返貧風(fēng)險(xiǎn)的防范與治理

王海燕

黨的二十大擘畫了以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉藍(lán)圖,并首次提出加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)。建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó),必須舉全黨全社會(huì)之力全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,守牢防止發(fā)生規(guī)模性返貧的底線。本文所說(shuō)的規(guī)模性返貧特指,我國(guó)脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利后,在一定區(qū)域內(nèi)、一定群體內(nèi)已經(jīng)脫貧或原來(lái)位于貧困線以上的人群,由于種種原因,出現(xiàn)較大范圍和較大數(shù)量人口返貧或致貧的現(xiàn)象。包括某類群體較大比例人口返貧,或某區(qū)域出現(xiàn)較大數(shù)量返貧人口。這些返貧人口不僅包括已脫貧而返貧的,也包括原來(lái)位于貧困線以上而最新致貧的。防止返貧是貧困治理的一個(gè)重要環(huán)節(jié),如果不能有效鞏固拓展脫貧成果,出現(xiàn)規(guī)模性返貧,那么貧困治理肯定是無(wú)效的。我國(guó)貧困治理由于貧困人口基數(shù)大、低收入邊緣人群規(guī)模大,脫貧攻堅(jiān)時(shí)間短、任務(wù)重,防止返貧特別是防止規(guī)模性返貧就顯得尤其重要。因此,早在2017 年習(xí)近平總書記就指出:“防止返貧和繼續(xù)攻堅(jiān)同樣重要?！雹佟读?xí)近平扶貧論述摘編》,中央文獻(xiàn)出版社2018 年版,第77 頁(yè)。2021 年2 月25日在全國(guó)脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上的講話中,習(xí)近平總書記更是專門強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線”。①習(xí)近平:《在全國(guó)脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上的講話》,《人民日?qǐng)?bào)》2021 年2 月26 日。這句話也被寫進(jìn)了2023 年中央一號(hào)文件。脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利以來(lái),各部門各地區(qū)紛紛建立并逐步完善防止返貧監(jiān)測(cè)幫扶機(jī)制,扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)幫扶措施,守住了不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線。同時(shí)我們看到,部分脫貧地區(qū)群眾收入水平仍然較低,脫貧基礎(chǔ)還比較脆弱,我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境的復(fù)雜性、嚴(yán)峻性、不確定性上升,鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果仍面臨不少困難和挑戰(zhàn),還存在一定的規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)。防止規(guī)模性返貧仍是當(dāng)前和今后一段時(shí)期我國(guó)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、防止返貧工作的重中之重。

一、文獻(xiàn)回顧

脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利后,防止返貧特別是防止規(guī)模性返貧成為我國(guó)重大的理論和實(shí)踐課題,規(guī)模性返貧的防范治理隨之開始進(jìn)入學(xué)者的研究視野。但總體而言,當(dāng)前聚焦規(guī)模性返貧的成果還比較少。從已有研究成果看,學(xué)者主要圍繞規(guī)模性返貧(風(fēng)險(xiǎn))的概念、風(fēng)險(xiǎn)、重點(diǎn)及防范思路等展開研究。

在概念界定方面,學(xué)者們的觀點(diǎn)同中有異。汪三貴等從一般性意義上來(lái)界定,認(rèn)為規(guī)模性返貧是指某一類具有相似特征的群體中大部分人同時(shí)返貧或某一區(qū)域同時(shí)出現(xiàn)較大返貧人口的情況。②汪三貴、周園翔:《構(gòu)建有效的防規(guī)模性返貧的機(jī)制和政策》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2022 年第6 期。姜曉萍等則強(qiáng)調(diào)了全面消除絕對(duì)貧困的前提,認(rèn)為規(guī)模性返貧是指全面消除絕對(duì)貧困后,某種肇因使得未來(lái)某一類型人群中較高比例人口存在同時(shí)陷入貧困,或某一區(qū)域存在同時(shí)出現(xiàn)較大數(shù)量人口陷入貧困的可能性。③姜曉萍、鄭時(shí)彥:《鄉(xiāng)村振興中規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生機(jī)理與阻斷機(jī)制》,《理論與改革》2023 年第1 期。王媛、劉濤則對(duì)規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了界定。前者認(rèn)為,規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)是指已脫貧或位于貧困線以上的人群由于某種原因,存在再次位于貧困線之下的可能與風(fēng)險(xiǎn)。④王媛:《后扶貧時(shí)代規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)的誘致因素、生成機(jī)理與防范路徑》,《科學(xué)社會(huì)主義》2021 年第5 期。后者認(rèn)為,規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)是指已經(jīng)脫貧的人群由于受某種自然或市場(chǎng)等因素的影響而再次處于貧困線之下的可能與風(fēng)險(xiǎn)。⑤劉濤:《西南民族地區(qū)規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)及其防范機(jī)制研究》,《民族學(xué)刊》2022 年第3 期。兩者主要的區(qū)別在于風(fēng)險(xiǎn)包含的群體不同。

在導(dǎo)致規(guī)模性返貧的主要風(fēng)險(xiǎn)方面,學(xué)者們普遍認(rèn)為,造成返貧的因素是多方面的。趙普等通過(guò)對(duì)西南少數(shù)民族地區(qū)脫貧情況的分析,認(rèn)為西南民族地區(qū)存在七種影響規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)的因素,按影響大小依次為產(chǎn)業(yè)因素、能力因素、經(jīng)濟(jì)因素、政策因素、自然因素、文化因素、家庭因素。⑥趙普、龍澤美、王超:《規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)因素、類型及其政策啟示——基于西南民族地區(qū)的調(diào)查》,《管理世界》2022 年第11 期。汪三貴等結(jié)合可持續(xù)生計(jì)理論,認(rèn)為人口生計(jì)脆弱性較高,抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力有限是部分脫貧人口和邊緣人口返貧致貧的風(fēng)險(xiǎn)。⑦汪三貴、周園翔:《構(gòu)建有效的防規(guī)模性返貧的機(jī)制和政策》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2022 年第6 期。阿海曲洛認(rèn)為脫貧穩(wěn)定性不足、因病因?yàn)?zāi)偶發(fā)因素多、貧困群眾內(nèi)生動(dòng)力尚未完全建立等是出現(xiàn)返貧現(xiàn)象的主要原因。⑧阿海曲洛:《西南涉彝地區(qū)防止規(guī)模性返貧政策執(zhí)行機(jī)制探索》,《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2022 年第7 期。

