近百年來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的特征及績(jī)效分析

楊秀琴

（廣東省社會(huì)科學(xué)院，廣東廣州 510610）

1 近百年來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的概況

近百年來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地制度歷經(jīng)了三次根本性的大變遷。一是推翻了封建半封建的土地制度，農(nóng)村土地所有制由封建半封建的土地所有制轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋剞r(nóng)民所有制；二是改變了土地農(nóng)民所有制，將農(nóng)村土地由農(nóng)民所有轉(zhuǎn)變?yōu)橛伞叭嗣窆?、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)小隊(duì)三級(jí)所有”，形成了農(nóng)村土地集體所有，集體統(tǒng)一使用的制度；三是推行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，農(nóng)村土地由“三級(jí)所有”轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有，形成了農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)戶的兩權(quán)分離制度，在我國(guó)2014年提出“三權(quán)”分置改革后，農(nóng)村土地又形成了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分置的制度。

分時(shí)期來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村土地制度歷經(jīng)了不同的變遷階段，早在土地革命時(shí)期，中共就非常重視土地制度建設(shè)，形成了《土地問(wèn)題議決案》《井岡山土地法》《興國(guó)縣土地法》《土地問(wèn)題決議案》等具有良好指導(dǎo)意義的土地制度。在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，考慮抗戰(zhàn)和改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的需要，中共實(shí)行了沒(méi)收地主土地分給農(nóng)民的政策，以積極開展軍民聯(lián)合生產(chǎn)的方式加大了土地開發(fā)利用，同時(shí)對(duì)中小地主實(shí)施減租減息的政策，為在抗戰(zhàn)時(shí)期能有效利用土地創(chuàng)造了必要的制度條件。

在解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中共制訂了《中國(guó)土地法大綱》《老區(qū)半老區(qū)的土地改革與整黨工作》《新解放區(qū)土地改革要點(diǎn)》等政策文件，實(shí)施了向地主收購(gòu)?fù)恋亍⑾蚋晦r(nóng)征收多余的土地和財(cái)產(chǎn)的政策，分區(qū)實(shí)施土地分配制度，實(shí)現(xiàn)了耕者有其田，消滅了封建半封建的土地制度。

在新中國(guó)成立初期，我國(guó)制定了《憲法》《中華人民共和國(guó)土地改革法》等相關(guān)制度，形成了五項(xiàng)核心制度，通過(guò)明晰土地產(chǎn)權(quán)，發(fā)土地所有權(quán)證到戶，讓農(nóng)民擁有土地，從根本上廢除了封建半封建的土地所有制，形成了土地農(nóng)民所有制。

在推進(jìn)社會(huì)主義改造和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)為了組織大生產(chǎn)實(shí)行了土地歸“人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)”三級(jí)所有，將土地農(nóng)民所有制轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋丶w三級(jí)所有制，并規(guī)定三級(jí)所有土地一律不準(zhǔn)出租和買賣，按集體統(tǒng)一使用方式行使的農(nóng)村土地使用權(quán)。

改革開放以來(lái)，我國(guó)制定并不斷完善《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》，實(shí)施了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，實(shí)行土地所有權(quán)歸集體、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)戶兩權(quán)分離的制度，出臺(tái)了《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》等政策制度對(duì)農(nóng)地和集體建設(shè)用地利用進(jìn)行規(guī)范管理，開展了農(nóng)地和宅基地“三權(quán)”分置改革，推動(dòng)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，建立了農(nóng)用地流轉(zhuǎn)制度和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，改革和完善了農(nóng)村土地征收制度和農(nóng)村宅基地制度，加強(qiáng)了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的可流動(dòng)性，加快了土地資本化進(jìn)程。

