(xié)議的條款和條件投資、建設(shè)、擁有、運(yùn)營(yíng)該項(xiàng)目，并最終將保障垃圾焚燒發(fā)電廠正常運(yùn)營(yíng)的設(shè)施、器材、配件、廠房以及土地使用權(quán)無(wú)償移交給金壇城管局或其指定的執(zhí)行機(jī)構(gòu)；金壇城管局同意授權(quán)項(xiàng)目公司按照本協(xié)議的條款和條件從事上述行為的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。

《特許協(xié)議》簽訂同時(shí)，因金壇日產(chǎn)垃圾量尚不適合建廠 ，金壇城管局、常州綠色動(dòng)力環(huán)保熱電有限公司（系綠色公司的子公司，以下簡(jiǎn)稱“環(huán)保熱電公司”）、常州市武進(jìn)區(qū)城市管理局三方簽訂《金壇市生活垃圾焚燒處理項(xiàng)目服務(wù)協(xié)議》，約定金壇城管局將金壇市的生活垃圾（不超過(guò)350噸/日）送至環(huán)保熱電公司進(jìn)行焚燒處理。

2010年3月至2020年9月，環(huán)保熱電公司接受金壇市的生活垃圾64萬(wàn)余噸，處理費(fèi)已結(jié)算完畢?！短卦S協(xié)議》中約定的綠色公司、金壇城管局履行協(xié)議的前提條件，包括設(shè)立項(xiàng)目公司、指定安排場(chǎng)地等卻未達(dá)成，雙方未實(shí)際履行《特許協(xié)議》。

2018年6月15日，經(jīng)金壇城管局請(qǐng)示，金壇區(qū)政府批示同意《金壇區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電及飛灰?guī)霵PP項(xiàng)目實(shí)施方案》，并于2018年7月16日批復(fù)同意由金壇區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理處作為項(xiàng)目政府方簽約主體，與社會(huì)資本或項(xiàng)目公司簽訂PPP項(xiàng)目合同。

2020年1月，金壇城管局向綠色公司發(fā)出律師函，指出《特許協(xié)議》違反法律規(guī)定和現(xiàn)行財(cái)政政策要求，不應(yīng)再予以履行。綠色公司不同意停止履行《特許協(xié)議》，于2020年2月提起訴訟，要求金壇城管局立即履行《特許協(xié)議》。金壇區(qū)人民法院于2021年3月20日作出該案一審行政判決，判決駁回綠色公司的訴訟請(qǐng)求。綠色公司不服提起上訴，常州市中級(jí)人民法院于同年9月23日作出該案二審行政判決（以下簡(jiǎn)稱“9·23行政判決”），判決駁回上訴，維持原判。

綠色公司嗣后發(fā)函要求與金壇城管局、金壇區(qū)政府協(xié)商解決賠償事宜未果，遂于2022年8月8日向常州市中級(jí)人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求判令終止《特許協(xié)議》；判令金壇城管局立即賠償綠色公司損失共計(jì)人民幣824.94萬(wàn)余元（其中包含預(yù)期利益損失800萬(wàn)元、實(shí)際損失24.94萬(wàn)余元）；判令金壇區(qū)政府對(duì)金壇城管局的賠償義務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任。常州市中級(jí)人民法院經(jīng)審查后，于同年11月1日將該案移送常州市武進(jìn)區(qū)人民法院審理。一審?fù)忂^(guò)程中，雙方當(dāng)事人一致同意解除案涉《特許協(xié)議》。

基于情勢(shì)變更導(dǎo)致協(xié)議變更或解除后的法律后果，行政協(xié)議與民事協(xié)議間具有本質(zhì)區(qū)別（圖文無(wú)關(guān)）

武進(jìn)區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，案涉《特許協(xié)議》由金壇城管局經(jīng)金壇區(qū)政府授權(quán)與綠色公司簽訂，金壇城管局作為簽訂主體就《特許協(xié)議》的訂立、履行、變更、解除等享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)，是本案的適格被告，金壇區(qū)政府并非本案適格被告。對(duì)于綠色公司主張金壇區(qū)政府為本案適格被告，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的意見(jiàn)，依法不予采納。

關(guān)于案涉《特許協(xié)議》是否可以解除的問(wèn)題。9·23行政判決認(rèn)定：案涉《特許協(xié)議》未開(kāi)始實(shí)際履行，且由于政策要求出現(xiàn)變化、協(xié)議履行的現(xiàn)實(shí)情況出現(xiàn)變化、協(xié)議履行將有較大風(fēng)險(xiǎn)等客觀情況，已不具備履行條件，致使合同目的不能實(shí)現(xiàn)；雙方當(dāng)事人當(dāng)庭亦一致同意解除，故《特許協(xié)議》可以予以解除。

