鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村基層組織減負(fù)現(xiàn)狀及建議初探
——基于廣西的觀察和思考

（廣西民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 廣西，南寧 530000）

1 問題的提出

農(nóng)村基層組織是貫徹落實黨中央國務(wù)院決策部署的“最后一公里”，是黨和政府聯(lián)系群眾的紐帶，是全面推進鄉(xiāng)村振興的重要力量。黨的二十大報告中提出的“全面推進鄉(xiāng)村振興”、“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機制”、“扎實推進依法行政”[1]等重要指示，表明了黨中央對鄉(xiāng)村治理和村民自治的一貫重視，也為農(nóng)村基層組織減負(fù)提供了新的科學(xué)指引和根本遵循?！吧厦媲l線，下面一根針”，負(fù)擔(dān)重、壓力大的行政任務(wù)下派，文山會海的反彈回潮，形式繁雜的表格檢查，都在消耗著村干部服務(wù)村民的時間和精力，官僚主義、形式主義的蔓延還嚴(yán)重影響了黨的形象和黨群干群關(guān)系。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次對基層減負(fù)工作做出指示，強調(diào)要為基層干部松綁減負(fù)。2019 年中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，強調(diào)要破除形式主義、官僚主義，切實為基層減負(fù)、注入活力[2]。2022 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范村級組織工作事務(wù)、機制牌子和證明事項的意見》，聚焦了長期以來困擾村級組織減負(fù)的難點和堵點靶向施策[3]。

全面推進基層減負(fù)至今，各地積極響應(yīng)習(xí)近平總書記的重要指示精神和黨中央國務(wù)院的決策部署要求，通過完善制度、建立機制、應(yīng)用技術(shù)等舉措推進基層減負(fù)，取得了一定效果，但整體上看，仍與政策要求以及基層干部群眾的期盼有一定距離[4]。在廣西部分農(nóng)村社區(qū)的走訪中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)村基層組織減負(fù)仍存在問題和困難，需要從村級工作的實際出發(fā)，統(tǒng)籌推進農(nóng)村基層組織減負(fù)。

2 研究動態(tài)梳理

基層減負(fù)是根據(jù)我國社會治理的實際提出的，是國內(nèi)學(xué)界關(guān)注的熱點議題之一，現(xiàn)有的研究既涵蓋理論層面的討論，也有實踐層面的操作建議。

有關(guān)減負(fù)的解讀。李梅[5]認(rèn)為基層負(fù)擔(dān)指科層壓力，不僅給農(nóng)村基層組織帶來了行政負(fù)擔(dān)和官僚主義，還使得農(nóng)村干部負(fù)擔(dān)加重、積極性受挫，還面臨著脫離群眾的風(fēng)險。顏昌武等認(rèn)為減負(fù)包括質(zhì)和量，要把合理的工作按照合理的時間結(jié)構(gòu)來分配：質(zhì)即精簡工作機制，在有限的時間辦更多的事；量即減輕負(fù)擔(dān)和壓力[4]。

有關(guān)負(fù)擔(dān)根源的分析。一是機制不完善導(dǎo)致的事務(wù)疊加，盧福營等[6]認(rèn)為許多職能部門和農(nóng)村組織存在職責(zé)和功能重疊，李瀅[7]認(rèn)為基層評價機制中的痕跡管理過度強調(diào)“留痕”，使村干部用于解決實際問題的時間和精力被大量分散。二是行政化與官僚化傾向，一方面，楊華[8]指出上級通過發(fā)文辦會將工作轉(zhuǎn)移給村級來逃避責(zé)任、轉(zhuǎn)嫁壓力；另一方面，張國磊等[9]指出，村干部在壓力型體制下會根據(jù)自身利益訴求或規(guī)避問責(zé)的需要而去優(yōu)先執(zhí)行上級攤派的高指標(biāo)任務(wù)。三是頂格管理思維的影響，仇葉[10]指出各級政府采用頂格管理的方式，以高標(biāo)準(zhǔn)要求基層組織，但農(nóng)村條件有限，只能以形式主義來應(yīng)付考核。

有關(guān)優(yōu)化減負(fù)的建議。一是設(shè)立科學(xué)的體制機制、厘清機構(gòu)職能，吳海紅等[11]指出基層負(fù)擔(dān)源于上下級職能不對等，要理順權(quán)責(zé)并確保資源和權(quán)限隨事下沉，陳家剛等[12]認(rèn)為科學(xué)的考核機制能夠促進村干部回歸本職，減少在考評上花費的時間。二是破除官僚主義、形式主義的影響，馬雪松[13]認(rèn)為精文減會可以樹立務(wù)實作風(fēng)以減輕負(fù)擔(dān)。三是破除頂格管理思維，周芳名[14]認(rèn)為應(yīng)給村干部足夠的空間發(fā)揮主動性，上級只需適時的監(jiān)督。

