海南自貿(mào)港視角下《專利法》修改對專利行政執(zhí)法和公共服務(wù)的影響

蔡祖國,孫繼華,王 寧

(1.海南師范大學(xué) 法學(xué)院,海南 ?？?571158;2.海南省社會科學(xué)院 自由貿(mào)易港研究所,海南 ?？?570203;3.海南大學(xué) 公共管理學(xué)院,海南 ?？?570228)

一、《專利法》修改概述

2020年10月17日,第十三屆全國人大常委會第二十二次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國專利法〉的決定》,這是我國《中華人民共和國專利法》(以下簡稱《專利法》)第四次修正,該修正案自2021年6月1日起施行。此次修改,適值國際國內(nèi)形勢發(fā)生了復(fù)雜的變化。在國內(nèi),經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型要求以創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展。2015年12月18日,《國務(wù)院關(guān)于新形勢下加快知識產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國建設(shè)的若干意見》(國發(fā)〔2015〕71號)出臺,意見的目標(biāo)是“深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略,深化知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域改革,加快知識產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國建設(shè)”。2018年,我國重組了知識產(chǎn)權(quán)行政系統(tǒng),將知識產(chǎn)權(quán)行政管理職能歸于市場監(jiān)管系統(tǒng),實行專利、商標(biāo)、地理標(biāo)志等知識產(chǎn)權(quán)的綜合管理。在國際上,貿(mào)易保護(hù)主義、單邊主義抬頭,逆全球化思潮來襲;中美貿(mào)易摩擦加劇,焦點已從貿(mào)易失衡轉(zhuǎn)向了技術(shù)轉(zhuǎn)移［1］。2018年7月發(fā)生的中美貿(mào)易摩擦的主要爭端領(lǐng)域就是中國沒有優(yōu)勢的技術(shù)領(lǐng)域。2020年1月15日,中美簽署了第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議,該協(xié)議的第一章“知識產(chǎn)權(quán)”共有36個條款。協(xié)議要求我國加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法,強(qiáng)化對商業(yè)秘密、專利、商標(biāo)等的保護(hù)。在此背景下,我國《專利法》修改以加強(qiáng)專利保護(hù)、擴(kuò)大專利運用范圍為目標(biāo),實質(zhì)性修改24款條文,新增“專利的實施和運用”一章,主要內(nèi)容有專利侵權(quán)賠償、促進(jìn)專利實施和運用、專利公共服務(wù)、專利行政執(zhí)法及外觀設(shè)計制度等。在《專利法》修改的推動下,海南自貿(mào)港頒布了《海南自由貿(mào)易港知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例》(以下簡稱《知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例》),專利行政管理部門的專利行政執(zhí)法和公共服務(wù)職責(zé)進(jìn)一步得到加強(qiáng)。2023年3月16日,中共中央印發(fā)《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》,將國家知識產(chǎn)權(quán)局由國家市場監(jiān)督管理總局管理的國家局調(diào)整為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu),其執(zhí)法職能也將調(diào)整,專利行政管理面臨重大變化。

在上述背景下,本文將結(jié)合我國新一輪知識產(chǎn)權(quán)行政管理改革動態(tài),深入分析自貿(mào)港視角下《專利法》修改對我國專利行政執(zhí)法及專利公共服務(wù)的影響。

二、《專利法》修改對我國專利行政執(zhí)法的影響

(一)《專利法》針對專利行政執(zhí)法修改的主要內(nèi)容

《專利法》修改在保留專利行政機(jī)關(guān)有權(quán)處理專利侵權(quán)糾紛(第六十五條)、有權(quán)查處假冒專利行為(第六十八條)和專利行政機(jī)關(guān)可以行使的執(zhí)法職權(quán)類型(第六十九條)的基礎(chǔ)上,新增了四點內(nèi)容。

1.加大了對假冒專利行為的處罰力度

第六十八條規(guī)定,對假冒專利的罰款提高到違法所得五倍以下;對沒有違法所得或者違法所得在五萬元以下的,罰款上限由二十萬以下提高到二十五萬元以下。

2.明確規(guī)定了專利行政機(jī)關(guān)處理專利侵權(quán)糾紛時的職權(quán)

第六十九條規(guī)定,專利行政機(jī)關(guān)應(yīng)專利權(quán)人或者利害關(guān)系人的請求處理專利侵權(quán)糾紛時,可以行使詢問權(quán)、調(diào)查權(quán)、現(xiàn)場檢查權(quán)。而專利執(zhí)法部門處罰假冒專利行為時,還有權(quán)采取查閱復(fù)制資料和查封扣押假冒專利產(chǎn)品等措施。

3.新增了專利行政部門的專利侵權(quán)糾紛行政裁決職能

第七十條規(guī)定,專利行政部門可以應(yīng)專利權(quán)人或者利害關(guān)系人的請求處理專利侵權(quán)糾紛,并明確了管轄權(quán)限。