在風(fēng)險(xiǎn)治理重點(diǎn)群體、區(qū)域等方面,學(xué)者們各有側(cè)重。吳國(guó)寶強(qiáng)調(diào)要在預(yù)防與監(jiān)測(cè)中加強(qiáng)對(duì)規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)人群、重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)的關(guān)注。⑨吳國(guó)寶:《如何有效防范化解規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)》,《中國(guó)黨政干部論壇》2021 年第6 期。羅丹等認(rèn)為應(yīng)針對(duì)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣加大支持力度。①羅丹、吳曉佳、運(yùn)啟超:《鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果 堅(jiān)決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線》,《農(nóng)村工作通訊》2022 年第5 期。

在風(fēng)險(xiǎn)防范治理方面,學(xué)者們主要從治理思路、機(jī)制、政策等角度展開。劉濤認(rèn)為,首先應(yīng)積極建立鞏固拓展脫貧成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的機(jī)制,其次應(yīng)依托鄉(xiāng)村數(shù)字化治理平臺(tái)建立新脫貧人口的返貧預(yù)警系統(tǒng),另外還需在民族地區(qū)建構(gòu)托底發(fā)展型的社會(huì)政策體系,最后應(yīng)建立上下聯(lián)動(dòng)的民族共同體發(fā)展格局。②劉濤:《西南民族地區(qū)規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)及其防范機(jī)制研究》,《民族學(xué)刊》2022 年第3 期。趙普等基于可持續(xù)發(fā)展理論視角,提出建立產(chǎn)業(yè)防線、重視能力提升、筑牢經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、優(yōu)化政策體系、明確返貧風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)反貧文化、強(qiáng)化幫扶職責(zé)七點(diǎn)防止規(guī)模性返貧的政策啟示。③趙普、龍澤美、王超:《規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)因素、類型及其政策啟示——基于西南民族地區(qū)的調(diào)查》,《管理世界》2022 年第11 期。姜曉萍等認(rèn)為,應(yīng)從實(shí)現(xiàn)源頭識(shí)別、轉(zhuǎn)向合作治理、推進(jìn)主體性重塑三個(gè)方面構(gòu)建鄉(xiāng)村振興中規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)的阻斷機(jī)制。不少學(xué)者指出,要健全防止返貧的監(jiān)測(cè)幫扶機(jī)制。一是強(qiáng)調(diào)要靠鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。以鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線需要實(shí)現(xiàn)從“打工經(jīng)濟(jì)”向“創(chuàng)業(yè)經(jīng)濟(jì)”思維的轉(zhuǎn)變、“零散經(jīng)濟(jì)”向“聚合經(jīng)濟(jì)”方式的轉(zhuǎn)變、“傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)”向“現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)”體系的轉(zhuǎn)變。④莊晉財(cái)、謝麗玲:《以鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線》,《江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2022 年第5 期。二是要多措并舉促進(jìn)脫貧人口增收。⑤唐克偉:《過(guò)渡期發(fā)生規(guī)模性返貧的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)與對(duì)策建議》,《重慶行政》2022 年第4 期。三是加快補(bǔ)齊醫(yī)療保障政策短板,適當(dāng)提高農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)支付水平,建立農(nóng)村托幼服務(wù)機(jī)制等。⑥張琦、李順強(qiáng)、莊甲坤:《脫貧人口返貧的路徑依賴與影響因素研究》,《學(xué)習(xí)與探索》2022 年第5 期。四是要改善鄉(xiāng)村治理。⑦周立:《守住“兩條底線”助力鄉(xiāng)村振興》,《人民論壇》2022 年第5 期。五是進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合等。⑨張琦、李順強(qiáng)、莊甲坤:《脫貧人口返貧的路徑依賴與影響因素研究》,《學(xué)習(xí)與探索》2022 年第5 期。

綜上所述,現(xiàn)有的成果對(duì)規(guī)模性返貧(風(fēng)險(xiǎn))的概念、導(dǎo)致返貧的風(fēng)險(xiǎn)及治理思路等方面都有了較為充分的研究,為本文提供了一定的理論支撐和研究思路,但也存在一些不足。一是對(duì)規(guī)模性返貧的界定不夠全面準(zhǔn)確。不少學(xué)者僅僅是從學(xué)術(shù)角度來(lái)理解規(guī)模性返貧,沒(méi)有結(jié)合我國(guó)面臨的具體情況和任務(wù),在界定返貧主體時(shí)往往忽略了以前在貧困線以上龐大的邊緣人口等。二是對(duì)返貧可能存在的風(fēng)險(xiǎn)分析不夠全面。如現(xiàn)有的研究主要圍繞國(guó)內(nèi)因素展開,對(duì)國(guó)際因素的影響缺乏分析。三是對(duì)可能返貧的重點(diǎn)群體、區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域分析存在不足,瞄準(zhǔn)不夠精準(zhǔn)等問(wèn)題。鑒于目前研究現(xiàn)狀,本文從以下幾個(gè)方面展開:一是結(jié)合我國(guó)規(guī)模性返貧的實(shí)際情況和目標(biāo)任務(wù),盡可能清晰地界定規(guī)模性返貧(風(fēng)險(xiǎn))的內(nèi)涵和外延,盡可能全面地涵蓋存在返貧、致貧風(fēng)險(xiǎn)的人口。二是盡可能全面地研判當(dāng)前和未來(lái)一段時(shí)間我國(guó)規(guī)模性返貧存在的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),并重點(diǎn)分析規(guī)模性返貧防范與治理的重點(diǎn)群體、領(lǐng)域和區(qū)域,探尋防范治理的主要方向和工作重點(diǎn)。三是力從系統(tǒng)治理的角度,提出較為完善的規(guī)模性返貧防范與治理的思路。

二、返貧可能存在的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

規(guī)模性返貧的防范與治理是一個(gè)系統(tǒng)工程,工作關(guān)聯(lián)范圍之廣、難度之大不亞于脫貧攻堅(jiān)。與脫貧攻堅(jiān)工作相比,規(guī)模性返貧的防范與治理的對(duì)象不固定,工作內(nèi)容更加復(fù)雜。其中,首要工作是要確定主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),明確工作大方向。

