全域土地綜合整治發(fā)展現(xiàn)狀與實(shí)踐對策

董 云

(陜西省土地工程建設(shè)集團(tuán)有限責(zé)任公司，陜西 西安 710075)

引言

土地整治是解決我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中優(yōu)化土地資源利用結(jié)構(gòu)、保障經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定快速增長以及維持生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性的主要手段[1,2]。當(dāng)前，我國已進(jìn)入新的發(fā)展階段，在工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展的大背景下，傳統(tǒng)的單一土地整治模式已難以完全改變“鄉(xiāng)村耕地碎片化以及生態(tài)質(zhì)量退化”等多維度問題并存的局面[3,4]。土地的整治也不能只追求經(jīng)濟(jì)效益，更多的是要做好鄉(xiāng)村文化的篩選和繼承、生活水平的提升、環(huán)境的保護(hù)和資源的利用等環(huán)節(jié)的同步建設(shè)[5,6]。圍繞著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會訴求的轉(zhuǎn)變，土地整治的內(nèi)涵和主要功能也不斷得到整合和優(yōu)化，以多目標(biāo)定位、多模式實(shí)施、多元化投入為特點(diǎn)的土地綜合整治模式已成為優(yōu)化國土空間利用格局和切實(shí)改善鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的主要途徑[7,8]。在此背景下，開展全域土地綜合整治將是全面推進(jìn)我國美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要舉措。全域土地綜合整治是基于“山水林田湖草沙”系統(tǒng)理念，依據(jù)國土空間總體規(guī)劃以及國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)等相關(guān)專項規(guī)劃，在一定區(qū)域范圍內(nèi)，對生態(tài)功能受損、退化的土地進(jìn)行綜合治理的過程[9]。本文從全域土地綜合整治發(fā)展的現(xiàn)狀出發(fā)，分析了其存在的問題，并提出通過加強(qiáng)政府職能部門主導(dǎo)責(zé)任、強(qiáng)化科技支撐力度、拓寬資金投入渠道、深度優(yōu)化三生空間布局，以及不斷推進(jìn)采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)等幾個角度來全面推進(jìn)全域土地綜合整治工作，為鄉(xiāng)村“三生空間”持續(xù)優(yōu)化提供必要借鑒。

1 全域土地綜合整治發(fā)展現(xiàn)狀

我國土地整治的主要對象在農(nóng)村，隨著耕地保護(hù)政策的不斷細(xì)化、要求不斷提高，借由占補(bǔ)平衡項目以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增建掛鉤等項目的實(shí)施，極大地補(bǔ)充了耕地數(shù)量，為全國范圍內(nèi)城鎮(zhèn)化發(fā)展土地需求提供了有力保障。結(jié)合目前實(shí)際情況來看，我國部分發(fā)達(dá)地區(qū)如江蘇等地區(qū)，由于試點(diǎn)工作起步較早取得了初步成效，全國大部分地區(qū)全域土地綜合整治試點(diǎn)仍處于實(shí)施方案編制階段，在具體工作開展中也不能全面把握全域土地綜合整治的真正內(nèi)涵，在財政資金拖入不足的背景下，鼓勵社會資本參與全域土地綜合整治則成為項目實(shí)施所需資金的有效補(bǔ)充，但由于目前尚未有健全的政策和相關(guān)機(jī)制，社會資本參與全域土地綜合整治的收益回報存在一定不確定性。但可以看到的是，我國目前全域土地綜合整治試點(diǎn)工作仍處在起步階段。2021年3月，《中共陜西省委 陜西省人民政府關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實(shí)施意見》提出，要以增加農(nóng)民收入為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，5年培育建設(shè)創(chuàng)建10個示范縣，100個左右鄉(xiāng)村振興示范鎮(zhèn)，1000個示范村，打造鄉(xiāng)村振興示范樣板。在未來，全域土地整治工作展現(xiàn)出巨大的市場潛力。

2 全域土地綜合整治實(shí)踐對策

項目區(qū)具備較好的基礎(chǔ)條件，村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本完善，當(dāng)?shù)卮迕褚庠笍?qiáng)烈，試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)建設(shè)條件較好，符合國家全域土地綜合整治試點(diǎn)要求以及現(xiàn)有農(nóng)地整治工作，符合國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。針對項目區(qū)空間布局存在的主要問題，試點(diǎn)項目建設(shè)內(nèi)容主要圍繞農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)展開。