2 近百年來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的特征分析

社會(huì)制度變遷有內(nèi)在的特征和規(guī)律，在不同的社會(huì)發(fā)展階段制度變遷具有不同的特征，其具體的特征由制度變遷的內(nèi)生動(dòng)力、外生動(dòng)力、變遷主體、成本收益等因素共同決定?？v觀我國(guó)農(nóng)村土地制度的百年變遷過(guò)程可發(fā)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷具有三個(gè)明顯的特征。首先，不同時(shí)期的農(nóng)村土地制度變遷具有不同的變遷方式。在建立新中國(guó)征程中農(nóng)村土地制度變遷是由基層探索實(shí)踐開始的變遷，屬于誘致性變遷。在社會(huì)主義改造和建設(shè)時(shí)期特別是1956～1958年期間，農(nóng)村土地制度變遷是由上而下推行的強(qiáng)制性變遷。改革開放以來(lái)，農(nóng)村土地制度變遷的基本模式是先由基層根據(jù)實(shí)踐需要突破制度的約束，大膽地進(jìn)行制度的改革創(chuàng)新，在基層的制度創(chuàng)新實(shí)踐取得良好的成效之后，國(guó)家才成為制度變遷的推動(dòng)主體，參與推動(dòng)全國(guó)性的制度改革。因此，改革開放以來(lái)農(nóng)村土地制度變遷主要是先以誘致方式開始，再以強(qiáng)制推廣的方式完成，具有誘致性與強(qiáng)制性并存的特征。

其次，我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷具有漸近性的特征。我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷一般是從局部對(duì)舊制度的改革創(chuàng)新開始，再達(dá)到整個(gè)制度的創(chuàng)新，最后完成舊制度的變遷，即以局部均衡向整體均衡逐漸擴(kuò)散的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)制度變遷，而不是一步到位式的變遷。例如，改革開放以來(lái)我國(guó)有政府參與推動(dòng)的農(nóng)村土地制度變遷通常就是基于已發(fā)生的誘致性變遷的成效或?qū)嶋H需要按漸進(jìn)式的改革路徑不斷推進(jìn)的改革，其具體的改革路徑一般是：“布置小范圍制度改革試點(diǎn)—總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)—擴(kuò)大試點(diǎn)范圍—總結(jié)實(shí)踐中的制度需求與制度改革的成功經(jīng)驗(yàn)—改進(jìn)和完善試點(diǎn)制度改革方案—開展全國(guó)性的制度改革建設(shè)—推廣新制度的實(shí)踐—修改完善國(guó)家層面上的新制度”。這種漸進(jìn)式的改革路徑使我國(guó)改革開放以來(lái)的農(nóng)村土地制度改革基本上避免了大的改革錯(cuò)誤，確保了制度能長(zhǎng)期保持社會(huì)穩(wěn)定、維持良好的人地關(guān)系。

再次，我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷具有明顯的需求引導(dǎo)性特征。我國(guó)農(nóng)村土地制度改革一般是因舊的制度不能滿足新的實(shí)踐需要而在舊的制度邊緣衍生出新的制度需求，并由制度變遷推動(dòng)主體根據(jù)新的制度需求不斷進(jìn)行制度改革與創(chuàng)新，最后實(shí)現(xiàn)整個(gè)制度的變遷。一般情況下，農(nóng)村土地制度需求引導(dǎo)性變遷來(lái)自兩個(gè)方面。一是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致一些舊的農(nóng)村土地制度不能滿足新的實(shí)踐需要，而產(chǎn)生了新的制度需求。農(nóng)村土地制度總是設(shè)計(jì)于某一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，其中一些制度內(nèi)容也僅適用于某些社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和水平，但社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和水平不會(huì)靜止不變，人們的實(shí)踐行為也不會(huì)止步不前。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前期，人們對(duì)農(nóng)村土地這一稀缺資源的需求與利用壓力會(huì)不斷增加，不斷增加的壓力會(huì)導(dǎo)致新的土地制度需求。而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷向前發(fā)展，人的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的提升、人口數(shù)量的變化、各種相關(guān)技術(shù)的創(chuàng)新等則會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村土地相對(duì)價(jià)格、農(nóng)村土地利用條件、規(guī)模等因素的變化，進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)可能性邊界的變化。當(dāng)舊的農(nóng)村土地制度安排導(dǎo)致生產(chǎn)率長(zhǎng)期低于生產(chǎn)可能性邊界以及與之相關(guān)聯(lián)的人們的實(shí)際收益長(zhǎng)期低于其潛在收益時(shí)，新的農(nóng)村土地制度需求就會(huì)出現(xiàn)。這兩種新的制度需求都會(huì)導(dǎo)致人們對(duì)舊的農(nóng)村土地制度的改革創(chuàng)新，并產(chǎn)生新的制度安排，從而實(shí)現(xiàn)需求引導(dǎo)性的制度變遷。二是我國(guó)許多農(nóng)村土地制度在建立之初就蘊(yùn)含著內(nèi)在的非均衡性。比如，未推進(jìn)改革之前的農(nóng)村土地征收制度和禁止集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度就存在內(nèi)在的非均衡性。在這兩項(xiàng)制度安排下我國(guó)政府對(duì)土地一級(jí)供給市場(chǎng)的長(zhǎng)期壟斷就是其中的突出表現(xiàn)。農(nóng)村土地制度內(nèi)在的非均衡性是更易引起需求引導(dǎo)性的制度變遷的因素，進(jìn)而更易使農(nóng)村土地制度變遷體現(xiàn)出需求引導(dǎo)性的特征。