3 廣西農(nóng)村基層組織減負(fù)現(xiàn)狀及存在的問題

3.1 廣西農(nóng)村基層組織減負(fù)現(xiàn)狀與成效

廣西根據(jù)黨中央國務(wù)院的決策部署，對農(nóng)村基層存在的工作負(fù)擔(dān)問題進行整治，研究制定一批政策措施，建立區(qū)、市級專項工作機制，形成上下聯(lián)動的整治合力，農(nóng)村基層組織減負(fù)工作取得一定進展。

一是精文減會、整合電子政務(wù)系統(tǒng)。通過控制總量、精簡流程、統(tǒng)籌合并等做法，壓減了印發(fā)文件、報表填報和召開會議的數(shù)量。整治電子政務(wù)形式主義，整合清理了一批政務(wù)app、微信公眾號和工作群。在全國率先建立脫貧攻堅大數(shù)據(jù)平臺系統(tǒng)，實現(xiàn)脫貧攻堅多項工作的電子化和信息共享。

二是改進督查考核。按照分類管理、壓實責(zé)任、優(yōu)化流程的原則對績效考評體系進行調(diào)整，大幅壓減督查考核的事項，并通過整合清單、完善機制，確?？己隧椖繙p量不減質(zhì)。

三是規(guī)范農(nóng)村基層組織工作。逐步推進村級工作事務(wù)和工作機制清單化，精簡業(yè)務(wù)流程。推動村級辦公場所一體化，規(guī)范功能設(shè)置和掛牌標(biāo)準(zhǔn)，清理一批不符規(guī)范的牌匾。規(guī)范農(nóng)村基層組織的證明出具工作，專項整治“社區(qū)萬能章”，制定了“不應(yīng)由”農(nóng)村基層組織出具證明的事項清單。

3.2 廣西農(nóng)村基層組織減負(fù)存在的問題

廣西在推進基層減負(fù)方面取得了一定成效，一些地區(qū)開創(chuàng)的“無會日”、“無會周”等制度受到廣泛認(rèn)可。在廣西部分農(nóng)村社區(qū)的走訪中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基層組織仍處于壓力型體制的末梢，村干部仍處在“上面千條線，下面一根針”的負(fù)擔(dān)重、壓力大、高負(fù)荷的工作狀態(tài)中，廣西農(nóng)村基層組織的減負(fù)仍存在一些問題和困難，減負(fù)效果與政策要求以及基層干部群眾的期盼仍有差距，具體表現(xiàn)為以下幾個方面：

一是減負(fù)機制與準(zhǔn)入清單不完善。相關(guān)機制和準(zhǔn)入清單的制定仍處于探索階段，尚未形成系統(tǒng)的制度化標(biāo)準(zhǔn)，政策效力不足，基層政府和職能部門出于慣性仍會依賴傳統(tǒng)的工作模式，將工作攤派給農(nóng)村基層組織，導(dǎo)致減負(fù)反復(fù)化[15]。監(jiān)測機制和反饋機制的缺失導(dǎo)致上下溝通不足，作為地方統(tǒng)籌者的區(qū)、市級政府難以對農(nóng)村基層組織減負(fù)進行動態(tài)監(jiān)測和評估，村干部也缺少向上反饋的渠道。

二是職責(zé)定位不清晰。受職能轉(zhuǎn)變不到位的影響，基層政府管理范圍大、事項繁雜，還存在部門職能交叉重疊的情況，許多繁雜、重復(fù)的工作被轉(zhuǎn)移到農(nóng)村后就成了農(nóng)村基層組織的工作負(fù)擔(dān)。部門之間一些相互推諉現(xiàn)象也會影響農(nóng)村基層組織的效率。

三是思想認(rèn)識不充分。部分基層政府思想認(rèn)識上的不足表現(xiàn)在兩個方面：一方面，其工作方式仍受到思維慣性的支配，把發(fā)文辦會當(dāng)成落實工作的辦法，將工作轉(zhuǎn)移給農(nóng)村基層組織來逃避責(zé)任、轉(zhuǎn)嫁壓力，使農(nóng)村基層組織成為壓力型體制的延伸；另一方面，一些基層政府干部出于資源競爭、晉升激勵和規(guī)避風(fēng)險的需要，會選擇自我加壓、主動加碼，而這些額外的壓力又被轉(zhuǎn)移到農(nóng)村基層組織[4]。