2.1 加強(qiáng)政府職能部門主導(dǎo)責(zé)任

全域土地綜合整治工作涉及建設(shè)范圍廣泛，地方政府各職能部門參與度較高，與傳統(tǒng)的占補(bǔ)平衡項目或增加掛鉤項目均有本質(zhì)的區(qū)別。在國土空間規(guī)劃背景下，雖然大體上消除了各政府職能部門間政策或相關(guān)規(guī)劃中的差異，但全域土地綜合整治是近年來新提出的新興概念，且在全國范圍內(nèi)僅以試點(diǎn)形式開展，因而首先要建立縣級或區(qū)級政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的全域土地綜合整治工作小組，明確責(zé)任部門，做好項目立項、驗收、監(jiān)督檢查等日常工作，切實(shí)加強(qiáng)政府職能部門主導(dǎo)責(zé)任。同時，將全域土地綜合整治完成情況列入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及各村年度工作目標(biāo)責(zé)任制考核內(nèi)容，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要不定期開展專項督查并定期通報，對履行職責(zé)不認(rèn)真、工作進(jìn)展緩慢的，嚴(yán)肅追究責(zé)任。同時，要以全域土地綜合整治相關(guān)政策為指引，引導(dǎo)社會力量、市場主體和農(nóng)民群眾積極參與，營造良好的社會輿論氛圍。

2.2 強(qiáng)化科技支撐力度

全域土地綜合整治的重點(diǎn)在于確保土地再利用程度的提高和生態(tài)環(huán)境的大力改善，土地資源綜合質(zhì)量和利用效率的提高離不開科技力量的投入。隨著時代的發(fā)展，我國土地整治工作經(jīng)歷了由粗放到細(xì)致、由機(jī)械代替人力的巨大變遷。截至目前，已有大量先進(jìn)科學(xué)技術(shù)應(yīng)用于土地整治項目并取得顯著成果，從外業(yè)踏勘調(diào)查方來看，借助Google Earth、Bigemap、奧維互動地圖以及天地圖等國內(nèi)外先進(jìn)的高精度遙感影像技術(shù)和無人機(jī)航拍技術(shù)的支撐，極大地整合了土地整治各項時間成本和人力成本等；從土地整治相關(guān)內(nèi)業(yè)工作來看，先后出現(xiàn)了ArcGIS、MapGIS、Auto Cad、Gland、“蒼穹”等一系列計算機(jī)輔助處理技術(shù)，極大地提高了內(nèi)業(yè)工作效率，簡化了相關(guān)圖件制作和資料編制流程，科技進(jìn)步也為土地整治工作的持續(xù)優(yōu)化提供了必要保障。土地整治行業(yè)要以土地資源安全戰(zhàn)略為統(tǒng)籌，著重開展三生空間治理工作，并在結(jié)合現(xiàn)有土地工程技術(shù)的基礎(chǔ)上，增加科技投入，開展土地工程科研等相關(guān)研究，從退化土地治理、污損土地修復(fù)到開展土地工程領(lǐng)域新材料、新裝備的研發(fā)，進(jìn)一步推動土地工程領(lǐng)域的穩(wěn)步提升。此外，要在土地工程科研轉(zhuǎn)化上繼續(xù)深入開展，梳理、整合現(xiàn)有的土地工程行業(yè)科技，從各單項工程的實(shí)施進(jìn)行分解，針對性地研究每個單項工程的科技優(yōu)化手段，將研究成果應(yīng)用推廣于項目建設(shè)過程中。同時，有目的性地開展鹽堿地治理、重金屬污染用地修復(fù)以及退化土地利用等難點(diǎn)問題的研究，在拓寬土地整治領(lǐng)域渠道的同時也為我國國土空間整治提供必要的技術(shù)支撐。