(一)部分脫貧戶還存在一定返貧風(fēng)險(xiǎn)

脫貧攻堅(jiān)時(shí)間緊、任務(wù)重,部分脫貧攻堅(jiān)成果還比較脆弱,需要鞏固拓展,與之相關(guān)的一些脫貧戶還存在返貧風(fēng)險(xiǎn)。一是部分扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。通過(guò)發(fā)展產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)脫貧是精準(zhǔn)扶貧最主要的辦法之一。但由于產(chǎn)業(yè)投入資金有限以及貧困戶抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱等原因,許多地方在選擇扶貧產(chǎn)業(yè)時(shí)往往選擇短平快的種植養(yǎng)殖業(yè),產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化、短期化現(xiàn)象較為嚴(yán)重。再加上部分貧困戶技術(shù)水平和管理水平跟不上,難以保證產(chǎn)品質(zhì)量,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力弱,受市場(chǎng)波動(dòng)影響較大,貧困戶持續(xù)增收困難。二是易地扶貧搬遷成果仍需鞏固。易地扶貧搬遷要求“搬得出”“穩(wěn)得住”“能融入”“有收入”,這是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,不僅要求要找比較好的搬遷點(diǎn),具備良好的生產(chǎn)生活條件,而且要求搬遷戶能夠融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì),有可持續(xù)的收入來(lái)源。當(dāng)前“搬得出”的任務(wù)已基本完成,但后續(xù)生產(chǎn)就業(yè)、公共服務(wù)等問(wèn)題還沒(méi)有完全解決好。三是貧困群眾內(nèi)生動(dòng)力不足。目前脫貧群眾多數(shù)仍需要外部幫扶,完全通過(guò)自身努力,通過(guò)聯(lián)合成立合作社、依靠當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)等脫貧的還比較少,內(nèi)生動(dòng)力不足。比如不少產(chǎn)業(yè)在技術(shù)、管理、銷售等環(huán)節(jié)還要依賴“第一書記”和駐村幫扶隊(duì)員,一旦取消外部幫扶,返貧可能性很大。四是在公共服務(wù)等領(lǐng)域還存在薄弱環(huán)節(jié)。因病、因?qū)W致貧是導(dǎo)致農(nóng)戶貧困的兩大原因,通過(guò)脫貧攻堅(jiān),涉及這兩大問(wèn)題的建檔立卡戶都得到了較好的解決,但普惠性制度尚未建立,制度根源問(wèn)題沒(méi)有解決,看病和非義務(wù)階段教育支出仍是農(nóng)村低收入群體的兩大負(fù)擔(dān)。

(二)農(nóng)村龐大的低收入群體還存在返貧風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)人口基數(shù)大,發(fā)展底子薄,經(jīng)過(guò)70 多年的發(fā)展,雖然取得了顯著成就,特別是黨的十八大以來(lái),在貧困治理方面取得了歷史性成就,徹底解決了絕對(duì)貧困問(wèn)題。但是,處于社會(huì)主義初級(jí)階段仍是我國(guó)的基本國(guó)情。2021 年,我國(guó)人均GDP 剛超過(guò)世界平均水平,加上發(fā)展不均衡不充分,農(nóng)村地區(qū)還存在大量的低收入群體和困難群體。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2022》公布的數(shù)據(jù),2021 年我國(guó)農(nóng)村居民20%低收入組家庭人均可支配收入僅為4855.9元,①國(guó)家統(tǒng)計(jì)局:《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2022》,中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2022 年版,第175、196 頁(yè)。略高于我國(guó)當(dāng)年的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。如果按農(nóng)村常住人口口徑算,這部分有1 億左右;如果按照農(nóng)村戶籍人口口徑算,這部分還有1.27 億。從2021 年全國(guó)居民收入看,20%低收入組家庭人均可支配收入為8332.8 元,②國(guó)家統(tǒng)計(jì)局:《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2022》,中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2022 年版,第175、196 頁(yè)。也就是說(shuō)全國(guó)有2.8 億多人月收入僅694.4 元。此外,從民政部《2021 年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》公布的數(shù)據(jù)看,截至2021 年底,全國(guó)農(nóng)村低保對(duì)象共有1945 萬(wàn)戶3474.5 萬(wàn)人,農(nóng)村特困人員437.3 萬(wàn)人。③《2021 年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,2022 年8 月26 日,https://images3.mca.gov.cn/www2017/file/202208/2021mzsyfztjgb.pdf。從以上數(shù)據(jù)可以看到,我國(guó)農(nóng)村低收入群體、困難群體人口規(guī)模還比較大,收入水平還比較低,承受風(fēng)險(xiǎn)的能力還比較弱,一旦遭遇沖擊或是面臨大額支出,則存在較大的返貧風(fēng)險(xiǎn)。

(三)自然災(zāi)害等的沖擊加大了返貧風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)農(nóng)村脫貧人口和低收入群體中有相當(dāng)比例仍以農(nóng)業(yè)為生,農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)凈收入是這部分群體的主要收入來(lái)源,自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件等的突然沖擊對(duì)這部分群體的收入有巨大影響。從《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2022》公布的分地區(qū)農(nóng)村人均可支配收入來(lái)源看,2021 年農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)凈收入在我國(guó)農(nóng)村人均可支配收入來(lái)源中占比高達(dá)35%,僅次于工資性收入的42%。①以上數(shù)據(jù)根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2022》公布的分地區(qū)農(nóng)村人均可支配收入來(lái)源數(shù)據(jù)計(jì)算得出。對(duì)于以農(nóng)業(yè)為生的群體來(lái)說(shuō),農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)凈收入是其收入的最主要來(lái)源。但農(nóng)業(yè)是抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱的產(chǎn)業(yè),而我國(guó)自然災(zāi)害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、災(zāi)害損失重、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)高。從應(yīng)急管理部發(fā)布的2022 年全國(guó)自然災(zāi)害基本情況看,僅2022 年我國(guó)就發(fā)生了38 次區(qū)域性暴雨,全年洪澇災(zāi)害共造成3385.3 萬(wàn)人次受災(zāi),直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1289 億元。旱情峰值時(shí),全國(guó)共有5245.2 萬(wàn)人次受災(zāi),因旱需生活救助758.5 萬(wàn)人次,農(nóng)作物受災(zāi)面積609.02 萬(wàn)公頃,直接經(jīng)濟(jì)損失512.8 億元。低溫冷凍和雪災(zāi)共造成87.07 萬(wàn)公頃農(nóng)作物受災(zāi),直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)124.5 億元。②《應(yīng)急管理部發(fā)布2022 年全國(guó)自然災(zāi)害基本情況》,2023 年1 月13 日,https://www.mem.gov.cn/xw/yjglbgzdt/202301/t20230113_440478.shtml。我國(guó)多數(shù)貧困地區(qū),特別是深度貧困地區(qū)大多處于環(huán)境惡劣的生態(tài)脆弱區(qū),各類自然災(zāi)害發(fā)生頻率更高、影響更大。

