關于新時期完善高校黨委領導下的校長負責制的若干思考*

林思涵

教育是國之大計、黨之大計，優(yōu)先發(fā)展教育也是黨和國家的重要戰(zhàn)略決策。在各個層次的教育中，高等教育擔負著為國家和社會直接培養(yǎng)專門人才的神圣使命，是引領和推動社會不斷創(chuàng)新發(fā)展的引擎。高等教育的蓬勃發(fā)展離不開作為其辦學實體的高等學校的一整套科學有序規(guī)范的組織管理系統(tǒng)，而領導是這套組織管理系統(tǒng)中的核心要素，領導體制則是發(fā)揮和實現(xiàn)這個核心要素功能的基本手段。高校領導體制是指高等學校實施領導職能的組織形式組織制度以及在長期的高等教育管理實踐中所形成的各種領導關系。它是高等學校管理中最根本的組織制度，規(guī)定了學校領導機構的設置及相關所屬關系。高等學校領導體制主要包括四方面內容：一是高等學校領導體制的結構，即學?？v向和橫向領導機構和職位的設置以及各機構和職位之間的相互關系；二是高等學校的領導方式，即學校領導者的工作范圍，領導實施管理、施加影響的方式；三是高等學校領導者的職責與權限的劃分；四是高等學校領導者的管理制度，即高校領導者的選擇、培養(yǎng)、使用和職務任期的規(guī)定，行為準則與條例等。高等學校領導體制不是固定不變的。國內外高等教育管理變革的歷史表明，高校領導體制有著極強的時代性。在不同的社會背景條件下，高等教育的功能和高等學校所擔負的責任有著不同的內容，高校領導體制也隨之表現(xiàn)出不同的特點，有著不同的內容。在我國高等教育管理中，高校領導體制的變化是顯著的，不同的體制在不同的時期發(fā)揮了其應有的作用。當然，不同的高校領導體制也各有其優(yōu)勢和劣勢。

一、黨委領導下的校長負責制是歷史的選擇

高校選擇何種領導機制，既要符合國情，又要保障學校重大事項和發(fā)展改革問題的集體決策，確保社會主義辦學方向不動搖，同時有助于學校內部管理系統(tǒng)充分發(fā)揮集中指揮作用。[1]黨委領導下的校長負責制是基于新中國成立以來高等教育發(fā)展的歷史探索和經驗總結所形成的，符合當前我國基本國情的高校領導體制?；仡櫺轮袊闪⒁詠砦覈叩冉逃龣嗔\行機制的歷史變遷，從1950 年至今，依次經歷了七種領導體制[2]（詳見表1）。

表1 我國高校領導體制的變遷

1990 年，黨中央發(fā)布了《關于加強高等學校黨的建設的通知》，規(guī)定了“高等學校實行黨委領導下的校長負責制”。隨后，黨和國家陸續(xù)頒布并適時修訂了多份重要的教育政策指導性文件（詳見表2）。這些文件的印發(fā)也事實上推進了我國高校黨委領導下的校長負責制的持續(xù)發(fā)展，對規(guī)范和完善各個時期的高校領導體制建設具有重要意義。

表2 黨和國家頒布的有關高校領導體制建設的重要政策文件

就功能而言，高校黨委領導下的校長負責制就是通過黨從政治、思想、組織層面對高校進行全方位的領導，包括對學校人才培養(yǎng)各項工作、學校事業(yè)改革發(fā)展的領導，實現(xiàn)黨對高校的統(tǒng)一領導，這既體現(xiàn)了高等教育的政治屬性，也是高校貫徹執(zhí)行黨的民主集中制的具體表現(xiàn)。正如英國教育家阿什比所言：“大學的興旺與否，取決于其內部是由誰控制”[3]，正是在中國共產黨的正確領導下，中國的高校和高等教育才能蓬勃發(fā)展，中國才能邁向高等教育強國的行列。另外，當前我們堅持這一領導體制還有一個辦學方向上的重要因素。高校是知識密集、人才集中、政治敏感的地方，它的知識能量和政治影響遠遠超出學校的范圍，對經濟發(fā)展、政治安定發(fā)揮著不可低估的影響。從某種意義上講，高等學校也是意識形態(tài)斗爭的橋頭堡，是一個各類政治觀念容易匯集一堂的敏感地帶。這就要求高校應當保證黨對意識形態(tài)領域的絕對領導，抵御各種錯誤思想對學校人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承、對外交流等各項工作的負面影響，從而更好地堅持社會主義辦學方向。過去的校長負責制作為一種校內領導體制已然不能適應新時期的復雜形勢，而僅僅校長個人也無法承擔起這樣重大的政治責任和治校責任。因此，在高等教育的發(fā)展進程中，確立黨委領導下的校長負責制的高校領導體制成為一種符合歷史規(guī)律的必然選擇，也很好地適合我國的現(xiàn)實國情。

