推動“雙碳”目標(biāo)如期實現(xiàn)的財稅政策選擇

白彥鋒

【關(guān)鍵詞】財稅政策 碳達(dá)峰 碳中和 【中圖分類號】F812.4 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

2020年9月22日，在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上，習(xí)近平主席向全世界鄭重宣布——中國“二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”。目前，碳達(dá)峰、碳中和已經(jīng)成為“十四五”時期我國經(jīng)濟工作的重點任務(wù)之一，同時也是推動我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重點任務(wù)之一。為了更好實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和，需要發(fā)揮財政作為國家治理的重要基礎(chǔ)和支柱作用。

減污降碳是我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求

當(dāng)前，世界主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟體和部分發(fā)展中經(jīng)濟體已經(jīng)實現(xiàn)了碳達(dá)峰，并且為了更好地實現(xiàn)二氧化碳凈零排放，各國先后宣布了承諾碳中和的時間（具體時間如表1所示）。從實現(xiàn)碳達(dá)峰到承諾碳中和，歐洲等國家將用時近60年，美國、日本等國家將用時40年左右。而我國承諾力爭在2030年前實現(xiàn)碳達(dá)峰、在2060年前實現(xiàn)碳中和，這意味著我國從碳達(dá)峰到碳中和的時間將比發(fā)達(dá)國家少10—30年，時間更緊、任務(wù)更重。

碳達(dá)峰和碳中和是我國在新發(fā)展階段貫徹落實新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的必然要求。為了更好地推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和工作，我國開始逐步構(gòu)建碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系。2021年10月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》正式發(fā)布①，同月，國務(wù)院印發(fā)《2030年前碳達(dá)峰行動方案》，對二氧化碳排放量、非化石能源消費比重、能源利用效率、森林蓄積量等提出目標(biāo)要求，在能源、工業(yè)、建筑、交通等領(lǐng)域有序?qū)嵤疤歼_(dá)峰十大行動”。強調(diào)完善財稅政策，通過加大財政支持力度、加大綠色采購力度、完善稅收優(yōu)惠、完善碳減排稅收政策、健全價格機制等方式，充分發(fā)揮財政的重要作用，促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。

我國開展了豐富的減污降碳實踐，并取得了一定的成效，為應(yīng)對全球氣候變化、助力碳達(dá)峰與碳中和作出了積極貢獻(xiàn)。一方面，清潔能源快速發(fā)展。國家能源局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2023年10月底，我國可再生能源發(fā)電總裝機突破14億千瓦，達(dá)到14.04億千瓦，同比增長20.8%，約占全國發(fā)電總裝機的49.9%。其中，水電裝機4.2億千瓦、風(fēng)電裝機4.04億千瓦、光伏發(fā)電裝機5.36億千瓦、生物質(zhì)發(fā)電裝機0.44億千瓦。預(yù)計年底全國可再生能源發(fā)電裝機將突破14.5億千瓦，風(fēng)電光伏發(fā)電裝機將突破10億千瓦。②另一方面，攻關(guān)綠色低碳技術(shù)，提供資源支撐與平臺保障，推動科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用，用科技賦能減污降碳。同時，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)全產(chǎn)業(yè)、全鏈條減碳。從不同行業(yè)來看，工業(yè)、交通、建筑是高能耗、高排放行業(yè)。當(dāng)前，我國工業(yè)能耗占比雖有所下降，但總體仍然保持在65%左右，屬于高能耗產(chǎn)業(yè)，交通運輸業(yè)、建筑業(yè)緊隨其后。因此，要推動工業(yè)、交通、建筑領(lǐng)域碳減排，實現(xiàn)能源清潔低碳安全高效利用。

財稅政策對于推動實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)具有重要意義

為了更好應(yīng)對全球氣候變化，實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的目標(biāo)，需要積極推進(jìn)綠色低碳發(fā)展，走可持續(xù)發(fā)展道路。財政是國家治理的重要基礎(chǔ)和支柱，可以通過優(yōu)化資源配置和優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟與社會發(fā)展。推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和需要財政的大力支持，需要財政資金、稅收制度、政府采購等重要的財稅政策工具?？梢哉f，靈活有效、切實可行、綜合協(xié)調(diào)的財稅政策對于推動實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)具有重要作用與意義。

