全球氣候治理新動(dòng)向與中國(guó)應(yīng)對(duì)

胡彬 董文娟

〔提? ?要〕氣候變化影響的緊迫性和嚴(yán)峻性正在加速顯現(xiàn)。與此同時(shí)，全球地緣政治局勢(shì)持續(xù)緊張，疊加經(jīng)濟(jì)下行、能源危機(jī)、發(fā)展中國(guó)家債務(wù)危機(jī)、大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)加劇等挑戰(zhàn)，使全球氣候治理面臨多重困境，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》下多邊氣候治理主渠道進(jìn)入低潮期。隨著碳中和在全球形成廣泛的政治共識(shí)，各國(guó)圍繞綠色科技和產(chǎn)業(yè)、發(fā)展中國(guó)家能源轉(zhuǎn)型和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域展開新一輪的競(jìng)爭(zhēng)與合作。大國(guó)博弈從多年來(lái)在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》主渠道下爭(zhēng)奪碳排放空間和發(fā)展權(quán)，轉(zhuǎn)向爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)、科技、貿(mào)易等領(lǐng)域中的氣候規(guī)則、綠色標(biāo)準(zhǔn)制定以及綠色產(chǎn)業(yè)鏈的主導(dǎo)權(quán)。溫室氣體減排范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到國(guó)際航空與航運(yùn)業(yè)，非國(guó)家行為體在氣候治理中的角色越來(lái)越重要。未來(lái)中國(guó)應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》下的全球氣候治理多邊進(jìn)程，積極參與并主動(dòng)引領(lǐng)綠色規(guī)則制定，堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，主動(dòng)承擔(dān)與國(guó)情、發(fā)展階段和能力相符的國(guó)際義務(wù)，與各方攜手共同推進(jìn)全球氣候治理，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。

〔關(guān) 鍵 詞〕全球氣候治理、氣候變化、人類命運(yùn)共同體

〔作者簡(jiǎn)介〕胡? ? 彬，清華大學(xué)氣候變化與可持續(xù)發(fā)展研究院副研究員

董文娟，清華大學(xué)氣候變化與可持續(xù)發(fā)展研究院副研究員

〔中圖分類號(hào)〕P467；D815

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕0452 8832（2023）6期0085-13

經(jīng)過(guò)30多年的談判，全球已經(jīng)形成以《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）及其框架下《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》為主渠道的多邊治理機(jī)制，推動(dòng)各方在可持續(xù)發(fā)展框架下攜手應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)，保護(hù)人類賴以生存的地球家園。習(xí)近平主席2015年在氣候變化巴黎大會(huì)開幕式講話中指出，“作為全球治理的一個(gè)重要領(lǐng)域，應(yīng)對(duì)氣候變化的全球努力是一面鏡子，給我們思考和探索未來(lái)全球治理模式、推動(dòng)建設(shè)人類命運(yùn)共同體帶來(lái)寶貴啟示。”氣候變化既是全球現(xiàn)實(shí)危機(jī)又是長(zhǎng)期挑戰(zhàn)，應(yīng)對(duì)氣候變化成為全球共識(shí)和大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)。因此，掌握全球氣候治理的最新進(jìn)展，分析其現(xiàn)實(shí)困境，對(duì)中國(guó)參與全球氣候治理有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、全球氣候治理的新困境

當(dāng)前，全球政治經(jīng)濟(jì)局勢(shì)仍持續(xù)惡化，安全、發(fā)展和氣候治理赤字更加凸顯。各國(guó)政治議程短期內(nèi)趨向于關(guān)注能源安全和供應(yīng)鏈安全，氣候議題優(yōu)先級(jí)被迫降低，國(guó)家間合作和區(qū)域合作的意識(shí)形態(tài)色彩濃厚，國(guó)際氣候合作面臨很大挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，氣候變化影響的緊迫性和嚴(yán)峻性正在加速凸顯?！豆s》下多邊氣候治理主渠道進(jìn)入低潮期，其理念和構(gòu)成要素也在逐步演變。氣候議題則更加泛化，不同國(guó)家圍繞不同議題進(jìn)一步分化成多個(gè)小集團(tuán)，加劇了全球氣候治理的復(fù)雜性和合作難度。

