農村土地承包經營糾紛解決方式研究

（黑龍江大學 黑龍江，哈爾濱 150080）

城市不斷現代化、二、三產業(yè)不斷發(fā)展，使農村與城市之間的差距不斷增大，“三農問題”成為社會廣泛關注的問題。土地承包經營糾紛是農村問題中需要解決的難題，為處理糾紛，我國法律法規(guī)規(guī)定了各種解決方式，但依然存在一定的局限性。通過對土地承包經營糾紛解決方式的探討和分析，找尋合適的解決解紛模式，提高解決糾紛的質量和效率，達到維護農民的合法權益的最終目的。

1 農村土地承包經營糾紛的基本概況

1.1 農村土地承包經營糾紛的含義

土地是農民賴以生存的基礎，發(fā)展農村經濟，提高農民生活水平，重點是盤活土地價值，農戶在追求土地價值的過程中不可避免的產生糾紛。《農村土地承包法》規(guī)定我國實行農村土地承包經營制度，針對不同土地采用家庭承包和招標、拍賣等方式進行承包，依法取得土地承包經營權。取得此權利的權利人可以依法使用、收益、互換、轉讓其權利，且土地承包經營權分為土地承包權和土地經營權，故權利人也可以保留土地承包權，將土地經營權依法、自愿、有償的流轉給他人使用，具體方式包括出租、轉包、入股等。承包人在取得權利和權利確定后圍繞權利的行使與侵害等與他人或單位發(fā)生的矛盾和沖突即為土地承包經營糾紛。土地承包經營糾紛的妥善解決，不僅能推動農民對土地進行流轉，而且能縮小城鄉(xiāng)之間的差距，維護社會穩(wěn)定。

1.2 農村土地承包經營糾紛的類型

最高人民法院在《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》中規(guī)定：土地承包經營權糾紛包括承包合同糾紛、承包經營權侵權糾紛、土地經營權侵權糾紛、承包經營權互換和轉讓糾紛、土地經營權流轉糾紛、承包地征收補償費用分配糾紛、承包經營權繼承糾紛、土地經營權繼承糾紛和土地承包經營權確權糾紛。在實踐中各類糾紛又具體表現為：

第一，因承包合同的簽訂、履行、變更、解除、終止或重復發(fā)包產生的糾紛。如承包方不完全履行合同、發(fā)包方強制收回土地等產生的糾紛或因“四荒地”重復發(fā)包引發(fā)的糾紛。第二，農戶在進行土地流轉過程中未簽訂書面協(xié)議或未向發(fā)包方備案等引發(fā)的糾紛。如農戶出于便于自己耕種的目的，與他人約定對部分土地進行互換，但未向發(fā)包方備案，一方后悔不再互換土地，另一方不同意而引發(fā)的糾紛；或轉讓人未與家庭其他成員協(xié)商單方面與本集體經濟組織之外的人簽訂土地承包經營權轉讓合同引發(fā)糾紛或合同雙方約定的轉讓期限超過承包人承包期限產生的糾紛等；或年輕人外出務工，采用轉包或其他方式將土地經營權流轉，但未簽訂書面協(xié)議，僅是口頭約定，當權利人返回家中，要求收回土地產生的糾紛等。第三，婦女結婚、離婚或喪偶引發(fā)的糾紛。雖然法律規(guī)定婦女的權益應當得到保護，但實踐中因操作或溝通不當，使得婦女的土地承包經營權往往得不到充分保障。如新婚婦女尚未在新居住地取得承包地，舊居住地的發(fā)包方就收回土地重新發(fā)包引發(fā)的糾紛或夫妻雙方離婚后，男方不分土地給女方產生的糾紛等。其四，因政府征地引發(fā)的糾紛。隨著城市化的發(fā)展，農村土地常常被納入征收范圍，當政府對土地進行征收補償時，往往會發(fā)生系列糾紛。如因補償款的數額未與農戶達成一致或在土地補償款具體分配過程中因分配標準產生的異議。其五，因土地界限不清引發(fā)的確權糾紛。土地承包經營權證記載的土地面積是明確的，但在劃定土地界限時只是用大概的地名進行確定，導致在現實生活中會出現因土地界限不清出現的土地權屬爭議。其六，因繼承產生的糾紛，其本質是子女或其他繼承人為取得被繼承人所享有的土地承包權引發(fā)的糾紛。