4.明確規(guī)定了專利行政管理部門可以對專利糾紛進(jìn)行調(diào)解

此次修改保留了第六十五條的“管理專利工作的部門可以應(yīng)請求就侵犯專利權(quán)的賠償數(shù)額進(jìn)行調(diào)解”,增加了第五十二條的“實施開放許可發(fā)生糾紛的,可以請求國務(wù)院專利行政部門進(jìn)行調(diào)解”。

(二)《專利法》針對專利行政執(zhí)法修改的特點

1.對假冒專利執(zhí)法和侵權(quán)糾紛的處理作了明確區(qū)分

第六十九條規(guī)定,對于假冒專利的行為,由專利執(zhí)法部門查處;對侵權(quán)糾紛,由管理專利的部門處理。對于專利執(zhí)法部門查處假冒專利行為向來并無大的爭議,但對專利侵權(quán)糾紛的行政處理則一直存有爭議。有學(xué)者直言,“專利侵權(quán)糾紛的行政處理在當(dāng)今時代并無足夠的必要性與合理性”,并“建議取消專利管理部門的行政裁決職能”［2］。也有學(xué)者持不同意見,認(rèn)為“為將專利制度重要性與其保護(hù)力度相匹配,應(yīng)及時修改《專利法》,拓寬專利行政查處與處罰權(quán)限”［3］。自首次制定《專利法》以來,從1984年到1992年,我國“專利行政管理部門行政裁決專利民事糾紛的職能呈現(xiàn)出由強(qiáng)到弱的變化趨勢;專利行政管理部門行政查處假冒專利違法行為的職能和行政調(diào)解專利糾紛的職能呈現(xiàn)出由弱到強(qiáng)的變化趨勢”［4］。而自2000年后,我國專利行政保護(hù)“由過去的以行政裁決專利糾紛為重心轉(zhuǎn)移到了現(xiàn)在的以行政查處專利違法行為為重心”［4］?！秾＠ā返诹畻l規(guī)定,“對群體侵權(quán)、重復(fù)侵權(quán)等擾亂市場秩序的故意侵犯專利權(quán)行為,專利行政部門可以依法查處,責(zé)令侵權(quán)人立即停止侵權(quán)行為,并可以沒收侵權(quán)產(chǎn)品、專門用于制造侵權(quán)產(chǎn)品或者使用侵權(quán)方法的零部件、工具、模具、設(shè)備等。對重復(fù)侵犯專利權(quán)的行為,專利行政部門可以處以罰款,非法經(jīng)營額五萬元以上的,可以處非法經(jīng)營額一倍以上五倍以下的罰款;沒有非法經(jīng)營額或者非法經(jīng)營額五萬元以下的,可以處二十五萬元以下的罰款”。這一規(guī)定不僅確認(rèn)了專利行政部門可以“責(zé)令停止侵權(quán)”,而且確認(rèn)了專利行政部門可以“沒收”和“罰款”,專利行政處理專利糾紛的職權(quán)與專利行政執(zhí)法權(quán)無異。有學(xué)者支持這一條款,認(rèn)為針對故意侵權(quán)、反復(fù)侵權(quán)、群體侵權(quán)等惡性侵權(quán)行為,缺乏對惡意侵權(quán)行為的查處職能,應(yīng)增加執(zhí)法機(jī)關(guān)對惡意專利侵權(quán)和危害公共利益的專利違法行為的主動查處權(quán),有效遏制大規(guī)模、重復(fù)侵權(quán)行為對權(quán)利人合法權(quán)益與正常市場秩序的不法侵害［5］。但這一條款因與專利侵權(quán)懲罰性賠償功能相同而最終被刪除。

2.提高了行政處罰的力度,有利于強(qiáng)化專利行政執(zhí)法的地位和作用

對假冒專利的罰款提高到違法所得五倍以下,與第七十一條規(guī)定的懲罰性賠償倍數(shù)相同,強(qiáng)化了專利行政執(zhí)法的地位,有利于充分發(fā)揮專利行政執(zhí)法的作用。對沒有違法所得或者違法所得在五萬元以下的,可以處罰的罰款上限由二十萬以下提高到二十五萬元以下?？紤]到假冒專利違法所得與專利侵權(quán)所造成的實際損失之間的差異,這一規(guī)定具有合理性。

