“雙碳” 目標(biāo)愿景下城鄉(xiāng)生態(tài)融合治理的發(fā)展路徑研究

呂洪樓，顧興樹(shù)

（西南民族大學(xué)公共管理學(xué)院，四川 成都 610041）

2020 年9 月22 日，習(xí)近平在第75 屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上提出“中國(guó)將提高國(guó)家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，CO2排放力爭(zhēng)于2030 年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和?！盵1]2021 年10 月21 日，中共中央國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)綠色發(fā)展的意見(jiàn)》中指出：“打造綠色生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村，要按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，以持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境為目標(biāo)，探索縣域鄉(xiāng)村發(fā)展路徑。”[2]“雙碳”目標(biāo)的提出是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，既是推動(dòng)美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)在需要，也是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的發(fā)展要求。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平發(fā)生了巨大變化，人民生活水平得到了顯著的提升，但經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題也隨之出現(xiàn)，并且已經(jīng)嚴(yán)重影響到了人們正常的生產(chǎn)與生活。城鄉(xiāng)二元化社會(huì)結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的城鄉(xiāng)生態(tài)政策非正義化成為了影響城鄉(xiāng)生態(tài)要素資源配置、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理和城鄉(xiāng)生態(tài)體系建設(shè)的主要因素，加強(qiáng)城鄉(xiāng)生態(tài)融合治理則成為推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)和“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中迫切需要采取的現(xiàn)實(shí)行動(dòng)。為此，在“雙碳”目標(biāo)的背景下，深入研究城鄉(xiāng)生態(tài)融合治理的問(wèn)題，對(duì)于打造綠色生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村以及推動(dòng)城鄉(xiāng)生態(tài)治理共同體建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

城鄉(xiāng)生態(tài)融合治理是推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)和踐行綠色發(fā)展理念的重要議題，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)于城鄉(xiāng)生態(tài)融合治理也展開(kāi)了內(nèi)涵、發(fā)展機(jī)制、實(shí)現(xiàn)路徑等多維度的研究。從城鄉(xiāng)生態(tài)融合的內(nèi)涵研究來(lái)看，宋言奇[3]基于環(huán)境保護(hù)視角，認(rèn)為城鄉(xiāng)生態(tài)融合是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的前提條件；楊志恒[4]從城市與鄉(xiāng)村的地域聯(lián)系出發(fā)，認(rèn)為城鄉(xiāng)生態(tài)融合要在發(fā)揮鄉(xiāng)村生產(chǎn)性、景觀性和生態(tài)性功能的前提下，促進(jìn)區(qū)域與城市生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)；鐘裕民[5]認(rèn)為，城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展是擴(kuò)大城鄉(xiāng)生態(tài)治理的正外部性、阻滯城鄉(xiāng)生態(tài)治理負(fù)外部性擴(kuò)散的最優(yōu)選擇。從城鄉(xiāng)生態(tài)融合的發(fā)展機(jī)制研究來(lái)看，彭文英等[6]基于城鄉(xiāng)生態(tài)利益分配機(jī)制創(chuàng)新的研究視角提出城鄉(xiāng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題；陳明星[7]認(rèn)為，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制，應(yīng)在堅(jiān)持完善政府引導(dǎo)機(jī)制、市場(chǎng)引導(dǎo)機(jī)制、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)機(jī)制和文化引導(dǎo)機(jī)制的基礎(chǔ)之上，更側(cè)重強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源要素配置中的決定性作用；劉玉邦等[8]認(rèn)為，要構(gòu)建城鄉(xiāng)融合共生體制機(jī)制，應(yīng)以生態(tài)作為城鄉(xiāng)融合共生點(diǎn)，通過(guò)城鄉(xiāng)生態(tài)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈的構(gòu)建與完善，進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)融合共生環(huán)境發(fā)展。從城鄉(xiāng)生態(tài)融合的實(shí)現(xiàn)路徑研究來(lái)看，武小龍等[9]認(rèn)為，城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展應(yīng)從“策略式治理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺ㄖ位卫怼?，以生態(tài)型政府為基礎(chǔ)，通過(guò)法治化治理的構(gòu)建路徑，形成城鄉(xiāng)生態(tài)善治關(guān)系；勞蕾蕾[10]認(rèn)為，應(yīng)從多元主體參與治理、科學(xué)設(shè)計(jì)生態(tài)系統(tǒng)、制度保障、重點(diǎn)治理和意識(shí)引領(lǐng)等視角開(kāi)展城鄉(xiāng)生態(tài)治理的路徑研究；毛渲等[11]認(rèn)為，要重塑農(nóng)村環(huán)境治理主體、要素、機(jī)制與目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生態(tài)融合和諧共生的現(xiàn)代化。