（一）大國(guó)沖突和競(jìng)爭(zhēng)阻礙全球氣候治理進(jìn)程

烏克蘭危機(jī)的爆發(fā)不僅改變了全球能源供應(yīng)格局，引發(fā)了歐洲能源危機(jī)，還使各國(guó)對(duì)能源安全的關(guān)注程度大幅提升，發(fā)達(dá)國(guó)家正在將可再生能源和其他非化石能源的生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到本國(guó)或盟友國(guó)家，進(jìn)一步影響全球供應(yīng)鏈、貿(mào)易和清潔能源供應(yīng)格局，并將顯著增加全球能源轉(zhuǎn)型成本。全球能源轉(zhuǎn)型路徑進(jìn)一步分化，歐美對(duì)能源低碳轉(zhuǎn)型的政策支持加強(qiáng)，而發(fā)展中國(guó)家對(duì)煤炭等化石能源的依賴加劇，從而給《巴黎協(xié)定》的落實(shí)帶來(lái)不確定性。此外，烏克蘭危機(jī)使得歐盟與美國(guó)在全球治理議題上進(jìn)一步深度綁定，當(dāng)下基于價(jià)值觀和“站隊(duì)”思維的大國(guó)關(guān)系更具脆弱性。

拜登政府在全球氣候治理和中美戰(zhàn)略博弈兩大格局中定位中美氣候合作，氣候合作服務(wù)于其對(duì)華戰(zhàn)略。一方面實(shí)施限制性的氣候合作策略，通過(guò)應(yīng)對(duì)氣候變化保持與中國(guó)對(duì)話窗口的同時(shí)，在中國(guó)的發(fā)展中國(guó)家地位、減排和出資等議程上施加更大壓力。另一方面，在新能源制造、綠色供應(yīng)鏈、綠色科技創(chuàng)新等領(lǐng)域與中國(guó)展開全面競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)以國(guó)家安全名義對(duì)中國(guó)實(shí)施科技脫鉤，并拉攏盟友組建各種小集團(tuán)對(duì)中國(guó)實(shí)施技術(shù)封鎖。中國(guó)強(qiáng)大的制造能力是實(shí)現(xiàn)低碳技術(shù)成本大幅下降和規(guī)?；a(chǎn)的重要環(huán)節(jié)，曾經(jīng)對(duì)光伏、風(fēng)電等技術(shù)的全球擴(kuò)散起到了關(guān)鍵作用。對(duì)華技術(shù)封鎖將嚴(yán)重影響低碳技術(shù)的國(guó)際分工與合作，延緩技術(shù)成本下降和全球擴(kuò)散的速度，進(jìn)而影響全球低碳轉(zhuǎn)型進(jìn)程。在氣候談判中，美國(guó)將大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)置于全球氣候治理的公共利益之上，務(wù)實(shí)合作的意愿不強(qiáng)，僅從議題、輿論等各方面對(duì)中國(guó)施壓，消解中國(guó)在全球氣候治理的正向影響力，導(dǎo)致全球氣候治理難以取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

全球氣候治理體系穩(wěn)定的基礎(chǔ)在于大國(guó)關(guān)系，中國(guó)、美國(guó)、歐盟等主要經(jīng)濟(jì)體的共識(shí)與合作在歷次氣候大會(huì)上都發(fā)揮了關(guān)鍵的引領(lǐng)作用?；仡櫚屠铓夂虼髸?huì)，中美、中歐、中法、中印等攜手發(fā)表了氣候變化聯(lián)合聲明，為之后的《巴黎協(xié)定》奠定了主基調(diào)和框架體系。作為最大的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，美國(guó)退出《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》的行為對(duì)全球氣候治理進(jìn)程造成了嚴(yán)重影響，當(dāng)前美國(guó)發(fā)起的對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)再一次將全球應(yīng)對(duì)氣候變化合作置于危機(jī)之中。

（二）南北政治互信不斷削弱

多年來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在《公約》各議題下均存在較大分歧，加上《公約》下發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家的支持機(jī)制進(jìn)展緩慢，導(dǎo)致雙方政治互信不斷被削弱。由于發(fā)展中國(guó)家缺乏足夠的資金、技術(shù)和能力，氣候變化對(duì)其國(guó)民生產(chǎn)和生存有著重大影響。因此，適應(yīng)氣候變化和來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家的支持是發(fā)展中國(guó)家的優(yōu)先事項(xiàng)和核心關(guān)切。而發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)革命時(shí)期經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，早已超越了氣候變化不利影響會(huì)威脅到生存的階段，其核心關(guān)切是減緩領(lǐng)域，即通過(guò)新技術(shù)應(yīng)用等減少溫室氣體排放，并借機(jī)在新一輪清潔技術(shù)生產(chǎn)革命中打造核心競(jìng)爭(zhēng)力和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。此外，發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家在氣候變化領(lǐng)域前沿認(rèn)知、科技水平、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、治理能力、輿論影響等方面均存在較大差距。發(fā)達(dá)國(guó)家基于其領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，在全球氣候治理的優(yōu)先事項(xiàng)、重點(diǎn)領(lǐng)域、實(shí)施手段等關(guān)鍵問(wèn)題上常提出新的框架和方法，在頂層設(shè)計(jì)、談判議程設(shè)置上長(zhǎng)期占有話語(yǔ)權(quán)優(yōu)勢(shì)。因此，在《公約》下長(zhǎng)期以來(lái)都存在著“重減緩而輕適應(yīng)”的情況，發(fā)展中國(guó)家關(guān)注的重點(diǎn)議題均進(jìn)展緩慢。