(四)國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)變化增加了返貧的潛在風(fēng)險(xiǎn)

從國(guó)際上看,國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)和軍事等環(huán)境越加復(fù)雜,不確定性不穩(wěn)定性因素日趨增多,國(guó)際不安全風(fēng)險(xiǎn)加大。日趨多變的國(guó)際形勢(shì)增加了我國(guó)規(guī)模性返貧的風(fēng)險(xiǎn),一是國(guó)際需求在未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期大概率會(huì)持續(xù)萎縮。短期內(nèi),由于我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈的穩(wěn)定,出口可能會(huì)保持穩(wěn)定甚至增長(zhǎng)。但從較長(zhǎng)時(shí)期看,國(guó)際形勢(shì)的惡化,特別是美國(guó)等對(duì)我國(guó)的遏制將會(huì)嚴(yán)重影響我國(guó)的出口,也將影響涉及出口的扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是國(guó)際形勢(shì)的惡化會(huì)導(dǎo)致部分外向型企業(yè)離開中國(guó)。一些外資企業(yè)會(huì)回歸本國(guó)或轉(zhuǎn)移到第三國(guó),特別是部分中低端產(chǎn)業(yè)大概率會(huì)從我國(guó)移出。同時(shí)也會(huì)影響國(guó)際旅游業(yè),降低我國(guó)的就業(yè)總量,特別是會(huì)對(duì)農(nóng)村中低端勞動(dòng)力產(chǎn)生較大影響。三是國(guó)際形勢(shì)的惡化會(huì)導(dǎo)致國(guó)際能源、糧食等大宗商品價(jià)格上漲或大幅波動(dòng),增加我國(guó)生產(chǎn)成本,加大我國(guó)國(guó)民特別是低收入群體的生活成本。從國(guó)內(nèi)形勢(shì)看,我國(guó)已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,新技術(shù)的應(yīng)用對(duì)低端勞動(dòng)力就業(yè)和收入造成較大影響。在國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的影響下,我國(guó)存在一定規(guī)模性失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn),這也是規(guī)模性返貧的潛在風(fēng)險(xiǎn)之一。

(五)脫貧攻堅(jiān)鞏固拓展機(jī)制不完善加大了返貧風(fēng)險(xiǎn)

2020 年以來(lái),各地區(qū)各部門紛紛出臺(tái)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的政策文件,不斷建立健全各項(xiàng)制度機(jī)制,鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果不斷取得新進(jìn)展新成效。但由于時(shí)間較短,政策制度還需要進(jìn)一步落實(shí)。一是工作人員和工作銜接上存在脫節(jié)現(xiàn)象。脫貧攻堅(jiān)結(jié)束后,黨政干部換屆和幫扶人員調(diào)整使得一線工作的“新人”較多,新制度、新政策出臺(tái)后也有一個(gè)熟悉的過(guò)程。此外,隨著脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的完成,一些干部也存在松口氣、歇一歇的想法。二是監(jiān)測(cè)對(duì)象存在局限性。監(jiān)測(cè)對(duì)象的認(rèn)定是防返貧治理的首要工作,監(jiān)測(cè)對(duì)象未能涵蓋大多數(shù)易返貧人員將會(huì)嚴(yán)重影響治理質(zhì)量。目前,一些地方在認(rèn)定監(jiān)測(cè)對(duì)象時(shí),存在標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、比例較小等問(wèn)題。三是部分監(jiān)測(cè)戶幫扶措施不明確。脫貧易返貧戶一般都有脫貧攻堅(jiān)幫扶措施參考,但邊緣易致貧戶等新納入幫扶的監(jiān)測(cè)戶還缺乏明確的幫扶措施和資金等支撐。四是缺乏長(zhǎng)效機(jī)制。在農(nóng)村低收入群體持續(xù)穩(wěn)定增收和激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力等方面還缺乏有效的措施。

三、返貧風(fēng)險(xiǎn)防范與治理的重點(diǎn)群體、領(lǐng)域和地區(qū)

防止規(guī)模性返貧任務(wù)重、涉及面廣,從涉及群體來(lái)講,包括部分已脫貧但不穩(wěn)固的建檔立卡戶,可能陷入貧困的農(nóng)村低收入群體、困難群眾等。工作對(duì)象的分散性決定了防止規(guī)模性返貧很難面面俱到,必須抓住重點(diǎn)、重點(diǎn)突破。要圍繞脫貧目標(biāo)要求,明確容易返貧、致貧的重點(diǎn)群體,可能嚴(yán)重影響群眾生活、造成群眾較大支出的領(lǐng)域,以及可能發(fā)生成片返貧的重點(diǎn)區(qū)域,做好監(jiān)測(cè)與研判,確定好工作重點(diǎn)。

