全球稅收：“烏托邦”還是通向國際籌資的有效路徑

◆陳 曦

內(nèi)容提要：在全球性風(fēng)險挑戰(zhàn)加劇背景下，建立自動穩(wěn)定的全球稅收制度是實現(xiàn)國際公共籌資自動化、滿足國際公共支出、提升全球治理能力的基礎(chǔ)。本研究追溯了百余年來全球稅收計劃的緣起和發(fā)展歷程，梳理了歷史上擬議的各類型全球稅收，探討了建立全球稅收制度的困境、必要性以及通向?qū)嵺`的普遍、協(xié)調(diào)、普惠、關(guān)聯(lián)、透明五大關(guān)鍵原則，以期為拓展國際籌資渠道、推動全球治理體系變革、實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、切實踐行習(xí)近平主席倡導(dǎo)的“人類命運共同體理念”“全球發(fā)展倡議”提供理論和技術(shù)支持。

一、引言

缺乏自動穩(wěn)定的國際籌資機(jī)制是歷史上許多重大國際公共計劃失敗的原因之一。面對當(dāng)前愈演愈烈且無法由各國單邊行動來解決的全球性問題——維護(hù)世界和平、應(yīng)對氣候變化、公共衛(wèi)生危機(jī)、經(jīng)濟(jì)衰退、金融危機(jī)等，需要更密切的國際多邊合作并調(diào)動更龐大的國際公共資源以實現(xiàn)更高水平的全球治理。而實現(xiàn)上述目標(biāo)的基礎(chǔ)則是構(gòu)建一個更可預(yù)測、更充分和更有保障的國際公共收入體系（陳曦，2022）。

不同于傳統(tǒng)意義上的國際稅收（International Tax）研究聚焦國家間稅收競爭與協(xié)調(diào)、稅收對國際貿(mào)易和跨國投資影響、涉外企業(yè)不合理和歧視性稅收、稅收救濟(jì)、國際逃稅、國際避稅等問題，全球稅收（Global Tax）是指超越民族國家層面的具備收入職能、調(diào)節(jié)職能和監(jiān)督職能的國際公共收入，其征收目標(biāo)是為以聯(lián)合國系統(tǒng)為代表的、致力于實現(xiàn)人類共同福祉的國際多邊機(jī)構(gòu)籌集公共支出所需資金，以執(zhí)行其供給國際防務(wù)、國際司法、國際經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、全球公地和環(huán)境治理、跨國公共機(jī)構(gòu)和公共工程維護(hù)等基本國際公共產(chǎn)品的“世界政府”職能。

全球稅收與全球非稅收入（主要包括非金融類國際組織分?jǐn)倳M和自愿捐款、國際金融機(jī)構(gòu)配額和認(rèn)繳資本）共同構(gòu)成國際公共收入的主要來源。與國家公共收入以稅收收入為主相反，對于目前國際社會而言，國際公共收入幾乎全部來自非稅收入，全球稅收作為長期在聯(lián)合國系統(tǒng)廣泛討論的議題卻鮮少付諸實踐。本文將追溯全球稅收計劃的發(fā)展歷程，概述歷史上擬議的各種全球稅收類型，并探討建立全球稅收制度的困境、必要性與通向?qū)嵺`的關(guān)鍵原則，以期為拓展國際籌資渠道、推動全球治理體系變革、實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、切實踐行習(xí)近平主席倡導(dǎo)的“人類命運共同體理念”“全球發(fā)展倡議”提供理論和技術(shù)支持。

二、全球稅收計劃緣起與發(fā)展歷程

全球稅收并非一個新理念，國際社會對其展開討論已延續(xù)了一個多世紀(jì)，尤其是在20 世紀(jì)后半葉，面向全球經(jīng)濟(jì)治理和環(huán)境保護(hù)融資的全球稅收計劃討論十分熱烈。然而在實踐中，全球稅收似乎一直是一個遙不可及的目標(biāo)——被強大的利益集團(tuán)反對、被頑固的美國政府阻撓、被繁復(fù)的技術(shù)問題困擾。進(jìn)入21 世紀(jì)，隨著世界政治經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生巨變，發(fā)展問題得到國際社會前所未有的高度關(guān)注，聯(lián)合國于2000 年提出的“千年發(fā)展目標(biāo)”和2015 年提出的“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”先后成為世界各國需要共同遵守的國際發(fā)展總體框架，發(fā)展籌資也隨之成為廣泛討論的政治議題，全球稅收計劃作為國際發(fā)展籌資的重要方式被再次提上議程。