為了支持發(fā)展中國(guó)家履約，《公約》建立了發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家的支持機(jī)制，也稱為合作機(jī)制，包括資金、技術(shù)和能力建設(shè)三個(gè)方面。在資金方面，發(fā)達(dá)國(guó)家曾在2009年哥本哈根聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)上承諾，到2020年每年向發(fā)展中國(guó)家提供1000億美元?dú)夂蛸Y金支持?！栋屠鑵f(xié)定》提出，2020—2025年發(fā)達(dá)國(guó)家每年向發(fā)展中國(guó)家提供的氣候資金支持不低于1000億美元，以后在此基礎(chǔ)上有所增加。然而，行動(dòng)進(jìn)展并不理想，截至2022年，發(fā)達(dá)國(guó)家每年提供1000億美元的資金承諾均未兌現(xiàn)，也沒有為2025年之后制定一個(gè)新的且更具雄心的氣候資金目標(biāo)。多年來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的技術(shù)合作主要以經(jīng)驗(yàn)交流、信息對(duì)接的形式開展，缺少技術(shù)開發(fā)轉(zhuǎn)讓和擴(kuò)散的真正落實(shí)。技術(shù)轉(zhuǎn)讓的成本如何得到有效的分擔(dān)，目前仍是技術(shù)合作機(jī)制沒有解決的問(wèn)題。此外，加強(qiáng)發(fā)展中國(guó)家能力建設(shè)是全球應(yīng)對(duì)氣候變化的重要前提條件?！栋屠鑵f(xié)定》提出加強(qiáng)能力建設(shè)的措施包括執(zhí)行適應(yīng)和減緩行動(dòng)，技術(shù)開放、推廣與部署，氣候資金獲得，教育培訓(xùn)與公共宣傳等。但是《公約》下能力建設(shè)長(zhǎng)期聚焦于幫助發(fā)展中國(guó)家提高編制信息通報(bào)、兩年更新國(guó)別報(bào)告的能力，在切實(shí)推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家執(zhí)行適應(yīng)和減緩行動(dòng)、技術(shù)推廣和資金獲取等方面仍然進(jìn)展緩慢。

（三）《公約》下多邊主渠道進(jìn)入低潮期

隨著《巴黎協(xié)定》實(shí)施細(xì)則談判的完成，全球氣候治理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向《巴黎協(xié)定》的落實(shí)和監(jiān)測(cè)，《公約》下多邊氣候治理主渠道進(jìn)入低潮期，而主渠道外的雙邊和多邊合作機(jī)制與倡議層出不窮，“退煤”、甲烷、毀林、公正轉(zhuǎn)型以及零排放標(biāo)準(zhǔn)與審查等關(guān)鍵議題被各國(guó)關(guān)注，并且有逐漸滲透進(jìn)入主渠道多邊進(jìn)程的趨勢(shì)，使得氣候變化議題更加泛化和碎片化。同時(shí)《公約》主渠道下全球氣候治理也向小國(guó)賦權(quán)，這改變了2015年以來(lái)形成的大國(guó)主導(dǎo)的局面，使得決策過(guò)程進(jìn)一步顆?；?、多標(biāo)量和分散化。例如，在COP27大會(huì)上，加勒比海小島國(guó)成為氣候資金議題的領(lǐng)導(dǎo)者，巴巴多斯總理提出的“布里奇頓倡議”成為解決方案的核心，氣候脆弱國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)力、歐盟的支持共同塑造了氣候資金議題的優(yōu)先級(jí)，并促成建立了標(biāo)志性的“損失損害基金”。