綜合上述觀點(diǎn)，可以看出學(xué)者們更多地是從城鄉(xiāng)一體化發(fā)展視角探討城鄉(xiāng)生態(tài)融合治理的問(wèn)題，研究重點(diǎn)主要集中在內(nèi)涵闡釋、機(jī)制創(chuàng)新與路徑優(yōu)化等方面，為繼續(xù)開(kāi)展城鄉(xiāng)生態(tài)融合治理的相關(guān)研究奠定理論基礎(chǔ)，但對(duì)于“雙碳”目標(biāo)與城鄉(xiāng)生態(tài)融合治理的關(guān)系研究以及城鄉(xiāng)生態(tài)融合治理是如何踐行綠色發(fā)展理念，從而實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)方面的研究甚少。因此，基于生態(tài)文明建設(shè)下提出的“雙碳”目標(biāo)背景，探討“雙碳”目標(biāo)與城鄉(xiāng)生態(tài)融合治理之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，尋求城鄉(xiāng)生態(tài)融合治理的綠色發(fā)展路徑，為美麗鄉(xiāng)村與美麗中國(guó)的建設(shè)提供新的研究視角。

1 “雙碳”目標(biāo)與城鄉(xiāng)生態(tài)融合治理的內(nèi)在邏輯關(guān)系

生態(tài)治理問(wèn)題一直是社會(huì)重點(diǎn)關(guān)注的話題，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時(shí)代背景下，城鄉(xiāng)生態(tài)協(xié)同共治是必然趨勢(shì)。在“雙碳”目標(biāo)背景下推動(dòng)城鄉(xiāng)生態(tài)融合治理體系的建設(shè)，既是時(shí)代發(fā)展帶來(lái)的歷史機(jī)遇，也是符合我國(guó)國(guó)情的必然選擇。“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，離不開(kāi)城市與鄉(xiāng)村之間的生態(tài)協(xié)同與融合共生，兩者之間存在相互耦合的內(nèi)在邏輯關(guān)系。

1.1 “雙碳”目標(biāo)的提出為城鄉(xiāng)生態(tài)融合治理提供時(shí)代契機(jī)

自提出“雙碳”目標(biāo)以來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院先后印發(fā)《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》《2030 年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》等政策文件以及各地區(qū)、各部門(mén)積極響應(yīng)黨中央號(hào)召推動(dòng)“雙碳”工作的落實(shí)與推進(jìn)，都體現(xiàn)出我國(guó)積極兌現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)承諾的責(zé)任擔(dān)當(dāng)?！半p碳”目標(biāo)的提出，是黨中央貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念和構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)新發(fā)展格局所作出的重大戰(zhàn)略決策，不僅有利于推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)也有利于構(gòu)建環(huán)境友好型社會(huì)，滿足人民對(duì)美好生活向往的需求。在“雙碳”目標(biāo)的背景下，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理模式將逐步向低碳模式轉(zhuǎn)型，城鄉(xiāng)之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源體系和運(yùn)輸方式等方面將逐步實(shí)現(xiàn)低碳化發(fā)展。生態(tài)環(huán)境由于自身具備整體性、關(guān)聯(lián)性與流動(dòng)性的特征，使得城鄉(xiāng)生態(tài)治理無(wú)法分離而治而走向共生融合，城鄉(xiāng)生態(tài)融合治理將在“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的背景下獲得內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，推動(dòng)“城鄉(xiāng)生態(tài)對(duì)立”逐步向“城鄉(xiāng)生態(tài)融合”的治理模式轉(zhuǎn)型。

1.2 城鄉(xiāng)生態(tài)融合治理為“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供動(dòng)力保障

