公共管理視角下民航監(jiān)管模式的分析與建議

文/許迎賓

1.民航監(jiān)管的現(xiàn)狀分析

1.1 民航監(jiān)管組織的職責。目前，我國的航空運輸管理體系包括三個部門：中國民航局、地方管理局以及監(jiān)管局。作為監(jiān)管部門，監(jiān)管局負責監(jiān)管轄區(qū)內所運行的航空公司，監(jiān)管局的工作重點在監(jiān)控航空公司及其航空器運行安全、維護航空秩序方面。對出現(xiàn)的不合法不合規(guī)行為進行檢查處理，必要時對其違法違規(guī)行為進行行政處罰等；如果在監(jiān)察過程中發(fā)現(xiàn)了任何潛在的風險，可要求被監(jiān)察單位立即采取措施，包括但不限于在現(xiàn)場采取整改措施，或是定期檢查和整改；在執(zhí)行監(jiān)察權時，如果發(fā)現(xiàn)風險已經超出了一般的范圍，可要求被監(jiān)察單位制定整改方案，進行現(xiàn)場整改或者定期整改；當事件情況比較嚴重，達到不安全事件以上級別時，應將其記錄在航空安全信息報告系統(tǒng)中，向相關領導匯報，并進行必要的調查。

1.2 民航監(jiān)督管理模式存在的問題分析。長期以來,民航監(jiān)管模式主要以保姆式監(jiān)管、運動式監(jiān)管和規(guī)章符合式監(jiān)管等傳統(tǒng)行政監(jiān)管體制為主，具體如下：（1）保姆式監(jiān)管。隨著民航監(jiān)管的不斷深入，保姆式監(jiān)管已經成為一種普遍的現(xiàn)象，它要求監(jiān)管主體對所有監(jiān)管事項進行全面的監(jiān)督，并且需要嚴格的人員配備[1]，這種模式不僅消耗大量的人力和物力，而且也使得監(jiān)管機構承受著巨大的壓力，從而無法滿足行業(yè)的發(fā)展需求。（2）運動式監(jiān)管。相比于保姆式監(jiān)管，運動式監(jiān)管更加靈活，安全監(jiān)管人員采取動態(tài)監(jiān)管，采取突擊性檢查手段，對民航企業(yè)的操作和運營進行檢查和評估，及時發(fā)現(xiàn)并糾正存在的問題。當發(fā)現(xiàn)問題后，上級單位會發(fā)出指令，進行集中執(zhí)法，以期望能夠有效地解決問題[2]；然而，執(zhí)法結束后，由于其他誘因，同類問題仍然可能再次出現(xiàn)，從而影響安全管理的有效性。因此，該監(jiān)管模式從根本上解決這個問題是不可能的。（3）規(guī)章符合式監(jiān)管。規(guī)章符合式監(jiān)管是一種更加嚴格的監(jiān)管方式，它以民航法律法規(guī)、規(guī)章和制度為基礎，對被監(jiān)管者的行為進行審查，以確保其符合有關規(guī)定，從而實現(xiàn)有效的監(jiān)管，也就是所謂的合規(guī)性監(jiān)管。而民航的安全特性又決定了該監(jiān)管模式的靜態(tài)和有限監(jiān)管的特征不能完全滿足民航安全監(jiān)管的需求。從理論上來講，讓被監(jiān)管主體完全符合規(guī)章也是不太可能實現(xiàn)的。隨著科技的發(fā)展，傳統(tǒng)的監(jiān)管模式已經難以滿足民航領域的持續(xù)性和體系性要求，因此，我國民航管理部門正在努力推進監(jiān)管技術的創(chuàng)新，以實現(xiàn)從規(guī)章監(jiān)管到系統(tǒng)監(jiān)管的轉變，構建一個更加全面、靈活的監(jiān)管體系。2018年，民航局發(fā)布“行業(yè)自律”監(jiān)管方案，積極推動“誠信管理”的實施，并且積極引導“精準監(jiān)管”的實施，以期在民航領域建立更加有效的“法定自查”監(jiān)管機制。新的“法定自查”監(jiān)管模式將企業(yè)信用作為核心，大大縮小了民航局的監(jiān)管范圍，讓監(jiān)管者擁有更多的自主權。從整體上看，這一改革取得了顯著的成果，為解決民航監(jiān)管領域的問題做出了積極的貢獻?！胺ǘㄗ圆椤睒酥局窈骄终趶膫鹘y(tǒng)的監(jiān)管模式轉變?yōu)楦尤娴谋O(jiān)管體系。

3.民航創(chuàng)新監(jiān)管的建議

通過對民航監(jiān)管的改革與創(chuàng)新，我們可以有效地解決存在的問題，從而實現(xiàn)民航治理的現(xiàn)代化。因此，我們應該堅持以系統(tǒng)性的監(jiān)管思維，采取有效的措施，解決新時期民航的基本矛盾，這將成為民航監(jiān)管改革與創(chuàng)新的核心。此外，我們還應該加強對監(jiān)管的監(jiān)督，建立起良性互動的監(jiān)管機制，以及系統(tǒng)績效的監(jiān)管體系。