盡管《公約》下的氣候治理多邊機(jī)制在不斷演變，其減排效果和效力卻受到越來(lái)越多的質(zhì)疑。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署對(duì)2020—2022年提交的共166份國(guó)家自主減排貢獻(xiàn)報(bào)告進(jìn)行了評(píng)估，結(jié)果卻表明現(xiàn)有的減排承諾和措施離將全球變暖控制在顯著低于2攝氏度的目標(biāo)還很遙遠(yuǎn)。聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）的第六次評(píng)估報(bào)告指出，氣候變化已經(jīng)從人類面臨的長(zhǎng)期、深層次的挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)危機(jī)，嚴(yán)重威脅全人類生存安全，2020—2030年是決定未來(lái)變暖趨勢(shì)的關(guān)鍵十年。全球氣候變化帶來(lái)的不利影響持續(xù)加劇，各個(gè)區(qū)域均面臨著前所未有的氣候系統(tǒng)變化。2023年6月的平均溫度比1991—2020年同期的平均溫度高出0.5攝氏度，成為有記錄以來(lái)最熱的6月份。進(jìn)入7月后，全球地表兩米以上的平均溫度又分別于7月4日、7月7日兩次刷新歷史最高極值。同時(shí)，氣候移民的問(wèn)題也日益顯現(xiàn)，由此帶來(lái)的沖突和安全問(wèn)題也開始受到重視。聯(lián)合國(guó)估計(jì)，全球平均每年約有2150萬(wàn)人因氣候變化帶來(lái)的突發(fā)性災(zāi)害而被迫移民。世界銀行的研究表明，到2050年全球受氣候變化嚴(yán)重影響的六個(gè)地區(qū)氣候移民可能多達(dá)2.16億人，盡早采取減少溫室氣體排放的全球行動(dòng)可以將氣候移民的規(guī)模減少60% ～80%。

二、全球氣候治理的新特點(diǎn)

截至2023年8月，全球已有150個(gè)國(guó)家提出到本世紀(jì)中葉左右實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)，這些國(guó)家覆蓋了全球88%的排放，92%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，以及89%的人口。實(shí)現(xiàn)碳中和已經(jīng)在全球?qū)用嫒〉谜喂沧R(shí)，并被各國(guó)視為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)遇，但同時(shí)也加劇了大國(guó)圍繞基于綠色規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)、科技和貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)。全球溫室氣體減排的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，從各國(guó)擴(kuò)展至國(guó)際航空與航運(yùn)行業(yè)。越來(lái)越多的城市、企業(yè)和非政府組織等非國(guó)家行為體參與到全球氣候治理中，并扮演越來(lái)越重要的角色。

（一）應(yīng)對(duì)氣候變化被視為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)遇，圍繞綠色低碳產(chǎn)業(yè)和科技競(jìng)爭(zhēng)力的博弈加劇

全球正在步入將應(yīng)對(duì)氣候變化視為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)遇的新時(shí)代。碳中和經(jīng)濟(jì)具有資金和技術(shù)密集型的特點(diǎn)。根據(jù)國(guó)際能源署的估算，要實(shí)現(xiàn)2050年能源系統(tǒng)碳中和的愿景，2030年前全球僅能源領(lǐng)域投資就需要達(dá)到年均5萬(wàn)億美元的規(guī)模，其中清潔能源投資占比80%，約為2020年水平的3倍；到2050年全球近一半的減排量將來(lái)自目前還處于示范或原型階段的技術(shù)，這要求各國(guó)政府迅速增加清潔能源技術(shù)研發(fā)、示范和部署，并在全球范圍內(nèi)大力推動(dòng)和加速創(chuàng)新。

主要經(jīng)濟(jì)體已經(jīng)敏銳地察覺了全球碳中和背景下蘊(yùn)藏的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和巨大商機(jī)，歐盟、美國(guó)、英國(guó)、日本、中國(guó)等都推出了長(zhǎng)期碳中和戰(zhàn)略并積極部署科技研發(fā)和產(chǎn)業(yè)政策，試圖在新一輪清潔技術(shù)生產(chǎn)革命中打造核心競(jìng)爭(zhēng)力和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前各國(guó)的氣候政策重點(diǎn)正在從控制碳減排的管制手段轉(zhuǎn)向促進(jìn)公共投資、技術(shù)研發(fā)、就業(yè)增長(zhǎng)、綠色產(chǎn)業(yè)培育的經(jīng)濟(jì)手段，對(duì)清潔技術(shù)研發(fā)、供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和配套基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行布局。例如，美國(guó)的《通脹削減法案》著力重塑其光伏、電動(dòng)汽車等低碳產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和全球供應(yīng)鏈。印度出臺(tái)鼓勵(lì)制造太陽(yáng)能光伏和電池的生產(chǎn)掛鉤激勵(lì)計(jì)劃。英國(guó)、日本等外向型經(jīng)濟(jì)體依托低碳技術(shù)、產(chǎn)業(yè)和金融優(yōu)勢(shì)，積極推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家低碳轉(zhuǎn)型，與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體簽訂了能源與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的雙邊和區(qū)域合作協(xié)議。