3 近百年來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷不同階段的績(jī)效分析

制度會(huì)影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中存在制度瓶頸時(shí)，制度變遷會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)[1]。從資源配置的角度，資源稟賦狀況會(huì)影響資源性制度變遷，資源性制度變遷會(huì)直接影響資源配置。制度一般通過(guò)規(guī)范、引導(dǎo)、約束人們的行為對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源配置產(chǎn)生影響。但資源性制度還能通過(guò)規(guī)范資源的具體產(chǎn)權(quán)主體、資源用途、使用數(shù)量、利用模式等而直接成為資源配置的重要方式之一。這種制度會(huì)直接產(chǎn)生相應(yīng)的制度績(jī)效，而且不同的制度會(huì)產(chǎn)生不同的績(jī)效。具有良好績(jī)效的制度變遷能提高資源配置效率，使相同的資源發(fā)揮更大的效用，更好地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。農(nóng)村土地資源要素是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不可或缺的基本要素，農(nóng)村土地制度則是農(nóng)村一項(xiàng)非常重要的基礎(chǔ)制度，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起明顯的推動(dòng)或障礙作用。在我國(guó)長(zhǎng)期的農(nóng)村土地制度變遷中不同階段的農(nóng)村土地制度因具體內(nèi)容、功能、運(yùn)行機(jī)制等不同而形成了不同的農(nóng)村土地資源配置方式，影響了農(nóng)村各種資源要素的配置狀況，產(chǎn)生了不同的制度績(jī)效。

與制度變遷特征相對(duì)應(yīng)，各個(gè)時(shí)期變遷方式各異的特點(diǎn)對(duì)應(yīng)地形成了各個(gè)時(shí)期不同的績(jī)效；漸進(jìn)性的變遷特征使我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷績(jī)效也體現(xiàn)了從小范圍出現(xiàn)到大范圍產(chǎn)生再到全國(guó)范圍內(nèi)普遍存在的漸進(jìn)性，改革績(jī)效和水平也體現(xiàn)了逐步提高和改善的特點(diǎn)；與需求引導(dǎo)性的變遷特征相對(duì)應(yīng)，改革績(jī)效的具體方面和內(nèi)容也與社會(huì)發(fā)展需要、國(guó)家發(fā)展要求和相關(guān)主體需求相對(duì)應(yīng)。縱觀我國(guó)農(nóng)村土地制度近百年的改革歷程，每個(gè)時(shí)期的農(nóng)村土地制度改革都圍繞該時(shí)期的國(guó)家建設(shè)發(fā)展需要而展開。每個(gè)時(shí)期的土地制度變遷都是在制度逐步改革、完善和變更的過(guò)程中形成了不同的制度內(nèi)容，產(chǎn)生了不同的資源配置績(jī)效。因本文分析的農(nóng)村土地制度變遷績(jī)效跨期長(zhǎng)、覆蓋我國(guó)不同社會(huì)發(fā)展時(shí)期、涉及制度變遷多階段，故在分析農(nóng)村土地制度變遷績(jī)效中選用了具有可操作的總評(píng)性內(nèi)容，主要從土地制度變遷產(chǎn)生的土地資源利用率變化，土地資源配置流動(dòng)性強(qiáng)弱，土地利用產(chǎn)生的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治效益變化等方面衡量農(nóng)村土地制度變遷績(jī)效。