當前，我國已經邁入“十四五”發(fā)展新時期，落實好黨委領導下的校長負責制，是高校在新時期全面貫徹黨的教育方針，落實立德樹人根本任務，立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局的必然要求，高校應當遵循新時期的發(fā)展邏輯，妥善處理好黨委和行政之間的權力關系，確保高校權力運行及內部治理機制的正常高效運作。

二、黨委領導下的校長負責制的基本內涵

（一）以黨委為核心的政治權力

根據高等教育法等法律法規(guī)的精神，高校黨委在高校治理中是處于宏觀領導的地位，也是學校辦學事業(yè)的核心力量，其根本任務在于引導高校貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策，堅持社會主義辦學方向，帶領學校全體教職員工落實立德樹人根本任務，抓好人才培養(yǎng)各項工作，推動學校事業(yè)改革與發(fā)展，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義事業(yè)建設者和接班人。

教育作為培養(yǎng)人的社會活動，具有政治屬性和經濟屬性兩大基本屬性。所謂政治屬性，是指教育所培養(yǎng)的人，在階級社會中，總是要為統(tǒng)治階級的利益服務。我國是人民當家作主的社會主義國家，教育就是要培養(yǎng)愛黨和愛民的社會主義建設者和接班人。高校只有堅持中國共產黨的領導，才能真正辦好新時代中國特色社會主義高等教育。所謂經濟屬性，是指教育所培養(yǎng)的人，是在社會生產活動中，符合生產力發(fā)展需求，能夠熟練掌握先進技術和管理經驗，并產生積極的社會經濟效益的勞動力。在當今中國，高等教育就是要源源不斷地培養(yǎng)能夠服務中國特色社會主義市場經濟建設發(fā)展的人才。我國經濟社會的健康發(fā)展，有賴于國民素質的總體提升，而國民素質的總體提升，有賴于高等教育的人才培養(yǎng)工作，高校的人才培養(yǎng)質量決定了國家經濟社會發(fā)展的前景。因此，高校黨委必須在把握好辦學方向的同時，通過黨委權力的執(zhí)行，引導學校正確把握人才培養(yǎng)工作與經濟社會發(fā)展的關系，妥善處理好人才培養(yǎng)的數量、質量、結構、效益與社會各行業(yè)需求的關系，落實好人才培養(yǎng)工作的供給側結構性改革。總之，一所高校辦學質量如何，能否培養(yǎng)出黨和國家真正需要的人才，黨委領導是關鍵。

（二）以校長為主導的行政權力

通常意義上的行政權力，是指國家的憲法和法律所賦予行政機關的強制性手段來管理國家和社會的能力；同時，也可以指具體社會組織中，由法律法規(guī)或制度規(guī)定的，管理者、管理層或管理機構所擁有和可以履行的管理權限。高校作為一種社會組織，其內部的行政權力一般由學校章程規(guī)定和賦予。關于高校校長的行政地位，我國的高等教育法明確規(guī)定：“高等學校的校長全面負責本校的教學、科研和其他行政工作?！睋Q而言之，校長擁有統(tǒng)籌安排高校各項具體工作的重要權力。高校校長負責的具體事務包括：在頂層設計方面，組織制定學校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、組織制定規(guī)章制度、組織編制年度工作計劃；在人才培養(yǎng)方面，組織開展教學活動和育人工作，推進團學工作；在科學研究方面，組織開展學術研究和學術評價工作；在人事管理方面，擬定內部組織機構設置方案，推薦副校長人選，聘任與解聘教職員工；在后勤保障方面，擬定和執(zhí)行年度經費預算、組織做好資產管理等。