1.3 農村土地承包經營糾紛的特點

各主體間圍繞土地承包經營權發(fā)生的糾紛都可以稱之為土地承包經營糾紛。僅從承包合同來看，主體就包括農戶、村集體經濟組織、其他單位或個人，土地承包經營糾紛類型多樣，每種糾紛所對應的主體不同，但每種類別的糾紛都是基于相似的事實產生的糾紛，因此，土地承包經營糾紛主體多元且具有群體性。改革開放之初，為盤活農村土地，調動農民生產積極性，我國實行家庭聯(lián)產承包責任制，提高了農村生產能力，解決了溫飽問題?，F階段，為推進農業(yè)現代化，促進農村土地資源的合理利用，我國再次對土地制度進行改革，實行“三權分置”制度即實行所有權、承包權、經營權分置并行，其重點是放活經營權。土地流轉越來越多，涉及的土地承包經營糾紛也不斷增加，與原來土地制度下產生的土地糾紛相比，更具復雜性。另外，土地承包經營相關法律法規(guī)的不斷完善和國家利農政策的不斷出臺，賦予農民更多的土地權能，權能的多樣化意味著糾紛也具有多樣化，故糾紛類型多樣。

綜上，土地承包經營糾紛具有類型多樣、爭議復雜、主體多元等特點，且糾紛主要集中在承包經營糾紛、土地經營權流轉糾紛和征收糾紛三個方面。化解農村土地承包經營糾紛不僅可以緩和農戶之間、農戶與單位之間、單位與單位之間的矛盾，穩(wěn)定農村社會秩序，同時可以促進農業(yè)、農村經濟的發(fā)展。

2 農村土地承包經營糾紛的解決方式

農村土地承包經營糾紛的含義、類型和特點決定了農村土地承包經營糾紛解決方式的多元化，為實質解決糾紛，化解沖突與矛盾，“我國《土地管理法》、《農村土地承包法》及《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的規(guī)定，我國現行農村土地糾紛解決機制包括和解、調解、仲裁、裁決、復議以及訴訟[1]?！睆膶嵺`來看，和解、調解、仲裁、訴訟是解決農村土地承包經營糾紛的主要方式。

2.1 和解及調解

和解也稱協(xié)商，是指糾紛發(fā)生后，在沒有第三方的參與下，由爭議雙方自行協(xié)商，在自愿的基礎上達成協(xié)議，化解糾紛的方法。和解是自行解決爭議的一種方法，依賴于爭議雙方的相互退讓和妥協(xié)，一旦一方沒有讓步的意愿，此種方法便無法發(fā)揮其作用，且和解達成的協(xié)議缺乏后續(xù)保障性，當協(xié)議的任何一方不再履行約定的內容，另一方也無法強制其履行，只能通過訴訟的方式救濟，糾紛無法通過和解得到徹底解決。因此，和解作為解紛方式的一種，具有效率高、對抗性低等優(yōu)點，但也存在糾紛不能徹底解決的情況。

調解是指以合法、自愿為原則，中立第三方引導當事人充分表達其意見，采用說服、疏導等方法，促使當事人達成調解協(xié)議，解決爭議的活動。當事人之間因土地承包經營產生糾紛，可以請求村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調解解決，在仲裁、訴訟程序下達成的調解也是調解，但此次討論的調解僅指在村民委員會或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府主持下達成的調解。調解作為一種解紛方式，具有天然的優(yōu)越性。首先，村民委員會是由當地享有選舉權的村民民主選舉產生自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，村民對其具有依賴性和信任感。當村民委員會作為中立第三方對當事人之間發(fā)生的爭議進行調解時，既不傷和氣，也可以使村民暢所欲言，讓爭議得到更快、更有效的解決。其次，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府作為最基層的國家行政機關，與農村之間的關系緊密相連，從《農村土地承包法》第12條第三款的規(guī)定“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負責本行政區(qū)域內農村土地承包經營及承包經營合同管理”，可以看出鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府對發(fā)生的土地承包經營糾紛有一定的了解，其調解可以很好的起到定紛止爭的作用。調解與和解一樣，都不具備強制執(zhí)行力。當事人在村民委員會或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府主持下達成的調解協(xié)議，一旦一方反悔，不履行協(xié)議的相關內容，也只能通過訴訟進行救濟。