(三)《專利法》針對專利行政執(zhí)法修改的影響

1.專利行政執(zhí)法在實踐中得以強(qiáng)化

一是專利行政執(zhí)法案件數(shù)量增長較快。2022年專利行政執(zhí)法案件較2020年增長了三成多,知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)得到進(jìn)一步強(qiáng)化［6］。二是專利侵權(quán)糾紛行政裁決得到進(jìn)一步強(qiáng)化。自2021年5月起,國家知識產(chǎn)權(quán)局統(tǒng)計的專利執(zhí)法數(shù)據(jù)僅統(tǒng)計專利侵權(quán)糾紛行政案件數(shù)據(jù)。這表明,《專利法》由過去的以行政查處專利違法行為為重心轉(zhuǎn)移到了現(xiàn)在的以行政裁決專利糾紛為重心。當(dāng)前實踐中,專利糾紛行政調(diào)解與司法確認(rèn)相結(jié)合(1)《國家知識產(chǎn)權(quán)局關(guān)于發(fā)布第二批知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的通知》(國知發(fā)保字〔2022〕17號)的指導(dǎo)案例8號“上海市知識產(chǎn)權(quán)局處理外觀設(shè)計專利侵權(quán)糾紛達(dá)成調(diào)解協(xié)議并經(jīng)司法確認(rèn)案”中,美克國際家居用品股份有限公司發(fā)現(xiàn)上海某公司許諾銷售的多款產(chǎn)品涉嫌侵犯其擁有的多個外觀設(shè)計專利權(quán),遂于2020年5月25日向上海市知識產(chǎn)權(quán)局提出專利侵權(quán)糾紛行政裁決處理請求。6月1日,上海市知識產(chǎn)權(quán)局受理上述系列案件并根據(jù)雙方當(dāng)事人的調(diào)解意愿主持調(diào)解。9月29日,雙方當(dāng)事人簽署專利侵權(quán)糾紛行政調(diào)解協(xié)議書。10月20日,雙方當(dāng)事人就該協(xié)議書向上海知識產(chǎn)權(quán)法院申請司法確認(rèn),上海知識產(chǎn)權(quán)法院對當(dāng)事人提交的申請材料、調(diào)解協(xié)議的形式與內(nèi)容依法進(jìn)行審查,審查終結(jié)后當(dāng)日出具民事裁定書,確認(rèn)雙方達(dá)成的調(diào)解協(xié)議有效。,專利侵權(quán)糾紛行政裁決的執(zhí)法化進(jìn)一步強(qiáng)化了專利行政裁決糾紛的作用和地位(2)《專利行政執(zhí)法辦法》第二十條規(guī)定,對于重復(fù)侵權(quán)行為,管理專利工作的部門可以依請求直接作出責(zé)令立即停止侵權(quán)行為的處理決定。目前,北京、天津、河北、浙江、福建、河南、湖北、廣東、重慶、四川、貴州、新疆等省(自治區(qū)、直轄市)在地方性法規(guī)中,明確規(guī)定了對于重復(fù)專利侵權(quán)行為可以給予行政處罰。。

2.《專利法》所存分歧更加凸顯

《專利法》修改對專利行政執(zhí)法監(jiān)管的規(guī)定所存在的爭議或不明確之處給專利行政執(zhí)法監(jiān)管帶來了困境［7］。這種困境主要在于,如何界定《專利法》第六十五條、第七十條規(guī)定的“處理”,其實質(zhì)是什么,內(nèi)涵、范圍如何確定,以及處理程序如何確立或規(guī)范。從目前國家知識產(chǎn)權(quán)局制定的規(guī)章來看,“處理”應(yīng)屬于行政裁決的范疇(3)《重大專利侵權(quán)糾紛行政裁決辦法》(國家知識產(chǎn)權(quán)局第426號)第二條規(guī)定,本辦法適用于國家知識產(chǎn)權(quán)局處理專利法第七十條第一款所稱的在全國有重大影響的專利侵權(quán)糾紛。。然而,對于私權(quán)性質(zhì)的專利侵權(quán)糾紛,修改后的《專利法》在明確并強(qiáng)化司法執(zhí)法保護(hù)的同時,又增強(qiáng)了專利行政部門的專利糾紛處理權(quán)。是否有必要采取這種二元保護(hù)方式?或者說,專利侵權(quán)糾紛行政處理的合法性、合理性是否還不夠明確?進(jìn)言之,這種二元保護(hù)方式可能會造成執(zhí)法資源的重復(fù)配置,特別是在司法執(zhí)法職能和效能不斷強(qiáng)化的發(fā)展背景下,強(qiáng)化專利行政執(zhí)法尚值得商榷。況且,有些地方在對專利行政裁決進(jìn)行立法時,將行政裁決權(quán)向行政執(zhí)法權(quán)擴(kuò)張,類似并等同于專利行政執(zhí)法,顯然并不符合《專利法》的立法本意。從本質(zhì)上講,處理專利侵權(quán)糾紛的行政調(diào)解不是準(zhǔn)司法性質(zhì)的行政裁決行為,也不是行政查處行為,而是為專利糾紛當(dāng)事人提供的一種行政服務(wù)［8］。而行政裁決是否包含行政調(diào)解則尚不明確［9］。將行政裁決向行政執(zhí)法擴(kuò)張,顯然與其本質(zhì)不符。

3.專利行政執(zhí)法在實踐中遭遇到挑戰(zhàn)

一方面,在專利行政執(zhí)法中存在規(guī)范性問題。一是執(zhí)法或裁決程序的規(guī)范性問題。目前,我國專利行政執(zhí)法或裁決程序性規(guī)制有待完善,專利行政裁決法律授權(quán)也存在合理性之爭。在國家層面上,重大專利侵權(quán)糾紛行政處理適用《重大專利侵權(quán)糾紛行政裁決辦法》,但其他類型專利侵權(quán)糾紛是否適用尚不明確。二是專利執(zhí)法聽證制度不健全。專利執(zhí)法聽證制度有助于調(diào)動執(zhí)法者與守法者雙方依法辦事的主動性與自覺性,推動良好專利行政管理秩序的健康發(fā)展,但目前專利執(zhí)法聽證制度尚未健全。三是執(zhí)法信息公開性不足。相對于司法信息公開,專利行政執(zhí)法在立案、查處、聽證、沒收、查封等執(zhí)法流程的信息公開上,不僅缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),而且在有些地方還存在比較大的缺失,這不利于指導(dǎo)人們做出正確的行為選擇。