四是條件待遇與考核壓力不匹配。鄉(xiāng)村治理事務(wù)日益增多且趨于復(fù)雜，專業(yè)化要求越來越高，但農(nóng)村基層組織的資源和能力等條件有限，許多事情只能“硬著頭皮上”。上級政府較為頻繁的檢查考核也形成了壓力，一些基層政府還以“問責(zé)”、“扣績效”等方式對村干部加壓。不少村干部對當(dāng)前的待遇水平并不滿意，認(rèn)為村級工作的強度不亞于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，加班、一人多崗是常態(tài)，但工資待遇卻相差不少，特別是工傷、養(yǎng)老等基本保障的短缺。心理落差也放大了村干部對工作負(fù)擔(dān)和壓力的感知。

4 推進廣西農(nóng)村基層組織減負(fù)落實的建議

為農(nóng)村基層組織減負(fù)是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必由之路。推進農(nóng)村基層組織減負(fù)是一個持續(xù)動態(tài)的過程，需從鄉(xiāng)村治理的實際出發(fā)，上下統(tǒng)籌、久久為功，多措并舉地推進減負(fù)工作。

一是優(yōu)化頂層設(shè)計，強化準(zhǔn)入統(tǒng)籌。減負(fù)必須對壓力傳導(dǎo)的過程及根源進行回溯。要加快推進地方政府職能轉(zhuǎn)變，整治部門職能交叉重疊的現(xiàn)象，處理好基層治理中的條塊關(guān)系和權(quán)責(zé)劃定，堅持屬地管理原則與權(quán)責(zé)相匹配。加強區(qū)、市級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，制定政策措施和準(zhǔn)入清單，通過加強動態(tài)監(jiān)測和準(zhǔn)入審核以確保政策和清單貫徹落實到村一級，做好清單的公示并接受群眾監(jiān)督。

二是健全常態(tài)機制，改進考評制度。落實減負(fù)政策需要以機制為抓手，以考評制度為保障。健全減負(fù)執(zhí)行機制，嚴(yán)控各黨政群機構(gòu)工作機制和事務(wù)的下派，開展專項整治和自查整改。健全監(jiān)測反饋機制，由市級統(tǒng)籌減負(fù)監(jiān)測工作組，對減負(fù)情況進行動態(tài)監(jiān)測和評估，暢通上下溝通渠道。健全準(zhǔn)入審核機制，由縣級黨委按照準(zhǔn)入清單對工作事務(wù)、證明事項和機制牌子進行規(guī)范和審核。改進對農(nóng)村基層組織的考評制度，建立以解決實際問題、讓群眾滿意為導(dǎo)向的考評機制，減少督查頻次和痕跡管理，由上級黨委政府對村級考評進行統(tǒng)籌，簡化整合各類臺賬、年報。

三是突出政治引領(lǐng)，加強宣講教育?；鶎訙p負(fù)是加強黨的作風(fēng)建設(shè)的重要內(nèi)容，也是我們黨進行自我革命的重要抓手。強化組織領(lǐng)導(dǎo)，壓實責(zé)任，重視發(fā)揮各級紀(jì)檢委的監(jiān)督作用和組織部的協(xié)調(diào)作用，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿農(nóng)村基層組織減負(fù)的全過程。統(tǒng)籌開展政策宣講和思想教育活動，貫徹落實黨中央國務(wù)院有關(guān)基層減負(fù)的文件精神，學(xué)習(xí)領(lǐng)會習(xí)近平總書記關(guān)于基層減負(fù)的重要論述，鑄牢推進農(nóng)村基層組織減負(fù)的思想根基。

四是落實資源下沉，提高干部待遇。對于需要下派到村一級的工作機制或協(xié)助事務(wù)，上級政府或職能部門須保障相應(yīng)的物資、人力和經(jīng)費下沉，嚴(yán)格落實“費隨事轉(zhuǎn)”。逐步提升村干部的待遇與保障水平，提高村干部的獲得感，通過待遇條件的改善吸引更多人才加入農(nóng)村基層組織。

五是完善數(shù)字治理，推動信息共享。正確對待并充分利用數(shù)字化信息技術(shù)和平臺，一方面要繼續(xù)整治電子政務(wù)形式主義，對政務(wù)app、微信公眾號和工作群進行整合、清理；另一方面要加快構(gòu)建區(qū)、市級鄉(xiāng)村治理數(shù)據(jù)庫，暢通信息共享渠道，各部門按需提取數(shù)據(jù)，以避免農(nóng)村基層組織重復(fù)上報數(shù)據(jù)。

六是加大政府購買，促進社會參與。治理主體由一元轉(zhuǎn)向多元是鄉(xiāng)村治理發(fā)展的必然趨勢，加大政府購買公共服務(wù)的力度，促進社會組織、社工等社會力量參與鄉(xiāng)村治理，發(fā)揮其在專業(yè)領(lǐng)域的能力來為村民提供多樣化、專業(yè)化的服務(wù)，在提高鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平的同時也能分擔(dān)村干部的壓力。