“共建共治共享”治理理念下的民辦高校多元主體共治探究

王堅(jiān)　吳朦朦

［摘 要］為提升民辦高校治理水平，探索多元主體共治體系，文章在“共建共治共享”治理理念的指導(dǎo)下，運(yùn)用利益相關(guān)者理論分析民辦高校的各利益相關(guān)者并對(duì)其進(jìn)行分類，探究?jī)?nèi)外部利益相關(guān)者共同參與民辦高校治理的機(jī)制。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，民辦高校的多元主體共治體系往往存在外部治理主體多以政府為主、其他利益相關(guān)者為輔且現(xiàn)實(shí)中容易被其自身及高校管理者所忽視，內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)不完善和權(quán)益訴求機(jī)制不健全等問(wèn)題?；诖耍褶k高校應(yīng)更好地發(fā)揮政府政策引導(dǎo)、管理、監(jiān)督、評(píng)估、支持等職能；社會(huì)團(tuán)體參與治理需制度保障、高校認(rèn)可及增強(qiáng)自身權(quán)益意識(shí)；民辦高校要完善內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，合理分配內(nèi)部責(zé)權(quán)利，完善內(nèi)部治理主體的權(quán)益訴求機(jī)制。

［關(guān)鍵詞］共建共治共享；民辦高校；多元主體共治；利益相關(guān)者

［中圖分類號(hào)］ G647 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A ［文章編號(hào)］ 2095-3437（2023）18-0018-05

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出并詳述了“共建共治共享”（以下簡(jiǎn)稱“三共”）治理理念，并在黨的二十大報(bào)告中提出健全“三共”社會(huì)治理制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。高校治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分，其治理水平事關(guān)我國(guó)教育質(zhì)量、人才培養(yǎng)質(zhì)量及治理能力[1]。民辦高校是我國(guó)高等教育的重要組成部分，可在“三共”治理理念引導(dǎo)下構(gòu)建多元主體共同治理體系?！叭病敝卫砑聪嚓P(guān)治理主體共同參與建設(shè)和治理并共享治理成果[2]，其以“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”為治理架構(gòu)[3]，有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)治理，并達(dá)到責(zé)權(quán)利的動(dòng)態(tài)平衡[4]。民辦高校治理應(yīng)從私人性走向公共性，構(gòu)建多元主體共治的格局[5]。當(dāng)前民辦高校的內(nèi)部治理主體主要包括舉辦者、管理者、教師、學(xué)生等[6]，外部治理主體有政府、中介組織、學(xué)生等[7]。我國(guó)民辦高校辦學(xué)普遍起步較晚，有的民辦高校治理存在產(chǎn)權(quán)不夠明晰、規(guī)章制度不夠完善、監(jiān)督機(jī)制不夠健全、機(jī)構(gòu)運(yùn)行不夠規(guī)范等問(wèn)題[8]。有的民辦高校內(nèi)部治理存在權(quán)責(zé)邊界模糊、治理結(jié)構(gòu)不完善的現(xiàn)象[9]，其外部治理除了政府政策指導(dǎo)及行政監(jiān)管等，社會(huì)力量的參與往往不算多，其實(shí)施多元主體共治存在諸多現(xiàn)實(shí)困難。本研究以“三共”理論為指導(dǎo)，運(yùn)用利益相關(guān)者理論分析探討民辦高校多元主體共治機(jī)制，以提升其治理的水平和能力。

