巡防改革背景下提升線路安全防控水平的思考

楊 凱

（上海鐵路公安局南京公安處，江蘇南京 210000）

為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于新時(shí)代公安工作的重要論述，厘清警企法定權(quán)責(zé)邊界，2022年，公安部鐵路公安局與中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司完成鐵路線路巡防職能交接工作，明確鐵路運(yùn)輸企業(yè)線路巡防工作主體責(zé)任和鐵路公安機(jī)關(guān)線路巡防監(jiān)督檢查職責(zé)，進(jìn)一步理順了鐵路公安管理體制。線路巡防工作移交后，鐵路公安機(jī)關(guān)面臨的形勢(shì)任務(wù)及自身履職形式等都發(fā)生了新變化，出現(xiàn)了許多新情況。本文以南京鐵路公安處線路治安工作實(shí)踐為例，探討如何更好地履行公安機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查指導(dǎo)職責(zé)，督促鐵路單位嚴(yán)格落實(shí)線路巡防主體責(zé)任，提升線路安全防范水平。

一、線路巡防改革的實(shí)踐和探索

做好線路巡防職能移交工作，既是適應(yīng)鐵路公安管理體制調(diào)整的必然要求，也是充分履行鐵路公安職能、確保鐵路運(yùn)輸安全的迫切需要。南京鐵路公安處堅(jiān)定不移貫徹落實(shí)上級(jí)部署要求，系統(tǒng)謀劃、整體推進(jìn)，確保了各項(xiàng)改革措施落地落細(xì)落實(shí)，有效維護(hù)了管內(nèi)線路安全穩(wěn)定。

（一）緊盯改革任務(wù)目標(biāo)，巡防移交推動(dòng)有序

南京鐵路公安處嚴(yán)格按照上級(jí)部署要求，由處主要領(lǐng)導(dǎo)總負(fù)責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)，治安支隊(duì)、派出所按照職責(zé)要求分工負(fù)責(zé)，根據(jù)上海鐵路公安局巡防移交工作方案，主動(dòng)與數(shù)家鐵路工務(wù)單位和合資公司全面對(duì)接，細(xì)化制定分線分片移交實(shí)施方案。治安支隊(duì)指導(dǎo)派出所與接收單位對(duì)接聯(lián)系，落實(shí)面對(duì)面移交、手遞手交接、清單式登記要求。各派出所會(huì)同接收單位組織巡防人員召開(kāi)線路巡防移交動(dòng)員會(huì)，講清線路巡防工作政策，引導(dǎo)巡防人員堅(jiān)決服從、主動(dòng)支持移交工作，按期保質(zhì)完成了一千多名巡防人員的移交任務(wù)。

（二）嚴(yán)格履行監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)化管理督促有力

線路巡防移交工作完成后，工作職責(zé)、工作流程以及裝備等附屬設(shè)施設(shè)備全部由鐵路運(yùn)輸企業(yè)進(jìn)行管理和維護(hù)。為確保線路治安絕對(duì)安全受控，南京鐵路公安處嚴(yán)格履行監(jiān)管職責(zé)，督促鐵路企業(yè)接手巡防工作后做到四個(gè)“不變”，即勤務(wù)模式、巡防標(biāo)準(zhǔn)、人員分配、管理辦法均參照移交前規(guī)定執(zhí)行，做到無(wú)縫銜接。同時(shí)，指導(dǎo)南京橋工段抓緊制定出臺(tái)《南京橋工段管內(nèi)鐵路巡防隊(duì)員崗位職責(zé)》《南京橋工段管內(nèi)鐵路巡防隊(duì)員作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》《南京橋工段管內(nèi)鐵路巡防隊(duì)員考核辦法》等系列管理規(guī)范，做到有序過(guò)渡，確保線路巡防隊(duì)伍建設(shè)總體穩(wěn)定。

（三）主動(dòng)作為優(yōu)化調(diào)整，適應(yīng)形勢(shì)防范有效

其一，以“兩隊(duì)一室”改革為契機(jī)，根據(jù)集約化管理要求，及時(shí)優(yōu)化線路民警勤務(wù)，調(diào)整線路警務(wù)室配置，提升線路治安管理工作質(zhì)效。其二，以“情指行”一體化運(yùn)行機(jī)制為依托，及時(shí)有效處置各類(lèi)線路警情，嚴(yán)厲打擊危及行車(chē)安全違法犯罪，持續(xù)強(qiáng)化鐵路沿線治安管理。其三，以“五法、兩會(huì)、一庫(kù)”①“五法”即《反恐怖主義法》《企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》《公安機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作規(guī)定》《鐵路公安機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查鐵路單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作實(shí)施辦法（試行）》《上海鐵路公安局線路巡防工作監(jiān)督檢查實(shí)施辦法（試行）》；“兩會(huì)”即平安小區(qū)會(huì)議、護(hù)路聯(lián)防會(huì)議；“一庫(kù)”即大數(shù)據(jù)實(shí)戰(zhàn)平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)隱患庫(kù)。為手段，強(qiáng)化監(jiān)督職能，不斷完善線路治安風(fēng)險(xiǎn)防控體系。