鄉(xiāng)村生態(tài)治理是推動(dòng)城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展的助推器，城市生態(tài)治理是推動(dòng)城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展的實(shí)踐標(biāo)桿，城市與鄉(xiāng)村兩者的融合共治為“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供動(dòng)力保障。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)生態(tài)治理模式使得城市與鄉(xiāng)村的生態(tài)治理呈現(xiàn)出相互割據(jù)、相互對(duì)立的局面，導(dǎo)致城市的發(fā)展往往以破壞農(nóng)村自然生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，城鄉(xiāng)之間的生態(tài)發(fā)展關(guān)系出現(xiàn)嚴(yán)重失衡。城鄉(xiāng)生態(tài)融合是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必由之路，城鄉(xiāng)之間生態(tài)環(huán)境相互關(guān)聯(lián)、融合共生的關(guān)系，決定了城鄉(xiāng)生態(tài)治理應(yīng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)生態(tài)空間的整體規(guī)劃、城鄉(xiāng)生態(tài)資源的合理配置和城鄉(xiāng)生態(tài)功能的有機(jī)融合。將城市與鄉(xiāng)村共置于同一系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，重新配置城鄉(xiāng)之間的環(huán)境、資源、產(chǎn)品、服務(wù)等要素，公共服務(wù)逐步向農(nóng)村延展，不僅有利于農(nóng)村人居環(huán)境得到改善，同時(shí)也進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)生態(tài)經(jīng)濟(jì)的健康、綠色、低碳發(fā)展。城鄉(xiāng)生態(tài)融合治理將本著充分利用原有的生態(tài)環(huán)境資源、保持原有的自然環(huán)境風(fēng)貌的理念，促進(jìn)城鄉(xiāng)生態(tài)資源價(jià)值的轉(zhuǎn)換、城鄉(xiāng)生態(tài)治理責(zé)任的共擔(dān)、城鄉(xiāng)生態(tài)治理成果的共享以及城鄉(xiāng)生態(tài)治理共同體的共建，最終為“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供動(dòng)力保障。

2 “雙碳”目標(biāo)愿景下城鄉(xiāng)生態(tài)融合治理的現(xiàn)實(shí)困境

2.1 城鄉(xiāng)生態(tài)共治理念的認(rèn)知異化

按照生態(tài)治理的綠色發(fā)展理念出發(fā)，城鄉(xiāng)之間的生態(tài)治理本應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展，兼顧環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重任務(wù)。但在城鄉(xiāng)生態(tài)治理的具體實(shí)踐中，往往出現(xiàn)了城鄉(xiāng)生態(tài)共治理念的轉(zhuǎn)型艱難以及城市生態(tài)治理過(guò)程中的“獨(dú)善其身”與鄉(xiāng)村生態(tài)治理過(guò)程中的“孤軍奮戰(zhàn)”的局面。首先，在城鄉(xiāng)生態(tài)共治理念的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，由于受到傳統(tǒng)的效率經(jīng)濟(jì)思維影響，城市與鄉(xiāng)村在生態(tài)保護(hù)的過(guò)程中對(duì)綠色發(fā)展理念的認(rèn)知還存在不足，對(duì)生態(tài)環(huán)境的“保護(hù)”與“發(fā)展”兩者之間的關(guān)系把握不準(zhǔn)[12]，還未真正認(rèn)識(shí)到“綠水青山就是金山銀山”的內(nèi)在價(jià)值，使得城鄉(xiāng)生態(tài)治理容易陷入“管理過(guò)多”與“管理不足”的兩極分化的局面。其次，城鄉(xiāng)在生態(tài)治理過(guò)程中存在相互對(duì)立的現(xiàn)象，一方面，城市工業(yè)化進(jìn)程的快速發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的破壞轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)村，比如城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)農(nóng)村土地資源的占用、城市工業(yè)生活垃圾廢水排入到農(nóng)村，導(dǎo)致農(nóng)村承擔(dān)著城市發(fā)展所帶來(lái)的巨大的生態(tài)環(huán)境壓力，與此同時(shí)沒(méi)能獲得相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償；另一方面，農(nóng)村由于整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，迫于生計(jì)的壓力，農(nóng)民勢(shì)必會(huì)通過(guò)開(kāi)采自然資源和破壞生態(tài)環(huán)境來(lái)提升自己的生活水平，最終生態(tài)環(huán)境無(wú)法承受人為的破壞而導(dǎo)致農(nóng)村陷入了“破壞環(huán)境—貧困—環(huán)境惡化—深度貧困”的惡性循環(huán)。由此，城鄉(xiāng)生態(tài)共治理念的認(rèn)知滯后以及認(rèn)知差異最終導(dǎo)致了城鄉(xiāng)生態(tài)治理的分化與對(duì)立。

