創(chuàng)新機(jī)制引導(dǎo)社會(huì)資本參與全域土地綜合整治

楊方徐/江蘇省城鄉(xiāng)建設(shè)投資有限公司吳夢(mèng)舟/江蘇省農(nóng)業(yè)宣傳教育與文化體育中心

積極發(fā)揮土地整治作用，引導(dǎo)社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略高質(zhì)量實(shí)施的內(nèi)在要求。

全域土地綜合整治實(shí)施內(nèi)容及其對(duì)鄉(xiāng)村振興的促進(jìn)作用

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時(shí)期我國(guó)“三農(nóng)”工作的總抓手，全域土地綜合整治工作要圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。根據(jù)全域土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施的目標(biāo)和任務(wù)，結(jié)合各地試點(diǎn)區(qū)域在項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、運(yùn)營(yíng)范圍等方面的探索，可以將全域土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施的內(nèi)容歸納為4個(gè)方面：一是土地整治類項(xiàng)目。具體實(shí)施內(nèi)容包括但不限于鄉(xiāng)村農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治、后備土地資源開(kāi)發(fā)、補(bǔ)充耕地指標(biāo)或增減掛鉤建設(shè)用地結(jié)余指標(biāo)交易、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易等。二是生態(tài)修復(fù)類項(xiàng)目。具體實(shí)施內(nèi)容包括鄉(xiāng)村地區(qū)污水處理、山水林田湖草等綜合治理、礦山修復(fù)及礦地復(fù)墾、流域生態(tài)治理等。三是鄉(xiāng)村建設(shè)類項(xiàng)目。具體實(shí)施內(nèi)容包括但不限于農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治、廢棄“空心村”綜合整治、易地扶貧搬遷、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、配套公共服務(wù)設(shè)施提升、鄉(xiāng)村風(fēng)貌優(yōu)化和文化傳承等。四是產(chǎn)業(yè)發(fā)展類項(xiàng)目。具體實(shí)施內(nèi)容包括但不限于扶貧產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合、鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)、生態(tài)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)及其他相關(guān)產(chǎn)品的運(yùn)營(yíng)等。

全域土地綜合整治通過(guò)土地整治、生態(tài)修復(fù)、鄉(xiāng)村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，可以有力促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。一是促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對(duì)特定片區(qū)的土地實(shí)行流轉(zhuǎn)和集中整治，可以實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，有利于促進(jìn)各類種植產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；?、專業(yè)化生產(chǎn)，同時(shí)可以為鄉(xiāng)村振興相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供土地、資金等方面的支持。二是提高農(nóng)業(yè)發(fā)展水平。實(shí)施全域土地綜合整治，完成建設(shè)用地復(fù)墾、開(kāi)墾新耕地、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等，可以有效提升農(nóng)村地區(qū)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量，完善農(nóng)村道路、水利等配套基礎(chǔ)設(shè)施，為合理開(kāi)展農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)提供空間條件，為農(nóng)業(yè)機(jī)械化作業(yè)奠定基礎(chǔ)。三是改善農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境。實(shí)施全域土地綜合整治，對(duì)農(nóng)村地區(qū)的景觀進(jìn)行優(yōu)化改造，對(duì)雜亂無(wú)章的臨時(shí)建筑、廢棄建筑進(jìn)行拆除，從而大幅度提升農(nóng)村地區(qū)的村容村貌，改善農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。四是提高農(nóng)民的收入水平。開(kāi)展全域土地綜合整治，推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，為集體用地的流轉(zhuǎn)創(chuàng)造更多的價(jià)值，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收。

社會(huì)資本參與全域土地綜合整治項(xiàng)目運(yùn)作模式

傳統(tǒng)的土地整治項(xiàng)目，項(xiàng)目初期資金來(lái)源主要為財(cái)政性資金。全域土地綜合整治的規(guī)模更大、內(nèi)涵更豐富，項(xiàng)目投融資機(jī)制有了更大的創(chuàng)新空間，相關(guān)政策中也明確鼓勵(lì)政府通過(guò)發(fā)行綠色債券、與社會(huì)資本合作等方式拓寬融資渠道。但從當(dāng)前的實(shí)踐來(lái)看，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中大部分全域土地綜合整治項(xiàng)目仍高度依賴政府財(cái)政投入，缺乏市場(chǎng)化的投融資機(jī)制，全域土地綜合整治項(xiàng)目資金不足的問(wèn)題凸顯。目前社會(huì)資本參與全域土地綜合整治項(xiàng)目的運(yùn)作模式主要有以下幾種。

政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式。經(jīng)當(dāng)?shù)卣跈?quán)，負(fù)責(zé)全域土地綜合整治的政府部門履行公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性程序，引入社會(huì)資本方與政府方出資代表共同成立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目投融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管護(hù)。政府根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果按年度支付補(bǔ)貼，合作期滿后，社會(huì)資本向政府無(wú)償移交項(xiàng)目資產(chǎn)。PPP模式有較為系統(tǒng)的政策體系，金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可度也相對(duì)較高，但操作程序相對(duì)復(fù)雜。