(一)重點(diǎn)群體

著力防止不穩(wěn)定戶脫貧。在各方努力下,脫貧攻堅(jiān)和成果鞏固效果顯著,貧困戶和貧困地區(qū)農(nóng)民收入有了較大增長(zhǎng)。不過(guò)仍有一部分脫貧戶由于發(fā)展底子薄、脫貧較晚、收入來(lái)源單一等,脫貧基礎(chǔ)比較脆弱。如易地扶貧搬遷戶就多屬于脫貧不穩(wěn)定戶。脫貧攻堅(jiān)基本實(shí)現(xiàn)了“搬得出”和初步脫貧工作,但是否“穩(wěn)得住”還面臨不少挑戰(zhàn)。一是生產(chǎn)就業(yè)是否“穩(wěn)”得住。易地扶貧搬遷涉及數(shù)萬(wàn)個(gè)安置點(diǎn),涉及數(shù)百萬(wàn)搬遷戶的重新就業(yè),即不僅要保證數(shù)百萬(wàn)人有工作,還要保證工作穩(wěn)定、收入穩(wěn)定。此外,搬遷戶入住安置區(qū)后,傳統(tǒng)生活方式發(fā)生了巨大變化,比如由分散居住到集中居住,公共衛(wèi)生、垃圾處理、生活習(xí)慣等也隨之發(fā)生改變,生活成本相應(yīng)增加。這就對(duì)安置區(qū)的后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和搬遷戶就業(yè)提出了更高要求,不僅要保證搬遷群眾有穩(wěn)定的就業(yè)和收入,還要保證他們的生活水平不因搬遷而降低,這是“穩(wěn)得住”的第一要?jiǎng)?wù)。二是思想是否“穩(wěn)”得住。中國(guó)人安土重遷,鄉(xiāng)土觀念很強(qiáng),但凡能過(guò)一般不愿意背井離鄉(xiāng)。易地扶貧搬遷涉及1000 多萬(wàn)人,一些安置區(qū)還可能涉及不同民族,由于思想觀念、生活習(xí)慣、民族傳統(tǒng)等差異較大,社區(qū)融合、社會(huì)融入難度大,搬遷群眾的思想“穩(wěn)”下來(lái)還需要一個(gè)過(guò)程。

突發(fā)嚴(yán)重困難戶要重點(diǎn)關(guān)注。由于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)比較高、農(nóng)村社會(huì)保障不健全且水平比較低、農(nóng)民收入水平低和我國(guó)自然災(zāi)害多發(fā)等因素,農(nóng)民抵抗社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力比較弱,一旦遭遇突發(fā)困難很容易陷入貧困。這需要引起高度關(guān)注。一是因?qū)W致貧。因?qū)W致貧大多發(fā)生在非義務(wù)教育階段,高中和大學(xué)階段的學(xué)費(fèi)加上生活費(fèi)一年一般需要一萬(wàn)元左右,按照現(xiàn)在農(nóng)村家庭的平均收入水平,只要家庭中有這一筆剛性支出,陷入貧困是大概率事件。二是因病致貧。因病致貧具有普遍性,重點(diǎn)關(guān)注突發(fā)重大疾病和患有慢性病的家庭,兩者都需要較大剛性支出。三是因?yàn)?zāi)、因失業(yè)等造成支出增加和收入銳減的情況。

“邊緣戶”是防范與治理的重中之重。脫貧攻堅(jiān)時(shí),為提高扶貧精準(zhǔn)度,各地在進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別時(shí),都設(shè)定了嚴(yán)格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。但是,由于我國(guó)農(nóng)村大多數(shù)地區(qū)特別是貧困地區(qū)、深度貧困地區(qū)整體發(fā)展水平落后,許多未能劃入貧困戶但處于貧困戶標(biāo)準(zhǔn)邊緣的“邊緣戶”,他們的發(fā)展基礎(chǔ)、生活水平與貧困戶的差別并不大,但被排除在各種幫扶政策之外。目前農(nóng)村的“邊緣戶”大多屬于低收入群體,發(fā)展基礎(chǔ)比較差,而且缺乏相應(yīng)的政策保障,一旦遭受較大沖擊,隨時(shí)可能陷入貧困,成為新的貧困戶。這部分群體規(guī)模比較大,有一億人左右,是規(guī)模性返貧的最大隱患所在。因此,防止“邊緣戶”返貧,幫助“邊緣戶”發(fā)展應(yīng)是我國(guó)規(guī)模性返貧防范治理的重中之重。

(二)重點(diǎn)領(lǐng)域

一要緊盯重點(diǎn)群體的收入。有穩(wěn)定的收入來(lái)源,年收入達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn),既是脫貧的硬性要求,也是防止返貧的基礎(chǔ)。要重點(diǎn)抓好產(chǎn)業(yè)和就業(yè)兩方面的工作。產(chǎn)業(yè)扶貧是我國(guó)精準(zhǔn)扶貧的重要方式,有助于增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力,效果可持續(xù),扶貧范圍廣。但我國(guó)扶貧產(chǎn)業(yè)多為種植養(yǎng)殖業(yè),有很大的局限性,具體表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化高、增值空間小、市場(chǎng)化程度低等方面,因此,要不斷提高產(chǎn)業(yè)質(zhì)量,確保扶貧產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)經(jīng)營(yíng),以確保脫貧群眾收入穩(wěn)定提升。此外,外出務(wù)工也是我國(guó)農(nóng)民的主要收入來(lái)源之一。我國(guó)每年有近3 億的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工,其中脫貧戶有2000 多萬(wàn),還包括大量的“邊緣戶”等。因此要確保務(wù)工人數(shù)穩(wěn)定,特別是脫貧戶的外出就業(yè)。二要緊盯“三保障”。“兩不愁三保障”是衡量我國(guó)脫貧最主要的核心指標(biāo),從我國(guó)目前農(nóng)村的發(fā)展情況看,“三保障”是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的重點(diǎn)。其中,基礎(chǔ)教育保障方面要做好“控輟保學(xué)”工作,確保義務(wù)教育階段適齡少兒應(yīng)讀盡讀。住房安全保障方面經(jīng)過(guò)農(nóng)危房改造、脫貧攻堅(jiān)等重點(diǎn)建設(shè),建檔立卡戶的住房安全基本都得到了有效保障。農(nóng)村低保戶、突發(fā)嚴(yán)重困難戶、邊緣戶等以前沒(méi)有被納入救助的低收入群體的住房安全應(yīng)被重點(diǎn)關(guān)注。醫(yī)療保障方面,由于脫貧攻堅(jiān)的醫(yī)療救助措施沒(méi)有形成普惠性的制度,目前農(nóng)村地區(qū)的基本醫(yī)療保障仍然以保基本為主,保障能力有限。許多農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療救助體系不健全,醫(yī)療保障仍存在較大問(wèn)題。特別是脫貧攻堅(jiān)結(jié)束后,一些地區(qū)取消了脫貧人口的醫(yī)保資助政策,有的沒(méi)有把邊緣易致貧戶等監(jiān)測(cè)對(duì)象納入?yún)⒈ＹY助范圍,“脫?！泵撠殤?、農(nóng)村低收入群體等醫(yī)療得不到保障,因病返貧、致貧風(fēng)險(xiǎn)比較大。三是要緊盯與農(nóng)村群眾生活聯(lián)系緊密的領(lǐng)域。如在飲水安全方面,還存在投入不足、供水工程管護(hù)不到位等問(wèn)題,這些問(wèn)題解決不好將嚴(yán)重影響群眾的生活水平。

