順勢而為:中國對外發(fā)展援助新理念
——以中老替代發(fā)展項目為例①

何海獅 歐陽潔

中老替代發(fā)展項目(1)也稱“中老替代種植項目”。為論述方便,下文簡稱為“中老替代項目”或“替代項目”。是中老兩國合作開展的援助項目,旨在引導老撾北部農(nóng)民以合法經(jīng)濟作物替代罌粟種植。1990年,聯(lián)合國召開特別會議呼吁禁毒領域的國際合作,中老兩國旋即商議并實施中老替代項目(2)經(jīng)各國協(xié)商討論,替代發(fā)展項目(alternative development program)被確認為打擊金三角罌粟種植問題的主要發(fā)展援助項目之一。聯(lián)合國毒品與犯罪問題辦公室(UNODC)、亞洲發(fā)展銀行(ADB)及來自歐盟和日本等國家和地區(qū)的基金會都曾短期資助老撾和緬甸的替代發(fā)展項目。作為鄰國的中國更是不遺余力,積極參與,具體協(xié)作事務主要由云南省政府承擔。云南省在老緬兩國開展的替代發(fā)展項目分為兩個階段。1990—2003年為第一階段,云南省邊境6個州的15個縣參與其中,各縣農(nóng)業(yè)部門均派出大量農(nóng)技專家駐外指導,提供種子、資金,進行農(nóng)作物種植推廣。以老撾為例,至2000年,云南邊境多縣市已在老撾北部的豐沙里、南塔、烏多姆塞和波喬等省推廣種植雜交水稻4 000畝、甘蔗14 000畝、玉米500畝、橡膠3 000畝(馬樹洪,2001:235)。2004年至今是第二階段,替代發(fā)展項目轉由民營企業(yè)承擔,即在國家相關政策的引導下,民營企業(yè)參與到替代發(fā)展項目之中。由于積極響應該政策的農(nóng)業(yè)企業(yè)較多,在短時間內(nèi)取得了較好的替代發(fā)展效果,受到老撾和緬甸政府和百姓的歡迎。。不過,中老替代項目真正被國際社會廣泛關注是在2004年之后。在此之前,項目實施主體是云南省邊境地州的縣政府及其領導下的農(nóng)業(yè)部門等,主要援助方式是小規(guī)模經(jīng)濟作物種植實驗及推廣。2004年之后(3)實際轉變的時間較為模糊。從正式官方文件來看,政策轉變發(fā)生在2004年。當年年底,我國政府成立了由商務部牽頭、13個部委聯(lián)合組成的“國務院一二二工作組”,領導和協(xié)調(diào)云南境外罌粟替代種植發(fā)展工作。2006年4月3日,國務院下發(fā)《國務院關于在緬甸老撾北部開展罌粟替代種植發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)問題的批復》,出臺了在境外開展替代發(fā)展工作的相關政策,云南全面組織開展境外罌粟替代種植發(fā)展工作。但實際上,在2004年之前的幾年,西雙版納傣族自治州、德宏傣族景頗族自治州、臨滄市、普洱市等地方政府已經(jīng)與老撾和緬甸的地方政府開始探索并實施以企業(yè)或私人投資為主體的替代發(fā)展方案。,實施主體調(diào)整為中國農(nóng)業(yè)企業(yè),通過與政府、村寨和村民達成形式多樣的合作模式,開展經(jīng)濟作物種植與生產(chǎn)活動。政策調(diào)整的原因較為復雜。老撾政府2000年之后逐漸實施嚴厲的罌粟清除計劃,大批山地民族需要重新尋找生計,迫切希望中老替代項目能夠大幅度擴大規(guī)模;中方也有意調(diào)整援助策略,重視援助中的互惠互利原則,并借此推動中國農(nóng)業(yè)企業(yè)走出去。因此,中老雙方一拍即合。但是,同一時間大量民間農(nóng)業(yè)企業(yè)參與中老援助項目,企業(yè)經(jīng)營與管理的具體情況難以得到高質量監(jiān)管,少數(shù)企業(yè)在生態(tài)環(huán)境或地方利益協(xié)商等方面出現(xiàn)處理不當?shù)那闆r。部分歐美學者便借題發(fā)揮,以偏概全,直接將中老替代項目冠以“土地掠奪”(4)Kramer, Tom, Kevin Woods, 2012.Finacing Dispossession TNI.[2022-05-02].https:∥www.tni.org/en/publication/finacing-dispossession。(Dwyer & Vongvisouk,2017)等帶有明顯意識形態(tài)偏見的標簽,由此帶來不良的國際影響(5)Shi,Weiyi,2008．Rubber Boom in Luang Namtha: A Transnational Perspective.[2022-05-03].https:∥lad.nafri.org.la/fulltext/1599-3.pdf。。

然而,調(diào)研結果顯示,中老替代項目在老撾不僅得到老撾政府的支持,老撾民間也積極響應。正是因為中老替代項目的大力實施,近年來老撾北部經(jīng)濟呈現(xiàn)繁榮景象。相較而言,長期耕耘老撾的大部分國際援助機構開展的國際發(fā)展援助雖然亦給老撾社會帶來了改變,但其效果(尤其是經(jīng)濟發(fā)展效果)遠遠比不上中老替代項目。因此,本文試圖解開中老替代發(fā)展項目之所以成功的“秘訣”——中國的國際發(fā)展援助到底做對了什么?