2.2 仲裁

與民商事仲裁相比，農村土地承包經營糾紛仲裁具有獨特的特點。第一，土地承包經營糾紛仲裁不具有“或裁或審，一裁終局”的屬性。“仲裁裁決并不具有終局性，當事人對裁決不服的，可以在三十日內提起訴訟，并且當事人的起訴將當然的引起訴訟程序，人民法院應予受理[2]?！钡诙呱暾堉俨玫某绦虿煌?。在民商事仲裁中，能夠進行仲裁的糾紛都必須具備一個前提條件即有書面仲裁協(xié)議，但土地承包經營糾紛仲裁只要一方當事人遞交仲裁申請書或口頭申請即可。根據農村土地承包經營糾紛自身的獨特性和農村地區(qū)的實際狀況，我國法律法規(guī)制定了相應的仲裁制度。

農村土地承包經營糾紛仲裁是指在發(fā)生土地承包經營糾紛時，一方當事人向糾紛涉及的土地所在地的農村土地承包仲裁委員會申請，仲裁委員會受理申請后，對糾紛進行調解或裁決一種解紛方式。與和解、調解相比，仲裁具有其優(yōu)勢。仲裁庭作出裁決后，當事人在收到裁決書三十日內不提起訴訟，裁決書即發(fā)生效力，被申請人必須按照裁決書的內容履行，如拒絕履行或逾期履行，申請人可以向被申請人住所地或財產所在地的基層法院申請執(zhí)行，故采用仲裁解決糾紛可以保障裁決書的內容得到履行，實質解決糾紛。

2.3 訴訟

訴訟作為公民維護自己權益的最后一道門檻，發(fā)揮著至關重要的作用，作為多元化解紛方式的一種，有其獨特的優(yōu)勢。首先，訴訟具有終局性。糾紛一方當事人提起訴訟，只要符合起訴條件，案件進入審理程序，就會得到解決，不會存在采用和解、調解、仲裁方式導致糾紛解決不徹底的局面。其次，訴訟有國家強制力做后盾，一旦出現一方當事人不履行判決的情形，另一方當事人可以在法律規(guī)定的時限內向申請法院強制執(zhí)行，確保判決的完全履行。但訴訟也有一定的局限性。第一，訴訟所需的經濟、時間成本高。采用和解、調解、仲裁解決糾紛都無需收取費用，對作為爭議一方的農民而言，沒有經濟壓力。訴訟不僅需收取訴訟費，而且農戶在法院與家之間的奔波會花費許多金錢，加上農民對法律法規(guī)的不了解，需要律師在其中幫助其維護權益，律師費的加持給農民經濟帶來壓力。另外，訴訟所需的時間較長，農戶會花費極大的時間成本。第二，訴訟所需的時間可能會阻礙農民耕種。耕種是一種時節(jié)性、季節(jié)性的勞動，在解決爭議的過程中，農戶可能會錯過農作物的耕種，影響一年的收成。因此，對農民而言，訴訟不是解決農村土地承包經營糾紛的常態(tài)選擇，其發(fā)揮的作用有限。

2.4 其他方式

行政裁決和復議也是解決糾紛的方式。行政裁決適用于土地權屬爭議，當事人對行政裁決不服，可以提起行政復議，同時行政復議也適用于因征地或其補償發(fā)生的糾紛。在現實生活中，土地糾紛是復雜的，行政復議、行政裁決與訴訟通常摻和在一起。例如因張三與李四發(fā)生糾紛，張三認為征地范圍中的某塊土地使用權屬于自己，但李四卻擁有此塊土地的土地承包經營權證，征地補償款已經發(fā)放至村集體經濟組織，張三認為自己應當取得此地塊的征地補償款，向法院提起訴訟，法院受理后發(fā)現解決爭議首先需要弄清楚土地權屬，不屬于法院管轄的范圍，而是應由當事人協(xié)商，協(xié)商不成由人民政府處理。同時，如果張三有證據證明李四無權擁有此塊土地的使用權，也可以就行政機關頒證的行為提起行政復議。土地承包經營糾紛的復雜性令當事人煩擾，在維權的過程中需耗費大量的精力和時間，故法院、村集體經濟組織、人民政府等部門應當聯(lián)合起來，信息共享，盡最大力量將糾紛化解，維護當事人權益。