2.3 拓寬資金投入渠道

全域土地綜合整治是整合土地整治、農(nóng)村人居環(huán)境提升、采煤沉陷區(qū)治理以及生態(tài)修復(fù)等相關(guān)涉農(nóng)、涉地以及生態(tài)修復(fù)工作的綜合反映，潛在資金投入量較大，且回收期較長，僅僅依靠當(dāng)?shù)卣斦Y金尚難以負(fù)擔(dān)，因此，要進(jìn)一步活用占補(bǔ)平衡項目以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增建掛鉤項目實(shí)施相關(guān)政策，不斷拓寬資金來源。通過對項目區(qū)現(xiàn)有條田合并、插花地整治以及周邊未利用地整治形成集中連片的耕地，創(chuàng)造一定數(shù)量的新增耕地指標(biāo)，再由占補(bǔ)平衡指標(biāo)轉(zhuǎn)讓獲取經(jīng)濟(jì)收益。廢棄宅基地、村莊空閑地、工礦廢棄地以及其他低效閑置建設(shè)用地統(tǒng)籌規(guī)劃整理也是全域土地綜合整治的重要組成部分，而由此產(chǎn)生的增減掛鉤指標(biāo)和工礦廢棄地復(fù)墾利用節(jié)余指標(biāo)可有效緩解全域土地綜合整治工作巨大的資金壓力。全域土地綜合整治是整合和優(yōu)化了農(nóng)業(yè)地整治、建設(shè)用地整治以及生態(tài)用地保護(hù)修復(fù)為一體的綜合性土地管理模式，也是助力鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的有力舉措。因此，要充分應(yīng)用政策支撐，深入開展補(bǔ)充耕地指標(biāo)、建設(shè)用地結(jié)余指標(biāo)交易渠道和收益管理辦法研究，做好全域土地綜合整治的同時也要用好相關(guān)土地政策。全域土地綜合整治開展的重點(diǎn)主要圍繞農(nóng)用地、建設(shè)用地以及生態(tài)用地，在項目規(guī)劃時，要結(jié)合擬開發(fā)區(qū)域?qū)r(nóng)用地整理潛力、建設(shè)用地整理潛力以及生態(tài)保護(hù)修復(fù)潛力進(jìn)行充分分析，同時統(tǒng)籌耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、鄉(xiāng)村風(fēng)貌以及歷史文化保護(hù)，形成規(guī)劃區(qū)域統(tǒng)一、建設(shè)內(nèi)容整合的鄉(xiāng)村發(fā)展新格局。另外，要加大力度鼓勵激勵新型農(nóng)業(yè)投資主體等社會資本投入，優(yōu)化鄉(xiāng)村土地管理和利用模式，尋求新的利益增長點(diǎn)。

2.4 深度優(yōu)化三生空間布局

要在全域土地綜合整治和國土空間規(guī)劃整體框架內(nèi)，按照規(guī)劃范圍內(nèi)各區(qū)域不同的屬性及特點(diǎn)，高標(biāo)準(zhǔn)劃定其主體功能，再根據(jù)其主體功能分布，延伸其他相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容。根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范耕地占補(bǔ)平衡管理工作有關(guān)問題的通知》(陜自然資耕發(fā)〔2020〕11號)相關(guān)政策的規(guī)定和要求來看，雖然將嚴(yán)格控制耕地流失提上了新的整治高度，但農(nóng)村土地整治工作仍具備廣闊的實(shí)現(xiàn)空間。全域土地綜合整治是農(nóng)用地整理、農(nóng)村建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)修復(fù)工作的集合，但并不是將其三者進(jìn)行簡單的疊加，而是要充分考慮“山、水、林、田、湖、草”生命共同體各要素之間的內(nèi)在聯(lián)系，要時刻牢記并突出“全域”理念，結(jié)合國土空間規(guī)劃“一張圖”，實(shí)施全域規(guī)劃、整體設(shè)計、綜合整治，努力實(shí)現(xiàn)土地整治功能多元化、城鎮(zhèn)環(huán)境友好化以及景觀格局生態(tài)化綜合發(fā)展。在規(guī)劃設(shè)計中要深化“全域”內(nèi)涵解析，提高站位，充分考慮項目區(qū)土壤、地形、氣候、土地利用狀況、鄉(xiāng)土人情、人居環(huán)境和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等方面的內(nèi)容，對存在的問題針對性地提出解決方案和有效措施，并組織各類專家對規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的設(shè)計內(nèi)容進(jìn)行深入論證。在具體實(shí)施過程中，要在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景指引下細(xì)化土地整治工程各項施工工藝、流程和方法，綜合考慮規(guī)劃區(qū)土地現(xiàn)狀類型、自然適宜性和生產(chǎn)潛力以及工程地質(zhì)條件和應(yīng)用機(jī)械的可能性，結(jié)合社會環(huán)境條件和經(jīng)濟(jì)因素，采用高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，同時優(yōu)化配置水資源，重視土壤培肥等農(nóng)藝措施，促進(jìn)土地生態(tài)整治效果的提升。同時，全域土地綜合整治政策也是積極踐行“山水林田湖草”生命共同體理念的重要抓手。全域土地綜合整治允許合理調(diào)整永久基本農(nóng)田規(guī)劃范圍，但在規(guī)劃過程中要嚴(yán)格禁止生態(tài)紅線范圍調(diào)整以及其他法律明文規(guī)定的相關(guān)地址選取。為促進(jìn)土地整治收益和土地流轉(zhuǎn)收益，要進(jìn)行零散地塊合并，規(guī)范地塊形狀，通過大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，配置和完善田間灌溉設(shè)施，進(jìn)一步提升糧食產(chǎn)能，并通過新增耕地等別評定，優(yōu)先將一般農(nóng)用地中具有較高耕地質(zhì)量的土地納入基本農(nóng)田保護(hù)范圍；要依據(jù)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和助力脫貧攻堅具體要求，結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的有效施行，有重點(diǎn)地發(fā)展中心村，逐步調(diào)整自然村，引導(dǎo)村民住宅向中心村集中建設(shè)，有計劃地推進(jìn)村莊整合及遷村進(jìn)鎮(zhèn)，逐步改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，提高農(nóng)村建設(shè)用地效益，努力推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