國際發(fā)展援助是指國際社會向發(fā)展中國家提供資金、技術等,以促進其經(jīng)濟與社會發(fā)展的幫扶方式(唐麗霞,李小云,2016),主要是指二戰(zhàn)后北半球對處于貧困狀態(tài)的南半球所進行的規(guī)模龐大的援助計劃。國際援助開啟的標志性事件是1949年美國總統(tǒng)杜魯門提出的“第四點計劃”,宣布美國要向全球“欠發(fā)達”(6)李斯特(2011:64-69)指出,“欠發(fā)達”意味著發(fā)展的可及性,強調(diào)激發(fā)變化的可能性和可行性,亦即肯定了發(fā)展干預的合法性。地區(qū)提供發(fā)展援助,其他北半球國家紛紛響應。20世紀50年代早期,南半球共產(chǎn)主義思潮興起,北半球通過援助擴大其政治吸引力的動機變得更為強烈,甚至富國之間相互爭奪援助窮國的機會(加德納,劉易斯,2008:9)。不過,在北半球的優(yōu)越性和中心主義觀念支配下,發(fā)展被描述為非常簡單的線性進化過程,解決路徑也很簡單,即利用國外資金和專家修建道路橋梁等基礎設施,培養(yǎng)當?shù)丶夹g人員和官僚,支持建立“好政府”等(葉敬忠,2011)。但是,20世紀60年代后期,受援助的發(fā)展中國家的經(jīng)濟增長速度仍令人失望(加德納,劉易斯,2008:13)。人類學家Mair(1984:1-14)認為,缺乏對地方社會和文化的關注與認知是很多項目失敗的根源。20世紀90年代興起的后現(xiàn)代思潮開始反思傳統(tǒng)的發(fā)展理念和操作思路,提出文化多樣性和多元主義,否定普遍性問題解決的可能性,轉而關注特定群體與特定問題,例如婦女、無土地的人群、貧困群體的基本生活需求(而非工業(yè)發(fā)展)等。可惜的是,這種看似更重視地方文化的援助思路同樣面臨一個核心困境。即這種聚焦特定問題的方式“將‘發(fā)展’剪割成一系列特殊的目標,麻痹了思考力,阻礙了對于它們的系統(tǒng)關系的闡釋”,最終淪為碎片化的發(fā)展(李斯特,2011:217-219)。從人類學角度看,碎片化發(fā)展理念表面看重視地方社會文化,實際上卻割裂了地方文化,尤其是其整體性。

與此同時,以中國為代表的新興經(jīng)濟體經(jīng)過艱辛探索,經(jīng)濟上取得長足發(fā)展,由此帶來了國際政經(jīng)格局的變化與調(diào)整。中國等新興經(jīng)濟體逐漸由受援助國轉變?yōu)樵鷩?引發(fā)了舊框架下南北半球所界定的發(fā)展援助格局的重塑。中國發(fā)展援助模式與傳統(tǒng)西方社會主導的援助模式差異明顯,不可避免地引來了一些西方學者的質疑,比如認為中國對外援助不重視受援助國的“善政”建設,忽略環(huán)境保護的緯度等(Woods,2008)。這些研究往往以傳統(tǒng)西方主導的發(fā)展援助模式為金科玉律,凡是與之相悖的做法就質疑甚至否定。當然,亦有不少研究開始客觀正視并積極思考中國國際發(fā)展援助的思路與實踐。一些學者將中國發(fā)展援助稱為“新發(fā)展援助”,并認為其援助更為務實,并且不聚焦價值觀和意識形態(tài)的灌輸(敬乂嘉等,2019;鄭宇,2019)。同時,由于其脫離了西方殖民統(tǒng)治歷史,它們的援助也較少像傳統(tǒng)發(fā)展援助那樣,受到所需承擔的道德義務的限制,而更傾向于強調(diào)南南合作和互利。亦有非洲本土學者用“合作聯(lián)姻”強調(diào)中非之間援助與經(jīng)貿(mào)相結合的務實合作模式(戴維斯,曹大松,2008)。張海冰(2013:4)則將中國對非援助模式提煉為“發(fā)展引導型援助”,指出中國援非的根本宗旨是為非洲注入“發(fā)展的能量因子”,據(jù)此催生本土化的發(fā)展力量,達成發(fā)展目標。徐秀麗和李小云(2020)亦在總結中國對非援助的大量實踐經(jīng)驗的基礎上,提出“平行經(jīng)驗分享”的分析框架,該框架包含三個要素:“援助實踐中流動的是發(fā)展中國家歷經(jīng)實踐檢驗的發(fā)展經(jīng)驗、推動援助實踐的是注重發(fā)展的技術專家以及援助實踐促成的是中非發(fā)展共同體”。上述研究對我們認識中國發(fā)展援助具有很大的啟發(fā)性,例如對中國發(fā)展經(jīng)驗的強調(diào),及對中國與被援助國之間平等、務實、互利的合作關系的重視等。不過,上述研究亦有一定的局限性:第一,這些研究大多側重宏觀層面、長時段歷史經(jīng)驗的總結、分析和提煉,相對缺乏具體個案的支撐;第二,這些研究大多基于中國對非援助經(jīng)驗,相對缺乏中國對其他區(qū)域援助經(jīng)驗的考察與總結。

本文研究對象是中國在老撾開展的一項具體發(fā)展援助計劃——“中老替代發(fā)展項目”。與非洲國家不同,中國與老撾是鄰國,在歷史、社會、經(jīng)濟、文化、族群等方面存在復雜豐富的交織與互動。中老之間的毗鄰互動現(xiàn)狀,也同樣影響甚至塑造了中國對老撾援助模式。這種援助模式一方面與中國對非援助有共同之處,例如基于中國發(fā)展經(jīng)驗的“平行經(jīng)驗分享”模式等;另一方面又有諸多不同之處,例如民間及兩國基層政府之間長期立體的交往交融,逐漸形成了對發(fā)展較為一致的觀念與實踐,這構成了雙方在發(fā)展援助項目中進行緊密合作的思想基礎。雙方邊境地區(qū)百姓借助親屬與地域網(wǎng)絡,早已形成一種互聯(lián)互通的經(jīng)濟合作樣態(tài)。在這個過程中,部分老撾百姓在中國親戚和朋友的影響下,已經(jīng)在引進中國的經(jīng)濟作物,探索經(jīng)濟發(fā)展道路。這些民間長期積累的經(jīng)濟合作經(jīng)驗,為發(fā)展援助項目預備了良好的實踐基礎?；谏鲜鍪聦?筆者使用“順勢而為”對中老發(fā)展援助的特殊性與差異性進行提煉。