另一方面,地方專利行政管理部門在開展專利行政執(zhí)法工作時,不僅面臨著行政執(zhí)法授權(quán)依據(jù)不足、流程不規(guī)范問題,而且還面臨著執(zhí)法人員配備不足、專業(yè)素養(yǎng)也不匹配等問題,難以滿足行政執(zhí)法需求。

(四)對知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門的建議

專利行政執(zhí)法在專利管理系統(tǒng)五年改革實踐中開始顯現(xiàn)其困境。針對這一問題,2023年,中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》,要求加快推進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國建設(shè),全面提升知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、運用、保護(hù)、管理和服務(wù)水平,將國家知識產(chǎn)權(quán)局由國家市場監(jiān)督管理總局管理的國家局調(diào)整為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。商標(biāo)、專利等領(lǐng)域執(zhí)法職責(zé)繼續(xù)由市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊伍承擔(dān),相關(guān)執(zhí)法工作接受國家知識產(chǎn)權(quán)局專業(yè)指導(dǎo)。這一輪改革的特點是,知識產(chǎn)權(quán)行政管理脫離市場監(jiān)管系統(tǒng),成為獨立的政府直屬機(jī)構(gòu),其原有的執(zhí)法職責(zé)分離至綜合執(zhí)法部門,知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門對知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法進(jìn)行專業(yè)指導(dǎo)。

基于此,對知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門提出兩點建議。

1.知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變管理理念

對于《專利法》修改所明確的假冒專利查處和應(yīng)要求處理專利侵權(quán)糾紛,知識產(chǎn)權(quán)行政部門均無行政執(zhí)法權(quán)和行政裁決權(quán),而綜合執(zhí)法部門也只能查處假冒專利行為,對于專利侵權(quán)糾紛,當(dāng)事人可選擇司法執(zhí)法途徑來解決爭議。新一輪國家機(jī)構(gòu)改革使得知識產(chǎn)權(quán)行政管理原有的執(zhí)法職責(zé)分離至綜合執(zhí)法部門,知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門對知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法只能進(jìn)行專業(yè)指導(dǎo)。因此,知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變管理理念。

2.知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門要不斷提高專業(yè)指導(dǎo)能力

知識產(chǎn)權(quán)行政部門應(yīng)建立專業(yè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)及指導(dǎo)機(jī)制,對假冒專利和專利侵權(quán)提供專業(yè)的判斷。還要加強(qiáng)專業(yè)指導(dǎo)人員的教育培訓(xùn),以提高其侵權(quán)判斷能力和水平。同時要完善假冒專利和專利侵權(quán)查詢的信息數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò),便于有關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)及時便利查詢相關(guān)信息。

三、《專利法》修改對我國專利公共服務(wù)的影響

(一)《專利法》針對專利公共服務(wù)修改的主要內(nèi)容

《專利法》在明確“推動發(fā)明創(chuàng)造的應(yīng)用”(第一條)的基礎(chǔ)上,新增(修改)了兩方面的內(nèi)容。

1.明確了專利行政管理部門的公共服務(wù)職能

第四十八條明確規(guī)定,專利行政部門或管理專利工作的部門應(yīng)當(dāng)采取措施,“加強(qiáng)專利公共服務(wù)”,首次確認(rèn)了提供專利信息服務(wù)是專利行政管理部門公共服務(wù)職能的重要內(nèi)容。第二十一條新增規(guī)定,國務(wù)院專利行政部門應(yīng)當(dāng)“加強(qiáng)專利信息公共服務(wù)體系建設(shè)”“提供專利基礎(chǔ)數(shù)據(jù)”“促進(jìn)專利信息傳播與利用”。其中,“加強(qiáng)專利信息公共服務(wù)體系建設(shè)”和“提供專利基礎(chǔ)數(shù)據(jù)”是專利行政部門公共信息服務(wù)的兩項重要內(nèi)容。

2.明確了專利行政管理部門要促進(jìn)專利實施和運用

第四十八條規(guī)定,加強(qiáng)“專利公共服務(wù)”,就是要“促進(jìn)專利實施和運用”?！秾＠ā沸薷倪€完善了職務(wù)發(fā)明制度,第六條新增規(guī)定,“該單位可以依法處置其職務(wù)發(fā)明創(chuàng)造申請專利的權(quán)利和專利權(quán),促進(jìn)相關(guān)發(fā)明創(chuàng)造的實施和運用”。《專利法》修改還新增了第四十九條的“專利強(qiáng)制許可制度”和第五十條、第五十一條、第五十二條的“開放許可制度”。

