農(nóng)業(yè)科研院所績效管理研究的幾個(gè)熱點(diǎn)問題

竇 爽

(遼寧省旱地農(nóng)林研究所，遼寧 朝陽 122000)

前言

在我國農(nóng)業(yè)事業(yè)的發(fā)展中，農(nóng)業(yè)科研院所承擔(dān)著突破農(nóng)業(yè)科技瓶頸、服務(wù)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要責(zé)任。農(nóng)業(yè)科研院所包括農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位和農(nóng)業(yè)科研企業(yè)單位，本文研究的是農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的相關(guān)問題，其既有事業(yè)單位的公益屬性，具有較強(qiáng)的社會服務(wù)意識，又伴有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性、周期性與不確定性，自然環(huán)境和氣候條件的多變性制約著農(nóng)業(yè)科研工作的進(jìn)展與成果。

績效管理這一概念最早由美國管理學(xué)家奧布里·丹尼爾斯(AubreyDaniels)提出，源于企業(yè)管理中的績效考核，旨在通過考核來提高個(gè)體的工作效率以更好地實(shí)現(xiàn)企業(yè)目標(biāo)，是一個(gè)科學(xué)管理的過程。隨著公共管理理論的不斷發(fā)展，構(gòu)建服務(wù)型政府成為主流趨勢，績效考核與評估的概念逐步過渡到內(nèi)涵更加寬泛的績效管理，將績效計(jì)劃、績效實(shí)施、績效考評、績效反饋、績效結(jié)果應(yīng)用包含在內(nèi)，但績效考評無疑是績效管理中最主要的方面。自20世紀(jì)80—90年代以后，績效管理開始應(yīng)用于我國的公共部門，促進(jìn)我國行政體制改革的發(fā)展。

1 文獻(xiàn)檢索與結(jié)果分析

以中國知網(wǎng)(CNKI)數(shù)據(jù)庫為檢索源，將檢索范圍定位于學(xué)術(shù)期刊，以“主題”方式進(jìn)行文獻(xiàn)的高級檢索，檢索過程分2個(gè)層次進(jìn)行，第1層次將檢索主題設(shè)置為農(nóng)業(yè)科研單位，檢索到學(xué)術(shù)期刊5219篇，第2層次采用“在結(jié)果中檢索”的方式，將檢索主題設(shè)置為績效管理和績效考核等相近詞匯，以實(shí)現(xiàn)文獻(xiàn)的查全查準(zhǔn)，共檢索到學(xué)術(shù)期刊219篇。通過閱讀檢索出的學(xué)術(shù)期刊的題目、關(guān)鍵詞和摘要，排除與農(nóng)業(yè)科研單位績效管理內(nèi)容相關(guān)度不高的文獻(xiàn)，最終選取212篇文獻(xiàn)進(jìn)行歸納分析。

1.1 研究趨勢分析

運(yùn)用中國知網(wǎng)自帶的計(jì)量可視化分析功能，對212篇文獻(xiàn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，獲取文獻(xiàn)的總體趨勢分析圖如圖1所示。