“勢”指的是被援助國本土發(fā)展的內(nèi)生邏輯,發(fā)展項目需要盡力對其本土發(fā)展邏輯有所覺知、理解并順應,即所謂“順勢”?！绊槃荨蓖怀銎浔就羶?nèi)在的發(fā)展動力,在覺知與理解該發(fā)展邏輯的基礎上,發(fā)展項目所要做的不是引導,也不是分享自身經(jīng)驗,而是順應其發(fā)展邏輯,助推其發(fā)展。從事老撾研究的人類學家用“欲望”(High,2014:1-5)或“本土現(xiàn)代性”(李云霞,2017)等概念對老撾本土社會的內(nèi)在發(fā)展邏輯進行把握。事實證明,正是因為中老替代項目在客觀實踐上順應了老撾內(nèi)在發(fā)展邏輯,才最終促成了替代種植項目的蓬勃發(fā)展。

“為”強調(diào)援助方與被援助方的共同參與和協(xié)同發(fā)展。中老替代項目的實施主體是中國農(nóng)企,其援助的方式是農(nóng)企直接參與項目作物的全部種植及商業(yè)流程。一些研究將這種援助實踐的目的理解為互利,并指出這是中國國際發(fā)展援助的重要原則(胡美,劉鴻武,2012)?；セ莼ダ惨馕吨覈]有形成類似西方的職業(yè)化的援助機構和“對外援助產(chǎn)業(yè)鏈”(徐秀麗,李小云,2020)。我國的援助參與者多是農(nóng)業(yè)、工程、醫(yī)療等技術專家或對口企業(yè)等,援助方式是“赤膊上陣”,直接參與(而非簡單指導)項目全過程。這區(qū)別于西方職業(yè)化的援助機構,他們往往是以指導者姿態(tài)參與到項目之中。直接參與的一個重要且意想不到的結果是,我國的援助項目與本土社會構成一種共擔風險、共同發(fā)展、協(xié)同進步、互助共贏的“共謀感”,這大大激發(fā)了本土社會參與項目的熱情和積極性。

總體而言,“順勢而為”強調(diào)在地方發(fā)展邏輯的基礎上,援助項目、援助方和被援助的本土社會之間的多方位契合。這既包括項目與受益方的高度契合,例如項目中的當?shù)剞r(nóng)民和地方政府等,也包括與當?shù)卣w的政治與經(jīng)濟等政策和發(fā)展趨勢的契合等。當然,契合不是迎合,援助項目的落腳點是“為”,是多方協(xié)同發(fā)展之下的共同進步,協(xié)力助推當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展。

筆者在2018年7月、2018年12月至2019年2月在老撾北部的南塔省進行田野調(diào)查。南塔省毗鄰中國西雙版納傣族自治州,山地資源豐富,曾經(jīng)是重要的罌粟種植區(qū)域。該省也自然成為替代項目的主要實施省份之一。本文主要關注2004年政策調(diào)整之后的中老替代發(fā)展項目,一則是因為這一階段的項目受到國際社會的關注和質疑較多;二則是這一階段突顯出中國對外援助的新思路。替代作物種類很多,包括橡膠、香蕉、茶葉、西瓜、水稻、蔬菜等。不過,橡膠是其中當仁不讓的主打經(jīng)濟作物。南塔省某縣的農(nóng)業(yè)局局長告訴筆者,該縣能種植橡膠的地方基本都已經(jīng)種滿橡膠了。橡膠成為明星作物,一方面是因為西雙版納傣族自治州有豐富的橡膠種植經(jīng)驗和技術,而且西雙版納傣族自治州的百姓依靠橡膠種植變得富裕,這成為推廣橡膠種植的活招牌;另一方面是因為彼時的橡膠價格節(jié)節(jié)攀升。鑒于此,本文具體分析的案例也主要來自橡膠種植領域。筆者的分析將聚焦中老替代項目中的老方兩大參與主體,即農(nóng)戶和地方政府。通過考察中老替代項目中中方如何與這兩大主體互動,進而呈現(xiàn)其中所體現(xiàn)的“順勢而為”的援助思路。

一、從“不愿改變”到主動參與

哈堯村(7)本文出現(xiàn)的老撾縣名及村名、公司名稱等均采用化名的方式予以匿名處理。不過,哈堯村是一個例外,該村及其帶頭人之一的老馬等在老撾知名度較高,故采用實名。是南塔省一個苗族村寨,現(xiàn)有198戶、1 560人。在政府動員下,該村于1974年從玻喬省巴塔縣山區(qū)遷來現(xiàn)址。此后,該村開始現(xiàn)代化探索之路。該村領袖人物老馬回憶說:“(我們村)到1980年代,才逐漸穩(wěn)定。穩(wěn)定之后,我們想著如何提高群眾生活水平。我們想過很多種辦法,比如養(yǎng)牛。但是,(牛)5年才生一次,而且也不是全村村民都可以養(yǎng)。即便全村養(yǎng),也沒這么多地來養(yǎng)。(20世紀)90年代,我們開始出國考察發(fā)展農(nóng)業(yè)的辦法。我們先到泰國,當時一起的村民共有6個人。我們在泰國那邊看了酸角、橘子等項目。但是,當時感覺都不適合老撾,因為這些作物對水、技術、資金等的要求比較高”。真正迎來發(fā)展契機是在1993年。那一年,一批老撾苗族難民在中國西雙版納傣族自治州的國有農(nóng)場(主要種植橡膠)安置13年后,重返老撾。其中,15戶難民選擇定居哈堯村。這批積累了豐富橡膠種植經(jīng)驗的難民,給哈堯村帶來了新的希望。老馬等人隨即決定,前往難民曾經(jīng)工作的農(nóng)場進行考察?？疾旆浅３晒?老馬等人決定大力發(fā)展橡膠產(chǎn)業(yè)。到1996年,哈堯橡膠種植達到50萬株,總面積334公頃。時值橡膠價格穩(wěn)步上漲之際,哈堯村逐漸積累起財富,成為老撾知名的富裕村寨。(根據(jù)2018年12月筆者的田野筆記整理而成)