中國(guó)主動(dòng)擁抱清潔能源轉(zhuǎn)型的重要機(jī)遇，積極布局新能源和可再生能源發(fā)展與制造，目前已經(jīng)成為全球清潔技術(shù)制造的主導(dǎo)者、全球清潔能源轉(zhuǎn)型的引領(lǐng)者，創(chuàng)造了新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和大量新增就業(yè)。2022年我國(guó)生產(chǎn)了全球三分之二以上的太陽(yáng)能電池板、約一半的風(fēng)力渦輪機(jī)、70%的精煉鈷，貢獻(xiàn)了全球三分之一的新能源汽車出口量。為打破中國(guó)在新能源制造方面的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，歐盟的《凈零工業(yè)法案》、《關(guān)鍵原材料法案》以及美國(guó)的《通脹削減法案》、美國(guó)主導(dǎo)的“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”都強(qiáng)化了對(duì)本土新能源制造的支持力度以及新能源產(chǎn)業(yè)鏈的韌性。此外，美國(guó)和歐盟成立美歐貿(mào)易和技術(shù)委員會(huì)，并宣布成立10個(gè)工作組，其中氣候變化、清潔技術(shù)以及供應(yīng)鏈安全是重點(diǎn)合作領(lǐng)域，在此之下可能形成新的綠色貿(mào)易和技術(shù)壁壘，加劇與我國(guó)在綠色低碳產(chǎn)業(yè)的博弈和技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)。

（二）“氣候俱樂部”崛起，基于國(guó)際碳價(jià)的貿(mào)易規(guī)則成為焦點(diǎn)

2009年哥本哈根氣候大會(huì)遇挫引發(fā)國(guó)際學(xué)術(shù)界，特別是西方學(xué)術(shù)界對(duì)《公約》體制的質(zhì)疑和對(duì)更有效氣候治理體制的探討。美國(guó)學(xué)者羅伯特·基歐漢和大衛(wèi)·維克多在2010年發(fā)表論文，正式將俱樂部作為一個(gè)制度類型引入氣候治理研究。2015年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主威廉·諾德豪斯提議建立以“國(guó)際目標(biāo)碳價(jià)”為核心的“氣候俱樂部”，對(duì)非會(huì)員國(guó)出口商品征收統(tǒng)一碳關(guān)稅，迫使其提高減排水平。隨著全球部分區(qū)域和國(guó)家碳交易市場(chǎng)機(jī)制的成熟，構(gòu)建基于國(guó)際碳價(jià)的貿(mào)易機(jī)制成為博弈焦點(diǎn)，氣候變化合作集團(tuán)化趨勢(shì)明顯。七國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人2022年6月表示將建立一個(gè)“氣候俱樂部”，以便協(xié)調(diào)并加速各國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的努力。2022年12月，G7發(fā)布“氣候俱樂部”的目標(biāo)及職權(quán)文件，計(jì)劃建立以“國(guó)際目標(biāo)碳價(jià)”為核心的氣候同盟。這些都會(huì)對(duì)全球貿(mào)易體系和規(guī)則產(chǎn)生重大影響，改變?nèi)蛸Q(mào)易格局。

歐盟在“減排55%”（Fit for 55）一攬子立法提案下力推碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM），作為解決本土企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力受損和碳泄漏問(wèn)題的關(guān)鍵措施，也使得綠色化、低碳化成為全球價(jià)值鏈分工體系升級(jí)的戰(zhàn)略方向。2023年5月，CBAM法案文本正式刊登在歐盟公報(bào)上，這標(biāo)志著CBAM已經(jīng)成為歐盟的正式法律，并將于2026年正式實(shí)施。CBAM本質(zhì)上是對(duì)進(jìn)口商品征收碳關(guān)稅，在初期將覆蓋電力、鋼鐵、鋁、水泥和化肥行業(yè)，實(shí)施過(guò)程中將給貿(mào)易伙伴，尤其是減排力度較弱、產(chǎn)品碳排放強(qiáng)度較高的國(guó)家?guī)?lái)沖擊。中國(guó)是歐盟的第一大貿(mào)易伙伴，受能源結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)技術(shù)和出口貿(mào)易結(jié)構(gòu)等的影響，中國(guó)對(duì)歐出口產(chǎn)品的碳強(qiáng)度總體較高。因此，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制將對(duì)中國(guó)高耗能行業(yè)的出口競(jìng)爭(zhēng)力造成直接沖擊，進(jìn)而對(duì)上下游產(chǎn)業(yè)甚至整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響。

（三）溫室氣體減排范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，國(guó)際航空與國(guó)際航運(yùn)達(dá)成行業(yè)減排目標(biāo)

《公約》框架下的各國(guó)溫室氣體排放清單不包括國(guó)土之外的國(guó)際航空與國(guó)際航運(yùn)，但這兩個(gè)行業(yè)的排放量不容小覷，合計(jì)占2021年全球能源相關(guān)碳排放總量的4%，并且都屬于難減排行業(yè)。因此，在《公約》框架之外，1997年的《京都議定書》授權(quán)國(guó)際民航組織和國(guó)際海事組織分別負(fù)責(zé)減少或限制國(guó)際航空和國(guó)際航運(yùn)排放。