(三)重點(diǎn)區(qū)域

區(qū)域性整體貧困脫貧成果的鞏固拓展也是防止規(guī)模性返貧的重中之重,如果脫貧地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可持續(xù),那么該地區(qū)發(fā)生規(guī)模性返貧將是大概率事件。因此,防止規(guī)模性返貧要高度關(guān)注脫貧地區(qū)整體脫貧成果的鞏固拓展問(wèn)題,特別是要緊盯一些發(fā)展基礎(chǔ)薄弱的革命老區(qū)、邊境地區(qū)、易地扶貧搬遷安置區(qū)等特殊地區(qū)。首先,要盯牢國(guó)家160 個(gè)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣。脫貧攻堅(jiān)全面勝利后,西部地區(qū)一些縣城的經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體發(fā)展水平仍然比較低,鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果面臨不少困難,存在發(fā)生規(guī)模性返貧的風(fēng)險(xiǎn)。為讓脫貧基礎(chǔ)更加穩(wěn)固、成效更可持續(xù),確保在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中不掉隊(duì),西部結(jié)合各地實(shí)際情況,統(tǒng)籌考慮人均地區(qū)生產(chǎn)總值、脫貧摘帽時(shí)序、返貧風(fēng)險(xiǎn)等因素,選定并報(bào)經(jīng)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)同意,確立了160 個(gè)國(guó)家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣。這160 個(gè)國(guó)家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的堅(jiān)中之堅(jiān),是防范規(guī)模性返貧的重中之重。其次,重點(diǎn)關(guān)注易地扶貧搬遷安置區(qū)。扶貧搬遷戶是防范規(guī)模性返貧的重點(diǎn)群體,各類安置區(qū)相應(yīng)也是需要重點(diǎn)關(guān)注的區(qū)域。要針對(duì)大型安置區(qū)、中小型安置點(diǎn)和“插花式”分散安置等不同安置區(qū)的特點(diǎn),分區(qū)分類做好精準(zhǔn)幫扶,不斷提高安置區(qū)的發(fā)展能力,確保搬遷脫貧人口“穩(wěn)得住、能致富”。再次,聚焦革命老區(qū)、邊境地區(qū)等特殊類型地區(qū)。黨的十八大以來(lái),特殊類型區(qū)域發(fā)展雖然也取得了重要進(jìn)展,但由于受多種因素影響,發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題依然突出,存在規(guī)模性返貧的風(fēng)險(xiǎn)。特殊類型地區(qū)承擔(dān)特殊功能,如革命老區(qū)是黨和人民軍隊(duì)的根,是中國(guó)人民選擇中國(guó)共產(chǎn)黨的歷史見證,鞏固拓展老區(qū)脫貧攻堅(jiān)成果,讓老區(qū)人民逐步過(guò)上富裕幸福的生活,具有特殊的政治意義。邊境地區(qū)的發(fā)展關(guān)系到邊疆的鞏固和邊境安全,因此加大對(duì)邊境地區(qū)發(fā)展的幫扶力度,提升邊境地區(qū)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力,大力改善邊境地區(qū)生產(chǎn)生活條件,提高邊境群眾的生活水平,意義重大。

四、返貧風(fēng)險(xiǎn)防范與治理的主要思路

防止規(guī)模性返貧是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程,要把握好各項(xiàng)工作之間的結(jié)合與統(tǒng)一,發(fā)揮好各項(xiàng)舉措的協(xié)同聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。要完善防止返貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)幫扶機(jī)制,瞄準(zhǔn)重點(diǎn)群體和地區(qū)。要鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果,抓住就業(yè)這個(gè)關(guān)鍵,建立健全農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶機(jī)制。要加強(qiáng)規(guī)模性返貧防范治理與國(guó)家戰(zhàn)略的統(tǒng)籌融合,探尋更多的幫扶路徑,凝聚更大支撐力量。特別是要盡快完成脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接,扎實(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興。

(一)進(jìn)一步完善防止返貧的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)幫扶機(jī)制

防止規(guī)模性返貧也需要精準(zhǔn)識(shí)別,弄清可能返貧致貧的群體和人員,找準(zhǔn)返貧致貧原因,精準(zhǔn)施策。完善防止返貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制,從制度上預(yù)防和解決返貧問(wèn)題,是防止規(guī)模性返貧的首要工作。一是要瞄準(zhǔn)重點(diǎn)群體、重點(diǎn)地區(qū)展開監(jiān)測(cè)。以家庭為單位,重點(diǎn)監(jiān)測(cè)脫貧不穩(wěn)定戶(含易地扶貧搬遷戶)、突發(fā)嚴(yán)重困難戶、邊緣易致貧戶等群體。重點(diǎn)關(guān)注西部地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)、原深度貧困地區(qū)、大型特大型安置區(qū)等重點(diǎn)地區(qū)的情況,重點(diǎn)監(jiān)測(cè)他們的收入支出、“兩不愁三保障”及飲水安全狀況等。二是要盡可能擴(kuò)大監(jiān)測(cè)范圍。財(cái)政條件較差地區(qū)可嚴(yán)格按照相關(guān)文件要求展開監(jiān)測(cè),并限制一定比例。財(cái)政條件較好的地區(qū)可以突破國(guó)家的收入標(biāo)準(zhǔn)要求,不設(shè)定比例限制,盡量做到應(yīng)監(jiān)盡監(jiān),為防止規(guī)模性返貧做好全面監(jiān)測(cè),同時(shí)也為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興做好摸底工作。三是要充分利用好信息技術(shù),做好動(dòng)態(tài)管理。充分利用大數(shù)據(jù)分析等信息技術(shù),依托國(guó)家鄉(xiāng)村振興局的數(shù)據(jù),開發(fā)新平臺(tái),加強(qiáng)各部門之間的信息共享,加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè),及時(shí)將符合條件的對(duì)象納入監(jiān)測(cè)范圍。四是要及早干預(yù)。對(duì)于那些建檔立卡的脫貧不穩(wěn)定戶,要按照脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)的幫扶政策加強(qiáng)幫扶,保持過(guò)渡期內(nèi)幫扶政策的穩(wěn)定性。對(duì)于那些沒(méi)有納入建檔立卡的易致貧人員,圍繞防止返貧的目標(biāo)要求,參照脫貧攻堅(jiān)幫扶措施,按照缺什么補(bǔ)什么的原則進(jìn)行幫扶。