圖1 文獻(xiàn)總體趨勢分析圖

根據(jù)總體趨勢分析圖的曲線變化情況，可以將農(nóng)業(yè)科研院所績效管理問題的研究劃分為3種態(tài)勢，第1種態(tài)勢發(fā)生在21世紀(jì)初—2010年，績效管理理念初步引入國內(nèi)，學(xué)術(shù)界對科研機(jī)構(gòu)績效管理問題的研究數(shù)量普遍不多，年發(fā)文量呈現(xiàn)量少且平穩(wěn)態(tài)勢。這一時(shí)期的政策文件比較宏觀，20世紀(jì)80年代末，《國務(wù)院關(guān)于依靠科技進(jìn)步振興農(nóng)業(yè)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技成果推廣工作的決定》開始提出科技興農(nóng)，要求各部門把依靠科技進(jìn)步振興農(nóng)業(yè)作為一項(xiàng)重大戰(zhàn)略措施[1]。農(nóng)業(yè)科研單位作為科技興農(nóng)的重要部門之一，針對其管理問題的學(xué)術(shù)研究也逐漸增多，績效管理問題包含其中，且集中圍繞在績效考評制度的建立方面。第2種態(tài)勢發(fā)生在2011—2018年，研究數(shù)量總體上呈上升趨勢。2010年農(nóng)業(yè)科研單位等其他事業(yè)單位開始實(shí)行績效工資制度，同年，全國“兩會”提出“怎樣推進(jìn)事業(yè)單位改革”這一問題，引起學(xué)界廣泛關(guān)注，掀起事業(yè)單位改革研究熱潮，也為研究農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的系列問題奠定了基礎(chǔ)。2011年3月23日《中共中央 國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》出臺，劃分事業(yè)單位的類別，將從事基礎(chǔ)性科研的事業(yè)單位細(xì)分為公益一類[2]，并推進(jìn)事業(yè)單位績效工資、績效考評制度以及財(cái)政資金績效等方面的改革，成為農(nóng)業(yè)科研單位績效管理相關(guān)問題研究遞增的政策背景。第3種態(tài)勢發(fā)生在2019年至今，這一階段的相關(guān)研究則呈遞減態(tài)勢，主要集中于績效評價(jià)、預(yù)算績效等方面。隨著事業(yè)單位改革的推進(jìn)，對科研事業(yè)單位的研究重點(diǎn)也逐漸發(fā)生變化，本文主要對2011年以后的文獻(xiàn)資料進(jìn)行綜述，反映十余年間農(nóng)業(yè)科研單位在績效管理方面的研究重點(diǎn)與趨勢。

1.2 高頻關(guān)鍵詞分析

運(yùn)用NoteExpress的數(shù)據(jù)分析功能，對文獻(xiàn)的關(guān)鍵詞進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)，列出頻率最高的前20個(gè)關(guān)鍵詞如表1所示，對表中含義相似的關(guān)鍵詞進(jìn)行重新整合并統(tǒng)計(jì)詞頻，見表2?？梢钥闯?，農(nóng)業(yè)科研單位、績效評價(jià)、績效管理、預(yù)算管理、對策建議、績效工資等主題關(guān)鍵詞出現(xiàn)頻率較高，構(gòu)成該領(lǐng)域的主要研究熱點(diǎn)，且集中于提出問題和對策建議方面。通過對關(guān)鍵詞的整合分析和對文章摘要的閱讀梳理，歸納出十余年來農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的績效管理研究，并概述了與績效管理相關(guān)的績效考評、預(yù)算管理、績效工資等熱點(diǎn)研究問題。

2 熱點(diǎn)問題梳理

2.1 績效管理研究

績效，究其字面意思是指工作成績和成效，是工作成果的反映，若按層次對績效進(jìn)行劃分，可以分為個(gè)人績效和組織績效，個(gè)人績效是組織績效的基礎(chǔ)，組織績效通過個(gè)人績效得以體現(xiàn)。沈銀書總結(jié)了績效管理的內(nèi)涵，指出績效管理一般指各級管理者和職工共同參與、促進(jìn)績效持續(xù)改進(jìn)、實(shí)現(xiàn)組織戰(zhàn)略目標(biāo)的循環(huán)管理過程，包括績效計(jì)劃、績效實(shí)施、績效評估、績效反饋等4個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)[3]，是為實(shí)現(xiàn)組織的戰(zhàn)略目標(biāo)，對實(shí)現(xiàn)工作績效的過程及結(jié)果的管理。

表1 關(guān)鍵詞詞頻統(tǒng)計(jì)

表2 含義相似關(guān)鍵詞綜合詞頻統(tǒng)計(jì)