在國(guó)際民航組織和國(guó)際海事組織的推動(dòng)下，國(guó)際社會(huì)達(dá)成行業(yè)減排目標(biāo)并吸引越來(lái)越多的行為體自愿加入減排計(jì)劃。2016年召開的第39屆國(guó)際民航組織大會(huì)正式通過(guò)“國(guó)際航空碳補(bǔ)償和減少計(jì)劃”（Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation，CORSIA），形成了第一個(gè)全球性行業(yè)的減排市場(chǎng)機(jī)制。近些年，自愿參加CORSIA的國(guó)家數(shù)量不斷增加，從2021的88個(gè)增加到2023年的115個(gè)。2022年9月，國(guó)際民航組織第41屆大會(huì)達(dá)成歷史性決議，來(lái)自193個(gè)成員的代表在大會(huì)閉幕當(dāng)天達(dá)成了到2050年實(shí)現(xiàn)凈零碳排放的長(zhǎng)期目標(biāo)。

2018年，國(guó)際海事組織通過(guò)了全球航運(yùn)業(yè)首個(gè)溫室氣體減排戰(zhàn)略，明確2050年前至少減少50%的國(guó)際航運(yùn)溫室氣體排放。2021年，國(guó)際航運(yùn)公會(huì)和國(guó)際干散貨船東協(xié)會(huì)首次聯(lián)合提議，制定全球碳排放征稅計(jì)劃，對(duì)參與全球貿(mào)易、總噸位超過(guò)5000噸的船舶排放二氧化碳收取費(fèi)用。所征收的資金將投入“國(guó)際海事組織氣候基金”，用于在世界各地的港口部署基礎(chǔ)設(shè)施，以供應(yīng)氫氣和氨氣等清潔燃料。2023年7月，國(guó)際海事組織海上環(huán)境保護(hù)委員會(huì)第80屆會(huì)議召開，通過(guò)最新的船舶溫室氣體減排戰(zhàn)略，指出要盡快使國(guó)際航運(yùn)的溫室氣體排放量達(dá)到峰值，并在2050年前后實(shí)現(xiàn)溫室氣體凈零排放。

（四）非國(guó)家行為體在全球氣候治理中扮演越來(lái)越重要的角色

近些年，越來(lái)越多的城市、企業(yè)和非政府組織等非國(guó)家行為體參與到全球氣候治理中。2020年6月5日的世界環(huán)境日當(dāng)天，聯(lián)合國(guó)正式啟動(dòng)“奔向零碳”行動(dòng)倡議。倡議提出后，全球1049個(gè)城市、67個(gè)地區(qū)以及5000多家企業(yè)聯(lián)合441個(gè)投資人和1000多個(gè)教育機(jī)構(gòu)，共同成立了凈零碳倡議聯(lián)盟，該聯(lián)盟覆蓋了全球25%的二氧化碳排放量以及擁有超過(guò)50%的GDP。在地方政府層面，地方政府永續(xù)發(fā)展理事會(huì)（International Council for Local Environmental Initiatives， ICLEI）是由 200個(gè)地方政府發(fā)起、2500多個(gè)地方政府組成的全球網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)設(shè)立氣候保護(hù)城市計(jì)劃，在全球?qū)＜覉F(tuán)隊(duì)的支持下，推動(dòng)全球可持續(xù)城市發(fā)展。

非國(guó)家行為體還在發(fā)起多邊倡議、氣候變化評(píng)估、監(jiān)測(cè)和政策建議方面發(fā)揮著越來(lái)越大的作用。例如，格拉斯哥凈零金融聯(lián)盟倡議致力于推動(dòng)全球在2050年實(shí)現(xiàn)凈零排放，匯集了來(lái)自全球50多個(gè)國(guó)家的550多家金融行業(yè)成員，這些機(jī)構(gòu)管理資產(chǎn)總規(guī)模超過(guò)130萬(wàn)億美元。氣候行動(dòng)追蹤組織曾預(yù)測(cè)，若目前的政策繼續(xù)執(zhí)行，到2100年全球平均氣溫將升高2.7攝氏度。國(guó)際網(wǎng)絡(luò)“未來(lái)地球”、“地球聯(lián)盟”和“世界氣候研究計(jì)劃”在歷屆COP會(huì)議上發(fā)布《氣候科學(xué)的10個(gè)新見解》，介紹了氣候變化最新研究并給出政策指導(dǎo)。同時(shí)，非政府組織與私營(yíng)企業(yè)之間的合作也成為發(fā)展趨勢(shì)之一。氣候披露標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)是由商業(yè)、環(huán)境和社會(huì)非政府組織組成的國(guó)際聯(lián)盟，致力于將氣候變化信息融入全球主流企業(yè)的報(bào)告模式，其發(fā)布的兩份國(guó)際財(cái)務(wù)報(bào)告可持續(xù)披露準(zhǔn)則已經(jīng)被歐盟、英國(guó)、美國(guó)等多個(gè)經(jīng)濟(jì)體的監(jiān)管機(jī)構(gòu)引入。