2.2 城鄉(xiāng)生態(tài)政策制度的非平等化

城鄉(xiāng)生態(tài)融合治理應(yīng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)生態(tài)平等、城鄉(xiāng)生態(tài)共治，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生態(tài)治理成果的共享。然而，當(dāng)前城鄉(xiāng)生態(tài)治理還存在事實(shí)上的城市高于農(nóng)村的等級(jí)差別[13]。究其根源，在于城鄉(xiāng)二元化發(fā)展結(jié)構(gòu)使得城市與鄉(xiāng)村形成了2 個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)單元，城鄉(xiāng)生產(chǎn)與組織之間存在嚴(yán)重的不對(duì)稱性，城鄉(xiāng)之間的生態(tài)要素交換存在不平等。首先，國(guó)家生態(tài)政策制度的城市化傾向，使得城市在政策導(dǎo)向和資源配置方面都具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展造成生態(tài)環(huán)境破壞的后果最終由農(nóng)村來(lái)承擔(dān)。加之國(guó)家行政權(quán)力的直接干預(yù)，城市相對(duì)于農(nóng)村來(lái)說(shuō)掌握著生態(tài)治理的絕對(duì)話語(yǔ)權(quán)，農(nóng)村在獲得包括生態(tài)優(yōu)先權(quán)、農(nóng)村居民發(fā)展權(quán)在內(nèi)的環(huán)境利益分配等權(quán)益時(shí)則處于邊緣地位。其次，雖然當(dāng)前的生態(tài)法律制度強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理，但是現(xiàn)有的生態(tài)法律體系仍舊過(guò)于宏觀、空洞，缺乏具體可操作的農(nóng)村生態(tài)治理的標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則，如《環(huán)境保護(hù)法》[14]中就提出“縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)提高農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)水平，推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境綜合整治?！钡珜?duì)于如何具體執(zhí)行與落實(shí)，缺乏相關(guān)可細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)。城市偏向的政策傾斜加劇了城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距，助長(zhǎng)了城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理的非平等化實(shí)踐。

2.3 城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境資源的分配失衡

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，環(huán)境、產(chǎn)品、服務(wù)等資源要素不斷向城市聚集，城市發(fā)展聚集的向心力與農(nóng)村分散脆弱的離心力，使得城市與農(nóng)村之間的資源要素配置的差距越發(fā)明顯。在城鄉(xiāng)生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施配置方面，2020 年我國(guó)城市生活垃圾處理率、污水處理率分別為99.92%、97.53%，農(nóng)村生活垃圾處理率為78%，生活污水處理率僅為21.67%[15]，城市社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施覆蓋率為100%，農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施覆蓋率僅為65.7%[16]，雖然現(xiàn)行的環(huán)保設(shè)施的設(shè)置下沉到了縣區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，但城市垃圾處理、污水處理等環(huán)保設(shè)施的配置更為全面，處理標(biāo)準(zhǔn)要求更高，制度設(shè)計(jì)、執(zhí)行與監(jiān)管等更加完善，城鄉(xiāng)之間的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的配置差距仍舊比較大。在城鄉(xiāng)生態(tài)資金分配方面，城市生態(tài)環(huán)境治理投資總額占比高達(dá)64%，而鄉(xiāng)村生態(tài)治理投資總額占比僅為36%[17]，雖然當(dāng)前鄉(xiāng)村振興背景下國(guó)家逐步加大對(duì)農(nóng)村生態(tài)資金的投入力度，但高負(fù)擔(dān)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題壓力與農(nóng)村現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施與能力水平之間仍舊存在巨大差距。城鄉(xiāng)之間生態(tài)環(huán)境資金的投入與生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施配置的嚴(yán)重失衡，成為了影響城鄉(xiāng)生態(tài)融合共生共治的重要阻礙因素。