(二)《專利法》針對專利公共服務(wù)修改的特點

1.增加了專利信息公共服務(wù)相關(guān)內(nèi)容

專利公共服務(wù)對提高專利質(zhì)量具有重要的作用［10］。加強(qiáng)專利信息公共服務(wù)是此次《專利法》修改中新增加的內(nèi)容,也是《專利法》修改中最引人關(guān)注的內(nèi)容之一。在這次修改前,新一輪機(jī)構(gòu)改革重新組建國家知識產(chǎn)權(quán)局時,新設(shè)立了公共服務(wù)司,這是貫徹落實中央對知識產(chǎn)權(quán)工作要求的重要舉措,也是此次機(jī)構(gòu)改革的亮點之一。公共服務(wù)司主要職責(zé)是推動進(jìn)一步深化知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革,推動全國知識產(chǎn)權(quán)信息公共服務(wù)體系建設(shè),統(tǒng)籌管理知識產(chǎn)權(quán)信息資源和信息化建設(shè),促進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)傳播利用,推動知識產(chǎn)權(quán)信息服務(wù)便利化、集約化、高效化,實現(xiàn)信息免費或低成本開放等?！秾＠ā沸薷膶⒋舜胃母锍晒{入立法范疇,并予以明確規(guī)范,影響深遠(yuǎn)。

2.著力促進(jìn)專利實施和運用

在《專利法》修改中,我國改革了知識產(chǎn)權(quán)管理體制機(jī)制。國家局在原專利管理司的基礎(chǔ)上組建了知識產(chǎn)權(quán)促進(jìn)運用司,地方局也都先后組建了知識產(chǎn)權(quán)促進(jìn)運用部門?！秾＠ā沸薷膶⒋龠M(jìn)專利實施和運用寫進(jìn)法案,實際上是對我國專利管理機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的及時回應(yīng),并將對我國今后專利公共服務(wù)的有效開展指明方向。

3.明確了加強(qiáng)專利信息公共服務(wù)及促進(jìn)專利實施和運用

這實際上也明確了加強(qiáng)公共服務(wù)是專利行政管理的重要職責(zé)。從長期發(fā)展趨勢來看,我國專利行政保護(hù)正在“由過去的以行政裁決專利糾紛為重心——到現(xiàn)在的以行政查處假冒專利等違法行為為重心——再到將來的以提供優(yōu)質(zhì)行政服務(wù)為基本理念和重心”［4］。我國過去專利行政管理所采用的直接接入專利創(chuàng)造的做法,在《專利法》修改后,正在不斷被取消或停止。專利行政管理部門通過行政執(zhí)法監(jiān)管和提供公共服務(wù),能夠有效地推動我國專利技術(shù)市場的加快形成。

(三)《專利法》針對專利公共服務(wù)修改的影響

1.強(qiáng)化了專利公共服務(wù)職能

《專利法》修改首次明確了知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門的公共服務(wù)職能,在實踐中產(chǎn)生了重大影響。2021年,國家知識產(chǎn)權(quán)局“加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)隊伍和能力建設(shè),實現(xiàn)知識產(chǎn)權(quán)信息公共服務(wù)機(jī)構(gòu)省級層面及副省級城市全覆蓋”,“加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)開放供給,基礎(chǔ)數(shù)據(jù)開放增加至45種,數(shù)據(jù)下載帶寬提升了三分之二”,而且“首次開放集成電路布圖設(shè)計數(shù)據(jù),面向各地推廣應(yīng)用專利檢索分析系統(tǒng)”,并“組織開展‘知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)萬里行’”等［11］。2022年,國家知識產(chǎn)權(quán)局繼續(xù)強(qiáng)化公共服務(wù),實現(xiàn)“專利、商標(biāo)證書實現(xiàn)電子化”,公布公告實現(xiàn)“掌上查”,“遴選23家高校國家知識產(chǎn)權(quán)信息服務(wù)中心,新備案68家國家知識產(chǎn)權(quán)信息公共服務(wù)網(wǎng)點”,實現(xiàn)“新開放11種知識產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)”,“向地方服務(wù)網(wǎng)點單位配置標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)種類增至53種,試點向26家市場主體提供知識產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)”［12］。地方專利行政管理部門也在強(qiáng)化其公共服務(wù)職能?！吧虾５鹊貙崿F(xiàn)企業(yè)變更登記與商標(biāo)變更申請同步受理”,“廣東促進(jìn)粵港澳知識產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)互聯(lián)互通”［11］。“廣東、河北、福建等地率先實現(xiàn)地市級知識產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)全覆蓋,浙江實現(xiàn)跨領(lǐng)域、跨層級知識產(chǎn)權(quán)線上‘一件事’辦理,山東建設(shè)黃河流域知識產(chǎn)權(quán)大數(shù)據(jù)中心”,2022年,“新增37家地市級綜合性公共服務(wù)機(jī)構(gòu)”,“向地方服務(wù)網(wǎng)點單位配置標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)種類增至53種,試點向26家市場主體提供知識產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)”［12］。