一、民辦高?！叭病敝卫淼膬?nèi)涵

民辦高校的共建是內(nèi)外部治理主體共同建設(shè)民辦高校，其主體既包括民辦高校內(nèi)部的舉辦者、各級(jí)管理層、全體師生等，也包括其外部的行政部門、社會(huì)團(tuán)體等[10]。共建對(duì)象涵蓋學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施、規(guī)章制度、文化、師資等。民辦高校的共治是指董（理）事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、黨委政治領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督、師生民主參與、社會(huì)協(xié)同、法治保障的治理體系[1]，其中必然會(huì)涉及各主體間在權(quán)（決策權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)及合同賦予的權(quán)力等）、責(zé)（崗位職責(zé)、部門職能及約定的責(zé)任等）方面的“碰撞”，需通過(guò)法治加以協(xié)調(diào)與維系。民辦高校的共享是指成果（利益）由全員共同享有。民辦高校的成果，不僅包括發(fā)揮教書育人、科研等功能所獲得的成果，也包括因這些成果或參與社會(huì)活動(dòng)所產(chǎn)生的社會(huì)效益。因此這些成果不僅僅由內(nèi)部治理主體所享有，社會(huì)、地方政府也可享有，比如服務(wù)地方已成為大多數(shù)民辦高校的辦學(xué)目標(biāo)，此外還有校企合作和智力孵化等?！叭病敝卫砝砟钬S富了高校的治理理論，民辦高校應(yīng)按照共建和共治的原則優(yōu)化治理，做強(qiáng)做大產(chǎn)出成果，努力在提升社會(huì)效益上下功夫，實(shí)現(xiàn)成果由全社會(huì)共享。

二、民辦高校利益相關(guān)者理論

弗里曼提出利益相關(guān)者理論，認(rèn)為企業(yè)發(fā)展離不開(kāi)利益相關(guān)者，企業(yè)治理也須充分考慮利益相關(guān)者的訴求，以實(shí)現(xiàn)整體利益的最大化[11]。利益相關(guān)者的分類辦法主要有多維細(xì)分法和米切爾評(píng)分法[12]。本文采用米切爾評(píng)分法對(duì)內(nèi)部利益相關(guān)者與外部利益相關(guān)者進(jìn)行分類。米切爾和伍德根據(jù)利益相關(guān)者所需具備的合法性（是否被法律賦予對(duì)民辦高校的相關(guān)權(quán)益或管理職責(zé)）、權(quán)利性（是否有影響民辦高校決策的地位、能力和相應(yīng)手段）和緊迫性（能否立即引起民辦高校管理層的關(guān)注）分為確定型、預(yù)期型和潛在型的利益相關(guān)者[13]。

（一）我國(guó)民辦高校的利益相關(guān)者——治理主體

我國(guó)民辦高校的利益相關(guān)者包括政府、舉辦者、管理者、教職工、學(xué)生、社會(huì)團(tuán)體等，近年來(lái)，各利益相關(guān)者積極參與民辦高校治理活動(dòng)，有利于促進(jìn)民辦高校的發(fā)展，加強(qiáng)了利益相關(guān)者之間的聯(lián)系與合作。我國(guó)民辦高校利益相關(guān)者的利益及參與形式如表1所示。

（二）我國(guó)民辦高校利益相關(guān)者的分類

民辦高校利益相關(guān)者的分類，既可讓利益相關(guān)者明確各自的利益屬性及訴求途徑，又能幫助高校管理者清楚其利益相關(guān)群體，調(diào)動(dòng)各方參與治理的積極性，提升治理水平[14]。我國(guó)民辦高校利益相關(guān)者的分類如表2所示。

現(xiàn)代化治理不僅需要內(nèi)部治理，還需要面向外部，構(gòu)建開(kāi)放型治理體系。民辦高校往往力量相對(duì)比較薄弱，資金和實(shí)物支持渠道不多，實(shí)行多主體共同參與治理可以壯大辦學(xué)力量，提升其治理水平。在充分考慮各類利益相關(guān)者且穩(wěn)固確定型利益相關(guān)者治理群體的前提下，盡量加大預(yù)期型利益相關(guān)者治理群體力量，這樣既可以維持內(nèi)部治理的穩(wěn)定性，也能吸引外部力量參與治理，壯大外部治理力量。

三、“三共”治理理念指導(dǎo)下的民辦高校多元主體共治

（一）民辦高校多元主體共治機(jī)制

民辦高校多元主體共治機(jī)制注重調(diào)動(dòng)內(nèi)外部各利益相關(guān)者的參與積極性，形成合力，共同推動(dòng)民辦高校治理水平的提升和實(shí)現(xiàn)學(xué)校的發(fā)展壯大（如圖1所示）。