二、線路巡防改革引發(fā)的問(wèn)題

（一）巡防人員管理體系變化給線路安防工作帶來(lái)一定沖擊

一是隸屬關(guān)系改變導(dǎo)致約束力降低。改革前，鐵路公安機(jī)關(guān)根據(jù)《反恐怖主義法》等法律法規(guī)督促鐵路企業(yè)配備巡防人員，鐵路企業(yè)、勞務(wù)公司、鐵路公安機(jī)關(guān)三方簽訂人員派遣合同進(jìn)行招錄，鐵路公安機(jī)關(guān)作為管理方具備一定的行政強(qiáng)制力，可依據(jù)法律法規(guī)對(duì)巡防人員進(jìn)行嚴(yán)格管理。改革后，鐵路企業(yè)作為管理方，與巡防人員之間只存在勞務(wù)關(guān)系，管理力度相對(duì)減弱。二是巡防人員身份改變導(dǎo)致其責(zé)任感降低。管理工作移交后，巡防人員身份由警務(wù)輔助人員變更為企業(yè)聘用人員，工作標(biāo)準(zhǔn)、工作要求發(fā)生變化，其榮譽(yù)感與責(zé)任感也有所降低。三是管理主體增多導(dǎo)致管理碎片化現(xiàn)象。以南京鐵路公安處為例，管內(nèi)巡防人員分別移交至六家工務(wù)站段，其中只有三家完全在南京處管內(nèi)，其他三家均只有一小部分甚至一個(gè)車(chē)間或班組位于南京處轄區(qū)內(nèi)，派出所對(duì)管內(nèi)巡防工作開(kāi)展監(jiān)督檢查需要對(duì)接多個(gè)站段、車(chē)間，管理難度、管理成本增大。

（二）巡防工作管理主體變化造成線路安防工作壓力增大

線路巡防工作對(duì)于線路治安穩(wěn)定起著至關(guān)重要的保障作用。其移交至鐵路企業(yè)后，巡防工作更多為鐵路企業(yè)服務(wù)，原先承擔(dān)的治安防控、反恐防暴等職能相對(duì)弱化。一是對(duì)警情處置效率造成一定影響。巡防人員全部移交至鐵路站段管理后，公安民警對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)崗位的布置、巡防的重點(diǎn)無(wú)法直接決定。發(fā)生線路警情時(shí)，民警往往先通報(bào)給相關(guān)站段，再由站段通知現(xiàn)場(chǎng)巡防人員進(jìn)行處置，民警對(duì)現(xiàn)場(chǎng)情況無(wú)法及時(shí)全面了解，可能造成處警效率的下降。二是在隱患的發(fā)現(xiàn)與整治方面，巡防人員雖依舊按照觀察判斷、報(bào)告情況、拍照記錄、現(xiàn)場(chǎng)防護(hù)的原則進(jìn)行先期處置，但這些隱患問(wèn)題直接匯報(bào)給主管鐵路部門(mén)，很難完全規(guī)避相關(guān)站段為逃避責(zé)任而出現(xiàn)隱瞞不報(bào)、簡(jiǎn)單處理、不按流程整改等問(wèn)題，鐵路公安對(duì)線路隱患問(wèn)題的監(jiān)督與控制方面面臨著新問(wèn)題。

（三）巡防工作管理模式變化影響了改革紅利的充分釋放

線路巡防工作改革是理順警企職責(zé)的重要舉措，其關(guān)鍵是要壓實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，確保線路安全穩(wěn)定。從巡防工作移交后巡防人員管理的實(shí)際情況看，距離理想狀態(tài)還有一定的差距。一方面，權(quán)責(zé)劃分仍不夠清晰。外包公司、合資公司和鐵路企業(yè)之間，業(yè)務(wù)范圍、職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督管理等方面的權(quán)責(zé)劃分存在模糊交叉之處，推諉扯皮情形時(shí)有發(fā)生，責(zé)任主體需要進(jìn)一步厘清。另一方面，工作抓手仍不夠有力。目前，鐵路公安機(jī)關(guān)主要依據(jù)《企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》《公安機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作規(guī)定》進(jìn)行處罰，處罰對(duì)象一般為站段級(jí)單位或單位負(fù)責(zé)人，處罰種類(lèi)僅有罰款一項(xiàng)，對(duì)一線車(chē)間、工區(qū)、班組以及線路巡防隊(duì)員難以直接適用。同時(shí)，少數(shù)單位在依法開(kāi)展監(jiān)督檢查時(shí)仍存在不愿用、不會(huì)用、不敢用的現(xiàn)象。