(二)盡快鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的薄弱環(huán)節(jié)

鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的薄弱環(huán)節(jié)是防止建檔立卡戶規(guī)模性返貧的關(guān)鍵,也是進(jìn)一步夯實(shí)原貧困地區(qū)發(fā)展和推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的基礎(chǔ)性工作。一是要完善防止返貧致貧的制度體系。在脫貧攻堅(jiān)中,確保“三保障”的政策多是臨時(shí)性的扶持政策,脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利后,這些臨時(shí)性政策并沒(méi)有上升為長(zhǎng)期性制度。此外,在當(dāng)前的鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果工作中,各地的做法不一,部分地區(qū)拓展了扶持政策的受益范圍,部分地區(qū)卻取消了脫貧人口的資助政策。因此,脫貧戶和沒(méi)納入貧困戶的易返貧致貧重點(diǎn)群體因?qū)W、因病致貧的風(fēng)險(xiǎn)始終存在。需要從制度上解決根本問(wèn)題,加快農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)和社會(huì)保障體系建設(shè),不斷提高服務(wù)和保障水平。特別是具備條件的地區(qū),要逐步將臨時(shí)性的扶持政策上升為長(zhǎng)期性制度。二是要提升扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平。要加大農(nóng)業(yè)科技推廣,用好科技創(chuàng)新成果,切實(shí)解決扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的技術(shù)困難。要充分發(fā)揮消費(fèi)扶貧、電商扶貧等的作用,拓展扶貧產(chǎn)品銷售渠道。要推動(dòng)扶貧產(chǎn)業(yè)由短平快向中長(zhǎng)期產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變,著力提升扶貧產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價(jià)值鏈水平,不斷提升產(chǎn)業(yè)效益和農(nóng)民收入水平。三是做好易地扶貧搬遷的后續(xù)工作。加快完善安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、商業(yè)服務(wù)等配套建設(shè),著力解決好搬遷隨遷戶的就業(yè)、社區(qū)融入等問(wèn)題,降低搬遷隨遷戶生活成本、提高收入水平,確保搬遷脫貧人口穩(wěn)得住、能融入、有收入、不返貧。

(三)千方百計(jì)抓好就業(yè)這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)

就業(yè)是民生之本,在易返貧致貧重點(diǎn)群體中,有勞動(dòng)能力的占大多數(shù),因此千方百計(jì)穩(wěn)就業(yè)和擴(kuò)大就業(yè)成為防止規(guī)模性返貧的關(guān)鍵。一是要著力穩(wěn)住脫貧人口就業(yè)規(guī)模。要加大對(duì)脫貧地區(qū)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持力度,完善聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機(jī)制,著力穩(wěn)住扶貧產(chǎn)業(yè)的就業(yè)量。要深化東西部和省內(nèi)勞務(wù)協(xié)作,提升勞務(wù)輸出的組織化程度,做好勞務(wù)輸出、勞務(wù)協(xié)作工作,穩(wěn)住外出務(wù)工數(shù)量。要確保生態(tài)護(hù)林員等鄉(xiāng)村公益性崗位聘用人員數(shù)量穩(wěn)中有增。二是要努力拓寬就業(yè)渠道。東部等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)要依托對(duì)口協(xié)作機(jī)制,結(jié)合產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移,助力鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣和特殊地區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè),引導(dǎo)勞動(dòng)密集型行業(yè)企業(yè)到這些地區(qū)投資辦廠或?qū)嵤┥a(chǎn)加工項(xiàng)目分包。積極支持鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣承接和發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè),支持企業(yè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村)設(shè)置車間、加工點(diǎn),積極組織易返貧致貧勞動(dòng)力從事居家就業(yè)和靈活就業(yè)。鼓勵(lì)進(jìn)城務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),脫貧人員自主創(chuàng)業(yè),支持發(fā)展農(nóng)村電商、鄉(xiāng)村旅游等創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目,落實(shí)各項(xiàng)創(chuàng)業(yè)扶持政策,優(yōu)先提供創(chuàng)業(yè)服務(wù),助推農(nóng)村百業(yè)興旺。以農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施為建設(shè)重點(diǎn),以脫貧人口、易返貧致貧監(jiān)測(cè)對(duì)象和其他低收入人口為賑濟(jì)對(duì)象,不斷完善以工代賑模式,擴(kuò)大就業(yè),提高收入。三是加強(qiáng)就業(yè)服務(wù)。要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)易返貧致貧重點(diǎn)人群的技能培訓(xùn),提高就業(yè)能力。完善農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)信息平臺(tái),實(shí)現(xiàn)與防止返貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)幫扶系統(tǒng)的對(duì)接,及時(shí)掌握被監(jiān)測(cè)人員的就業(yè)失業(yè)情況,盡早幫扶。