公共組織績效管理的研究可以分為2個(gè)層面展開，上級單位對下屬單位的績效管理與考核，如陶祉凝等分析農(nóng)業(yè)科研單位各研究所和機(jī)關(guān)部門工作性質(zhì)和任務(wù)的差異性，提出實(shí)行分類考核的建議[4]；組織對員工的績效管理與考核，主要包括組織對員工開展績效管理的必要性、管理模式、實(shí)施方法等方面的研究，如陸中蘭等分析績效管理的必要性，強(qiáng)調(diào)對員工的規(guī)范化管理，建議實(shí)行崗位差別化的績效考核機(jī)制[5]。但就組織的整體考核效率來看，崗位差別化后的考核機(jī)制過于繁雜，實(shí)則不利于績效管理的評估與執(zhí)行；沈銀書重點(diǎn)關(guān)注績效管理在有效推動(dòng)工作落實(shí)、提高工作成效方面的作用，同時(shí)根據(jù)農(nóng)業(yè)科研規(guī)律的特殊性建立符合農(nóng)業(yè)科研特色的績效管理制度[3]，即層層分解績效目標(biāo)進(jìn)而設(shè)置相應(yīng)的績效指標(biāo)來構(gòu)建績效管理體系；李曉羚等基于管理學(xué)中的“箍桶理論”探討分權(quán)管理模式在農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位績效管理中的運(yùn)用[6]，成效甚佳；而在績效管理的實(shí)施方法上，則主要以平衡記分卡為主要工具，比較權(quán)威的是方振邦等對平衡記分卡應(yīng)用于公共組織績效管理中的研究[7,8]。

績效計(jì)劃依據(jù)組織的戰(zhàn)略目標(biāo)得以設(shè)立，通常建立績效指標(biāo)體系，即結(jié)合實(shí)際工作情況，將組織戰(zhàn)略目標(biāo)逐層分解，設(shè)置績效指標(biāo)，成為實(shí)施績效管理、開展績效評估的有效依據(jù)，但是當(dāng)前在對績效管理的研究中大多缺乏績效反饋環(huán)節(jié)的研究，績效評價(jià)結(jié)果沒有被有效利用，形成無意義的考核工作，績效管理的執(zhí)行過程不完善。此外，在當(dāng)前研究范圍內(nèi)，尚且缺乏績效管理政策制度方面的研究，科研單位制度修訂滯后[9]。

2.2 績效管理的相關(guān)研究

根據(jù)含義相似關(guān)鍵詞綜合詞頻統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果可以看出，績效評價(jià)方面的研究頻率較高，甚至多于績效管理研究，可見績效評價(jià)在績效管理中的重要地位。此外，預(yù)算管理、對策建議、績效工資、農(nóng)業(yè)等關(guān)鍵詞的出現(xiàn)頻率也相對較高，研究數(shù)量較多。

2.2.1 績效考評研究

在圍繞績效管理的眾多研究中，關(guān)于績效評價(jià)或績效考核的研究是最多的。有學(xué)者從激勵(lì)評價(jià)機(jī)制角度展開研究，揭示農(nóng)業(yè)科研院所績效評價(jià)體系和績效考核的關(guān)系問題。如，劉宇峰等學(xué)者將激勵(lì)理論應(yīng)用于激勵(lì)評價(jià)體系的構(gòu)建中[10]，用績效獎(jiǎng)勵(lì)調(diào)動(dòng)科技人員的積極性，但研究中缺乏對管理人員的激勵(lì)評價(jià)的研究；蘇先杭探討建立以績效考核為核心的激勵(lì)機(jī)制[11]，建議不僅要完善績效考核制度，還必須加強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建；而石研研等學(xué)者則建議考核評價(jià)應(yīng)該由“以考核為中心”向“以發(fā)展為中心”轉(zhuǎn)變[12]，改變績效考核“大鍋飯”現(xiàn)象，以差別激勵(lì)原則構(gòu)建分類評價(jià)體系和激勵(lì)約束機(jī)制。

