以郊區(qū)新城人口集聚助推“三個做優(yōu)做強”

西南財經(jīng)大學(xué)中國基層治理研究中心課題組

人口集聚是影響區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵因素。成都市人口發(fā)展正處于規(guī)模擴張及空間集聚階段，形成中心城區(qū)人口過度集中與郊區(qū)新城人口密度較低并存的格局。郊區(qū)新城由于在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)供給質(zhì)量、交通層級覆蓋等方面與中心城區(qū)存在差距，還未成為吸納人口的“洼地”及人口流向的“盆地”。通過調(diào)研，課題組提出推動郊區(qū)新城人口集聚的建議。

成都市郊區(qū)新城人口發(fā)展現(xiàn)狀

郊區(qū)新城人口增長緩慢。據(jù)公開數(shù)據(jù)顯示，2012-2022年，成都市常住人口總數(shù)增加610余萬人。人口增量主要來源于外來人口遷入，人口增長主要集中在中心城區(qū)。如2022年成都市增加的7.6萬人口中，接近二分之一的人口流入四川天府新區(qū)、成都高新區(qū)和雙流區(qū)（均超過1萬人）；郊區(qū)新城對人口吸引力嚴重不足，外來人口不愿遷入。

郊區(qū)新城人口老齡化較重。郊區(qū)新城人口老齡化程度高于中心城區(qū)，勞動人口占比低，幼齡人口增長速度較慢。據(jù)公開數(shù)據(jù)顯示，截至2020年，中心城區(qū)60歲及以上人口比重大于20%的區(qū)僅有兩個，郊區(qū)新城均超過20%。在人口年齡結(jié)構(gòu)變化趨勢上，2010-2020年間，中心城區(qū)60歲及以上人口比重增長幅度均在6%以內(nèi)，而郊區(qū)新城75%市縣在6%以上，這說明相較于中心城區(qū)，郊區(qū)新城老齡人口增長速度較快。

郊區(qū)新城人口受教育程度相對偏低。2010-2020年，成都市常住人口受教育結(jié)構(gòu)呈高等教育化特征，大學(xué)文化程度人口比重顯著提升，增長率為9.87%；中心城區(qū)有6個區(qū)接受高等教育程度人口比例達30%以上，而郊區(qū)新城中接受高等教育程度人口比例最高的都江堰市僅為18%。

成都市郊區(qū)新城人口集聚影響因素分析

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)：影響人口集聚的核心因素之一，有待進一步優(yōu)化。從三大產(chǎn)業(yè)對就業(yè)的貢獻來看，第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)增長對就業(yè)貢獻較低，第三產(chǎn)業(yè)成為城市吸納就業(yè)人口的“主力軍”。成都第一產(chǎn)業(yè)主要集中在郊區(qū)新城，2022年中心城區(qū)與郊區(qū)新城第一產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值比值約為3：7，第二產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值比值約為8：2，第三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值比值約為9：1。郊區(qū)新城產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定其就業(yè)崗位供給存在先天不足，對人口集聚能力明顯不足。

公共服務(wù)：影響人口集聚的重要因素，公共服務(wù)供給需提質(zhì)升級。從人均醫(yī)療服務(wù)資源來看，2022年，郊區(qū)新城平均每千人口床位超過8張，稍高于中心城區(qū)，但缺乏優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源。從中小學(xué)教育資源供給來看，2021年，郊區(qū)新城小學(xué)平均師生比與中心城區(qū)持平，中學(xué)平均師生比低于中心城區(qū)。從養(yǎng)老床位數(shù)來看，郊區(qū)新城平均每千名老人擁有床位數(shù)略高于中心城區(qū)。公共服務(wù)數(shù)量不是阻礙郊區(qū)新城人口集聚的主要原因，但優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源、教育資源以及社區(qū)服務(wù)等與市民切身相關(guān)的公共服務(wù)質(zhì)量水平仍然是郊區(qū)新城的短板。

交通建設(shè)：交通便利度對人口集聚具有放大效應(yīng)，層級性建設(shè)有待加強。各郊區(qū)新城與成都主城區(qū)通過一系列高速公路連接，沒有形成交通次級中心或微中心。以成蒲鐵路為例，2023年1-6月，成蒲快鐵日均到發(fā)客流約4.08萬人次，約占郊區(qū)新城與中心城區(qū)日均往來客流總量的32%，但早高峰時段開行班次少，早晚高峰平均發(fā)車間隔為21分鐘。此外，成蒲快鐵全程最高票價（成都西—蒲江）超過跨市的成都南—德陽、成都南—眉山東，在提升通勤便利度、分擔(dān)中心城區(qū)人口壓力、有效縮短郊區(qū)新城與中心城區(qū)的時空距離和“心理距離”等方面仍需進一步改善。