哈堯村是老撾農(nóng)村的一個生動縮影。雖然彼時橡膠在老撾還是新鮮事物,嘗試的村寨極少,但是對現(xiàn)代性與發(fā)展的追索,卻構成了老撾農(nóng)村生活的主旋律之一。許多深耕老撾研究的人類學家指出,傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)主導的老撾社會對市場與現(xiàn)代性是持積極適應態(tài)度的。張雨龍(2018:110)基于老撾北部的山地民族阿卡人的長期田野調(diào)查指出:“一旦國家為這些山地民族離開山區(qū)、放棄罌粟種植以及進入壩區(qū)提供新的發(fā)展機會和路徑,他們就會積極涌入壩區(qū)……他們也不會故意逃避國家的文明進程?！盚igh(2014:1-5)聚焦老撾南部關于貧困與扶貧的研究,用源自人類內(nèi)心的“欲望”來解釋老撾社會對發(fā)展、改變與現(xiàn)代性的渴求。Rigg(2005:47-50)側重從宏觀的東南亞區(qū)域市場角度出發(fā),討論老撾民間社會與市場的積極互動與適應。不少研究側重討論邊疆視域下,親屬社會網(wǎng)絡在引導老撾邊民的現(xiàn)代化過程中的意義和作用(Sturgeon,2013;馬翀煒,張雨龍,2013;李云霞,2021)。李云霞(2017)借用“本土化現(xiàn)代性”的概念,討論了老撾北部的阿卡社會如何把本族文化因子融入現(xiàn)代性與商業(yè)化之中。

上述研究所揭示的老撾社會對現(xiàn)代性與發(fā)展的渴求,就是中老替代項目在“順勢而為”過程中所覺知并持續(xù)追尋的老撾民間社會的“勢”。能否正確覺知并順從這股“勢”,甚至可以作為預測發(fā)展項目能否成功的重要標準之一。實際上,不少駐老撾的援助機構對此未能充分覺知,他們長期將老撾人群定性為只愿意被動接受援助,“不愿改變的當?shù)厝恕?李云霞,2021)。可是,中老替代項目卻覺知到老撾農(nóng)民內(nèi)在的發(fā)展需求,并成功引發(fā)了老撾農(nóng)民主動種植經(jīng)濟作物的熱情。

那么,中國農(nóng)企主導的中老替代種植項目是如何“順勢而為”的呢?中國農(nóng)企主要采用“三步走”策略:第一步是示范引導,增強百姓對該經(jīng)濟作物的全方位認識;第二步是合作,與村民進行合作種植,降低村民風險,增強村民合作意愿;第三步是自發(fā)種植,在上述兩步實踐之后,百姓開始自發(fā)種植經(jīng)濟作物。

第一步其實又可以細分為兩種方式,即參觀訪問和示范園建設。參觀訪問指帶領村民前往成功種植橡膠的村寨參觀和體驗。以2006年入駐老撾南塔省某地的大象橡膠種植公司為例,進駐伊始,其就多次組隊帶領村民前往哈堯村進行實地考察,前去考察的村民累計約達5 000人。此外,公司還組織了一次老撾農(nóng)民前往西雙版納傣族自治州的考察,包括對一處國有橡膠農(nóng)場和一個因種植橡膠而迅速致富的哈尼族(阿卡人)村寨的考察。雙向考察,讓農(nóng)戶直觀感受到了橡膠帶來的巨大財富和現(xiàn)代化,給村民帶來了心理震撼,也增強了村民對橡膠種植的信心。示范園建設指公司直接從政府手中承接一定面積的土地進行橡膠種植。示范園建設有兩方面的意義:從企業(yè)經(jīng)營的角度看,示范園建設其實是一種公司謀利行為,也因此成為橡膠企業(yè)的常規(guī)做法;從社會效應來講,示范園建設切實起到了引導作用,公司大規(guī)模種植橡膠,既肯定了橡膠本身的市場價值,也堅定了村民對橡膠種植的信心。

第二步在一定程度上補足當?shù)匕傩盏亩贪?使項目更具吸引力。在橡膠合作種植中,最常見的是“2+3”合作模式,即農(nóng)戶出土地和勞動力,公司出資金、技術并負責銷售。此外,還有“1+4”合作模式,即農(nóng)戶只出土地,公司負責勞動力、資金、技術以及銷售等。合作模式之下,農(nóng)戶可以不受技術、資金等條件限制,參與橡膠生產(chǎn)的利潤分成。在多元合作模式下,農(nóng)民的合作意愿通常很高。在大象橡膠種植公司入駐的第一年夏天就有25個村寨決定參與橡膠合作種植。在不斷的示范帶動下,很快又有19個村寨參與進來。這樣,與公司合作種植的村寨很快增加到44個,合作種植總面積達到2 527公頃(8)信息源自與大象公司負責人的訪談及公司統(tǒng)計數(shù)據(jù)。。

筆者認為,在上述兩個階段的引導之下第三步是衡量項目是否成功的重要指標之一?？兹赶鹉z公司是2005年入駐老撾的替代種植發(fā)展公司。它最早的一批老撾本地員工中有8戶在離職之后并未返回老家,而是就近組建一個新的村子“八家村”,開始購買和經(jīng)營自己的橡膠地。各戶種植數(shù)量不等,多的人家膠樹數(shù)量達五六千棵,少的也有兩三千棵。這些橡膠林,成為“八家村”村民生計的主要來源。一位“八家村”村民告訴筆者:

“我們之前在公司(工作)培訓過,我們也懂得怎么種橡膠、管橡膠。2013年,我們就用那幾年工作攢下來的錢買地種(橡)膠。我家先是從南沙村買了一塊地,種了5 000棵橡膠。同一年,又從南沙一個村民手里買了一片現(xiàn)成的(橡)膠林,有1 000棵。這1 000棵,買的當年就開割了。當年自己種的5 000棵,今年(2018年)也開割了。”

據(jù)孔雀公司所在縣的農(nóng)業(yè)局負責人的估算,在該縣全部約8萬公頃的橡膠地中(9)這是2018年的數(shù)據(jù)。不過,近年來橡膠價格相對低迷,橡膠擴種非常有限,因此相關數(shù)據(jù)基本保持穩(wěn)定。,超過一半是村民自發(fā)種植的。不過,從筆者的調(diào)查來看,2010年之后,橡膠價格較為低迷,不少橡膠農(nóng)企資金鏈斷裂,最終退出老撾,橡膠地大多收歸村民所有。因此,村民實際擁有的橡膠地面積可能遠遠超過該負責人的估算。需要說明的是,雖然橡膠價格處于低谷期,但是對于經(jīng)濟發(fā)展水平不高的老撾社會而言,橡膠種植依然是有利可圖的生計方式,因此橡膠生產(chǎn)一直沒有停擺。

筆者一直強調(diào)順勢而為的援助模式是中老替代種植項目成功的關鍵。相較而言,大部分致力于經(jīng)濟發(fā)展援助的國際機構往往難以做到這一點。這是因為這些國際援助機構有著自身的結構性困境。受援國往往長期受困于脆弱低效的政治制度和管理體制、貧乏的經(jīng)濟基礎、落后的技術力量及極度匱乏的人力資源,而國際援助機構則憑借其政治、資金、技術等的雄厚背景,在受援國進行政治、經(jīng)濟、社會等全方位的援助和“指導”,最終演變?yōu)轭愃啤暗诙钡慕巧?。實際上,在老撾語中,國際援助機構與老撾政府共享“政府”稱謂。國際援助機構也扮演了事實上的政府角色和功能。以耕耘南塔省近20年、由德國技術合作署(GTZ)支持的“老德雙邊合作項目”(1994—2011年)為例,其援助內(nèi)容包括自然資源管理、減貧、鴉片鏟除、村寨基礎設施建設、建立鄉(xiāng)村銀行、健康項目、毒品控制、基礎教育、婦女賦權、公民教育、能力建設等(10)Lao-German Cooperation,2006.Rural Development in Mountainous Areas of Northern Lao PDR. GTZ(German Technical Cooperation).[2022-06-08].https:∥www.giz.de/de/davnloads/en-laos-Rural-Development-in-Mountainous-Areas-Brochure.pdf。。這充分顯示了GTZ等國際機構在當?shù)厮缪莸娜苷慕巧＿@也就不可避免地造成了受援國的“援助依賴”傾向(孫同全,2008)。雖然近年來的西方援助理念也努力強調(diào)自下而上的援助方式以及傾聽底層聲音的重要性,但是長期援助實踐所形成的專家視角和優(yōu)勢地位,以及受援國已然固化的“援助依賴”心理等,使其援助理念和實踐難以得到系統(tǒng)性修正。

在此背景下,雖然百姓對這些國際援助機構心存感激,因為“他們給我們帶來了水、蚊帳和藥”(李云霞,2017),但是百姓卻難以對援助機構產(chǎn)生完全的信任感,在經(jīng)濟發(fā)展方面尤其如此。僵化的自上而下的援助模式,導致國際援助機構帶來的大部分經(jīng)濟援助項目難以真正惠及百姓。老德雙邊合作項目給當?shù)貛砹酥ヂ椤⑥踩?、砂仁等各類?jīng)濟作物的種植嘗試,但是往往因為缺乏銷售市場而宣告失敗(11)此處信息來源于與云南民族大學李云霞老師的交談,李云霞老師曾在老德合作項目中工作。。而傾向于采取保守的生存策略的百姓,在經(jīng)歷了前期的失敗嘗試之后,對國際機構的發(fā)展援助持更為被動甚至拒絕的態(tài)度。這也讓老撾百姓坐實了“不愿改變”的標簽。

而順勢而為的中老替代種植項目迥異于大部分國際機構的援助方式。在中老替代種植項目中,中方并未扮演“第二政府”角色,甚至幾乎是“隱形”的。在老撾語中,中老替代種植項目被籠統(tǒng)地稱為“公司”,而非“政府”。雖然這淡化甚至忽略了中老替代種植項目的援助性質,難以達到政治宣傳效果,但是這種定位卻給中老替代項目的實施帶來了好處?！肮尽钡亩ㄎ?意味著其與農(nóng)戶的合作是平等的、互利的,而非上下之間的指導關系。與大部分國際援助機構在項目中所承擔的“指導”任務不同,在中老替代種植項目中,中方是親自上陣,直接合作參與橡膠種植、維護、管理和銷售,并共擔風險。這種風險共擔、協(xié)作經(jīng)營的策略,使得雙方構成了一個緊密的利益共同體,大大提升了農(nóng)戶參與種植的積極性。