關(guān)于金壇城管局應(yīng)否賠償綠色公司損失的問(wèn)題?！蛾P(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（以下簡(jiǎn)稱“案涉二通知”）等文件均明確在新建垃圾處理項(xiàng)目要全面強(qiáng)制應(yīng)用PPP模式，上述政策的變化在雙方簽訂《特許協(xié)議》時(shí)不能預(yù)見(jiàn)且不屬于商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，《特許協(xié)議》不能履行的主要原因在于情勢(shì)變更?；谇閯?shì)變更而使合同解除的，應(yīng)免除當(dāng)事人不履行合同的責(zé)任，故對(duì)綠色公司要求金壇城管局賠償預(yù)期利益損失800萬(wàn)元的訴訟請(qǐng)求，依法不予支持。綠色公司提交的造成實(shí)際損失的證據(jù)不足，故對(duì)于其要求金壇城管局賠償實(shí)際損失24.94萬(wàn)余元的訴訟請(qǐng)求，依法亦不予支持。

2023年4月26日，武進(jìn)區(qū)人民法院作出一審行政判決：解除《特許協(xié)議》；駁回綠色公司的其他訴訟請(qǐng)求。

綠色公司不服一審判決，于2023年5月6日向常州市中級(jí)人民法院提起上訴。

綠色公司上訴稱，金壇區(qū)政府是本案適格被告，其出具的授權(quán)書(shū)并非法定的“行政授權(quán)”，而是屬于行政委托；案涉二通知等文件關(guān)于要求強(qiáng)制應(yīng)用PPP模式的規(guī)定，并不影響《特許協(xié)議》正常履行，有關(guān)政策變化并不構(gòu)成情勢(shì)變更；被上訴人以實(shí)際行為表明不予履行構(gòu)成《特許協(xié)議》履行的根本障礙，《特許協(xié)議》的解除系因兩被上訴人故意違約，其應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任，賠償上訴人損失。

被告金壇城管局、金壇區(qū)政府二審中未提交書(shū)面答辯意見(jiàn)。

二審法院認(rèn)為，按照我國(guó)民法典第五百六十六條第一款的規(guī)定，合同解除后是否承擔(dān)賠償損失責(zé)任，應(yīng)考慮合同解除的具體原因，根據(jù)合同的履行情況等因素予以確定。本案所涉國(guó)家政策的變化，從市政公用事業(yè)的運(yùn)作模式這一角度，對(duì)《特許協(xié)議》的履行基礎(chǔ)產(chǎn)生直接的、全面的、顛覆的影響，其影響程度完全覆蓋《特許協(xié)議》，即導(dǎo)致金壇城管局從政策規(guī)定層面完全不能履行《特許協(xié)議》，故就綠色公司主張的合同履行利益，金壇城管局亦可據(jù)此全部免除責(zé)任。

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十八條第二款規(guī)定，“被告變更、解除本法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的協(xié)議合法，但未依法給予補(bǔ)償?shù)?，人民法院判決給予補(bǔ)償”。本案中，并無(wú)證據(jù)證明綠色公司怠于履行《特許協(xié)議》，且綠色公司的子公司在《特許協(xié)議》尚未實(shí)際履行期間為金壇生活垃圾提供焚燒處理服務(wù)，有關(guān)人員亦為《特許協(xié)議》的簽訂及項(xiàng)目考察支出了差旅成本，故有必要對(duì)綠色公司的訂約費(fèi)用、履約準(zhǔn)備費(fèi)用等信賴?yán)嬗枰员Ｗo(hù)，由金壇城管局作出補(bǔ)償。

2023年9月5日，常州市中級(jí)人民法院作出二審判決：維持一審判決第一項(xiàng)，即解除《特許協(xié)議》；撤銷(xiāo)一審判決第二項(xiàng)，金壇城管局于判決發(fā)生法律效力之日起30日內(nèi)補(bǔ)償綠色公司人民幣14萬(wàn)元；駁回綠色公司其他訴訟請(qǐng)求。

編輯：黃靈? ? yeshzhwu@foxmail.com

一般而言，基于情勢(shì)變更導(dǎo)致協(xié)議變更或解除后的法律后果，在行政協(xié)議與民事協(xié)議間具有本質(zhì)區(qū)別。在民事協(xié)議中通常不存在雙方當(dāng)事人間相互補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題；但按照相關(guān)法律規(guī)定，在因政策調(diào)整導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議解除的情形下，政府一方即便無(wú)須賠償，如果情勢(shì)變更事由客觀上導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議終止，且投資人作為協(xié)議相對(duì)人已有一定投入的，政府一方應(yīng)當(dāng)給予國(guó)家補(bǔ)償，以彌補(bǔ)投資人為履行協(xié)議而造成的損失。