（一）19 世紀(jì)末至20 世紀(jì)末：廣泛討論與初步實踐

1884 年蘇格蘭自然法學(xué)家詹姆斯·洛里默在其著作《國際法學(xué)的終極問題》中首先提出了全球稅收的概念。至20 世紀(jì)早期，阿爾弗雷德·馬歇爾、約翰·梅納德·凱恩斯、詹姆斯·愛德華·米德等眾多著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家都討論過全球稅收問題。在1945 年聯(lián)合國成立前后，眾多政策制定者也經(jīng)常談到需要強有力的國際經(jīng)濟(jì)政策，以避免世界再次陷入蕭條和戰(zhàn)爭風(fēng)險。對其而言，全球稅收征收甚至全球財富再分配不僅合乎邏輯，而且十分必要。但在20 世紀(jì)50 年代至60 年代，由于美蘇冷戰(zhàn)以及美國政府和大公司的強烈反對，關(guān)于全 球稅收的討論逐漸消失（Myron，1996）。

至20 世紀(jì)70 年代，伴隨全球環(huán)境意識的覺醒和“全球公地”概念的提出，關(guān)于全球稅收和全球公地使用收費的提議再次在學(xué)術(shù)界、非政府組織和少數(shù)進(jìn)步政府中展開。一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出，對資源使用征稅或收費有助于管理和保護(hù)全球大氣、陸地及海洋。1972 年聯(lián)合國人類環(huán)境會議建議國際社會考慮征收全球稅收（Myron，1996），同年羅馬俱樂部也在其著名報告《增長的極限》中系統(tǒng)討論了通過全球稅收為國際組織提供資金的可行性。1977 年聯(lián)合國荒漠化會議在《防治荒漠化行動計劃》中探討了以自動方式產(chǎn)生國際財政資源來防治荒漠化。1978 年由布魯金斯學(xué)會出版的《國際融資需求的新方法》中討論了全球稅收實施的可行性和合理性。不久之后，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署于1978 年和1980 年接連發(fā)布了兩份關(guān)于全球稅收的重要報告：《執(zhí)行〈防治荒漠化行動計劃〉的額外措施和籌資方法》和《聯(lián)合國〈防治荒漠化行動計劃〉經(jīng)費籌措研究》。1980 年布蘭特委員會審查全球稅收提案，聲明贊成對國際貿(mào)易征稅，其結(jié)論是“一個普遍和自動的籌款系統(tǒng)將有助于確立全球責(zé)任原則，并意味著將向共同管理世界經(jīng)濟(jì)邁出重要一步”（Brandt Commission，1980）。同年聯(lián)合國系統(tǒng)行政首長協(xié)調(diào)委員會向新國際發(fā)展戰(zhàn)略第四次籌備委員會會議提議建立一個專門的國際稅收機(jī)構(gòu)，但并未實現(xiàn)（United Nations，1980）。

1982 年第一項全球稅收開始實施——對深海海底采礦征稅，并納入《聯(lián)合國海洋法公約》，部分學(xué)者和政策倡導(dǎo)者則繼續(xù)在聯(lián)合國會議和其他論壇上討論其他形式的全球稅收。1995 年全球治理委員會提議分別對貨幣交易、跨國公司、國際機(jī)票、海洋運輸、遠(yuǎn)海捕魚征稅，并對全球公地征收使用費（Commission on Global Governance，1995）。同年國際貨幣基金組織也發(fā)布了一份關(guān)于貨幣交易稅的嚴(yán)肅工作文件，1996 年聯(lián)合國開發(fā)計劃署設(shè)立了一個全球稅收的研究項目并出版了《托賓稅》一書，隨后聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會理事會也就該主題進(jìn)行了全面辯論（Spahn 和Paul，1996）。

然而，許多發(fā)達(dá)國家對全球稅收計劃做出了消極反應(yīng)，如遭到美國國會參議員杰西·亞歷山大·赫爾姆斯為首的保守派的強烈反對，國會中許多人聲稱全球稅收將威脅美國主權(quán)、全球稅收倡導(dǎo)者偏袒“威權(quán)世界政府”。1996 年美國國會審議了《涉外經(jīng)營、出口融資和相關(guān)項目撥款法案》，指出美國向聯(lián)合國繳納會費的前提條件，是聯(lián)合國必須放棄對美國公民征稅或收費的相關(guān)“制定、倡導(dǎo)、促進(jìn)或宣傳提案”，該法案最終于1998 年簽署成為法律。彼時聯(lián)合國恰逢財政危機(jī)，這一威脅立即扼殺了聯(lián)合國各種論壇上關(guān)于全球稅收的一切討論，開發(fā)計劃署也悄然結(jié)束了對相關(guān)問題的研究（Ruben，1992）。同時，美國還在全球氣候變化談判中阻止了歐盟征收全球環(huán)境稅的提議，并最終在1997 年《京都議定書》中強加了一個薄弱的替代方案——排放權(quán)交易機(jī)制。