此外，多樣的非國(guó)家團(tuán)體（尤其是婦女團(tuán)體和青少年團(tuán)體）參與氣候討論，有助于推動(dòng)氣候討論進(jìn)程自身更加包容。來(lái)自亞洲、非洲和拉丁美洲的40多個(gè)基層?jì)D女組織結(jié)成“全球南方國(guó)家婦女保有權(quán)和氣候聯(lián)盟”，要求各國(guó)政府增加對(duì)當(dāng)?shù)貗D女運(yùn)動(dòng)的氣候融資，督促全球南方國(guó)家的婦女成為氣候行動(dòng)的“領(lǐng)導(dǎo)者”。COP27青年主導(dǎo)的氣候論壇上，高層決策者和青年大會(huì)的青年代表發(fā)表了《全球青年聲明》，強(qiáng)調(diào)了世界青年為參與COP27討論而匯編的政策要求。

三、對(duì)中國(guó)參與全球氣候治理的思考

中國(guó)倡導(dǎo)共商共建共享的全球治理新理念，把應(yīng)對(duì)氣候變化作為踐行人類命運(yùn)共同體的先行領(lǐng)域，促進(jìn)各方互惠合作與共同發(fā)展。中國(guó)在氣候變化治理理念和合作方式上展現(xiàn)出的新型領(lǐng)導(dǎo)力，正越來(lái)越被世界各國(guó)所認(rèn)同，中國(guó)已經(jīng)是全球氣候治理領(lǐng)域重要的參與者、貢獻(xiàn)者和引領(lǐng)者。當(dāng)前世界面臨百年未有之大變局，南北政治互信進(jìn)一步下降，全球氣候治理陷入多重困境。中國(guó)應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮在發(fā)展中國(guó)家主心骨作用，堅(jiān)持多邊主義，堅(jiān)持合作共贏，加速綠色低碳轉(zhuǎn)型，為全球氣候治理注入信心。

（一）堅(jiān)持《公約》下的全球氣候治理多邊進(jìn)程，積極推動(dòng)《巴黎協(xié)定》落實(shí)

盡管《公約》下多邊氣候治理主渠道進(jìn)入低潮期，考慮到《公約》依然是目前參與國(guó)家最多、政治地位最高、合作機(jī)制最成熟的氣候治理平臺(tái)，《巴黎協(xié)定》展現(xiàn)了最大的包容性，中國(guó)應(yīng)繼續(xù)支持《公約》主渠道下的多邊進(jìn)程，堅(jiān)持以“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則推動(dòng)全球氣候治理。繼續(xù)團(tuán)結(jié)廣大發(fā)展中國(guó)家，適當(dāng)考慮不同發(fā)展中國(guó)家的特殊情況，協(xié)調(diào)不同談判集團(tuán)立場(chǎng)，推動(dòng)《公約》主渠道下各議題取得平衡、有效進(jìn)展，推動(dòng)《巴黎協(xié)定》的落實(shí)。此外，主渠道外雙邊和多邊機(jī)制與合作倡議的重要性與日俱增，其調(diào)動(dòng)的利益攸關(guān)方不斷增加，在未來(lái)有望產(chǎn)生較大影響力。對(duì)于國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注的議題和相關(guān)進(jìn)程，中國(guó)應(yīng)以積極主動(dòng)的姿態(tài)盡早介入，主動(dòng)發(fā)起雙多邊討論機(jī)制，為貢獻(xiàn)中國(guó)方案創(chuàng)造良好條件。

（二）積極參與并主動(dòng)引領(lǐng)綠色規(guī)則制定，拓展國(guó)際合作，持續(xù)為發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化作出中國(guó)貢獻(xiàn)

中國(guó)在可再生能源、綠色金融、低碳交通等領(lǐng)域擁有顯著優(yōu)勢(shì)，應(yīng)主動(dòng)發(fā)起討論，分享最佳實(shí)踐，積極參與和引領(lǐng)相關(guān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定。對(duì)于國(guó)際航空和航運(yùn)業(yè)減排目標(biāo)與倡議，中國(guó)應(yīng)以積極態(tài)度呼應(yīng)，但堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，即具有資金、技術(shù)優(yōu)勢(shì)的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體須更早實(shí)現(xiàn)碳中和，發(fā)展中國(guó)家在發(fā)達(dá)國(guó)家支持和幫助下努力減排但較晚實(shí)現(xiàn)，共同推動(dòng)全球公正平穩(wěn)地逐步實(shí)現(xiàn)航空和航運(yùn)減排目標(biāo)。