第一，優(yōu)化資源配置、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。一方面，我國工業(yè)是能源消耗以及碳排放的最主要領(lǐng)域，其中鋼鐵和水泥行業(yè)的減碳更是重中之重，僅僅依靠其自身的發(fā)展很難達(dá)到碳減排的標(biāo)準(zhǔn)。因此，需要加大財稅支持力度，推動低碳減排技術(shù)研發(fā)，解決好“卡脖子”問題，加快建立工業(yè)低碳技術(shù)創(chuàng)新體系。另一方面，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然不平衡，東西部、南北方差距較為明顯，造成了區(qū)域間資源分配的不平衡不充分問題。因此，需要進(jìn)行財稅政策引導(dǎo)，既吸引企業(yè)對低碳節(jié)能相關(guān)產(chǎn)業(yè)的投資，優(yōu)化資源配置與產(chǎn)業(yè)布局，也考慮不同區(qū)域的資源稟賦、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會發(fā)展等不同情況，制定出最適合的財稅政策，以最高效率推進(jìn)碳減排。

第二，引導(dǎo)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，鼓勵新能源發(fā)展，構(gòu)建清潔能源體系。目前我國的能源結(jié)構(gòu)仍是“一煤獨大”，《中國能源發(fā)展報告2023》顯示，2022年我國能源消費總量達(dá)到54.1億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，同比增長2.9%③。煤炭消費量占能源消費總量的56.2%，比上年上升0.3個百分點；天然氣、水電、核電、風(fēng)電、太陽能發(fā)電等清潔能源消費量占能源消費總量的25.9%，上升0.4個百分點。④面對這種情況，一方面要繼續(xù)減少煤炭的使用和消費量，并且推進(jìn)煤炭清潔化使用，提高其能源利用效率；另一方面要大力鼓勵發(fā)展清潔能源，而這需要大量的財政資金投入，以財稅政策的強力支持促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，推動新能源建設(shè)發(fā)展。

第三，推動碳匯發(fā)展，鞏固提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力。2008年，世界銀行發(fā)布報告《生物多樣性、氣候變化和適應(yīng)性》，首次提出“基于自然的解決方案”（NatureBased Solutions，簡稱NBS），通過生態(tài)系統(tǒng)吸收大氣中的二氧化碳，從而減少溫室氣體在大氣中的濃度。2019年，NBS被聯(lián)合國納入全球氣候治理的進(jìn)程，成為加快全球氣候行動的九大領(lǐng)域之一。當(dāng)前我國自然碳匯利用程度仍然不高，并且對于草原碳匯等重視程度不足，海洋碳匯發(fā)展也比較緩慢，更需要以財稅政策加大資金支持，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)。

第四，發(fā)揮財稅政策彌補市場外部性的作用。綠色低碳產(chǎn)品等往往具有公共產(chǎn)品的屬性，因此需要財稅政策獎懲并舉，對具有正外部性的、有助于碳達(dá)峰和碳中和的經(jīng)濟行為給予資金支出與稅收優(yōu)惠等激勵，反之則通過懲罰性措施等進(jìn)行一定的抑制。通過財稅政策彌補市場外部性，可以加快促進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的達(dá)成。

以財稅政策助力“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)