2.5 不斷推進(jìn)采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)

我國是煤炭資源開采和消費(fèi)大國，而隨著煤炭資源不斷利用，很多地區(qū)也引發(fā)了煤礦塌陷、土地?fù)p毀、植被和地形地貌景觀破壞等巨大危害，采煤過程中產(chǎn)生的煤矸石、尾砂等廢棄物隨意堆放也造成大量土地資源破壞、閑置和水土及大氣污染，對當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娚?、生產(chǎn)和人身安全造成極不穩(wěn)定的影響。采煤塌陷區(qū)所引發(fā)的各類問題不斷得到重視，2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的實(shí)施意見》(中發(fā)〔2018〕17號)，規(guī)劃制定了生態(tài)保護(hù)紅線并對礦山生態(tài)修復(fù)工作提出了十分必要的指導(dǎo)建議和有效的修復(fù)方法。2019年，自然資源部發(fā)布《關(guān)于探索利用市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》(自然資規(guī)〔2019〕6號)，將礦山生態(tài)功能修復(fù)和后續(xù)資源開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌考慮，明確了一系列激勵政策，有力推進(jìn)了礦山生態(tài)修復(fù)工作的步伐。因此，要結(jié)合全域土地綜合整治，對采煤沉陷區(qū)破壞耕地、破損林地等進(jìn)行綜合整治。而修復(fù)過程中，要注重科技投入，不斷提高復(fù)墾技術(shù)，以提升耕地地力水平為目標(biāo)，不斷優(yōu)化土壤質(zhì)量，最大限度地提升糧食產(chǎn)能。

3 結(jié)語

全域土地綜合整治試點(diǎn)項目的實(shí)施進(jìn)一步提高了農(nóng)用地利用效率，實(shí)現(xiàn)整治區(qū)規(guī)模化經(jīng)營，為下一步土地流轉(zhuǎn)做好準(zhǔn)備工作，而通過對現(xiàn)有建設(shè)用地整理，進(jìn)一步推進(jìn)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工意愿強(qiáng)烈，搬遷至新農(nóng)村，各類公共配套設(shè)施有保障，提高生活幸福指數(shù)。此外，對煤礦塌陷區(qū)及當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)進(jìn)行修復(fù)保護(hù)，進(jìn)一步提高了當(dāng)?shù)厝司迎h(huán)境，提高適宜居住指數(shù)，也有利于鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展。同時，防御自然災(zāi)害能力提高，鄉(xiāng)村自然景觀進(jìn)一步得到保護(hù)。