對(duì)于美國(guó)，應(yīng)繼續(xù)在氣候領(lǐng)域與之進(jìn)行多層次、多主體對(duì)話交流，促進(jìn)雙方開展一些務(wù)實(shí)對(duì)話。由于政治上對(duì)于技術(shù)等有爭(zhēng)議問(wèn)題的擔(dān)憂，中美目前直接進(jìn)行雙邊合作依然存在較大困難，但是雙方可以與第三方國(guó)家合作共同實(shí)現(xiàn)氣候治理目標(biāo)。中美可以協(xié)調(diào)向貧窮國(guó)家提供應(yīng)對(duì)氣候變化的財(cái)政和技術(shù)支持，之前兩國(guó)各自已主動(dòng)提供類似的援助，但是協(xié)調(diào)起來(lái)將使相關(guān)援助最大限度地發(fā)揮作用。對(duì)于歐盟，應(yīng)基于雙方已經(jīng)建立的中歐環(huán)境與氣候高層對(duì)話，加強(qiáng)與歐方在低碳技術(shù)發(fā)展、綠色標(biāo)準(zhǔn)制定以及綠色產(chǎn)業(yè)鏈安全方面的對(duì)話與合作，使其成為維系中歐關(guān)系的穩(wěn)定之錨。對(duì)于廣大發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)應(yīng)繼續(xù)通過(guò)共建“一帶一路”綠色發(fā)展、南南合作等多邊合作機(jī)制，不斷完善與發(fā)展中國(guó)家的氣候?qū)υ捙c合作機(jī)制，為廣大發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化提供急需的解決方案和公共產(chǎn)品。截至2022年6月，中國(guó)已在南南合作框架下累計(jì)安排資金超過(guò)12億元人民幣，與38個(gè)國(guó)家簽署43份氣候變化合作文件，為120多個(gè)國(guó)家培訓(xùn)約2000名氣候變化領(lǐng)域的官員和技術(shù)人員。

（三）對(duì)內(nèi)堅(jiān)定不移地推進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型，系統(tǒng)評(píng)估國(guó)外主要經(jīng)濟(jì)體碳中和相關(guān)政策對(duì)我國(guó)低碳轉(zhuǎn)型的潛在影響

中國(guó)是全球少數(shù)幾個(gè)建立了全面氣候政策體系的國(guó)家，未來(lái)需要全方位推動(dòng)“雙碳”政策的落實(shí)，切實(shí)推動(dòng)綠色低碳轉(zhuǎn)型，采取多層級(jí)氣候治理行動(dòng)，展開各項(xiàng)能力建設(shè)工作。培育新的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)機(jī)會(huì)，動(dòng)員私營(yíng)部門投資，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)企業(yè)與海外企業(yè)合作和參與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則制定，將國(guó)內(nèi)氣候政策部署和行動(dòng)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易和出口優(yōu)勢(shì)。以國(guó)內(nèi)堅(jiān)實(shí)而穩(wěn)步推進(jìn)的“雙碳”行動(dòng)，作為提升國(guó)際治理中影響力和話語(yǔ)權(quán)的基石。系統(tǒng)評(píng)估歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制、“氣候俱樂部”等對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)低碳轉(zhuǎn)型升級(jí)的潛在影響，同時(shí)繼續(xù)完善國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)建設(shè)，為中國(guó)以更高標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)對(duì)綠色貿(mào)易壁壘奠定基礎(chǔ)，同時(shí)積極開展多雙邊對(duì)話磋商，將其對(duì)中國(guó)貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)的潛在負(fù)面影響降至最低。

（四）積極支持民間力量參與全球氣候治理

中國(guó)應(yīng)積極支持學(xué)術(shù)專家、企業(yè)代表、行業(yè)協(xié)會(huì)、環(huán)保組織等民間力量參與全球氣候治理，打通氣候談判與研究、實(shí)踐的連接渠道，邀請(qǐng)民間力量參與《公約》主渠道下各類論壇和會(huì)議，從不同的視角講述中國(guó)在能源轉(zhuǎn)型、綠色發(fā)展、減污降碳等方面的成就，突出發(fā)展中國(guó)家在綠色低碳轉(zhuǎn)型上面臨的挑戰(zhàn)，糾正國(guó)際社會(huì)對(duì)“退煤”等議題的片面認(rèn)知，增加中國(guó)在綠色低碳轉(zhuǎn)型、多邊規(guī)則制定過(guò)程中的參與度。

【責(zé)任編輯：肖瑩瑩】