3.1 實施績效評估機制，以確保有效的監(jiān)管。安全是民航發(fā)展的根本，而有效的監(jiān)管則是確保安全的關鍵。黨中央、國務院高度重視民航安全，并且嚴格執(zhí)行零容忍的安全隱患標準，以確保民航安全。因此，加強安全監(jiān)管，構建一個有效的安全管理體系，成為民航行政體制改革的重中之重。然而，傳統(tǒng)的保姆式、運動式和規(guī)章符合式的監(jiān)管模式，已經不能滿足當今民航安全監(jiān)管的需求，因此，構建一種系統(tǒng)性、績效性的安全監(jiān)管模式，成為當今民航發(fā)展的必然趨勢。通過2013年國際民航組織《國際民航公約》（《安全管理》）的“可接受的安全水平”，我們可以看出，民航行業(yè)的運行中并不是要求絕對的安全，而絕對的安全也是并不存在的，因此，我們必須采取有效的措施，加強績效監(jiān)督，確保民航行業(yè)運行的相對安全，從而促進經濟的可持續(xù)增長?！栋踩芾怼芬?guī)定，應當加強對SMS的實施，并采取更加嚴格的措施，確保SMS的高效運作。同時，應當開展更多的實踐，如采用安全績效作為監(jiān)督的工具，并建立相應的評估機制，以評估SMS的實際運作情況。這些措施旨在促使民用飛機的安全性，并使《SSP》及《安全管理》等相關法規(guī)得到更好的實施。2017年，中國民航局出臺《民航安全績效管理方案》旨在進一步改進現(xiàn)有的航空安全監(jiān)督機制，以便提高航空安全的整體質量，最終將航空安全提升至“可接受”的標準。根據(jù)本次計劃，中華人民共和國航空公司實施安全績效管理分為三個階段：第一階段，航空公司地區(qū)管理局從本地區(qū)挑選出12家企業(yè)，為其設立合理、有效的安全性績效指標，細化管理流程，從而有助于企業(yè)實現(xiàn)更好的安全性管理；第二階段，航空公司地區(qū)管理局會對企業(yè)實施更嚴格、更有力度的安全性管理；第三階段，建立長效的安全績效監(jiān)管機制并對其進一步完善[3]。以《民航安全績效管理推進方案》作為指導思想，國內就需要對民用航空行業(yè)安全監(jiān)督體系構建進一步深入，對監(jiān)管者與受監(jiān)管者各自的安全責任進行全面貫徹，使二者相互之間產生積極交互，把風險控制作為著力點，設置數(shù)據(jù)驅動績效管理體系，進而穩(wěn)步推動整個產業(yè)安全績效監(jiān)督體制開展。

3.2 建設良性互動式監(jiān)督。靈活監(jiān)管是在強制性規(guī)范手段以外、在法定許可范圍之內的“軟性”進行執(zhí)行方式，例如口頭協(xié)商、文字和行政約束等。為了增強民航領域監(jiān)管工作的彈性，在剛性檢查執(zhí)法以外，各國民航管理部門也大力創(chuàng)新了監(jiān)管手段。例如，美國聯(lián)邦航空局對執(zhí)法警告系統(tǒng)非常看重，尤其注重書面建議以及口頭建議制度，當?shù)惋L險或安全隱患出現(xiàn)后，它將向監(jiān)督員口頭建議或者發(fā)出書面建議信，在對受監(jiān)督對象提供安全關注的同時，也將及時幫助他們防止安全隱患的發(fā)生。此外還有，關于民用航空反壟斷方面，美國司法部還有很多靈活執(zhí)法案例，2008年金融危機之后，美國司法部針對民用航空行業(yè)低迷情況，批準一批航司合并，但此決策也是在長期談判下促成實施的，并附加政府對于航司限制的一些限制條款，如對航線以及航班時間進行拆分、限價，以及運費標準一定范圍之內限制性承諾等，以此來保證這種兼并不使該地區(qū)內部的競爭受到約束和排斥[4]。目前，民用航空行業(yè)正面臨著新發(fā)展趨勢，正積極推廣網(wǎng)絡、信息化、多式聯(lián)運，并在引入新技術（例如自主駕駛與無人機）、新理念（如民用航空安全績效管理觀念、綠色發(fā)展理念）；因此，民用航空監(jiān)管工具還需更具靈活性和針對性，更加注重與受監(jiān)督對象之間相互配合，充分調動受監(jiān)督對象領域內各方主觀能動性和積極性，使其更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。具體來說，第一，在原來的監(jiān)督和執(zhí)法工具中不斷從柔性靈活執(zhí)法中進行改進和創(chuàng)新，健全柔性執(zhí)法規(guī)則。第二，注意建立構建執(zhí)法人員警示系統(tǒng)。應該適時使用執(zhí)法人員警示系統(tǒng)，向一些具有潛在犯罪可能性的民航受監(jiān)管者發(fā)出預警，預先解決危害。將預警系統(tǒng)和柔性執(zhí)法結合起來，減少監(jiān)督費用，提高監(jiān)管效果[5]?？傊?，我們應該創(chuàng)新監(jiān)管方式，建立剛柔相濟、張弛有度的監(jiān)督機制，使監(jiān)督主體和監(jiān)管客體基于共同的目標與價值觀，在相互促進中、積極互動中發(fā)展監(jiān)督模式，從而針對民航現(xiàn)行監(jiān)督需要做出充分指導。

4.結論

我國民航監(jiān)督體系源于計劃經濟時代的大型政府機構，目前還存在精細、集約化水平不夠，監(jiān)督觀念相對落后且監(jiān)督工具相對匱乏的問題。隨著不斷簡政放權的政治體制改革，原來那種以保姆式監(jiān)督、運動式監(jiān)管和條例符合式監(jiān)督為主的常規(guī)行政監(jiān)管模式已無法再滿足當前民航行業(yè)發(fā)展需要，所以，現(xiàn)階段必須考慮到民航監(jiān)管的特征與實際需求。針對民航監(jiān)督的理念、工具與方法開展改革創(chuàng)新，打造系統(tǒng)績效型監(jiān)督格局，以限定體制與編制條件為前提，建設良性循環(huán)、互動型的監(jiān)督體制。