更多的學(xué)者重點(diǎn)研究績效考評指標(biāo)體系的構(gòu)建問題，思考績效考評指標(biāo)設(shè)計(jì)方法，以使績效考評成為調(diào)動(dòng)員工積極性的有利工具。傅澤紅、吳春等利用層次分析法構(gòu)建績效考核指標(biāo)體系，但前者綜合定性指標(biāo)和定量指標(biāo)，建立績效考核指標(biāo)判斷矩陣，使考核指標(biāo)之間進(jìn)行兩兩比較，確定權(quán)重，從而確?？冃Э己酥笜?biāo)體系的科學(xué)性、有效性[13]；而后者根據(jù)農(nóng)業(yè)科研院所不同崗位類別，區(qū)分定性指標(biāo)和定量指標(biāo)，運(yùn)用模糊數(shù)學(xué)法將定性指標(biāo)數(shù)字化，采用層次分析法計(jì)算定性指標(biāo)權(quán)重，采用專家咨詢法和德爾菲法計(jì)算定量指標(biāo)權(quán)重，同時(shí)還分別構(gòu)建定性指標(biāo)和定量指標(biāo)的績效考核方法，實(shí)現(xiàn)對職工績效的整體評價(jià)[14]；劉毓君等采用平衡記分卡進(jìn)行績效評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)，以戰(zhàn)略目標(biāo)為核心構(gòu)建平衡記分卡四維框架，運(yùn)用關(guān)鍵績效指標(biāo)(KPI)原理進(jìn)行指標(biāo)細(xì)化，并構(gòu)造判斷矩陣分配權(quán)重，明確各級指標(biāo)計(jì)分方法[15]；周?；?、馬明遠(yuǎn)等分別從5個(gè)角度、3個(gè)層次構(gòu)建農(nóng)業(yè)科研院所檔案管理績效評價(jià)指標(biāo)體系，運(yùn)用德爾菲法確定指標(biāo)權(quán)重，對定性指標(biāo)定量化處理，運(yùn)用綜合評分分析法對結(jié)果進(jìn)行評價(jià)[16,17]?？梢园l(fā)現(xiàn)，績效考評指標(biāo)體系構(gòu)建的關(guān)鍵在于確定績效考評指標(biāo)及權(quán)重，但是農(nóng)業(yè)科學(xué)研究要遵照自然規(guī)律，遵循農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性和周期性，農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目受作物生長期的限制，其試驗(yàn)過程存在不可逆性，且試驗(yàn)成果產(chǎn)出期限長，即農(nóng)業(yè)科學(xué)研究具有不確定性、科技成果孵化與轉(zhuǎn)化周期長等特殊性[18]，因此績效考評指標(biāo)的設(shè)立需要符合農(nóng)業(yè)科研的特點(diǎn)。

為了實(shí)現(xiàn)績效管理及評價(jià)的智能化、信息化和標(biāo)準(zhǔn)化，劉健宏等研究績效評價(jià)系統(tǒng)的構(gòu)建問題，并以福建省屬公益類農(nóng)業(yè)科研院所為例，分析其運(yùn)行特點(diǎn)和績效評價(jià)中存在的問題，研究建立基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的農(nóng)業(yè)科技人員業(yè)績評價(jià)系統(tǒng)[19]，但此類系統(tǒng)的廣泛適用性仍需進(jìn)一步驗(yàn)證。

2.2.2 預(yù)算管理研究

除常規(guī)績效管理研究以外，還有學(xué)者重點(diǎn)研究預(yù)算績效管理，將績效管理融合到預(yù)算機(jī)制中以提高財(cái)政資金的使用效率和效益。王素敏等從概念層次解析了預(yù)算績效管理，指出其是在傳統(tǒng)預(yù)算管理基礎(chǔ)上融合科學(xué)化、精細(xì)化的績效管理思想的一種內(nèi)部的全過程管理，而非第三方實(shí)施事后監(jiān)督行為的績效審計(jì)[20]，同時(shí)指出當(dāng)前農(nóng)業(yè)科研單位預(yù)算項(xiàng)目績效管理仍存在一些問題，如績效管理意識不強(qiáng)，績效目標(biāo)精細(xì)化不夠，績效管理機(jī)制不健全，績效管理反饋滯后[20-22]以及預(yù)算績效管理工作人員缺乏經(jīng)驗(yàn)[23]等。