(四)建立健全農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶機(jī)制

我國(guó)目前農(nóng)村低收入人口規(guī)模還比較大,脫貧地區(qū)的發(fā)展基礎(chǔ)還比較薄弱,建立健全農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶機(jī)制和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶機(jī)制,是防范規(guī)模性返貧的重要舉措。健全農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶機(jī)制,一要不斷完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。摸清社會(huì)保障體系的薄弱環(huán)節(jié),合理確定農(nóng)村醫(yī)療保障水平,完善養(yǎng)老保障,健全各類社會(huì)救助政策,不斷提高保障能力和水平。二要盡力解決農(nóng)村低收入人口的生活困難問(wèn)題。脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)要求所涉及的指標(biāo)有限,事實(shí)上飲水安全、衛(wèi)生設(shè)施、生活用能、道路交通等也同等重要,要切實(shí)解決群眾生活困難、降低生活成本,多維度提高農(nóng)村低收入人口生活水平。三要努力縮小低收入人口同農(nóng)村其他群體的發(fā)展差距。要為農(nóng)村低收入人口提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì),加強(qiáng)對(duì)低收入人口的就業(yè)服務(wù),拓寬就業(yè)渠道,提高他們持續(xù)增收和發(fā)展的能力。建立健全欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶機(jī)制,其一要持續(xù)改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件,即持續(xù)改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)交通、水利、電力、物流等生產(chǎn)生活條件;其二要繼續(xù)提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公共服務(wù)水平,補(bǔ)齊公共服務(wù)的短板,進(jìn)一步改善義務(wù)教育辦學(xué)條件,提升醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平等;其三要加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持力度,盡快建立先富帶后富的制度體系,從根本上改變城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展不平衡,欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展不充分問(wèn)題。

(五)加強(qiáng)規(guī)模性返貧防范治理與國(guó)家戰(zhàn)略的統(tǒng)籌

國(guó)家對(duì)易返貧致貧人員、脫貧地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的幫扶是多方面的,除了專門的扶持政策外,國(guó)家戰(zhàn)略層面的支持也不少。要加強(qiáng)規(guī)模性返貧防范治理與國(guó)家戰(zhàn)略的統(tǒng)籌融合,探尋更多的幫扶路徑,凝聚更大支撐力量。特別是要加強(qiáng)與城鄉(xiāng)、區(qū)域等戰(zhàn)略的統(tǒng)籌融合,如鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化、西部大開發(fā)、京津冀一體化、粵港澳大灣區(qū)、黃河流域高質(zhì)量發(fā)展等。加強(qiáng)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的統(tǒng)籌融合是應(yīng)有之義,要盡快做好脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的銜接,完成幫扶體系的轉(zhuǎn)換。當(dāng)前,要繼續(xù)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,穩(wěn)定并持續(xù)加大城鎮(zhèn)吸納就業(yè)能力,為農(nóng)村易返貧致貧人員提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。特別是要重點(diǎn)推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè),補(bǔ)齊縣城短板弱項(xiàng),提升縣城綜合承載能力,增強(qiáng)縣城產(chǎn)業(yè)支撐能力,穩(wěn)定擴(kuò)大縣城就業(yè)崗位。推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局,加大對(duì)西部脫貧地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的支持力度,增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力,防止發(fā)生成片返貧現(xiàn)象。京津冀一體化、粵港澳大灣區(qū)以及黃河流域高質(zhì)量發(fā)展等重大戰(zhàn)略都涉及不少脫貧地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)。在推進(jìn)這些重大戰(zhàn)略中,要注重對(duì)該區(qū)域脫貧地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展帶動(dòng),為這些地區(qū)的脫貧人口、易返貧致貧人員提供更多機(jī)會(huì)。

(六)扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,是解決新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾的必然要求,是實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的必然選擇。扎實(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是防止規(guī)模性返貧問(wèn)題的重要途徑。一是要盡快做好脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。加快建立健全農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶機(jī)制和政策體系,持續(xù)改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展條件,克服精神貧困,增強(qiáng)脫貧地區(qū)“造血”功能,鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果,確保脫貧群眾穩(wěn)定脫貧。二是要深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì),推動(dòng)資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東,擴(kuò)展農(nóng)民收入來(lái)源。促進(jìn)小農(nóng)戶生產(chǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接,提升小農(nóng)戶組織化程度,提高個(gè)體農(nóng)戶抵御風(fēng)險(xiǎn)能力,提高農(nóng)民收入水平。三是要發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。加快發(fā)展依托農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源、由當(dāng)?shù)剞r(nóng)民主辦、彰顯地域特色和鄉(xiāng)村價(jià)值的產(chǎn)業(yè)體系,推進(jìn)鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,推動(dòng)鄉(xiāng)村百業(yè)興旺、產(chǎn)業(yè)全面振興。四是要完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策體系。順應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢(shì),重塑城鄉(xiāng)關(guān)系,更好激發(fā)農(nóng)村內(nèi)部發(fā)展活力、優(yōu)化農(nóng)村外部發(fā)展環(huán)境。加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。五是要保障和改善農(nóng)村民生。要圍繞農(nóng)民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題,加快補(bǔ)齊農(nóng)村民生短板,提高農(nóng)村美好生活保障水平。要繼續(xù)把國(guó)家社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)放在農(nóng)村,促進(jìn)公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等資源向農(nóng)村傾斜,逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系,推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

結(jié)語(yǔ)

規(guī)模性返貧的防范與治理,是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó),加快中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的前提條件。如若爆發(fā)規(guī)模性返貧,將會(huì)嚴(yán)重影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略安排。規(guī)模性返貧的防范與治理與脫貧攻堅(jiān)有很大的不同:涉及人口更多,且很大部分是以前沒(méi)有被納入脫貧攻堅(jiān)范圍的群體;要求也更高,它的最低目標(biāo)任務(wù)高于絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn);面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)也更多,受國(guó)內(nèi)外形勢(shì)變化影響大。因此,對(duì)規(guī)模性返貧的防范治理絕不能掉以輕心,必須堅(jiān)持以習(xí)近平總書記精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧思想為指導(dǎo),以不低于脫貧攻堅(jiān)的精神努力做好各項(xiàng)工作。首先,要找準(zhǔn)規(guī)模性返貧的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),明確工作方向;其次,要嚴(yán)格按照脫貧目標(biāo)要求,聚焦容易返貧、致貧的重點(diǎn)群體,可能發(fā)生成片返貧的重點(diǎn)區(qū)域,以及嚴(yán)重影響群眾生活的領(lǐng)域,敲定工作重點(diǎn);最后,根據(jù)工作重點(diǎn),精準(zhǔn)施策,做好幫扶工作。同時(shí),規(guī)模性返貧的防范與治理是一個(gè)系統(tǒng)工程,在防范與治理的過(guò)程中要堅(jiān)持系統(tǒng)思維,把握好各項(xiàng)工作之間的結(jié)合與統(tǒng)一,發(fā)揮好各項(xiàng)舉措的協(xié)同聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。