新時代“楓橋經(jīng)驗”法治化的啟示

李曉瑜

（中共鄭州市委黨校）

“楓橋經(jīng)驗”是我國政法綜治戰(zhàn)線的一面旗幟和基層治理的金名片，自1963年提出歷經(jīng)一甲子的創(chuàng)新發(fā)展，新時代“楓橋經(jīng)驗”早已超越了經(jīng)驗層面的簡單提煉，逐漸形成一套邏輯自洽、科學(xué)嚴謹?shù)睦碚擉w系。新時代“楓橋經(jīng)驗”是“以黨建為引領(lǐng)、以人民為中心、多元主體共同參與、自治法治德治相融合、共建共治共享”的基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要經(jīng)驗。

一、新時代“楓橋經(jīng)驗”法治化的重要意義

（一）基層治理法治化的重要抓手

“楓橋經(jīng)驗”內(nèi)嵌法治基因，法治化為創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗”提供方向路徑。作為我國基層社會治理的樣板，“楓橋經(jīng)驗”幾十年創(chuàng)新發(fā)展的過程實際上也是不斷法治化的過程，新時代“楓橋經(jīng)驗”的一個重要特色就是運用法治思維和法治方式破解治理難題。

新時代“楓橋經(jīng)驗”善于運用法治思維和法治方法來化解矛盾和解決問題，如完善村規(guī)民約、建立村居第一律師制度、建立企業(yè)法律顧問制度、完善律師參與調(diào)解制度、建立完善一站式多元糾紛解決機制、完善公共法律服務(wù)制度等一系列措施，引導(dǎo)形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，為基層依法治理提供了一套行之有效的體制機制和方式方法。堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，必須以法治為鮮明特色，以共建共治共享為基本格局，貫徹人民中心思想，實現(xiàn)平安和諧的基層善治。推進新時代“楓橋經(jīng)驗”法治化，是把這一“傳家寶”傳承發(fā)揚好的最佳路徑。

（二）踐行習(xí)近平法治思想的必然要求

據(jù)不完全統(tǒng)計，習(xí)近平總書記曾42次在重要講話或指示中強調(diào)創(chuàng)新發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”，其中在浙江期間37次、黨的十八大以來5次，并先后2次對“楓橋經(jīng)驗”在浙江的實踐進行了系統(tǒng)總結(jié)。堅持創(chuàng)新發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”從被寫入“法治浙江”“平安浙江”再到“法治中國”“平安中國”，已經(jīng)成為習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成，是中國共產(chǎn)黨治國理政的重要經(jīng)驗。

“法治浙江”建設(shè)中，習(xí)近平總書記就強調(diào)創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗”必須營造良好法治環(huán)境，大力推進基層民主，暢通社情民意渠道，完善普法機制。2013年習(xí)近平總書記作出重要批示，強調(diào)堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”必須創(chuàng)新群眾工作方法，善于運用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題。2020年以來堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”已被寫入法治建設(shè)“一規(guī)劃兩綱要”；2021年2月《關(guān)于加強訴源治理推動矛盾糾紛多元化解的意見》明確強調(diào)“要堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經(jīng)驗’，把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，推動更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力”。作為習(xí)近平法治思想的重大創(chuàng)新成果，推進新時代“楓橋經(jīng)驗”法治化是“法治中國”“平安中國”的重要體現(xiàn)。

（三）推動新時代“楓橋經(jīng)驗”走向世界的重要路徑

“楓橋經(jīng)驗”的精髓包括矛盾糾紛就地解決、多元化解和源頭治理，這是真正扎根中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化土壤、符合中國基層社會實際的治理方案?；鶎诱{(diào)解是“楓橋經(jīng)驗”的主要抓手，依靠人民就地化解矛盾是“楓橋經(jīng)驗”的精髓要義。新時代“楓橋經(jīng)驗”通過人民調(diào)解、村規(guī)民約等具有約束力的機制方法，著力把矛盾糾紛防范在源頭、化解在萌芽狀態(tài)，推進了基層民主和基層自治，為域外多國借鑒學(xué)習(xí)。

社區(qū)治理是國外基層治理的重要場域。與域外對比，“楓橋經(jīng)驗”的行政化色彩更加濃厚，該特點一方面容易發(fā)揮基層政權(quán)解決相似矛盾糾紛、較快形成系統(tǒng)化機制體制，另一方面則容易忽視公民精神的培育，在營造濃厚的法治氛圍上不夠積極，學(xué)習(xí)借鑒域外社區(qū)治理經(jīng)驗，有助于平衡“楓橋經(jīng)驗”中強行政、弱德治的不足，尤其是通過基層普法、訴源治理等實現(xiàn)善治目標。

“楓橋經(jīng)驗”作為社會治理的中國經(jīng)驗，具有走向世界、與各國就社會治理現(xiàn)代化開展平等對話、文化交流和展示制度優(yōu)勢的基礎(chǔ)。尤其是鄉(xiāng)賢治理、鄉(xiāng)規(guī)民約分別作為“楓橋經(jīng)驗”的德治、自治特色，可以依托調(diào)解法治化、訴調(diào)對接等具體法律制度的制定與執(zhí)行來完成“楓橋經(jīng)驗”的法治化，從而推動“楓橋經(jīng)驗”為世界基層社會治理提供借鑒。