推動成都市郊區(qū)新城人口集聚的建議

產(chǎn)業(yè)先行，形成“多點發(fā)展”格局。一是積極推進區(qū)域聯(lián)動發(fā)展。研究出臺支持郊區(qū)新城高質(zhì)量發(fā)展的政策措施，統(tǒng)一制定階段性合作規(guī)劃，打造協(xié)同聯(lián)動、開放合作的產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條。東部地區(qū)郊區(qū)新城可承接沿海地區(qū)、重慶地區(qū)制造產(chǎn)業(yè)外溢，吸引新型高端制造型人才。西部地區(qū)郊區(qū)新城可依托優(yōu)越的生態(tài)資源，吸引中心城區(qū)、城市新區(qū)總部企業(yè)設(shè)立“衛(wèi)星辦公室”“假日工作地”，集聚高素質(zhì)飛地人才和商旅人士；打造更多新場景新業(yè)態(tài)，不斷做強集體經(jīng)濟，提升農(nóng)業(yè)規(guī)?；瘶?biāo)準(zhǔn)化智慧化水平。二是加強產(chǎn)業(yè)品牌建設(shè)。借鑒上海嘉定新城“國際汽車智慧城”品牌等建設(shè)經(jīng)驗，加大郊區(qū)新城特色產(chǎn)業(yè)品牌建設(shè)。西部地區(qū)可依托川西自然資源優(yōu)勢加強農(nóng)旅融合，發(fā)展康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，打造康養(yǎng)勝地品牌；簡陽市可重點發(fā)展西部電商物流產(chǎn)業(yè)、天府國際臨空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，集聚吸納物流和貿(mào)易型人才；金堂縣可聚焦產(chǎn)業(yè)融合，吸引集聚職教人才。

公共服務(wù)發(fā)力，完善城市綜合功能。一是提升教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)質(zhì)量。以常住人口作為公共服務(wù)設(shè)施配置的參考依據(jù)，推動人口與公共服務(wù)體系協(xié)調(diào)發(fā)展。引進優(yōu)質(zhì)教育資源，采用領(lǐng)辦、合辦等方式統(tǒng)籌升級現(xiàn)有教育資源，完善合作辦學(xué)模式。支持高水平醫(yī)療機構(gòu)領(lǐng)辦一批主要服務(wù)郊區(qū)新城重點片區(qū)的醫(yī)療機構(gòu)，全面提升區(qū)級醫(yī)院管理運營水平。實施養(yǎng)老院、婦幼醫(yī)院服務(wù)質(zhì)量提升行動，借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)創(chuàng)新醫(yī)療模式，提升基層醫(yī)療整體服務(wù)水平。二是優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施布局，提高服務(wù)人口匹配度。優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施布局，對醫(yī)療要求較高、人口流入量大、流動人口數(shù)量多、人口分布分散等地區(qū)給予不同程度的供給。東部地區(qū)、北部地區(qū)重點提供更高標(biāo)準(zhǔn)的社會服務(wù)，謀劃建設(shè)國際學(xué)校、國際醫(yī)院、文體設(shè)施等，吸納更多高端型人才定居。西部地區(qū)重點提供康養(yǎng)服務(wù)，結(jié)合老年人口密度做好養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)用地前瞻預(yù)留，兼顧遠期床位增長需求和外來常住老人服務(wù)需求，提高護理型床位及護理型養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)比例，形成具有吸引力的康養(yǎng)品牌。

交通配套完善，打造多層級交通走廊。一是打造多層級交通走廊。規(guī)劃建設(shè)郊區(qū)新城與中心城區(qū)之間快速及立體通道，打造中心城區(qū)—郊區(qū)新城交通與經(jīng)濟走廊。依托交通走廊節(jié)點設(shè)置次級中心甚至是微中心，將郊區(qū)新城與中心城區(qū)連接起來，打造中心城區(qū)—郊區(qū)新城、中心城區(qū)—次級中心—郊區(qū)新城的空間走廊。二是構(gòu)建“市域半小時快鐵交通圈”。實施“城際快鐵路網(wǎng)”替代“城際小巴”計劃，實現(xiàn)“縣縣通快鐵、快鐵公交化”，形成市域30分鐘軌道交通圈。金堂縣、簡陽市等應(yīng)盡快補齊快鐵短板，崇州市、邛崍市、大邑縣、蒲江縣等應(yīng)大力支持鐵路公交化。加強毗鄰區(qū)域交通路網(wǎng)規(guī)劃銜接力度，打通郊區(qū)新城與中心城區(qū)、城市新區(qū)之間斷頭路；完善郊區(qū)新城內(nèi)部道路建設(shè)，提高道路覆蓋面積和密度。

（課題組成員：李丁，西南財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授；張艷，西南財經(jīng)大學(xué)中國家庭金融調(diào)查與研究中心講師；廖宏斌，西南財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院院長、教授；顧絢，西南財經(jīng)大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院黨總支書記、副教授；李子燃，西南財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院副教授）