二、替代項目與生態(tài)移民相嵌

南塔省的南縣,地處偏遠山區(qū),交通、水電等基礎設施非常不健全。雖然該縣亦有不少土地適合發(fā)展橡膠,但是糟糕的基礎設施和偏遠的地理位置讓大部分農(nóng)企望而卻步。2006年,新成立的大象橡膠種植公司決定逆流而上,試水南縣橡膠種植。該公司也承擔著中老替代發(fā)展項目。為了吸引大象橡膠種植公司,南縣縣政府不惜出臺大量優(yōu)惠政策,甚至和大象橡膠種植公司簽訂了獨家合作協(xié)議,不允許其他橡膠公司進駐該縣。不過,和其他承擔替代種植項目的農(nóng)企一樣,大象橡膠種植公司也需要完成本地政府提出的一項基本要求——建造生態(tài)移民村寨。南縣給大象橡膠種植公司的任務是在距離縣城約兩公里的一處空地建造一個移民村寨,用于安置該縣偏遠山區(qū)的部分原罌粟種植戶。從經(jīng)濟利益出發(fā),大象橡膠種植公司并不愿意接受這項要求。但是,該要求作為替代種植項目的一部分公司必須接受。最后公司在多方努力下完成了村寨建設。政府認為,被遷移的農(nóng)戶可以成為公司雇工,但實際上,直到2018年,部分移民村民才開始表達想到公司上班的意愿。(根據(jù)2019年1月筆者的田野筆記整理而成)

不難看出,大象橡膠種植公司承擔的移民村寨建造工作和中老替代種植項目不直接相關。但是,大象橡膠種植公司并非孤例。實際上,生態(tài)移民與替代種植發(fā)展項目互嵌,已成為各地替代種植項目實施中的常規(guī)操作。除了建造生態(tài)移民村寨外,還包括通過直接雇工、項目合作等多種方式推動生態(tài)移民進程。剖析這一現(xiàn)象,需要考察替代種植發(fā)展項目與生態(tài)移民工作的內(nèi)在關聯(lián),更需要理解其背后所反映的發(fā)展項目與當?shù)卣幕雨P系。

替代種植發(fā)展項目與生態(tài)移民的互嵌事實,集中體現(xiàn)了項目在與政府互動層面上的“順勢而為”原則?！皠荨笔顷P鍵,我們可以從現(xiàn)實處境和發(fā)展理念兩個方面予以理解。從現(xiàn)實處境看,老撾亟須生態(tài)移民的配套安置措施,尤其是移民生計問題的解決方式,而中老替代項目猶如“救命稻草”。2001年,老撾頒布《老撾2001—2005年禁種毒品計劃》,啟動史上最嚴厲的罌粟鏟除計劃,大量山地民族難以維持生計,只能配合老撾政府的生態(tài)移民政策,離開大山,尋找新的生計方式。與此同時,中老替代種植項目中的大部分農(nóng)業(yè)經(jīng)濟作物,例如橡膠、水稻、西瓜、香蕉、甘蔗等,均有較低海拔、平緩坡地、交通便利等地理條件的要求。于是,替代種植發(fā)展項目與政府生態(tài)移民政策實現(xiàn)了完美契合。從當?shù)卣嵌瓤?急需替代種植項目成為生態(tài)移民的新生計來源;從中方角度看,配合大規(guī)模生態(tài)移民的安置,項目的實施可以得到較好的政治保障,同時可以在人力資源獲取、土地政策優(yōu)惠等多方面獲得支持。

從發(fā)展理念看,替代種植發(fā)展項目之所以愿意配合政府生態(tài)移民政策,是因為充分理解了老撾政府的山地民族發(fā)展理念。而之所以能夠理解,源于中老兩國大致相同的山地民族發(fā)展理念。筆者認為,對老撾政府發(fā)展理念之“勢”的認知及認同,是替代項目與生態(tài)移民互嵌的關鍵。依照西方國際援助模式,促進山地民族發(fā)展的基本方式是原地援助,不改變山地民族生活環(huán)境,不鼓勵生態(tài)移民,僅僅是改變其生計策略(Lu,2017)。而老撾政府的發(fā)展思路卻并非如此。老撾政府相信,不改變其生存環(huán)境,那么山地民族隨時可能重操舊業(yè),種植罌粟。此外,山地環(huán)境具有空間封閉、交通不便、市場閉塞等特點,難以實現(xiàn)山地民族的發(fā)展要求。因此,老撾政府傾向于通過生態(tài)移民的方式,將山地民族遷移至谷地等可以獲得更多市場機會的、交通便利的地點。生態(tài)移民是老撾政府一直秉持的山地民族發(fā)展策略。自20世紀70年代開始,老撾政府就持續(xù)實施生態(tài)移民政策,規(guī)模較大、持續(xù)時間較長、影響最為深遠的有“村寨整合計劃”(新中國成立初至今)、“土地和森林資源配置計劃”(始于1990年)和“重點村寨定居計劃”(始于1998年)三大項目(Baird,Shoemaker,2007)。這些項目的基本目標是“遷移”和“擴容”,即將山地民族遷出山林,并將小村寨合并為大村寨。巧合的是,生態(tài)移民思路一定程度上也構成中國扶貧經(jīng)驗的一部分,且被證明是一種較為有效的幫扶措施。山區(qū)農(nóng)民搬遷至平地,一方面可以獲得便利的交通、教育與醫(yī)療等現(xiàn)代化服務,另一方面也可以得到更多的生計機會(孟琳琳,包智明,2004)。相同的山地民族發(fā)展理念,最終促成了公司對老撾生態(tài)移民政策的充分理解,并予以積極配合,實現(xiàn)了替代項目與生態(tài)移民的配合與互嵌。