林曉紅建議要建立項(xiàng)目績效管理機(jī)制，并且完善績效評價(jià)體系[21]，即項(xiàng)目績效管理機(jī)制是項(xiàng)目預(yù)算績效管理的前提與保障，工作目標(biāo)應(yīng)與工作預(yù)算相協(xié)調(diào)，同時(shí)績效管理部門應(yīng)該承擔(dān)起對業(yè)務(wù)執(zhí)行部門的監(jiān)督責(zé)任。孫洪義等指出，農(nóng)業(yè)科研單位的預(yù)算績效評價(jià)工作大多由本單位自行組織，績效評價(jià)結(jié)果缺乏客觀性和公正性，應(yīng)引入第三方機(jī)構(gòu)，規(guī)避既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的弊端[24]，同樣，劉爽指出農(nóng)業(yè)科研單位的項(xiàng)目預(yù)算績效指標(biāo)一般由科研人員制定，不夠規(guī)范，缺乏對總體預(yù)算情況的宏觀把控，建議結(jié)合科研單位實(shí)際情況，量身定制預(yù)算績效管理方案，統(tǒng)籌預(yù)算收支[22]。此外，適宜的績效評價(jià)方式是衡量預(yù)算支出效益的必要條件，應(yīng)當(dāng)選擇適用于預(yù)算績效管理的評價(jià)方式。

2.2.3 績效工資研究

為充分發(fā)揮績效工資的激勵(lì)導(dǎo)向作用，深化事業(yè)單位績效工資體制改革，2006年相關(guān)部門下發(fā)通知決定建立崗位績效工資制度，因事業(yè)單位量大面廣，其績效工資實(shí)施3步走戰(zhàn)略，其他事業(yè)單位從2010年后開始推行[25]，其中包含農(nóng)業(yè)科研單位。

大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)同績效工資制度在激發(fā)人才創(chuàng)新活力中的積極作用，但當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)科研院所實(shí)施的績效工資制度還存在些許不足。曾秀麗等以實(shí)例為證分析了績效工資的分配問題，認(rèn)為十余年來，我國農(nóng)業(yè)科研院所的績效考核分配辦法尚且處于探索階段，績效工資的激勵(lì)作用尚未充分體現(xiàn)。盡管一些農(nóng)業(yè)科研單位已經(jīng)建立起相對穩(wěn)定的績效工資考核分配辦法，但是仍然需要在職工的觀念認(rèn)識、分配辦法、指標(biāo)設(shè)定等方面加以改進(jìn)[26]。任淑敏等概括了績效工資實(shí)施的共性問題，績效工資總量核定困難，本質(zhì)上仍沿用工資總額計(jì)劃管理的模式，而績效工資總量不足將直接影響到農(nóng)業(yè)科研單位公益性職能的發(fā)揮和人才隊(duì)伍的構(gòu)建[27]；績效工資總量控制和結(jié)構(gòu)比例不夠靈活，在總量范圍內(nèi)按職務(wù)職級來確定崗位績效工資標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上依然是平均主義的體現(xiàn)，這將產(chǎn)生科技人員貢獻(xiàn)與待遇不相匹配的問題，影響科技人員的創(chuàng)新積極性和工作熱情[28]；缺乏科學(xué)有效的績效評價(jià)體系，使科技人員過度追逐考核分?jǐn)?shù)，偏離農(nóng)業(yè)科研的初心；財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障力度不足，影響科技創(chuàng)新效率[25]。楊子列舉了幾個(gè)樣本農(nóng)科所進(jìn)行比較分析，較全面地闡述了不同農(nóng)科所績效工資政策的體制機(jī)制，同時(shí)指出當(dāng)前績效工資政策存在著績效評估標(biāo)準(zhǔn)和激勵(lì)體制不完善、部分職工對政策的認(rèn)同度不高等缺陷[29]。