三、進(jìn)一步提升線路巡防管理工作水平的思考

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“要以新安全格局保障新發(fā)展格局”，推進(jìn)平安鐵路建設(shè)作為鐵路公安機(jī)關(guān)踐行二十大精神的實(shí)際行動(dòng)，要按照公安部鐵路公安局關(guān)于線路安全“政治活、責(zé)任活、良心活”的新定位、新要求，強(qiáng)化線路安全監(jiān)管，進(jìn)一步壓實(shí)巡防主體責(zé)任，切實(shí)維護(hù)鐵路運(yùn)輸安全。

（一）堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，以改革的辦法推動(dòng)發(fā)展

充分履行線路公共安全監(jiān)管職責(zé)，確保線路安全，是鐵路公安機(jī)關(guān)責(zé)無(wú)旁貸的職責(zé)使命，需從鐵路公安機(jī)關(guān)自身改革入手。全力推進(jìn)“主戰(zhàn)主防”改革，厘清公安處、所隊(duì)在線路巡防工作中的職責(zé)范圍。公安處職能部門(mén)要加強(qiáng)與鐵路監(jiān)管部門(mén)之間的溝通，參與鐵路企業(yè)對(duì)線路巡防工作規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的編寫(xiě)修訂，指導(dǎo)建立完善巡防人員日常管理、工作考核等制度，細(xì)化崗位考核標(biāo)準(zhǔn)，最大限度激發(fā)線路巡防人員在線路治安工作中的作用。所隊(duì)要明確民警監(jiān)督檢查職責(zé)范圍，重點(diǎn)對(duì)車(chē)間、工區(qū)等線路巡防工作責(zé)任落實(shí)、巡防人員工作狀態(tài)、監(jiān)督檢查頻次、隱患排查整治等線路安全防范具體工作落實(shí)情況進(jìn)行督導(dǎo)檢查［1］。要全力深化“兩隊(duì)一室”改革，發(fā)揮好綜合指揮室的實(shí)戰(zhàn)效能，利用好沿線視頻監(jiān)控，通過(guò)指揮室民警開(kāi)展視頻巡控，作為線路巡防的重要組成部分。要發(fā)揮綜合指揮室對(duì)線路治安、內(nèi)保民警業(yè)務(wù)綜合督導(dǎo)檢查的作用，由業(yè)務(wù)民警指導(dǎo)線路巡防人員，切實(shí)當(dāng)好鐵路公安機(jī)關(guān)的信息員、宣傳員。

（二）樹(shù)牢法治思維，以規(guī)范的執(zhí)法壓實(shí)責(zé)任

鐵路公安機(jī)關(guān)作為派駐企業(yè)的執(zhí)法力量，必須依法行使監(jiān)督管理職能，嚴(yán)格督促企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任。要教育引導(dǎo)民警轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，推動(dòng)民警把工作重心從企業(yè)內(nèi)部管理行為向行政執(zhí)法行為轉(zhuǎn)變，依靠現(xiàn)場(chǎng)督改、文書(shū)整改、經(jīng)濟(jì)處罰的遞進(jìn)式監(jiān)管處罰模式，督導(dǎo)企業(yè)壓實(shí)線路巡防主體責(zé)任，對(duì)隱患問(wèn)題“零容忍”。強(qiáng)化部門(mén)和業(yè)務(wù)警種間的協(xié)作配合，采取聯(lián)合執(zhí)法，強(qiáng)化內(nèi)部治安案件辦理效力。治安部門(mén)要聯(lián)合反恐、內(nèi)保等部門(mén)做到全流程介入、全過(guò)程督導(dǎo)，切實(shí)加強(qiáng)案前、案中、案后的專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)。法監(jiān)部門(mén)加強(qiáng)案件復(fù)核把關(guān)，及時(shí)予以法律援助，堵塞執(zhí)法漏洞，規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，保證執(zhí)法權(quán)威。積極構(gòu)建“多警種聯(lián)動(dòng)查問(wèn)題、除隱患、防事故”的大監(jiān)管工作格局，從多條線、多角度全面壓實(shí)企業(yè)責(zé)任，提升公安機(jī)關(guān)執(zhí)法威信，助力巡防工作扎實(shí)開(kāi)展［2］。必須貫徹落實(shí)鐵路公安局“危行必破”工作要求，牢固樹(shù)立總體國(guó)家安全觀，快偵快破危行案件，通過(guò)案件偵破查找線路防控薄弱環(huán)節(jié)，督促鐵路部門(mén)整改隱患風(fēng)險(xiǎn)，壓實(shí)企業(yè)線路巡防主體責(zé)任。