3 農村土地承包經營解紛方式的問題

3.1 解紛方式平行化，增加法院工作負擔

為應對糾紛的多樣性、復雜性以及主體多元性等特點，我國采用了多元化解紛解決機制。相關法律法規(guī)規(guī)定當事人可以自主選擇方式救濟自己的權利，充分保障當事人的處分權，且農村土地承包經營糾紛從本質上說屬于民事糾紛，故也遵從私權自治原則，意味著實際生活中，當事人可以選擇任何一種方式救濟自己的權益，故解紛方式具有平行化的特點。結合部分解紛方式的缺點糾紛解決的不徹底性，致使訴訟成為糾紛的兜底方式，一旦采用的方式不能徹底解決糾紛，當事人就會將爭議起訴至法院。根據光明網發(fā)布的《2020 年全國法院受理案件超過3000 萬件》的文章，得知法院案件數量之龐大。其中民事案件占據“半壁江山”，占比達到55%，法官年辦案數量達到每人225 件，加上一些法院本身就存在案件積壓、人員緊缺等問題。當大量的土地承包經營糾紛案件涌入法院，會增加法院工作負擔。另外，結合當下實際來看，“調解是解決農村土地糾紛最主要的途徑，法院起訴和仲裁調解發(fā)揮補充作用”，應當增加法院的司法救濟職能，讓老百姓更加放心的將爭議交給法院處理，增強老百姓對司法的信任感。

3.2 解紛方式銜接不當，增加救濟成本

解紛方式銜接不當，主要指仲裁與訴訟兩種糾紛解決方式之間的銜接。從民商事仲裁與訴訟的銜接來看，一般經過仲裁的糾紛在仲裁裁決作出后，只有在仲裁裁決被人民法院依法撤銷或不予執(zhí)行的情況下可以采用訴訟的方式進行救濟，糾紛大多數都化解于仲裁階段，發(fā)揮出“一裁終局”的作用，且可以采用訴訟進行救濟的情況都是仲裁協(xié)議或仲裁程序出現問題，類似于我國民事訴訟中能夠啟動再審的條件，這是制度本身應當存在的糾錯制度，程序設計合理合法。但農村土地承包經營糾紛仲裁制度與之不同，“在案件的受理、仲裁審理的程序及仲裁證據制度等方面無一不是民事審判程序的翻版[3]”，參照了訴訟制度，同時“仲裁裁決本身并不具有終局性的法律權威，其生效與否完全假手于當事人是否在法定期限內將糾紛訴諸法院[4]?！碑敭斒氯诉x擇再次起訴，那么糾紛就必然經過兩種解紛方式仲裁及訴訟，增加救濟成本。另外，在民商事仲裁中，仲裁與訴訟是兩種獨立的程序，除勞動仲裁外，當事人對兩種解紛方式具有自主選擇權。土地承包經營糾紛仲裁與之有相似之處即保留了當事人的程序選擇權，但卻喪失了獨立的本質，《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的相關規(guī)定即賦予當事人可以在不服仲裁裁決的時采用司法救濟維護自己的權益，直接將仲裁推入了“訴訟預演”的境地，喪失案件分流功能。

3.3 缺乏合適的解紛模式，解紛效率低

土地承包經營解紛方式具有平行化的特點，同時也暗含順序性，如果當事人不能單純依靠某一種方式解決糾紛時，就會產生多種“搭配”，調解—仲裁—訴訟、調解—訴訟、仲裁—訴訟等，不僅會耗費大量時間和經濟成本，也會給當事人帶來疑惑，自己應當選擇何種方式解決糾紛。另外，不管如何“搭配”，都必須經歷兩種及以上解紛方式才能徹底解決糾紛，導致處理糾紛的效率不高。結合上文分析，可以得知任何一種解紛方式都存在一定瑕疵。考慮到農村土地承包經營糾紛的當事人大部分都是農民，經濟實力不高、對每種解紛方式不夠了解，在選擇時更具隨意性，就更可能加大處理糾紛的成本，讓自己陷入困境。因此，糾紛不僅僅只是解決就行，還要結合到農村地區(qū)的實際情況，探尋合適的糾紛處理模式，提高糾紛處理效率，讓爭議能夠得到及時有效的解決，做到實質化解糾紛，維護當事人合法權益。