那么,中老替代項目又是如何在實踐層面上有所“為”的呢?歸納起來主要有以下三種方式。一是,多種方式吸納新移民參與項目,例如合作經(jīng)營模式、示范園就業(yè)模式等。合作經(jīng)營在上一節(jié)中已有介紹,即雙方約定在土地、資金、勞動力、技術、銷售等方面的投入和最終分成比例,合作種植。這種合作模式較為靈活,特別適合新移民根據(jù)自身需求量身定做具體合作方式。而示范園就業(yè)模式則是吸納新移民前往項目所擁有的橡膠地就業(yè)。這種方式一方面解決了新移民的就業(yè)問題,另一方面成為新移民系統(tǒng)掌握橡膠經(jīng)營技術的重要學習機會?？兹腹疚挥谀纤〉哪诚鹉z示范園,解決了80名山地移民的就業(yè)問題。他們均攜帶家眷定居于示范園,居住的房屋及水電、子女教育等配套設施全部由公司統(tǒng)一提供。張雨龍等考察過老撾南塔省的勐新縣帕雅洛村的移民搬遷過程。該村是1987年在政府幫助下建立的移民村寨,最初只有8戶村民。雖然政府一再動員當?shù)厣降孛褡逡凭釉摯?但是效果不好。直到2001年才發(fā)生轉機,山地民族陸續(xù)搬遷到該村,2003—2005年達到搬遷高峰。至2013年,該村已達75戶388人,成為一個大型村寨。張雨龍(2018:107-109)將原因歸為三點:其一,國家禁毒力度的加大;其二,中老替代種植項目的大力實施所取得的顯著成功的吸引;其三,替代種植項目對管理工人、季節(jié)性和階段性勞動力的大量需求,促成了壩區(qū)勞動力市場的形成。從該個案不難看出,替代種植在促成老撾生態(tài)移民過程中的積極作用。二是,橡膠等經(jīng)濟作物構成一種生計吸引力,提高了山地民族的搬遷意愿,推動了山地民族自發(fā)生態(tài)移民。很多山地民族對生態(tài)移民有所顧慮的一個重要原因是對生計的擔憂。而橡膠等有著良好市場前景的經(jīng)濟作物在平地區(qū)域大量種植帶來的收益,逐漸打消了這些山地民族的憂慮,促使其搬遷下山。上文提及的“八家村”就是在橡膠種植的吸引力之下,主動在平地定居的例子。三是,項目直接參與生態(tài)移民實踐。中老替代種植項目往往需要“搭配”生態(tài)移民村寨的建設工程,用于安置原罌粟種植戶。以大象橡膠種植公司參與生態(tài)移民村建設為例,顯然,大象橡膠種植公司是出于政治合作的考量而非經(jīng)濟利益的考量參與建設移民村的。通過上述三種方式,中老替代種植項目以老撾生態(tài)移民政策為抓手,實現(xiàn)了政治上的“順勢而為”,最終促成了項目的順利施行。

相較而言,西方等傳統(tǒng)援助機構在促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展方面收效甚微,原因是其在政治方面未能“順勢而為”,主要體現(xiàn)在援助機構未能與政府在發(fā)展理念上達成一致,形成相互理解。在本文案例中,主要是指雙方在生態(tài)移民與經(jīng)濟發(fā)展的關系問題上的分歧。事實上,老撾的三大生態(tài)移民項目,均有各種西方政府或非政府組織的資金幫扶(Baird,Shoemaker,2007)。這表明,這些國際援助機構并非反對老撾生態(tài)移民政策本身。他們是不贊同將生態(tài)移民與經(jīng)濟發(fā)展關聯(lián),不認為生態(tài)移民有助于促進經(jīng)濟發(fā)展、提升山地民族生計技能。當然,這也與西方社會對生態(tài)移民政策的持續(xù)批評態(tài)度有關,導致西方社會對生態(tài)移民的警惕甚至反感(Muggah,2008:14-21;Zea,2010)。但是,發(fā)展中國家經(jīng)濟與社會發(fā)展水平的限制,使得山地民族在封閉的山地環(huán)境中難以獲得經(jīng)濟發(fā)展機會。而生態(tài)移民也確實構成了一種雖然充滿坎坷甚至不公但是可行的發(fā)展路徑(High,2008)。同為發(fā)展中國家的中國,則在發(fā)展經(jīng)驗上證明了生態(tài)移民的有效性,并對老撾政策予以充分理解,達成替代種植發(fā)展項目與生態(tài)移民政策的契合。

此外,中老替代種植發(fā)展項目積極配合老撾生態(tài)移民政策的事實充分體現(xiàn)了我國在對外發(fā)展援助中所堅持的正確的義利觀。2014年,習近平總書記在韓國國立首爾大學的演講就不斷重申我國在國際發(fā)展合作中以義為先的義利觀,強調(diào)“在國際合作中,我們要注重利,更要注重義”(12)共創(chuàng)中韓合作未來 同襄亞洲振興繁榮——在韓國國立首爾大學的演講.新華網(wǎng).(2014-07-04)[2022-06-10].http://www.xinhuanet.com/world/2014-07/04/c_1111468087.htm。。配合老撾政府的生態(tài)移民政策對企業(yè)經(jīng)營來說算不上經(jīng)濟理性行為,但是這些企業(yè)卻紛紛努力克服困難,積極合作。孔雀公司和大象橡膠種植公司負責人在與筆者的訪談中都給出了相似的理由:“我們是替代種植企業(yè),應該要配合老撾政府的工作”。從這些樸素的表述中不難看出,他們的行為邏輯所體現(xiàn)的正是以義為先、先義后利的正確義利觀。

三、結論

本文詳細討論了中老替代種植發(fā)展項目的實施過程,尤其側重對當?shù)剞r(nóng)戶和政府兩大參與主體的考察。不難看出,項目實施中,兩大參與主體均體現(xiàn)出了較強的自主性。在別國NGO組織眼中是“不愿改變”的當?shù)剞r(nóng)民,卻積極主動參與中老替代種植發(fā)展項目,最終使得橡膠等替代經(jīng)濟作物成為當?shù)刈钪匾慕?jīng)濟作物。老撾政府更是不遺余力地推進替代種植發(fā)展項目。一方面積極在海關進出口、替代發(fā)展項目落地等方面進行協(xié)調(diào),并陸續(xù)出臺相關指導政策和規(guī)定;另一方面積極將生態(tài)移民等本國長期發(fā)展政策與替代發(fā)展項目進行掛鉤和對接。老撾社會兩大參與主體的積極自主態(tài)度,在彰顯中老替代種植發(fā)展項目成功的同時,使得對中老替代種植項目進行惡意批評的國際負面輿論不攻自破。