第一，調(diào)動居民積極性，推動冬季取暖熱計量改革，以此為抓手牽引綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)提升。據(jù)統(tǒng)計，截至2022年底，全國累計建成節(jié)能建筑面積超過303億平方米，節(jié)能建筑占城鎮(zhèn)民用建筑面積比例超過64%；全國累計建成綠色建筑面積超過100億平方米，2022年當(dāng)年城鎮(zhèn)新建綠色建筑占新建建筑的比例達(dá)到90%左右。未來，應(yīng)在提升能源效率、推進(jìn)建筑減排的基礎(chǔ)上，制定更高的綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)，做好建筑“零碳”的準(zhǔn)備。據(jù)統(tǒng)計，“十三五”時期，我國因地制宜推進(jìn)北方地區(qū)冬季清潔取暖，替代散煤1.4億噸以上，清潔取暖率提升到65%以上。未來，可以考慮充分調(diào)動居民的積極性和主動性，推動冬季取暖熱計量改革，分戶供熱，安裝計量表計量供熱，居民可以自行調(diào)節(jié)供熱溫度。同時，可以在京津冀大氣污染傳輸通道“2+26”城市進(jìn)行試點，將計量供熱引進(jìn)新建的節(jié)能建筑等這些具備分戶計量收費條件的區(qū)域，并且制定切合實際的管理辦法。

第二，增加綠色債券的有效供給，推進(jìn)企業(yè)ESG發(fā)展，滿足企業(yè)對綠電溢價的需求。地方政府開展節(jié)能低碳的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的資金，而綠色債券可以發(fā)揮重要作用。綠色主權(quán)債券既有利于支持政府為低碳轉(zhuǎn)型融資，促進(jìn)國內(nèi)綠色債券市場發(fā)展，又可以彰顯我國負(fù)責(zé)任大國的形象，表明碳達(dá)峰、碳中和的決心。據(jù)統(tǒng)計，截至2023年一季度末，我國本外幣綠色貸款余額超過25萬億元人民幣，綠色債券余額超過1.5萬億元人民幣，均居全球前列。綠色債券支持環(huán)境改善的效果顯著，據(jù)初步測算，每年綠色債券募集資金投向的項目可節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤5000萬噸左右，相當(dāng)于減排二氧化碳1億噸以上。因此，在推進(jìn)碳減排的過程中，需要重視綠色債券的作用，擴大綠色債券的覆蓋范圍，將綠色主權(quán)債、綠色地方債、綠色企業(yè)債、綠色公司債有機結(jié)合。同時，應(yīng)基于科學(xué)的評估方法體系，建立信息披露平臺，并提高信息透明度，充分揭示和追蹤募集資金使用情況，保障將綠色債券募集的資金用于綠色債券項目建設(shè)、運營以及補充配套流動資金，更好地推進(jìn)低碳基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

第三，探索光伏等新能源發(fā)展新方向，將高質(zhì)量發(fā)展要求真正落到實處。我國曾多次出臺對于風(fēng)電、光伏等新能源的相關(guān)財稅激勵政策，包括上網(wǎng)電價、財政補貼、特高壓建設(shè)等。2021年6月，國家開發(fā)銀行制定《支持能源領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“碳達(dá)峰、碳中和”戰(zhàn)略目標(biāo)工作方案》，并提出“十四五”期間設(shè)立總規(guī)模為5000億元（等值人民幣，含外匯）的能源領(lǐng)域“碳達(dá)峰、碳中和”專項貸款，其中2021年安排發(fā)放1000億元，助力構(gòu)建清潔低碳安全高效的能源體系。在未來，對于推動光伏等新能源發(fā)展需要做到兩點：

一方面，逐步轉(zhuǎn)變對于光伏、風(fēng)能等的財政扶持方式，及時清理低效補貼，完善補貼退坡機制，加大生物質(zhì)發(fā)電財政資金補貼力度。我國風(fēng)電、光伏等可再生能源已基本具備與煤電等傳統(tǒng)能源平價的條件，財政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局于2020年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》明確指出，新增海上風(fēng)電和光熱項目不再納入中央財政補貼范圍。我國生物質(zhì)發(fā)電主要包括垃圾焚燒發(fā)電、農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電、沼氣發(fā)電。鼓勵生物質(zhì)發(fā)電不僅可以有效利用我國豐富的生物質(zhì)資源，還能夠科學(xué)有效地處理有機廢物。需要指出的是，當(dāng)前對于生物質(zhì)能源的發(fā)展利用仍低于風(fēng)電與光伏，因此還需要財政給予補貼支持，尤其是對生物質(zhì)燃燒和轉(zhuǎn)換技術(shù)的支持。同時，應(yīng)注意對財政補貼的分類管理，引入一定數(shù)額的競爭配置資金，更好地促進(jìn)生物質(zhì)能開發(fā)利用。