4 農村土地承包經營糾紛解決模式的構建

4.1 保證調解的優(yōu)先適用

解紛方式平行化不僅會造成法院工作負擔，而且是造成處理糾紛效率低的重要原因，經過分析探討，發(fā)現確立救濟手段的適用順序，不僅可以提高糾紛解決效率，而且能夠使糾紛獲得實質的、終局性的解決，也會讓糾紛當事人不再陷入選擇解紛方式的困擾，真正做到案件分流，高質高效的解決糾紛。救濟手段的適用順序首先是保證調解的優(yōu)先適用。部分文章的實際調研發(fā)現解決農村土地承包經營糾紛的主要方式是調解，考慮到調解的缺點是糾紛解決的不徹底性，可以參考《中華人民共和國人民調解法》在村民委員會設立人民調解委員會，人民調解委員會成員由村民會議或者村民代表會議推選產生，保證委員的公平性。當事人經人民調解委員會調解，達成調解協(xié)議的，應當在調解協(xié)議生效之日起30日內向法院申請司法確認，經過司法確認的調解協(xié)議就具有強制執(zhí)行力，使糾紛得到徹底解決。如果調解不成，由當事人再次選擇救濟方式。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府調解可以成為輔助人民調解委員會調解的方式，如果糾紛進入調解程序，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府對當事人之間的爭議調解成功達成調解協(xié)議的，再由人民調解委員會向當事人進行確認，保證其是在合法自愿的基礎上達成協(xié)議，并告知其進行司法確認，如調解不成功，也由當事人決定再次救濟的方式。另外，需要注意的是將選擇哪一部門調解的權利交由當事人，保證當事人處分權利。

4.2 賦予仲裁裁決相應拘束力

當事人選擇仲裁作為解決爭議的方式時，面臨最大瑕疵是與訴訟銜接不當，其本質在于仲裁裁決的非終局性。按照現階段仲裁規(guī)則，當事人選擇仲裁后對仲裁裁決不服，可以在法定時限內向法院起訴，法院受理后需要對案件進行基礎事實調查，完全“從頭開始”，會造成司法資源浪費，不利于快速高效的解決糾紛。我國對農村土地承包經營糾紛采用多元化的解決機制，是為了進一步推進繁簡分流機制改革，優(yōu)化司法資源配置，但仲裁不能“一裁終局”的原則與改革制度理念相違背，盡管本身的考量是為了尊重當事人的處分權利，但為充分發(fā)揮仲裁對案件分流的作用，賦予仲裁裁決相應的拘束力，也未剝奪當事人的處分權利，只是將糾紛解決于仲裁階段，二者并不矛盾?！稗r村土地承包經營糾紛在性質上是民事爭議，體現了平等民事主體間的法律關系，大多數研究成果均強調農村土地仲裁制度的民事屬性[5]”，賦予仲裁裁決相應拘束力，不僅可以與民商事仲裁原則保持了一致性，而且有利于我國法制建設的體系化。

4.3 增強司法救濟的力度

訴訟作為農村土地糾紛解決的最后保障，發(fā)揮著兜底的作用，當事人嘗試各種糾紛方式依然“無門”的情況，訴訟成為不二選擇，應當充分發(fā)揮司法救濟的作用，保障當事人權益。首先，完善法官釋明權的行使。農村土地價值的增長、普法宣傳的深入以及我國法治建設的不斷完善，公民權利意識不斷增加，且我國實行立案登記制以來，“立案難”的問題解決，使得公權力救濟深入人心。當爭議發(fā)生時，當事人直接選擇提起訴訟，法官應當在了解到當事人的訴訟后，站在當事人的角度為其考慮，比如如果案件事實清楚，當事人又想快速解決糾紛，可以向當事人釋明選擇其他快速便捷的方式解決糾紛。另外如果糾紛屬于土地權屬爭議，也應當向當事人釋明解決此糾紛需要當事人協(xié)商，協(xié)商不成，由人民政府解決，直接為當事人指明維權的方向。其次，采用效率高、時間快的程序解決糾紛?？紤]到農村土地承包經營糾紛的當事人大多是農民，經濟和時間成本有限，應當根據案情盡可能的采用簡易程序、速裁程序或調解等解決糾紛，不斷提高司法救濟的經濟性和效率性。再次，延伸司法救濟范圍。雖然法律賦予每個公民都可以采用司法救濟來維護自己的權益，但我國幅員遼闊，還有很多農村地區(qū)因地形地貌等影響導致交通不便，當糾紛發(fā)生時，當事人可能會因不可抗力或自身因素無法及時有效的維護自己的權利，因此，司法機關應延伸司法救濟的范圍，主動將司法觸角延伸至農村，為農戶切實解決問題，維護司法權威。