2.4 城鄉(xiāng)生態(tài)治理主體的功能缺失

城鄉(xiāng)生態(tài)融合治理應(yīng)發(fā)揮多元主體的作用，構(gòu)建多元利益主體共同參與城鄉(xiāng)生態(tài)治理的格局。但在具體實(shí)踐過(guò)程中，由于受到城鄉(xiāng)二元化社會(huì)體制的制度羈絆和傳統(tǒng)的單一化政府治理模式的影響，城鄉(xiāng)之間的生態(tài)環(huán)境治理存在著相互分離的現(xiàn)象，政府承擔(dān)了幾乎所有的生態(tài)治理責(zé)任，導(dǎo)致在生態(tài)治理過(guò)程中出現(xiàn)政府“管理過(guò)多”或“管理不到位”的現(xiàn)象，同時(shí)，地方企業(yè)、農(nóng)民、非政府組織等利益相關(guān)主體的責(zé)任沒(méi)有得到充分發(fā)揮。首先，政府“主導(dǎo)者”角色發(fā)揮不當(dāng)。政府在城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理的過(guò)程中扮演著“元治理”角色，對(duì)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)具有不可推卸的責(zé)任。但從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，地方政府為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升，一方面，對(duì)存在污染的企業(yè)“睜只眼，閉只眼”，存在執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象；另一方面，地方政府部門(mén)之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，使得在推動(dòng)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理的過(guò)程中，出現(xiàn)了各自為政、相互推諉的局面，嚴(yán)重影響了城鄉(xiāng)生態(tài)治理效能的發(fā)揮。其次，企業(yè)追求利潤(rùn)，忽視污染。企業(yè)在帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，對(duì)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的破壞，雖然一些地方政府開(kāi)始逐步打造市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，定期開(kāi)展企業(yè)污染的監(jiān)管與調(diào)查，但是目前企業(yè)偷排、漏排的現(xiàn)象仍然大量存在。再者，農(nóng)民主體環(huán)保意識(shí)薄弱。農(nóng)民群體生態(tài)環(huán)境的保護(hù)意識(shí)比較薄弱，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中大量使用化肥農(nóng)藥或過(guò)度開(kāi)采自然資源，大量燃燒煤炭等污染嚴(yán)重的化石燃料，嚴(yán)重破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。最后，非政府組織發(fā)揮作用有限。當(dāng)前我國(guó)的非政府組織由于自身發(fā)展較弱，存在依附性強(qiáng)、欠缺社會(huì)支持、缺乏相對(duì)獨(dú)立性等問(wèn)題，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的作用發(fā)揮也非常有限。

3 “雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中城鄉(xiāng)生態(tài)融合治理的發(fā)展路徑

3.1 強(qiáng)化城鄉(xiāng)生態(tài)共治理念的培育宣傳

城鄉(xiāng)生態(tài)融合治理需要建立在城鄉(xiāng)之間對(duì)生態(tài)共治理念的集體認(rèn)同、對(duì)生態(tài)治理共同體的共建、對(duì)生態(tài)治理價(jià)值轉(zhuǎn)換共享的基礎(chǔ)之上，通過(guò)對(duì)健康、綠色、低碳生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念的宣傳和對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展原則的堅(jiān)持，共同為城鄉(xiāng)生態(tài)融合共治提供價(jià)值引導(dǎo)。首先，樹(shù)立人與自然和諧共生的綠色發(fā)展理念。綠色發(fā)展理念的認(rèn)知轉(zhuǎn)型給城鄉(xiāng)生態(tài)共治提供了方向引導(dǎo)，城鄉(xiāng)生態(tài)融合治理必須樹(shù)立與堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念，改變傳統(tǒng)的“政績(jī)至上”“GDP 至上”的發(fā)展思維，將生態(tài)環(huán)境治理成效、綠色人居環(huán)境、民眾生態(tài)滿意度等指標(biāo)納入考核體系，推動(dòng)生態(tài)治理行為向可持續(xù)轉(zhuǎn)化[18]；同時(shí)也要健全生態(tài)考核監(jiān)督機(jī)制，將指標(biāo)的考核落到實(shí)處，防止出現(xiàn)面子工程的“偽生態(tài)治理”局面。其次，完善城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境共治的普法宣傳。城市要發(fā)揮生態(tài)治理的模范帶頭作用，在生態(tài)保護(hù)、人居環(huán)境整治等方面加強(qiáng)法律規(guī)制，為鄉(xiāng)村生態(tài)治理提供實(shí)踐標(biāo)桿；鄉(xiāng)村地區(qū)也要加強(qiáng)生態(tài)治理的普法宣傳工作，地方政府可以根據(jù)實(shí)際情況開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐活動(dòng)，帶動(dòng)民眾參與到生態(tài)治理的過(guò)程中來(lái)，同時(shí)也可以借助公眾號(hào)推文、環(huán)保視頻宣傳等互聯(lián)網(wǎng)方式來(lái)推送生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律知識(shí)，讓綠色、低碳、環(huán)保的理念進(jìn)入到民眾生活。