實(shí)現(xiàn)各利益相關(guān)者參與治理需要相關(guān)組織機(jī)構(gòu)的支持、規(guī)章制度的指導(dǎo)、合同的約束等，這些是實(shí)施多元主體共治的重要保障，也是實(shí)施法治化治理、提升治理水平的應(yīng)有之義。就外部而言，政府多以宏觀政策參與治理，供給企業(yè)、合作院校、合作企業(yè)、用人單位等按照合同約定參與治理活動(dòng)；行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)既需要有完備的組織結(jié)構(gòu)和相應(yīng)的規(guī)章制度加以調(diào)節(jié)，同時(shí)也需要相應(yīng)的合同約束；校友及捐贈(zèng)者近年來(lái)大都是通過(guò)民辦高校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)來(lái)提供支持，比如高校設(shè)立校友會(huì)，知名校友參與董（理）事會(huì)、高等教育發(fā)展基金會(huì)等組織。在內(nèi)部主體中，舉辦者憑借董（理）事會(huì)發(fā)揮決策權(quán)，校長(zhǎng)憑借行政機(jī)構(gòu)行使行政權(quán)，黨委書記憑借黨團(tuán)組織行使政治領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、參與決策等權(quán)力，教職工通過(guò)教代會(huì)、工會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)等實(shí)現(xiàn)民主管理、民主監(jiān)督，學(xué)生群體通過(guò)學(xué)代會(huì)參與學(xué)校民主管理。

在民辦高校的實(shí)際治理過(guò)程中，多元主體共治存在一些現(xiàn)實(shí)困難。比如，外部主要以政府為主導(dǎo)，政府身兼多職，集管理者、評(píng)估者、監(jiān)督者、支持者等于一身，其他社會(huì)群體參與治理的地位顯得有點(diǎn)尷尬，有時(shí)不僅不被民辦高校所重視，其自己也容易忽視自己在民辦高校治理中的地位及作用。內(nèi)部治理在一定程度上存在內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)不完善、不同部門功能重疊等現(xiàn)象，利益相關(guān)者的訴求有時(shí)難以在機(jī)構(gòu)中得到積極回應(yīng)或有效解決，這就影響到主體參與治理的積極性。個(gè)別學(xué)生在對(duì)學(xué)校某些規(guī)范不滿或訴求得不到積極回應(yīng)的情況下，要么越過(guò)學(xué)校直接向行政部門投訴，要么將不滿情緒發(fā)布到網(wǎng)上，甚至采取極端方式予以應(yīng)對(duì)，激發(fā)校生矛盾，誘發(fā)校園安全事件，影響學(xué)校形象以及學(xué)生對(duì)學(xué)校相關(guān)工作的滿意度。

（二）建立健全民辦高校多元主體共治機(jī)制的建議

1.外部治理

一是更好地發(fā)揮政府治理職能。政府部門要在擴(kuò)大民辦高校辦學(xué)自主權(quán)的前提下更好地發(fā)揮政府職能。一方面，民辦高校因其具有靈活性等特點(diǎn)而獲得更多辦學(xué)自主權(quán)；另一方面，擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)并不意味著脫離政府，而是要更好地發(fā)揮政府行政職能。政府除了提供政策指導(dǎo)，還應(yīng)根據(jù)《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》要求開(kāi)展相關(guān)工作。省級(jí)及其以下政府的職能包括辦學(xué)、招生等方面的管理，教育教學(xué)活動(dòng)及日常運(yùn)行等方面的評(píng)估監(jiān)督，專項(xiàng)資金支持等。政策引導(dǎo)方面，我國(guó)民辦高校發(fā)展在很大程度上依賴于國(guó)家的政策調(diào)整及政策指導(dǎo)，充分體現(xiàn)了教育公益性與堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向的有機(jī)結(jié)合。當(dāng)下就民辦高校治理而言，應(yīng)將多元主體共治機(jī)制納入制度化、法治化軌道。管理方面，擴(kuò)大民辦高校的辦學(xué)招生自主權(quán)，學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)遵循政府最低限價(jià)、學(xué)校自主定價(jià)及市場(chǎng)調(diào)控相結(jié)合的原則。政府的最低保護(hù)價(jià)給予民辦高校較大的自主定價(jià)權(quán)，充分保障民辦高等教育的市場(chǎng)供給，同時(shí)需要市場(chǎng)的調(diào)控，以實(shí)現(xiàn)民辦高校的優(yōu)勝劣汰，達(dá)到供需平衡的狀態(tài)。監(jiān)督評(píng)估方面，帶頭引導(dǎo)構(gòu)建合理有效的民辦高校評(píng)估體系，充分發(fā)揮社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)在民辦高等教育評(píng)估中的作用；構(gòu)建輿情監(jiān)管機(jī)制。引導(dǎo)和支持民辦高校結(jié)合地方發(fā)展實(shí)際需要服務(wù)地方，辦出應(yīng)用型專業(yè)特色。