2.專利公共服務(wù)在實踐中面臨挑戰(zhàn)

當(dāng)前,我國專利公共服務(wù)仍然相對滯后,難以滿足市場主體和全社會日益增長的高層次實際需要,也不符合《專利法》的要求。在頂層設(shè)計謀劃、公共投入、總量供應(yīng)、公共資源總量和配置、專利公共服務(wù)體系布局、知識產(chǎn)權(quán)公共基礎(chǔ)服務(wù)平臺建設(shè)等方面還存在較明顯的短板,促進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)運用的公共服務(wù)不足［13］。同時,一些地方知識產(chǎn)權(quán)管理部門仍存在在知識產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)理念上認(rèn)識模糊、服務(wù)內(nèi)容把握不準(zhǔn)、服務(wù)能力水平不足、服務(wù)效果亟需提高等較為突出的問題。

(四)對知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門的建議

《專利法》修改要求強(qiáng)化知識產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)［14］。這是新時代知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門職能的重大轉(zhuǎn)變,也是創(chuàng)新發(fā)展新時代的必然要求。

1.知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門要與時俱進(jìn)

要以《專利法》修改為契機(jī),進(jìn)一步轉(zhuǎn)變知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門和人員的觀念,明確公共服務(wù)職能和職責(zé),健全公共服務(wù)體制機(jī)制?！秾＠ā沸薷倪M(jìn)一步明確了知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門的公共服務(wù)職能和職責(zé),知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門應(yīng)以提升公共服務(wù)能力和強(qiáng)化公共服務(wù)水平為重要職責(zé),改變以前直接介入乃至干預(yù)市場主體行為。除監(jiān)管執(zhí)法外,各級知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門應(yīng)著力為市場主體打造良好的知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)市場,尤其是為市場主體提供優(yōu)質(zhì)的信息數(shù)據(jù)服務(wù)、高效的政務(wù)服務(wù)以及市場主體急需的其他服務(wù)。這些服務(wù)是目前專利服務(wù)市場尚未提供或不可能提供的,知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門提供這些基本的公共服務(wù)對專利服務(wù)市場的形成、專利技術(shù)交易市場的培育具有重大意義。

2.要科學(xué)謀劃國家與地方知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門公共服務(wù)職能的分工與協(xié)作

在國家層面,國家知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門應(yīng)致力于頂層設(shè)計,制訂和完善公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),包括公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系及實施方案、國家公共服務(wù)質(zhì)量要求等,以標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)均等化、普惠化、便捷化。要推廣應(yīng)用知識產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)事項清單,編制辦事指南和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),推動更多事項“網(wǎng)上辦”“掌上查”;大力構(gòu)建便民利民的知識產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)體系,推動信息服務(wù)的便利化、集約化、高效化;加快建設(shè)全國性知識產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)平臺,強(qiáng)化知識產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)平臺功能設(shè)計,為知識產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)體系提供強(qiáng)大功能支持,實現(xiàn)線上線下服務(wù)有機(jī)結(jié)合。統(tǒng)一的知識產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)平臺核心功能定位應(yīng)在于:權(quán)力確認(rèn)(知識產(chǎn)權(quán)的申請、審批、授權(quán)等)、權(quán)利分配(知識產(chǎn)權(quán)的交易、維護(hù)、轉(zhuǎn)化等)、權(quán)利增值(知識產(chǎn)權(quán)的數(shù)據(jù)管理、加工查詢、分析、預(yù)警、決策支持)［15］。要推動一批知識產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)事項接入國家政務(wù)服務(wù)平臺,加快建立全國一體化知識產(chǎn)權(quán)數(shù)字服務(wù)平臺;加大國家知識產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)中心的建設(shè)力度,整合各類數(shù)據(jù)資源,實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的互聯(lián)共享。要進(jìn)一步擴(kuò)大知識產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)開放范圍,優(yōu)化系統(tǒng)服務(wù)功能,支持建設(shè)世界一流知識產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)庫和地方特色數(shù)據(jù)庫,優(yōu)化知識產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)資源和外觀設(shè)計專利檢索公共服務(wù)系統(tǒng);積極推進(jìn)建設(shè)開放共享的國家知識產(chǎn)權(quán)大數(shù)據(jù)中心和互聯(lián)互通的知識產(chǎn)權(quán)信息公共服務(wù)平臺,探索運用云計算、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù),匯聚商標(biāo)、專利、地理標(biāo)志、集成電路布圖設(shè)計等知識產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、國際交換數(shù)據(jù)和部委共享數(shù)據(jù),推動知識產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)信息與經(jīng)濟(jì)、法律、科技、教育、產(chǎn)業(yè)運行等其他信息資源互聯(lián)互通,實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)一性、基礎(chǔ)性、權(quán)威性、安全性和共享性,破除“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”,為知識產(chǎn)權(quán)信息公共服務(wù)提供全流程、全方位的數(shù)據(jù)支持,形成一體化的網(wǎng)絡(luò)支撐。