3.2 推動(dòng)城鄉(xiāng)生態(tài)政策制度的正義安排

推動(dòng)城鄉(xiāng)生態(tài)融合治理必須要在生態(tài)政策制度的安排上堅(jiān)持公平、正義的原則，為城鄉(xiāng)生態(tài)的共治、共享提供制度保障。首先，加強(qiáng)城鄉(xiāng)生態(tài)政策的一體化設(shè)計(jì)。在城鄉(xiāng)生態(tài)治理的整體規(guī)劃上，打破城鄉(xiāng)之間的行政限制與層級(jí)壁壘，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間環(huán)境、產(chǎn)品、服務(wù)等資源要素的流動(dòng)暢通，加強(qiáng)城鄉(xiāng)之間橫向聯(lián)系、整體規(guī)劃與系統(tǒng)布局；要結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展規(guī)律，以生態(tài)環(huán)境的承載力為基點(diǎn)，對(duì)城鄉(xiāng)之間生態(tài)規(guī)劃做到整體布局的基礎(chǔ)之上堅(jiān)持“城中有鄉(xiāng)，鄉(xiāng)中有城”，這樣不僅適當(dāng)調(diào)節(jié)了城市發(fā)展的環(huán)境氣候、緩解了城市污染的壓力，同時(shí)也能為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)生態(tài)效益。其次，明確鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境權(quán)的立法規(guī)制。城鄉(xiāng)生態(tài)融合治理需要明確鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境權(quán)的法律地位，將鄉(xiāng)村的生態(tài)發(fā)展權(quán)納入到國(guó)家法律制度的范疇，從立法層面保護(hù)鄉(xiāng)村的生態(tài)權(quán)益，構(gòu)建鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律體系。在制度程序設(shè)計(jì)上公開(kāi)、民主，廣泛吸納不同群體的意見(jiàn)，暢通民眾、企業(yè)、社會(huì)組織等不同群體對(duì)生態(tài)環(huán)境權(quán)益訴求的表達(dá)渠道，使得政策制度在制定時(shí)真正考慮到鄉(xiāng)村生態(tài)發(fā)展的特性、多主體生態(tài)發(fā)展的訴求。

3.3 優(yōu)化城鄉(xiāng)生態(tài)資源要素的配置方式

2019 年中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》中明確指出“要建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置、有利于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享、有利于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展的體制機(jī)制?！盵19]為此，加強(qiáng)城鄉(xiāng)生態(tài)融合治理需要打破傳統(tǒng)的城市偏向的思維定式，引導(dǎo)產(chǎn)品、服務(wù)、環(huán)境等資源要素的配置逐步向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。首先，加強(qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)保的投入力度。政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)治理的資金投入力度，鼓勵(lì)各地結(jié)合地方實(shí)際引導(dǎo)社會(huì)資金參與其中，這樣在緩解政府財(cái)政壓力的同時(shí)也促進(jìn)了鄉(xiāng)村生態(tài)治理的有序進(jìn)行；加強(qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理必須依托完善的生態(tài)治理機(jī)構(gòu)及基礎(chǔ)設(shè)施，在垃圾回收、污水處理等設(shè)施建設(shè)方面要加大投入力度，同時(shí)也要設(shè)立專門(mén)的環(huán)保小組進(jìn)行規(guī)范化管理，逐步改善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境。其次，健全城鄉(xiāng)生態(tài)補(bǔ)償制度[20]。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有利于推動(dòng)環(huán)境保護(hù)從行政手段為主的治理方式向經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等多手段融合的治理方式轉(zhuǎn)變，提升治理效能與水平，促進(jìn)生態(tài)資源的可持續(xù)利用和生態(tài)系統(tǒng)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，要堅(jiān)持“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)，誰(shuí)利用誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，通過(guò)法律制度的細(xì)化規(guī)定，明確相關(guān)部門(mén)具體責(zé)任的落實(shí)；要培育綠色發(fā)展動(dòng)能，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，通過(guò)引入生態(tài)保護(hù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，逐步引導(dǎo)企業(yè)、消費(fèi)者等社會(huì)力量參與到生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的過(guò)程中來(lái)。