當前，我國高校內部的行政體制具有濃厚的科層制色彩，體現(xiàn)出垂直型管理結構和層層放射的特點，具體表現(xiàn)為“學校（校長）—機關處室（處長）、學院（院長）—科（科長）、系（系主任）—科員、教師”的自上而下的行政管理鏈條，行政權力的運作方式是通過上級的部署、指令、決議等方式，要求下級服從遵守和落實執(zhí)行。校長是高校的行政首長，高校的行政工作通常是由校長從學校層面發(fā)起，而后通過學校的行政體制逐級貫徹推進，高校的行政權力同樣具有一定強制性。校長的管理水平和治校能力，將決定高校的行政工作質量，也決定了高校能否履行好人才培養(yǎng)、學術研究和社會服務三大基本職能。校長如何行使好行政權力對高校發(fā)展至關重要。一般來說，高校校長要做好三件大事：一是要善于宏觀思考和戰(zhàn)略研究，做好頂層設計，謀劃好學校的發(fā)展藍圖；二是要善于打造優(yōu)秀人才團隊，培養(yǎng)和用好行政干部、專家、學者；三是要善于抓住學校發(fā)展的關鍵點，以點帶面，破解難題，統(tǒng)籌推進。一個優(yōu)秀的校長必須同時具備管理者、教育者的素養(yǎng)，既要跟緊時代發(fā)展步伐，善于謀劃長遠，確保學校發(fā)展始終走在時代前列；也要有理想信念、有道德情操、有扎實學識、有仁愛之心，確保學校守好教書育人初心。

（三）黨委領導與校長負責的關系

黨委與行政的關系是黨委領導下的校長負責制的核心要素。作為高校的領導核心，黨委要集中精力統(tǒng)攬全局，協(xié)調各方，要負責和確?！鞍逊较?、管大局、作決策、保落實”。以校長為首的行政班子，要在職責范圍內積極主動、獨立負責地做好教學、科研和行政管理工作，校長對職能部門、學術機構、學生團體，以及學院、系、教學部等基層組織行使具體行政管理權（詳見圖1）。黨委班子、行政班子都是集體領導，兩者在學校發(fā)展的根本問題上工作目標一致，但在具體工作過程中又各司其職、各盡其責。[4]可以說，黨委領導在于宏觀指引，校長負責在于具體執(zhí)行，黨委決定重大事項，行政實施黨委決定，兩者之間不是彼此割裂、互相獨立的關系，而是決策與執(zhí)行的辯證統(tǒng)一、相輔相成的關系，兩者有機地構成高校領導系統(tǒng)。

圖1 黨委領導下的校長負責制的決策機制

在社會主義的大學中，中國共產黨的領導主要是政治領導，學校黨委主要通過做好思想政治、組織建設和干部任用等工作，引領學校改革發(fā)展。黨組織無法包辦行政管理和學術研究等工作。如果黨組織不加鑒別地介入具體的行政管理事務，將可能會大大削減黨委集中力量管大事的精力，也不可能把各項行政工作抓實抓好。[5]

三、黨委領導下的校長負責制實施過程中可能存在的問題

（一）權責不夠清晰

雖然在理論上，黨委領導和校長負責是一對辯證統(tǒng)一的關系，但由于在高校中黨政是一套領導集體，黨委處于領導地位，而校長處于被領導地位，在實際工作和具體執(zhí)行中，一旦不能嚴謹地理解和處理好這對辯證統(tǒng)一關系，就容易造成權力邊界劃分不清和權力行使交叉的問題，黨政權責不清是一個長期性、普遍性的問題，具體可以表現(xiàn)為權力的錯位、越位和缺位。譬如，可能產生黨委越俎代庖包辦一切的情況，“把手伸得過長”，干預校長依法依規(guī)行使行政權力；再如，有的高校章程規(guī)定黨委“討論決定學校改革發(fā)展以及教學、科研、行政管理中的重大事項”，也規(guī)定校長“組織開展教學活動、科學研究、思想品德教育和國際合作與交流”，兩者都對教學科研負責，就可能造成互相推諉扯皮的情況。[6]

（二）決策不夠高效

高校黨政在對重大議題進行決策之前，往往需要經過審慎細致的研討論證，并且為兼顧和處理好多方權利，時常需要通過多方多輪協(xié)商才能妥善解決問題，這就容易造成在一些問題上決策周期過長。此外，黨政領導在思考和解決問題時的觀點、理念、思路是否存在分歧，領導個人的管理風格，以及行政工作流程是否繁瑣、管理機制是否健全等因素，也很大程度上影響著決策效率。

（三）程序不夠民主

“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”是高校內部治理的十六字真言，黨委領導下的校長負責制應當堅持民主集中制，實施民主管理。但在現(xiàn)實中，有的高校黨政在對許多重大事項以及關乎教職工切身利益的事項進行決策時，并沒有廣泛聽取和征求群眾意見，教職工代表大會的功能被弱化，這與領導是否重視、體制機制是否健全息息相關。