中老替代種植項目成功的關鍵在于中方實施者“順勢而為”的援助思路。雖然這種援助思路未必是實施者主觀覺知的,但是卻在項目實施的具體實踐中處處得以體現(xiàn)。充分理解地方社會文化邏輯、尊重老撾農(nóng)民的發(fā)展欲求、采用風險共擔與合作共贏的方式尋求共同發(fā)展、積極配合地方政府的生態(tài)移民政策等實踐,最終構成筆者所言的“順勢而為”的行動策略。這些貌似樸實的實踐思路成為替代種植項目的制勝法寶,也是其他國際援助機構難以模仿之處。

雖然筆者以“順勢而為”來提煉中老替代發(fā)展的援助路徑,但是筆者認為,這一思路對于其他中國的國際援助項目同樣具有一定的解釋力。這主要是因為,“順勢而為”的援助思路一定程度上代表了中國國際援助的某些基本原則。下面筆者從“勢”和“為”兩方面予以進一步闡釋。

眾所周知,“勢”牽涉很廣很雜,既包括地方政治社會歷史等文化根基,也包括利益各方互動博弈的具體實踐邏輯。但是,對于開展國際援助來講,最核心的“勢”還是被援助國的內(nèi)在發(fā)展邏輯。在中老援助案例中,則主要體現(xiàn)在老撾農(nóng)民對發(fā)展的覺知與欲求以及老撾政府的山地民族發(fā)展思路等,即老撾農(nóng)民對“本土現(xiàn)代性”(李云霞,2017)的追索“欲望”(High,2014:1-5)以及老撾政府對生態(tài)移民與促進山地民族經(jīng)濟發(fā)展之間關聯(lián)的認知。不同的援助國,其內(nèi)在發(fā)展邏輯是不同的,這也是國際援助中所需孜孜以求予以探明之處。與此同時,我們還應看到,雖然內(nèi)在邏輯不同,但是對發(fā)展的迫切需求卻是大部分發(fā)展中國家的共性。這種對發(fā)展的急切需求是同樣作為發(fā)展中國家的中國能夠深切體會的。1992年,鄧小平在南方談話時指出“發(fā)展才是硬道理”,鼓舞著各族人民在改革開放中不斷砥礪前行。正因如此,我國一直強調(diào)“發(fā)展權”是基本人權之一,支持發(fā)展中國家的經(jīng)濟與社會發(fā)展。2016年,國務院新聞辦公室發(fā)表的《發(fā)展權:中國的理念、實踐與貢獻》白皮書指出:“唯有發(fā)展,才能消除全球性挑戰(zhàn)的根源;唯有發(fā)展,才能保障人民的基本權利;唯有發(fā)展,才能推動人類社會進步?！毕噍^而言,西方傳統(tǒng)國際援助多以實現(xiàn)西式“民主政治”為重要目標,熱衷于“撒胡椒面”式的碎片化援助(李斯特,2011:217-219),而相對忽略了發(fā)展中國家最重要的發(fā)展權問題。

“為”主要是指國際援助的具體實踐策略,其關鍵在于“平等”與“共謀”兩個方面。所謂“平等”,主要是指援助國和被援助國之間的平等,這既指我們需要擺脫援助中的優(yōu)勢身份和盲目的專家視角,也指雙方在政治上的均等與互相尊重。如何處理與政府的關系,是所有國際發(fā)展援助項目必須面對的問題。傳統(tǒng)國際援助組織常憑借援助者優(yōu)勢地位,以“民主”與“自由”為旗號,提出附加性的政治性條款,引導受援國政治體制的改革、政治權力的制衡及政治參與機制的完善等(玄燁,2015:2),即進行所謂“善政”的政治改革(Svensson,1999)。但是,越來越多的實證研究指出,政治、民主等因素與發(fā)展之間的相關性很難得到證實(Dijksatra,2002)。與傳統(tǒng)援助方式形成對比的是,中國等新發(fā)展援助主體往往不以政治改革作為援助條件之一。2021年,國務院新聞辦公室發(fā)布的《新時代的中國國際發(fā)展合作》白皮書中明確指出:“開展國際發(fā)展合作時,不干預其他國家探索符合國情的發(fā)展道路,不干涉其他國家內(nèi)政,不把自己的意志強加于人,不附加任何政治條件,不謀取政治私利?！逼降鹊恼蔚匚?是援助取得長效的根本保障。

所謂“共謀”,是指援助方作為平等的參與者參與援助項目,共同為發(fā)展承擔責任與風險,并共同分享成果,雙方協(xié)作發(fā)展。這里的“共謀”有兩層意思。第一,“共謀”是合作共贏的基石?！肮仓\”的本質是與被援助國一同構建共擔風險、合作共贏、共謀發(fā)展的命運共同體。中國并不扮演高高在上的技術專家、民主政治指揮家等角色。相反,中國謀求一同努力、協(xié)同進步,共同面對市場,一起走向未來的命運共同體的平等互助的成員角色。從這個角度看,我們期待并正在致力于實現(xiàn)的國際發(fā)展援助理念就是構建和諧共贏的命運共同體。第二,“共謀”也意味著樹立正確的義利觀。《新時代的中國國際發(fā)展合作》白皮書強調(diào):“堅持正確義利觀是中國開展國際發(fā)展合作的價值導向。正確義利觀堅持義利相兼、以義為先,這既是中國傳統(tǒng)文化的弘揚,也是中國國際主義精神的體現(xiàn)?！蔽覈鴮ν獍l(fā)展援助的首要出發(fā)點不是利,而是義?！肮仓\”意味著想人之所想,急人之所急,著眼于被援助國真正所需?！傲x”字為先,這不但是發(fā)展合作中的道義所在,也是合作得以持久的根本保障。