在對策建議方面，以合理調(diào)整績效工資的分配比例為焦點(diǎn)。金妍萍建議建立整體績效考核結(jié)果與績效工資總額增長獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制[18]，將績效考核結(jié)果與績效獎(jiǎng)勵(lì)的分配掛鉤，以提高職工的工作效能；石研研建議績效考核評價(jià)機(jī)制要堅(jiān)持以德才兼?zhèn)浜凸ぷ鳂I(yè)績?yōu)槿∠?，杜絕績效考核的“大鍋飯”現(xiàn)狀[12]，應(yīng)該根據(jù)職工的崗位性質(zhì)、任務(wù)目標(biāo)和人才層次建立分類分層的績效考核評價(jià)機(jī)制[25]，以此為基礎(chǔ)合理調(diào)整績效工資的分配比例。

3 總結(jié)與展望

綜合十余年來農(nóng)業(yè)科研單位在績效管理方面的研究，其研究數(shù)量總體上呈上升趨勢，但在環(huán)比數(shù)量上卻呈現(xiàn)先上升后下降的趨勢。農(nóng)業(yè)科研院所績效管理有利于科學(xué)評判不同崗位職工的工作效率，提升崗位責(zé)任感和工作成效，調(diào)動(dòng)員工的工作積極性和創(chuàng)造性。農(nóng)業(yè)科研單位績效管理及相關(guān)研究還存在較多的研究空間。加強(qiáng)對績效結(jié)果利用及績效反饋機(jī)制的研究，諸多績效考核都是考核單位所完成的一項(xiàng)工作任務(wù)，而對績效考核結(jié)果無甚利用，沒能從績效考核中發(fā)掘出上一階段的工作所存在的問題與改進(jìn)之處，形成無意義的考核工作，績效反饋機(jī)制不甚健全，需要更多學(xué)者加以研究；完善績效管理方面的制度建設(shè)，績效考核與管理的實(shí)施需要健全的制度保障才能發(fā)揮出更好的效用，進(jìn)而被職工廣泛接受與認(rèn)可；建立符合農(nóng)業(yè)行業(yè)特點(diǎn)的績效考核與管理辦法，針對農(nóng)業(yè)科研院所績效管理方面的研究尚且不足，需要將農(nóng)業(yè)科研所具備的公益性與農(nóng)業(yè)性加以考慮，深入、系統(tǒng)地研究農(nóng)業(yè)科研院所績效管理方面的內(nèi)容，為農(nóng)業(yè)科研及科研管理人員的工作方向奠定基礎(chǔ)；促進(jìn)農(nóng)業(yè)科研績效管理邁向信息化，建立基于互聯(lián)網(wǎng)的績效管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)科研單位績效管理系列工作的標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化，將考核系統(tǒng)與科研管理系統(tǒng)相銜接，細(xì)化考評工作內(nèi)容，減輕工作的冗雜性，提高工作效率；進(jìn)一步探討績效考核獎(jiǎng)勵(lì)分配辦法，目前科研人員與科研管理人員的績效考核獎(jiǎng)勵(lì)分配存在較大差異，相比較而言，科研管理人員的工作價(jià)值被低估，績效獎(jiǎng)勵(lì)較少，長此以往將降低科研管理人員的工作積極性，甚至促使科研管理人員向科研崗位流動(dòng)，不利于組織的長期發(fā)展；加強(qiáng)對績效管理人才的培養(yǎng)，當(dāng)前存在的很大問題是沒有專業(yè)的績效管理相關(guān)人才，導(dǎo)致績效考核與管理實(shí)施不完善，難以體現(xiàn)績效管理的最大價(jià)值，相關(guān)科研單位需要注重培養(yǎng)專業(yè)化的管理人才，加強(qiáng)對管理工作的重視，提升科研管理工作與科研管理人員的地位，以更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)科研院所的中國式現(xiàn)代化。