二是社會(huì)團(tuán)體參與治理。首先，需要民辦高校管理者從觀念上認(rèn)同社會(huì)團(tuán)體參與民辦高校治理的必要性和重要性。就社會(huì)團(tuán)體參與治理的效益而言，民辦高校能夠在教育教學(xué)資源擴(kuò)充、人才培養(yǎng)、治理水平提升、資金來(lái)源增加等方面獲益，而社會(huì)團(tuán)體多以契約形式參與，這就使其參與治理具有合法性。此外，民辦高校管理者鼓勵(lì)本校內(nèi)部各部門或個(gè)人積極與社會(huì)團(tuán)體開(kāi)展溝通合作。其次，社會(huì)團(tuán)體自身應(yīng)認(rèn)識(shí)到與民辦高校交流合作或參與治理可以獲得相應(yīng)的權(quán)益，愿意積極參與。比如用人單位若想招到符合自身發(fā)展要求的人才，可以通過(guò)與高校合作育人，將人才招聘前置到人才培養(yǎng)中，實(shí)施訂單式培養(yǎng)；精通高校管理的科技信息企業(yè)，其在民辦高校信息化建設(shè)過(guò)程中會(huì)有很多發(fā)展空間；根據(jù)分類管理、分類指導(dǎo)及分類評(píng)估要求建立權(quán)威且滿足民辦高校實(shí)際需求的評(píng)估體系是社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的職責(zé)所在；院校間加強(qiáng)交流合作有助于共促發(fā)展；校友間可以依托母校平臺(tái)加強(qiáng)交流互動(dòng)；捐贈(zèng)者可以通過(guò)民辦高校設(shè)立的教育發(fā)展基金提供資金支持。最后，從制度上保障社會(huì)團(tuán)體能夠參與民辦高校的治理。民辦高校的有效治理需要社會(huì)團(tuán)體穩(wěn)定有序的參與，因此需要相關(guān)規(guī)章制度提供助力，既使社會(huì)團(tuán)體參與治理活動(dòng)有制度支撐，又能實(shí)現(xiàn)多元主體依法有序治理，以此充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體參與治理的優(yōu)勢(shì)。

2.內(nèi)部治理

完善民辦高校內(nèi)部治理，需要健全董（理）事會(huì)、黨政各部門、學(xué)術(shù)委員會(huì)、教代會(huì)、學(xué)代會(huì)、工會(huì)等組織機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮其職能，暢通各主體權(quán)益申訴機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)各主體參與治理的積極性。

一是完善內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)。董（理）事會(huì)是民辦高校重大事項(xiàng)的決策機(jī)構(gòu)，其決策會(huì)影響到各主體的利益，故應(yīng)完善其成員結(jié)構(gòu)，按《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（2021年修訂版，下文簡(jiǎn)稱2021年版《條例》）第二十六條規(guī)定，董（理）事會(huì)成員應(yīng)由舉辦者或者其代表、校長(zhǎng)、黨組織負(fù)責(zé)人、教職工代表等共同組成，鼓勵(lì)吸收社會(huì)公眾代表。2021年版《條例》第二十七條規(guī)定，應(yīng)設(shè)立由黨的基層組織代表、教職工等組成的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。黨政部門是學(xué)校決策的貫徹執(zhí)行機(jī)構(gòu)，應(yīng)保障黨組織能夠發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)核心作用及參與決策監(jiān)督的職能，維護(hù)校長(zhǎng)的行政管理權(quán)威，加強(qiáng)黨政校院管理間的有效溝通，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)合理分配。比如成立黨政聯(lián)席會(huì)議，邀請(qǐng)各相關(guān)利益者的代表就相關(guān)事宜進(jìn)行協(xié)商，以實(shí)現(xiàn)高效的黨政管理。不少民辦高校學(xué)術(shù)整體水平往往相對(duì)薄弱，會(huì)在一定程度上影響到學(xué)術(shù)委員會(huì)治理話語(yǔ)權(quán)的有效行使，可聘請(qǐng)教授或?qū)＜覍W(xué)者組建學(xué)術(shù)委員會(huì)，發(fā)揮教授或?qū)＜覍W(xué)者治學(xué)治教作用。完善教代會(huì)、工會(huì)和學(xué)代會(huì)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮民主管理職能，在治理過(guò)程中充分體現(xiàn)民主，以此調(diào)動(dòng)師生參與治理的積極性。