在地方層面,地方應(yīng)充分發(fā)揮國家知識產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)平臺的功能,加快建設(shè)地方知識產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)平臺;深化實施知識產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)能力提升工程,擴(kuò)大地市級公共服務(wù)機(jī)構(gòu)覆蓋面,拓展TISC中心、高校國家知識產(chǎn)權(quán)信息服務(wù)中心和國家知識產(chǎn)權(quán)信息服務(wù)網(wǎng)點功能,持續(xù)完善公共服務(wù)體系;大力培育培植知識產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)社會中介力量,為市場主體提供專利布局、專利導(dǎo)航、專利評估、專利預(yù)警、企業(yè)專利數(shù)據(jù)庫建設(shè)等更具個性化的公共服務(wù)供給。

四、《專利法》修改對海南自貿(mào)港專利行政執(zhí)法和公共服務(wù)的影響

《專利法》修改對海南自貿(mào)港專利行政執(zhí)法和公共服務(wù)帶來了重大影響。2021年12月1日,海南省第六屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議通過的《海南自由貿(mào)易港知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例》,不僅吸收了《專利法》修改所規(guī)定的專利行政執(zhí)法和公共服務(wù)職責(zé),而且進(jìn)一步強(qiáng)化了專利行政裁決職責(zé),將專利行政裁決與專利行政執(zhí)法合為一體。

(一)《知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例》影響海南自貿(mào)港的主要內(nèi)容

1.專利行政執(zhí)法方面

《知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例》規(guī)定了四方面內(nèi)容。一是直接規(guī)定了縣級以上人民政府知識產(chǎn)權(quán)行政主管部門組織實施與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本區(qū)域知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作,明確了知識產(chǎn)權(quán)具體管理部門(指作品、發(fā)明、實用新型、外觀設(shè)計、商標(biāo)、地理標(biāo)志、商業(yè)秘密、集成電路布圖設(shè)計、植物新品種等管理部門)職責(zé)范圍內(nèi)的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作(第五條)。二是明確了知識產(chǎn)權(quán)具體管理部門“先行發(fā)布禁令,責(zé)令涉嫌侵權(quán)人立即停止涉嫌侵權(quán)行為”的類似于司法權(quán)的行政執(zhí)法權(quán)(第五十條)。三是明確了知識產(chǎn)權(quán)具體管理部門對重復(fù)侵權(quán)行為的責(zé)令停止侵權(quán)的行政執(zhí)法權(quán)(第五十一條)。四是明確了知識產(chǎn)權(quán)具體管理部門對重復(fù)侵權(quán)行為的雙倍罰款數(shù)額的處罰權(quán)(第五十四條)。此外,第九條規(guī)定了知識產(chǎn)權(quán)具體管理部門“知識產(chǎn)權(quán)糾紛網(wǎng)上處理”機(jī)制及技術(shù)手段,第二十八條規(guī)定了“建立健全知識產(chǎn)權(quán)無效宣告程序與知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛行政裁決的銜接機(jī)制”。

2.專利公共服務(wù)方面

《知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例》規(guī)定了三方面內(nèi)容。一是規(guī)定了省知識產(chǎn)權(quán)主管部門建立知識產(chǎn)權(quán)綜合服務(wù)平臺的職責(zé),“知識產(chǎn)權(quán)具體管理部門應(yīng)當(dāng)依托知識產(chǎn)權(quán)綜合服務(wù)平臺,健全知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)體系,為市場主體和社會公眾提供知識產(chǎn)權(quán)政策指導(dǎo)、檢索查詢、維權(quán)援助等公共服務(wù)”(第四十條)。二是規(guī)定了省知識產(chǎn)權(quán)主管部門應(yīng)當(dāng)建立專利導(dǎo)航制度的職責(zé)(第四十一條)。三是明確了“支持知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)業(yè)集聚發(fā)展,引進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)高端服務(wù)機(jī)構(gòu)”(第四十七條)。

(二)《知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例》影響海南自貿(mào)港的特點

1.專利行政執(zhí)法方面

《知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例》較之于《專利法》修改規(guī)定得更為明確。一是直接規(guī)定了知識產(chǎn)權(quán)管理部門的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作職責(zé)。而《專利法》第三條規(guī)定,國家、省級人民政府管理專利工作的部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的專利管理工作。這里的“專利管理工作”包括專利行政執(zhí)法、公共服務(wù)、專利行政裁決和專利宏觀管理。國務(wù)院管理專利工作的部門還負(fù)責(zé)“統(tǒng)一受理和審查專利申請,依法授予專利權(quán)”。二是直接規(guī)定了知識產(chǎn)權(quán)具體管理部門可以對專利侵權(quán)行為采取先行發(fā)布禁令、責(zé)令停止侵權(quán)行為、處以雙倍罰款等行政執(zhí)法措施,將專利侵權(quán)行為與專利假冒行為等同處理。這一特點明顯與《專利法》規(guī)定不同。《專利法》僅規(guī)定對假冒專利侵權(quán)行為可以行政執(zhí)法,而對專利侵權(quán)行為只能應(yīng)當(dāng)事人請求進(jìn)行處理,這種處理類似于“專利行政裁決”,不能采取禁令、責(zé)令停止行為和罰款等行政執(zhí)法措施?！吨R產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例》明顯突破了《專利法》的規(guī)定,對海南自貿(mào)港知識產(chǎn)權(quán)工作帶來了較大的影響。