二、新時代“楓橋經(jīng)驗”法治化的創(chuàng)新實踐

（一）一站式多元糾紛解決——新時代“楓橋經(jīng)驗”法治化的最集中體現(xiàn)

一站式多元糾紛解決是新時代“楓橋經(jīng)驗”法治化的重要抓手，是中國法治史上的一大創(chuàng)舉。2016年四川率先在全國提出并推進訴源治理改革，“訴非銜接”“訴源治理”理念即源于此。2019年11月《四川省糾紛多元化解條例》首開地方性立法先河，福建、云南、甘肅、陜西等地也相繼開展積極有效的探索，打造出一批可復(fù)制、可推廣的地方樣本，形成了各具特色的多元解紛地方品牌。隨著2022年5月最新《信訪工作條例》的施行，新時代“楓橋經(jīng)驗”法治化探索被賦予更多新的內(nèi)涵。2022年9月紹興市中級人民法院與市婦聯(lián)聯(lián)合開展的市、縣、鎮(zhèn)、村四級婦聯(lián)“共享法庭”，成為基層打造一站式訴訟服務(wù)、一站式多元解紛、一站式基層治理的最小支點。

目前，我國已建成世界上聯(lián)動資源最多、在線調(diào)解最全、服務(wù)對象最廣的一站式多元糾紛解決和訴訟服務(wù)體系，特別是人民法院調(diào)解平臺建設(shè)成效顯著。根據(jù)2022年最高人民法院工作報告，已有6.3萬個調(diào)解組織和26萬名調(diào)解員進駐調(diào)解平臺，2021年在線調(diào)解糾紛突破1000萬件，平均每個工作日有4萬件糾紛在平臺調(diào)解，訴前調(diào)解案件平均辦理時長17天，比訴訟時間少39天。人民法院的一站式多元糾紛解決機制建設(shè)，開拓了替代性糾紛解決機制（ADR）和在線糾紛解決機制（ODR）建設(shè)的新境界，創(chuàng)造了特色鮮明、獨樹一幟的多元糾紛解決中國方案。

（二）“五治融合”新模式——數(shù)字賦能新時代“楓橋經(jīng)驗”法治化

作為起源地，楓橋地區(qū)不僅形成了以楓橋警務(wù)為代表的法治化模式，還創(chuàng)新發(fā)展了“楓橋式人民法庭”“楓橋式派駐檢察室”“楓橋式司法所”等典型經(jīng)驗。伴隨著數(shù)字技術(shù)的縱深發(fā)展，新時代“楓橋經(jīng)驗”由傳統(tǒng)的“三治結(jié)合”發(fā)展為政治、自治、法治、德治、智治“五治融合”，為新時代“楓橋經(jīng)驗”法治化注入了新的時代內(nèi)涵和技術(shù)支撐。

完善預(yù)防性法律制度是新時代“楓橋經(jīng)驗”法治化的核心內(nèi)容之一。依托大數(shù)據(jù)技術(shù)建立預(yù)測預(yù)警預(yù)防制度和機制，從源頭上減少信訪發(fā)生，是推進“楓橋經(jīng)驗”法治化的生動體現(xiàn)。以山東省汶上縣為典型代表，2017年汶上縣第一時間自主開發(fā)“六級互聯(lián)”智慧信訪視頻系統(tǒng)，不僅實現(xiàn)了與國家、省、市視頻會議系統(tǒng)聯(lián)調(diào)互通，同時將視頻信訪觸角拓展延伸到了村居（社區(qū)），群眾滿意率達97%，打造成為新時代“楓橋經(jīng)驗”法治化的數(shù)字升級版。

（三）基層黨建法治化——新時代“楓橋經(jīng)驗”法治化的政治保障

基層黨建法治化是“楓橋經(jīng)驗”法治化實踐中一個較為獨特而又特別重要的內(nèi)容。在全面依法治國和全面從嚴治黨的新時代，推進“楓橋經(jīng)驗”法治化必然包含推進基層黨建的法治化，這是根本政治保障。這個“法”，既包括國法，又包括黨規(guī)。

實踐中，浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)楓源村創(chuàng)新發(fā)展了重大村務(wù)決策“三上三下”民主決策機制，配套制定了“黨建責任清單 20條”、《村兩委會聯(lián)席會議制度》《黨員議事會制度》《民主懇談會（聽證會）制度》《村民代表會議制度》等黨規(guī)、民約，很好地呈現(xiàn)了基層黨建法治化與基層自治制度、基本法律制度相得益彰的理想狀態(tài)，是新時代“楓橋經(jīng)驗”法治化的又一創(chuàng)新實踐。