3.4 構(gòu)建城鄉(xiāng)生態(tài)多元主體的治理框架

隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進(jìn)程日益加快，跨地域的環(huán)境問(wèn)題不斷凸顯，政府主導(dǎo)式的生態(tài)管理模式已然不符合時(shí)代發(fā)展潮流。城市與鄉(xiāng)村作為生態(tài)地域環(huán)境系統(tǒng)中的2 個(gè)主體要素，推動(dòng)多元主體協(xié)同參與的城鄉(xiāng)生態(tài)共同體建設(shè)，成為政府管理職能轉(zhuǎn)換、社會(huì)生態(tài)效益提升的必然要求。首先，提升政府環(huán)境治理能力，加強(qiáng)城鄉(xiāng)各部門(mén)的協(xié)同配合。城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的治理必須要靠各部門(mén)的相互配合、多方發(fā)力，政府要完善生態(tài)治理主體的任務(wù)分工與責(zé)任落實(shí)，在政策執(zhí)行方面做到制度化、規(guī)范化，防止出現(xiàn)懶政怠政庸政的行為；同時(shí)要加強(qiáng)各部門(mén)的溝通與配合，生態(tài)環(huán)保部門(mén)牽頭構(gòu)建各部門(mén)分工合作模式，加強(qiáng)各部門(mén)信息共享與協(xié)商共議，打破部門(mén)條塊分割、各自為政的局面，推動(dòng)城鄉(xiāng)生態(tài)共同體的構(gòu)建。其次，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，非政府組織、企業(yè)和公民等多元主體參與的生態(tài)合作共治治理模式[21]。政府在生態(tài)政策制度的設(shè)計(jì)、環(huán)境資源的整合、多元主體的參與等方面要發(fā)揮管理者作用，防止生態(tài)治理出現(xiàn)混亂的局面；充分發(fā)揮非政府組織、企業(yè)、公民等主體參與生態(tài)環(huán)境治理作用，在政策制定過(guò)程中充分征求和聽(tīng)取不同主體的意見(jiàn)與建議，提升決策的民主性與科學(xué)性；在政策落實(shí)過(guò)程中開(kāi)放生態(tài)治理空間，提升生態(tài)合作的整體成效；在政策監(jiān)督過(guò)程中強(qiáng)化監(jiān)督約束機(jī)制，提升生態(tài)合作的有效性[22]。通過(guò)構(gòu)建城鄉(xiāng)生態(tài)多元主體的治理框架，實(shí)現(xiàn)在生態(tài)治理決策環(huán)節(jié)的公開(kāi)民主、在生態(tài)執(zhí)行環(huán)節(jié)的多元主體參與和在生態(tài)監(jiān)督環(huán)節(jié)的評(píng)價(jià)有效，為城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展提供更加民主化、規(guī)范化、科學(xué)化的程序制度安排。

4 結(jié)語(yǔ)

在當(dāng)前城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時(shí)代背景下，推動(dòng)城鄉(xiāng)生態(tài)融合治理是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)和推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的必由之路，既有利于打破城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的二元化結(jié)構(gòu)模式，推動(dòng)城鄉(xiāng)生態(tài)服務(wù)逐步走向均等化，同時(shí)也有利于推動(dòng)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的共建共治共享。在這個(gè)過(guò)程中不僅要堅(jiān)持“人與自然和諧共生”的綠色發(fā)展理念，兼顧好生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重任務(wù)，同時(shí)也要注意城鄉(xiāng)生態(tài)政策制度的正義安排、城鄉(xiāng)生態(tài)資源要素的流動(dòng)暢通以及城鄉(xiāng)多元治理主體的協(xié)同共治，從而保障鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的發(fā)展權(quán)益。誠(chéng)然，由于城鄉(xiāng)二元化社會(huì)體制所帶來(lái)的思維影響導(dǎo)致當(dāng)下城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀仍舊存在，城鄉(xiāng)生態(tài)融合的治理過(guò)程呈現(xiàn)出長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和階段性的特征。為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展的目標(biāo)，還需在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時(shí)代背景下，不斷結(jié)合地方實(shí)踐創(chuàng)新與各國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)逐步消除城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制障礙，為城鄉(xiāng)生態(tài)治理的共建共治共享增添動(dòng)力。