（三）用好創(chuàng)新手段，以科學(xué)的監(jiān)管化解風(fēng)險(xiǎn)

以信息化、數(shù)字化手段培育新動(dòng)能推動(dòng)新發(fā)展是提升治理能力現(xiàn)代化水平的必由之路。要督促鐵路單位進(jìn)一步織密鐵路沿線視頻監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，在重點(diǎn)區(qū)段升級(jí)建設(shè)視頻防入侵系統(tǒng)等技防設(shè)施設(shè)備，優(yōu)化智能預(yù)警模型，提升風(fēng)險(xiǎn)防范、識(shí)別、管控的智能化水平。鐵路公安機(jī)關(guān)要會(huì)同鐵路企業(yè)共同構(gòu)建沿線基礎(chǔ)信息采集系統(tǒng)，不斷匯聚“人、事、物、組織、隱患”等各類(lèi)沿線基礎(chǔ)要素信息，把一切有助于鐵路公安機(jī)關(guān)維護(hù)國(guó)家安全、確保鐵路行車(chē)安全穩(wěn)定、打擊違法犯罪的信息納入工作視線，夯實(shí)線路巡防基層基礎(chǔ)工作，做到底數(shù)清、情況明，掌握得了、控制得住，確保全面、準(zhǔn)確、及時(shí)掌握沿線敵情、社情動(dòng)態(tài)和治安狀況，全面提升綜合治理水平［3］。要協(xié)調(diào)鐵路單位推動(dòng)線路巡防人員全面融入沿線信息采集工作，落實(shí)到每個(gè)崗位、每個(gè)環(huán)節(jié)和每個(gè)線路巡防人員，使信息采集成為線路巡防人員的基本工作內(nèi)容。要建立閉環(huán)的隱患管理系統(tǒng)，對(duì)此鐵路公安機(jī)關(guān)積累了一定的寶貴經(jīng)驗(yàn)，如南京鐵路公安處自行研發(fā)的隱患管理系統(tǒng)曾獲得公安部科技創(chuàng)新優(yōu)秀獎(jiǎng)。下一步，要爭(zhēng)取將鐵路公安機(jī)關(guān)的隱患管理系統(tǒng)向鐵路單位進(jìn)行延伸推廣，構(gòu)建隱患問(wèn)題的全流程監(jiān)管體系。

（四）運(yùn)用系統(tǒng)觀念，以完善的體系聯(lián)動(dòng)共治

履行好監(jiān)管職能，不能僅靠鐵路公安一家單打獨(dú)斗，要高度重視警企協(xié)作、路地融合，匯集維護(hù)鐵路安全的強(qiáng)大力量。強(qiáng)化站區(qū)內(nèi)部單位溝通聯(lián)系、優(yōu)化線路警情互通上報(bào)機(jī)制、密切鐵路“機(jī)車(chē)工電輛”等部門(mén)協(xié)作聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)線路物防技防設(shè)施升級(jí)改進(jìn)，充分利用鐵路季度聯(lián)席協(xié)調(diào)會(huì)、站區(qū)治安聯(lián)席會(huì)等契機(jī)，向管內(nèi)鐵路較高層級(jí)單位提交問(wèn)題隱患清單，自上到下明確責(zé)任人、整改期限，統(tǒng)一解決痛點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。積極發(fā)揮護(hù)路聯(lián)防平臺(tái)作用，推動(dòng)鐵路線路治安防控工作納入當(dāng)?shù)仄桨步ㄔO(shè)和“網(wǎng)格化”防控體系，并將維護(hù)鐵路安全工作納入市域社會(huì)治理、安全生產(chǎn)、文明城市等考核評(píng)價(jià)范疇，提升鐵路沿線外部環(huán)境治理水平。逐步完善地方專(zhuān)兼職護(hù)路聯(lián)防隊(duì)伍建設(shè)，形成聯(lián)防聯(lián)控、群防群治的線路治安大安防體系。