在我國(guó)近百年來(lái)六個(gè)時(shí)期的農(nóng)村土地制度變遷中，每個(gè)時(shí)期的土地制度變遷都產(chǎn)生了具體不同的績(jī)效，但總體上除了社會(huì)主義改造和建設(shè)時(shí)期的制度變遷未能產(chǎn)生良好的績(jī)效之外，其他五個(gè)時(shí)期的制度變遷基本上都取得了良好的績(jī)效（詳見(jiàn)表1-表3），對(duì)每個(gè)時(shí)期的土地利用和管理起到了規(guī)范和引導(dǎo)作用，使土地利用與管理主體能較合理地利用和管理有限的土地資源，進(jìn)而使土地利用和管理產(chǎn)生較好的綜合效益，更好地優(yōu)化了土地資源配置和綜合要素配置，維護(hù)了良好的人地關(guān)系，維護(hù)了相關(guān)主體的權(quán)益，保持了社會(huì)安定，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，推動(dòng)了國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高了農(nóng)民的總體福利水平。

縱觀我國(guó)農(nóng)村土地制度近百年的改革歷程，每個(gè)時(shí)期的農(nóng)村土地制度改革都圍繞該時(shí)期的國(guó)家建設(shè)發(fā)展需要而展開。每個(gè)時(shí)期的土地制度變遷都是在制度逐步改革、完善和變更的過(guò)程中形成了不同的制度內(nèi)容，產(chǎn)生了不同的資源配置績(jī)效。在我國(guó)近百年來(lái)六個(gè)時(shí)期的農(nóng)村土地制度變遷中，除了社會(huì)主義改造和建設(shè)時(shí)期的制度變遷未能產(chǎn)生良好的績(jī)效之外，其他五個(gè)時(shí)期的制度變遷基本上都取得了良好的績(jī)效（詳見(jiàn)表1，表2，表3），對(duì)每個(gè)時(shí)期的土地利用和管理起到了規(guī)范和引導(dǎo)作用，使土地利用與管理主體能較合理地利用和管理有限的土地資源，進(jìn)而使土地利用和管理產(chǎn)生較好的綜合效益，更好地優(yōu)化了土地資源配置和綜合要素配置，維護(hù)了良好的人地關(guān)系，維護(hù)了相關(guān)主體的權(quán)益，保持了社會(huì)安定，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，推動(dòng)了國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高了農(nóng)民的總體福利水平。

表2 社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的績(jī)效分析

表3 改革開放以來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的績(jī)效分析

4 未來(lái)農(nóng)村土地制度變遷的績(jī)效導(dǎo)向

農(nóng)村土地制度變遷會(huì)直接影響土地資源配置，具有良好績(jī)效的農(nóng)村土地制度變遷能挖掘農(nóng)村土地資源利用潛力，提高資源配置效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。我國(guó)農(nóng)村“三級(jí)”所有的土地制度與實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的土地制度對(duì)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的作用明顯不同就是一個(gè)例證。制度變遷實(shí)際上是一種制度生產(chǎn)和實(shí)施的過(guò)程。土地制度變遷過(guò)程是土地制度的生產(chǎn)和實(shí)施過(guò)程。在我國(guó)未來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，農(nóng)村土地制度變遷仍將繼續(xù)，農(nóng)村土地新的制度將繼續(xù)生產(chǎn)和實(shí)施。在我國(guó)農(nóng)村發(fā)展新時(shí)期，勞動(dòng)力、技術(shù)、資本、管理、信息、偏好等要素都必將在更大程度上綜合影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如何在農(nóng)村土地制度設(shè)計(jì)中讓土地資源得到優(yōu)化配置的同時(shí)更好地發(fā)揮土地制度對(duì)聚集和綜合配置各種要素的作用，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這是新時(shí)期農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新，突破制度瓶頸的主要方向和目標(biāo)。因此，在我國(guó)未來(lái)的農(nóng)村土地制度變遷中，需在農(nóng)村土地資源總量難以改變、需要減少農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、保持耕地總量不變等要求下，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，按照高效綜合配置各種生產(chǎn)要素的需要，通過(guò)制度改革創(chuàng)新，從規(guī)定用地總量、用地方式、降低交易費(fèi)用、減少土地利用矛盾和糾紛等方面來(lái)強(qiáng)化制度的規(guī)范、引導(dǎo)功能，提高土地資源配置效率，優(yōu)化綜合要素配置，擴(kuò)大生產(chǎn)可能性邊界，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，最終在農(nóng)村制度變遷中實(shí)現(xiàn)了資源配置的卡爾多-?？怂垢倪M(jìn)或帕雷托改進(jìn)。