另一方面，探索光伏等新能源在生態(tài)修復(fù)、鄉(xiāng)村振興等領(lǐng)域的應(yīng)用。2020年10月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2021—2035年）》，明確提出“鼓勵‘光儲充放（分布式光伏發(fā)電—儲能系統(tǒng)—充放電）多功能綜合一體站建設(shè)。支持有條件的地區(qū)開展燃料電池汽車商業(yè)化示范運行”。2021年中央一號文件明確部署要實施鄉(xiāng)村清潔能源建設(shè)工程。2022年中央一號文件要求推進(jìn)農(nóng)村光伏、生物質(zhì)能等清潔能源建設(shè)。2023年中央一號文件強調(diào)，要推進(jìn)農(nóng)村電網(wǎng)鞏固提升，發(fā)展農(nóng)村可再生能源。在未來，可以利用農(nóng)村豐富的可再生能源，開發(fā)分布式光伏、分散式風(fēng)電潛力，開發(fā)農(nóng)村生物質(zhì)資源，打造零碳示范村，助力鄉(xiāng)村振興。

第四，完善稅制結(jié)構(gòu)與稅收優(yōu)惠政策。一方面，考慮到目前我國的能源消費結(jié)構(gòu)以及企業(yè)發(fā)展的負(fù)擔(dān)，可以根據(jù)不同行業(yè)的企業(yè)污染程度實行有差別的稅收政策，并給予積極減排的企業(yè)一定程度的稅收優(yōu)惠。另一方面，完善現(xiàn)有稅制及各項稅收優(yōu)惠政策，建立健全綠色稅收體系。

資源稅方面。我國目前煤炭資源稅的最低幅度稅率較低，不利于進(jìn)一步降低煤炭在能源結(jié)構(gòu)中的比例。且資源稅的征稅范圍較為狹窄，僅包括礦產(chǎn)品與鹽類，不涉及森林草場等資源，無法有效發(fā)揮節(jié)約稀缺資源的作用。因此，可以拓寬資源稅的征稅范圍。比如將更多日益緊缺的資源產(chǎn)品納入征稅范圍，包括草原、森林、耕地、灘涂、海洋等資源。同時，也應(yīng)注意資源稅率調(diào)高對煤炭企業(yè)的負(fù)擔(dān)問題，清理其他相關(guān)稅費。

成品油消費稅方面。我國現(xiàn)行的成品油消費稅僅包括7個子稅目，并未包括成品油周邊產(chǎn)品，容易導(dǎo)致征管漏洞。⑤且目前成品油消費稅是在前端環(huán)節(jié)（生產(chǎn)、委托加工、進(jìn)口等）征收，雖然征收較方便、征收成本較低，但難以實行差別化稅負(fù)。成品油消費稅是價內(nèi)稅，稅負(fù)更加隱蔽，難以起到引導(dǎo)節(jié)約低碳型消費的作用；成品油消費稅是中央稅，地方政府不能獲取這一部分稅收收入，缺乏監(jiān)管動力。對此，要優(yōu)化征收范圍，可以將混合芳烴、輕質(zhì)循環(huán)油、稀釋瀝青等相關(guān)煉油產(chǎn)品納入征稅范圍，減少偷逃稅行為。同時，可以推動成品油消費稅征收環(huán)節(jié)逐步后移，更好地發(fā)揮消費稅的調(diào)節(jié)作用，鼓勵清潔能源發(fā)展。