委托代建模式。由市、縣政府公開(kāi)擇優(yōu)選定一個(gè)專業(yè)化管理單位作為“代建人”，由代建人代行項(xiàng)目業(yè)主的職能，負(fù)責(zé)控制土地整治項(xiàng)目的投資、質(zhì)量和工期，在項(xiàng)目完成移交后收取代建管理費(fèi)。

先建后補(bǔ)模式。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作組織及涉農(nóng)扶持企業(yè)等以行政村為單元實(shí)施投資總額在50 萬(wàn)元以內(nèi)的土地整治項(xiàng)目，可以自籌資金、自主實(shí)施、先建后補(bǔ)。社會(huì)資本參與的土地整治項(xiàng)目實(shí)施完成經(jīng)驗(yàn)收合格后，由市、縣政府按照合同約定支付款項(xiàng)或給予一定補(bǔ)助資金。

F+EPC 模式。地方政府授權(quán)下屬國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)全域土地整治項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管護(hù)等工作，同時(shí)允許其選擇具有土地整治能力的投資人或者資金方與土地整治工程總承包方組建聯(lián)合體參與項(xiàng)目。這一模式雖然在實(shí)踐中有較多運(yùn)用，但當(dāng)前還缺乏明確的政策支撐。

特許經(jīng)營(yíng)模式。政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式公開(kāi)采購(gòu)社會(huì)投資作為項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)者，由特許經(jīng)營(yíng)者（或其成立的項(xiàng)目公司）負(fù)責(zé)全域土地綜合整治項(xiàng)目的投融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管護(hù)等工作，并根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議獲得項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入及政府方支付的補(bǔ)助。

全域土地綜合整治項(xiàng)目采用何種模式進(jìn)行運(yùn)作，需要根據(jù)具體項(xiàng)目?jī)?nèi)容、配套資源等因素合理確定。需要特別說(shuō)明的是，社會(huì)資本參與全域土地綜合整治項(xiàng)目的收益來(lái)源，除了政府提供的補(bǔ)助資金外，還需要深入挖掘項(xiàng)目本身所具備的經(jīng)營(yíng)性資源，如農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)、鄉(xiāng)村旅游、土地整治后新增加的土地指標(biāo)交易收益等。

創(chuàng)新全域土地綜合整治社會(huì)資本參與機(jī)制的對(duì)策與建議

加強(qiáng)政策頂層設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與。根據(jù)各地鄉(xiāng)村振興規(guī)劃及全域土地綜合整治試點(diǎn)情況，歸納總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)政策的頂層設(shè)計(jì)、制度創(chuàng)新，健全項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目移交等全流程措施體系，不斷探索和完善市場(chǎng)化運(yùn)作的操作路徑，為社會(huì)資本參與項(xiàng)目運(yùn)作提供政策保障。

完善各項(xiàng)配套政策，激活項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性資源。充分挖掘項(xiàng)目本身的經(jīng)營(yíng)性收益，對(duì)于緩解政府財(cái)政壓力、吸引社會(huì)資本參與，具有舉足輕重的作用。為進(jìn)一步增強(qiáng)項(xiàng)目自身資金平衡能力，建議按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，深入挖掘和釋放政策紅利。如進(jìn)一步完善省域補(bǔ)充耕地指標(biāo)、增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易政策，適當(dāng)提高指標(biāo)的交易范圍和交易頻次；允許將依法自愿有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地整治后轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。此外，還可以鼓勵(lì)各類社會(huì)資本按照EOD（生態(tài)導(dǎo)向開(kāi)發(fā)）理念參與鄉(xiāng)村生態(tài)公益林建設(shè)、鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治、水環(huán)境治理等，在合法合規(guī)、堅(jiān)持節(jié)約集約用地的前提下，向社會(huì)資本配置一定的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等資源，在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、康養(yǎng)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)公益性投入的反哺。

創(chuàng)新金融服務(wù)產(chǎn)品，提高項(xiàng)目融資能力。創(chuàng)新金融服務(wù)產(chǎn)品，是提高全域土地綜合整治項(xiàng)目融資能力的有力保障。目前針對(duì)全域土地綜合整治項(xiàng)目，個(gè)別金融機(jī)構(gòu)已推出了相應(yīng)的金融產(chǎn)品，如農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在浙江率先開(kāi)發(fā)的“耕地保護(hù)提升貸”“農(nóng)地綜合整治貸”“農(nóng)地產(chǎn)業(yè)振興貸”等產(chǎn)品。但總體而言，針對(duì)全域土地綜合整治項(xiàng)目的金融產(chǎn)品較少，成功實(shí)現(xiàn)融資的項(xiàng)目并不多。建議積極探索建立綠色金融機(jī)制，支持金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和金融服務(wù)。充分利用開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)、政策性銀行和其他金融機(jī)構(gòu)對(duì)土地綜合整治的支持，解決資金來(lái)源問(wèn)題，用市場(chǎng)化的方式引導(dǎo)社會(huì)資本加大對(duì)全域土地綜合整治工作的資金投入?！?/p>