2.專利公共服務(wù)方面

《知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例》較之于《專利法》修改規(guī)定有比較明確的分工?！秾＠ā芬?guī)定國務(wù)院專利行政部門應(yīng)當(dāng)“加強(qiáng)專利信息公共服務(wù)體系建設(shè)”“提供專利基礎(chǔ)數(shù)據(jù)”“促進(jìn)專利信息傳播與利用”(第二十一條),注重的是基礎(chǔ)性信息服務(wù)和基礎(chǔ)性公共服務(wù)建設(shè)?！吨R產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例》規(guī)定了省知識產(chǎn)權(quán)主管部門職責(zé)是建立知識產(chǎn)權(quán)綜合服務(wù)平臺和提供知識產(chǎn)權(quán)政策指導(dǎo)、檢索查詢、維權(quán)援助等公共服務(wù),突出的是知識產(chǎn)權(quán)綜合服務(wù)體系建設(shè),注重培育市場化中介服務(wù)力量。《知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例》與《專利法》在專利公共服務(wù)上的立法呈現(xiàn)了一定的整體性、系統(tǒng)性和層次性。

(三)《知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例》對海南自貿(mào)港影響存在的問題

1.專利行政執(zhí)法方面

《知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例》的上述規(guī)定已帶來一系列問題。如對專利侵權(quán)行為行政執(zhí)法的授權(quán)依據(jù)不足、程序不規(guī)范(包括聽證、執(zhí)法信息公開)、執(zhí)法人員配備不足、專業(yè)素養(yǎng)不匹配等,個別條款(第五十七條)也與其他法律條款(《產(chǎn)品質(zhì)量法》第五十三條)之間缺乏有效銜接。隨著2023年國家啟動新一輪機(jī)構(gòu)改革,專利行政執(zhí)法權(quán)限將歸屬于綜合執(zhí)法部門,知識產(chǎn)權(quán)管理部門只需提供業(yè)務(wù)指導(dǎo),《知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例》(包括海南其他一些知識產(chǎn)權(quán)立法)對專利侵權(quán)行為的行政執(zhí)法規(guī)范需要作出調(diào)整。

2.專利公共服務(wù)方面

《專利法》規(guī)范國家專利管理工作部門,而《知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例》所規(guī)定的知識產(chǎn)權(quán)具體管理部門的公共服務(wù)職責(zé)落實難度較大。無論是綜合服務(wù)平臺還是綜合服務(wù)體系,其落腳點都是市場化中介服務(wù)市場的培育和發(fā)展。知識產(chǎn)權(quán)管理部門所提供的指導(dǎo)支持雖然重要,但決定市場化中介服務(wù)市場培育和發(fā)展的主要變量是海南自貿(mào)港技術(shù)市場發(fā)展?fàn)顩r及其影響。海南自貿(mào)港專利公共服務(wù)仍面臨較大的挑戰(zhàn)。

(四)對海南自貿(mào)港知識產(chǎn)權(quán)管理部門的建議

1.專利行政執(zhí)法方面

海南自貿(mào)港知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門不僅需要改變觀念,還需要不斷提高專業(yè)指導(dǎo)能力,特別是要加強(qiáng)對專業(yè)指導(dǎo)人員的培養(yǎng)培訓(xùn),以確保能有效滿足海南自貿(mào)港封關(guān)后可能產(chǎn)生的專利假冒和專利侵權(quán)執(zhí)法指導(dǎo)需求。

2.專利公共服務(wù)方面

海南自貿(mào)港知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門要加快地方知識產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)平臺建設(shè),在有條件和需求的園區(qū)建設(shè)一攬子知識產(chǎn)權(quán)綜合服務(wù)中心,大力培育培養(yǎng)社會中介服務(wù)機(jī)構(gòu),為國內(nèi)外市場主體提供基本公共服務(wù)和高增值個性化服務(wù)。

五、結(jié) 論

《專利法》修改明確了專利行政管理部門的行政執(zhí)法監(jiān)管和公共服務(wù)職能。但《專利法》修改所強(qiáng)化的專利行政執(zhí)法尚有爭議,實踐中也存在不足。受《專利法》修改的影響,《知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例》進(jìn)一步強(qiáng)化了專利行政執(zhí)法,將禁令、停止侵權(quán)行為、罰款等專利行政執(zhí)法職權(quán)均適用于專利侵權(quán)行為,引發(fā)了一系列實踐問題。2023年,《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》頒布,專利行政部門的專利行政執(zhí)法職能將會受到一定影響,《專利法》和《知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例》都應(yīng)據(jù)此做出相應(yīng)調(diào)整。國家和地方知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門也應(yīng)據(jù)此轉(zhuǎn)變觀念和職能,并不斷提升專業(yè)指導(dǎo)和公共服務(wù)的能力及水平。