（四）執(zhí)行不夠有力

鑒于高校內部行政管理系統(tǒng)自上而下層級較多，導致行政在執(zhí)行黨委決策精神方面可能存在逐層弱化的現(xiàn)象。一方面，決策的落實取決于執(zhí)行者的理解能力，而且越是基層越是遠離權力的中心，就可能由于信息不對稱而“會錯意”；另一方面，下級往往缺少大局意識，不能站在學校領導的角度思考問題，由于站位不同，導致對問題的重視不夠，也造成了基層行政人員在落實黨委決策的具體過程中存在力度不夠的情況。

四、新時期高校黨委領導下的校長負責制實施路徑

（一）加強組織建設，完善高校領導班子建設

人是制度能否有效落實的基礎和關鍵，只有黨政領導班子成員具備應有的領導力，高校黨委領導下的校長負責制才能得以有效執(zhí)行。對于高校黨政領導，所謂領導力，既要求思想政治立場堅定，始終堅持黨的領導；也要求德才兼?zhèn)?，以德為先；還要求高瞻遠矚，腳踏實地。因此，上級組織部門在任命高校領導時，一定要在充分調研的基礎上，立足不同校情，針對崗位特點，結合個人素養(yǎng)，妥善合理地選配黨委書記和校長。具體來說，完善領導班子建設，要建立健全的選人用人機制，確保高校領導班子成員的選拔和任用與黨委的領導要求相一致，這包括透明的選拔程序、能力和政治忠誠的雙重考核，以及績效導向的管理；要確保高校領導班子的成員具備專業(yè)知識和管理技能，同時在領導團隊中保持多樣性，包括不同學科背景、經驗和視野，以更好地應對復雜多樣的高校需求；要建立有效的溝通渠道，以確保黨委和校長之間的密切合作和理念一致，通過定期的會議、溝通渠道和工作計劃，保持共識和信息共享；要為高校領導班子成員提供定期的繼續(xù)教育和培訓，以使他們能夠適應不斷變化的高校環(huán)境和管理需求；要加強高校領導班子成員的黨建工作，確保他們充分理解和支持黨的決策，積極貫徹黨的路線和政策。

（二）堅持集體領導，促進黨委行政同頻共振

黨委領導下的校長負責制運行的基本邏輯是集體領導，為了有效推進集體領導，提升學校治理效能，應當在決策過程中堅定實施民主集中制。首先，在新時代，高校領導層必須增強黨的政治建設，深刻理解“兩個確立”的重要意義，并將“兩個維護”貫徹到平時工作的各個領域，確保學校領導團隊對各類問題的認知、分析、研判以及領導、治理行為與黨中央各項決策部署保持高度一致。與此同時，應當將充分協(xié)商和科學決策作為“善治”的基本前提，根據職權分工，鼓勵分管領導在其職權范圍內大膽、負責、創(chuàng)造性地推動工作，確保集體決策得到有效執(zhí)行。此外，領導團隊的每位成員必須自覺維護黨委領導的核心地位，既要根據集體決策和工作分工認真履行各自領域的職責，又要積極關注學校整體工作，以實際行動踐行集體領導，助力學校建立并完善團結協(xié)作、擔當負責的治理氛圍，確保分工明確、相互支持、合作共進。[7]要確立黨委會民主集中做決策、校長辦公會專題協(xié)商保貫徹、二級學院黨政聯(lián)席會集體領導抓執(zhí)行的議事規(guī)矩，創(chuàng)立黨委書記和校長每日常態(tài)碰頭、大事深入磋商、會前充分醞釀、戰(zhàn)略階段復盤溝通的協(xié)商機制，建立領導班子間個別溝通、專項磋商、集中研討和會前共識的溝通機制。黨政主官協(xié)同有力，領導班子“一盤棋”思想牢固樹立，制度的“硬建設”和人的“軟建設”合力促使全校上下握指成拳、擰線成繩。