增值稅方面?？傮w來看，我國目前對更前沿的零碳技術(shù)、負(fù)碳技術(shù)等的稅收優(yōu)惠力度仍然不足，針對上游研發(fā)環(huán)節(jié)的優(yōu)惠政策而非專門針對能源產(chǎn)業(yè)的增值稅稅收優(yōu)惠相對欠缺。2021年5月發(fā)布的《國家發(fā)展改革委 國家能源局關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》強調(diào)可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重預(yù)期目標(biāo)，但當(dāng)前針對可再生能源消納并沒有專門的稅收優(yōu)惠，僅靠現(xiàn)有的增值稅稅收優(yōu)惠等政策無法適應(yīng)新能源的發(fā)展趨勢。因此，可以適當(dāng)擴大新能源產(chǎn)業(yè)的增值稅稅收優(yōu)惠政策范圍，提高對上游研發(fā)環(huán)節(jié)和下游消納流通環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠力度，通過先征后退、即征即退、留抵退稅等措施更好地減輕戰(zhàn)略性新能源產(chǎn)業(yè)的增值稅稅負(fù)。

企業(yè)所得稅方面。我國對環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項目的企業(yè)給予所得稅“三免三減半”的稅收優(yōu)惠，同時還有研發(fā)費用加計扣除等優(yōu)惠政策。但是目前的企業(yè)所得稅對于綠色低碳技術(shù)研發(fā)應(yīng)用的激勵不足，適用于綠色創(chuàng)新方面的稅收優(yōu)惠種類繁多，散見于CDM項目（Clean Development Mechanism，即清潔發(fā)展機制）、清潔基金、購置環(huán)保節(jié)能設(shè)備等稅收優(yōu)惠中，沒有專用于綠色低碳技術(shù)的企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠。未來，可以擴大資源綜合利用優(yōu)惠目錄，設(shè)置專門針對低碳技術(shù)研發(fā)的稅收優(yōu)惠，加大其稅前抵扣比例，并設(shè)置免稅期間和低稅率。

第五，加大綠色采購力度，發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。主要是針對清潔能源、節(jié)能產(chǎn)品等方面，利用其規(guī)模優(yōu)勢與政策引導(dǎo)作用，一方面提高節(jié)能減碳產(chǎn)品的市場份額，另一方面引導(dǎo)社會的消費趨勢和觀念轉(zhuǎn)變，從而間接激勵企業(yè)使用綠色低碳技術(shù)。我國綠色采購起步較晚，但是發(fā)展較快。⑥2019年2月，財政部、國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、國家市場監(jiān)管總局聯(lián)合出臺《關(guān)于調(diào)整優(yōu)化節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購執(zhí)行機制的通知》，實施綠色采購清單管理，此后不斷完善。未來，應(yīng)加強綠色政府采購的標(biāo)準(zhǔn)化管理，制定出更加科學(xué)合理的綠色政府采購標(biāo)準(zhǔn)與評價體系。同時，可以擴大綠色政府采購范圍，將節(jié)能效果突出、減碳效益突出的能源產(chǎn)品納入綠色政府采購目錄中，并且每年對該目錄進(jìn)行調(diào)整或更新，從而以政府的綠色采購擴大節(jié)能減碳的市場需求，刺激全社會對該產(chǎn)業(yè)的投資熱情?？梢赃m度提升綠色政府采購額度，規(guī)定各級政府對減碳產(chǎn)品的最低采購比例，逐步提高綠色采購占政府采購的比例，以達(dá)到扶持目的。

（作者為中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授；中央財經(jīng)大學(xué)中國財政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心ESG研究所助理研究員何杰琳對本文亦有重要貢獻(xiàn)）

【注釋】

①《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》，中國政府網(wǎng)，2021年10月24日。

②《我國可再生能源發(fā)電總裝機突破14億千瓦 占比接近50%》，人民網(wǎng)，2023年12月1日。

③《報告顯示：2022年我國非化石能源發(fā)電量占比達(dá)到36.2%，電力綠色低碳轉(zhuǎn)型步伐正在加快》，央廣網(wǎng)，2023年9月1日。

④《數(shù)讀年度能源消費：煤增氣降，非化石能源消費比重持續(xù)提升》，澎湃網(wǎng)，2023年3月1日。

⑤劉桂榮：《新形勢下對中國成品油消費稅改革的思考》，《國際石油經(jīng)濟》，2020年第10期。

⑥陳婉：《深入推進(jìn)綠色采購，加速打造低碳競爭力》，《環(huán)境經(jīng)濟》，2021年第6期。

責(zé)編/孫渴 美編/楊玲玲