三、新時代“楓橋經(jīng)驗”法治化的啟示

（一）推進新時代“楓橋經(jīng)驗”法治化的基本途徑

“楓橋經(jīng)驗”在形成之初帶有強烈的地方色彩，是典型的民間法、習(xí)慣法，尤以鄉(xiāng)規(guī)民約最具代表性。但隨著“楓橋經(jīng)驗”在全國推廣和各地幾十年的創(chuàng)新發(fā)展，“楓橋式派出所”“楓橋式法庭”等越來越多地成為新時代“楓橋經(jīng)驗”的亮點，“楓橋經(jīng)驗”在行政、司法、基層自治等領(lǐng)域全面開花，這些機構(gòu)依照“楓橋經(jīng)驗”充分發(fā)揮自治民主、平等參與等精髓要義，從鄉(xiāng)規(guī)民約、民主選舉到信訪疏導(dǎo)、行政裁決，形成了具備法律約束力的調(diào)解書、裁決書等法律文書?！皸鳂蚪?jīng)驗”已經(jīng)在實踐中完成了從地方治理經(jīng)驗到全社會良法善治模式、從民間習(xí)慣法到融入中國特色社會主義法治體系的升華過程。

從法治化角度看，人民是新時代“楓橋經(jīng)驗”法治化的主體和中心，“大平安”是新時代“楓橋經(jīng)驗”法治化的價值目標，基層治理是新時代“楓橋經(jīng)驗”法治化的主要適用范圍，“五治融合”是數(shù)字化時代“楓橋經(jīng)驗”法治化的基本手段。新時代“楓橋經(jīng)驗”作為法的“大傳統(tǒng)”與“小傳統(tǒng)”完美結(jié)合的中國典范，在習(xí)近平法治思想指導(dǎo)下正在向著法治精神、法治原則轉(zhuǎn)化。

從操作和效能上看，必須確保“楓橋經(jīng)驗”法治化的明確性與可持續(xù)性，要特別重視黨內(nèi)法規(guī)化、制度化，推進從黨的紀律、黨的規(guī)矩、黨內(nèi)法規(guī)的角度強化對黨員、干部、公職人員和公權(quán)力的監(jiān)督制約；堅持群眾路線與法治思維、法治方式相結(jié)合，突出法律在基層民主和多元解紛機制中的主導(dǎo)性作用。

（二）健全中國特色一站式多元糾紛解決和訴訟服務(wù)模式

第一，凝聚多元主體。通過一站式機制廣泛凝聚包括行政機關(guān)、人民團體、群眾自治組織、人民調(diào)解組織、各專業(yè)領(lǐng)域組織，鼓勵律師和法律工作人員參與矛盾化解工作，推動形成優(yōu)勢互補、專群結(jié)合、融合發(fā)力的多元共治格局。

第二，建設(shè)全方位多元解紛機制。注重各機制間的銜接和聯(lián)動，加強訴調(diào)對接、訴非銜接、推動聯(lián)調(diào)、法制宣傳、司法建議等訴源治理實踐，尤其注重發(fā)揮和解協(xié)議依法申請司法確認的法治效能。積極探索人工智能、5G、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等創(chuàng)新手段，實現(xiàn)從排查預(yù)防到訴前訴中化解到后期心理疏導(dǎo)和干預(yù)的全鏈條防控化解。

第三，健全訴源治理長效機制。把訴源治理與全面深化司法改革緊密結(jié)合起來，不斷完善“分調(diào)裁審”等機制，細化優(yōu)化訴前調(diào)解程序、速裁程序、簡易程序、普通程序適用的糾紛類型、各程序間的銜接機制。

第四，完善國家立法。及時將糾紛多元化解的全國性立法提上日程，讓成熟的改革經(jīng)驗及時上升為法律制度，落實完善預(yù)防性法律制度的頂層設(shè)計。通過法律規(guī)定明確糾紛多元化解中各主體的地位和職責，規(guī)范其行為并提供監(jiān)督和保障，探索“多元化糾紛解決機制促進法”國家立法，讓糾紛多元化解在法治的軌道上高效運行。

（三）培育良法善治的基層治理法治環(huán)境

發(fā)展中的新時代“楓橋經(jīng)驗”，在增強城鄉(xiāng)韌性、促進社會和諧、實現(xiàn)公眾權(quán)益的理念、制度和機制等方面內(nèi)涵不斷充實、形式更為豐富，樓宇黨建、議事夜話、風險評估全覆蓋、線上糾紛解決機制、志愿服務(wù)模塊化聚合等生動地映現(xiàn)了內(nèi)生性、能動性和實效性的演進機理。推進“楓橋經(jīng)驗”法治化，從科學(xué)立法角度，要建立和完善基層立法聯(lián)系點制度，將“楓橋經(jīng)驗”作為預(yù)防性法律制度體系建設(shè)的核心內(nèi)容加以貫徹落實。從嚴格執(zhí)法角度，要進一步深入執(zhí)法體制改革創(chuàng)新，推行柔性執(zhí)法、陽光執(zhí)法。從公正司法角度，要保障群眾在調(diào)解、聽證、涉訴信訪中的實際參與。從全民守法角度，要引導(dǎo)群眾遇事找法、解決問題靠法，體現(xiàn)法治偉力感召人心，尤其注重用好“法治方式+服務(wù)群眾”平臺和青少年法治教育基地，讓法治信仰在廣大人民群眾心中落地生根。