（三）定辦學方向，實現(xiàn)黨建業(yè)務深度融合

堅持黨的全面領導，全面貫徹黨的教育方針，不斷增進黨建與事業(yè)發(fā)展交融互促、良性互動，使高校成為堅持黨的領導的堅強陣地。要把黨的全面領導滲透到學校的頂層設計、事業(yè)發(fā)展、章程修訂等中心工作中，牢牢把握正確辦學方向；把做好黨建工作與改革發(fā)展穩(wěn)定等各項工作緊密結合起來，與教學科研、管理服務、隊伍建設、人才培養(yǎng)等各項任務同謀劃、同部署、同落實、同檢查，把每個領域、每個環(huán)節(jié)的黨建和業(yè)務工作一起抓緊抓實，確保業(yè)務工作推進到哪里，黨建工作就覆蓋到哪里。要建立全校黨委系統(tǒng)工作會制度，校黨委定期向基層黨組織通報部署學校中心工作，充分發(fā)揮黨組織的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，并將其轉化為事業(yè)發(fā)展優(yōu)勢。

（四）踐行依法治校，推動管理體制機制改革

以依法治校為抓手，根據《中華人民共和國高等教育法》精神，不斷健全和完善黨對學校各項工作全面領導的體制機制建設，堅持民主集中制，嚴格執(zhí)行“三重一大”制度，健全完善依法、民主議事規(guī)則與決策程序，妥善處理“黨委領導”和“校長負責”的關系，避免出現(xiàn)“以黨代政”或“以政代黨”的問題；不斷完善校黨委會、校長辦公會、教代會、工代會、團代會、學代會等決策議事制度，落實重大政策調整、重大事項決策等充分征求師生員工意見建議，推進廣大師生員工參與民主管理與監(jiān)督。高校要重視全體師生員工在教育事業(yè)發(fā)展中的主體地位，充分保障廣大師生員工在學校治理和發(fā)展過程中的知情權、參與權、監(jiān)督權，妥善回應群眾合理訴求，切實維護群眾合法權益。

（五）優(yōu)化分工合作，健全完善內部治理體系

黨政關系的改革是實現(xiàn)大學治理現(xiàn)代化的關鍵任務和必然要求，為解決這一重要課題，進一步明晰“黨委領導”和“校長負責”在組織結構和工作職能上的關系，首要原則是維護和增強黨對教育事業(yè)的全面領導，并采取必要措施，從組織結構和工作職能方面，進一步厘清和健全新時代新形勢下黨委常委會和校長辦公會的關系。[8]此外，要以大學章程為核心，建立健全系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的黨政領導體制和管理制度體系。要加強規(guī)章制度建設，全面梳理學校黨政在教育教學、科學研究、社會服務、組織人事、學生管理、后勤服務、安全保障等各方面的制度規(guī)定，科學劃分黨政權力，全方位開展制度“廢、改、立、留”工作，對不合時宜的治理規(guī)章去粗取精，破舊立新，通過對具體制度的全面梳理，促進學校形成系統(tǒng)性強、層次鮮明、權責清晰、內容規(guī)范，符合現(xiàn)代大學制度建設要求的內部治理體系。

（六）健全監(jiān)督機制，發(fā)現(xiàn)問題及時整改糾偏

除了內部治理體系和具體制度機制的建立健全，制度的落實還離不開行之有效的監(jiān)督機制。要將黨委領導下的校長負責制的落實情況納入高校黨委巡視工作的檢查指標，并作為深化高校紀檢監(jiān)察體制改革、充分發(fā)揮高校紀委作用的重要關注點。高校黨委和行政要積極支持學校紀委開展工作，并自覺主動接受紀委監(jiān)督。[9]高校的上級主管部門應當建立長效督查機制，定期組織專家對高校黨委領導下的校長負責制履行情況進行督查督辦，對存在的不足要及時糾偏，并要求高校整理形成問題清單，定期落實整改，對存在的問題逐條銷號，而后進行回訪，復查問題整改情況，指導下一步工作開展。同時，要鼓勵師生員工積極參與學校治理，提供意見和建議，以幫助監(jiān)督和改進黨委、校長的工作。鑒于高校黨政領導班子成員由上級主管部門任免，所以，一旦高校在執(zhí)行黨委領導下的校長負責制的過程中發(fā)生問題時，上級主管部門應適時介入，為學校紓困解難，推動高校真正落實好黨委領導下的校長負責制。[10]

五、結語

高校黨委領導下的校長負責制的完善不僅需要管理機制的改革，更涉及深刻的制度創(chuàng)新。在不斷探索和改進的過程中，高校黨委領導下的校長負責制將更好地適應新時代的要求，服務新時代需求，有助于實現(xiàn)高校領導層的更好決策、更高效治理和更廣泛參與，推動高校不斷提升教育教學質量、科研創(chuàng)新水平和社會服務能力，助力我國高等教育事業(yè)的未來發(fā)展。