二是完善內(nèi)部主體權(quán)益訴求機(jī)制。首先，民辦高校制定校園章程及其他相關(guān)規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)依規(guī)章制度治校，以明確和維護(hù)各主體的正當(dāng)權(quán)益。其次，將各主體的權(quán)益訴求與其他相關(guān)組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。個(gè)體權(quán)益的表達(dá)離不開(kāi)其組織機(jī)構(gòu)，組織機(jī)構(gòu)職能發(fā)揮也離不開(kāi)其主體的參與。例如董（理）事會(huì)作為民辦高校利益綜合體，若想制訂出科學(xué)合理的決策，就離不開(kāi)利益相關(guān)主體的有效參與，而教職工的權(quán)益訴求也離不開(kāi)教代會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)及工會(huì)等組織機(jī)構(gòu)。最后，要建立學(xué)生訴求傳導(dǎo)機(jī)制，除了要發(fā)揮好學(xué)代會(huì)的職能，還應(yīng)建立學(xué)生輿情監(jiān)管機(jī)制，重視學(xué)生的訴求，做到及時(shí)掌握、及時(shí)解決。

四、結(jié)語(yǔ)

“三共”治理理念指導(dǎo)下的民辦高校多元主體共治實(shí)踐，豐富了民辦高校治理內(nèi)容，帶有鮮明的現(xiàn)代化治理特征。運(yùn)用利益相關(guān)者理論進(jìn)行分析，對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行分類，擴(kuò)大民辦高校治理主體范圍、明確各主體的權(quán)益，便于管理者對(duì)學(xué)校各利益相關(guān)者進(jìn)行識(shí)別及認(rèn)可，對(duì)構(gòu)建和完善多元主體共治機(jī)制有重要意義，有助于提升民辦高校治理水平。當(dāng)然，構(gòu)建和完善民辦高校多元主體共治機(jī)制存在諸多困難。外部治理中，政府身兼多職，而社會(huì)團(tuán)體或個(gè)體的治理地位往往較為尷尬，有時(shí)會(huì)被忽視；內(nèi)部治理往往存在機(jī)構(gòu)不夠完善、權(quán)益訴求機(jī)制不夠健全等不足，會(huì)在一定程度上影響利益主體參與治理的積極性。對(duì)此，可首先從完善法律、制度入手，調(diào)節(jié)好各主體間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，引導(dǎo)構(gòu)建和完善民辦高校多元主體共治體系，規(guī)范治理活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)有序有效治理。然后針對(duì)存在的問(wèn)題，從內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)層面加以解決。就外部而言，轉(zhuǎn)變政府職能，以更好地發(fā)揮政府治理職能；社會(huì)團(tuán)體參與民辦高校治理應(yīng)得到民辦高校管理者的認(rèn)同，使其在參與的過(guò)程中既能夠享有一定權(quán)益，同時(shí)也能夠有效促進(jìn)提升民辦高校的治理水平。就內(nèi)部而言，完善內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，充分調(diào)動(dòng)各利益主體參與的積極性，部門內(nèi)及部門間廣泛協(xié)商，實(shí)現(xiàn)民主共治。此外，暢通權(quán)益訴求渠道，特別是學(xué)生的權(quán)益訴求渠道，要做到及時(shí)掌握、及時(shí)處理學(xué)生的合理訴求，保障民辦高校穩(wěn)定有序發(fā)展。

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