（二）21 世紀(jì)以來：凝聚共識與創(chuàng)新實踐

21 世紀(jì)以來，隨著國際社會對發(fā)展和減貧問題日益關(guān)切以及氣候變化等全球性問題愈演愈烈，全球稅收計劃及國際公共產(chǎn)品的討論重新回到主流視野，更多非政府組織、經(jīng)濟(jì)學(xué)家和進(jìn)步政治領(lǐng)袖大力提倡建立全球性自動融資機(jī)制，以資助發(fā)展、應(yīng)對全球變暖和穩(wěn)定世界經(jīng)濟(jì)。在2001 年聯(lián)合國發(fā)展籌資會議上，塞迪略小組受聯(lián)合國秘書長委托撰寫的《發(fā)展籌資問題高級別小組技術(shù)報告》受到空前關(guān)注。其對全球稅收給予了堅定支持，得出的結(jié)論是“確實需要根據(jù)國際共識，建立穩(wěn)定的、具有契約性的多邊融資新來源”。塞迪略小組承認(rèn)全球稅收曾長期遭到強烈反對，其直言不諱地表示，這種短視的選擇將世界引向一個更加危險和不幸的未來。同期，聯(lián)合國秘書處發(fā)布《發(fā)展籌資國際會議籌備委員會第3 號技術(shù)說明：關(guān)于創(chuàng)新資金來源的現(xiàn)有提案》，審查了三個最有希望實施的全球稅收類型——國際空運稅、碳稅和貨幣交易稅。各種會議活動和政府報告也均在廣泛討論全球稅收問題，如瑞典外交部提交的《融資和供給全球公共產(chǎn)品：預(yù)期與展望》。2003 年《蒙特雷發(fā)展籌資共識》發(fā)布后，全球稅收計劃被國際社會重新正式提上日程。

2004 年巴西、法國和智利總統(tǒng)發(fā)起了一項通過實施全球稅收為發(fā)展融資的倡議。西班牙、德國、阿爾及利亞和南非領(lǐng)導(dǎo)人也紛紛加入了討論。由于其只注重全球稅收的收入功能，而忽略了全球稅收作為政策工具的作用，導(dǎo)致該倡議并未引起廣泛討論和重視。2005 年該倡議已縮小到對機(jī)票征稅的“團(tuán)結(jié)捐款”，以資助全球健康基金（Peter，2006）。雖然收入微薄，但其依然是21 世紀(jì)以來全球稅費計劃中唯一成為現(xiàn)實的成功案例。2012 年聯(lián)合國開發(fā)計劃署繼續(xù)探討了一系列全球稅收機(jī)制以資助發(fā)展援助活動，包括對資源開采征收特許權(quán)使用費、對化石燃料和其他排放源征稅、對超過10 億美元的個人財富征稅、對機(jī)票征稅以及征收貨幣稅和金融交易稅等（United Nations Development Programme，2012）。2015 年第三屆國際發(fā)展籌資會議上，各國元首集體認(rèn)可將煙草稅作為資助可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略工具，并將落實世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》納入可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)框架。2020 年后，隨著氣候變化、新冠肺炎疫情大流行、地緣政治沖突等全球性危機(jī)加劇，為全球治理和發(fā)展籌資持續(xù)成為聯(lián)合國系統(tǒng)及其他國際組織熱議的焦點，2022 年聯(lián)合國開發(fā)計劃署發(fā)布政策報告《為可持續(xù)發(fā)展融資征收扶貧稅》，繼續(xù)探討為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)創(chuàng)新融資機(jī)制。全球稅收計劃再次面臨重大歷史契機(jī)。

三、擬議全球稅收收入類型

迄今為止，國際社會擬議的全球稅收計劃提案林林總總，經(jīng)筆者梳理，主要涵蓋國際貿(mào)易稅、國際金融稅、庇古稅、人才稅、軍事稅、比特稅、機(jī)票稅、資源稅和財富稅等類型。但如前所述，由于高度的政治敏感性，歷史上絕大多數(shù)全球稅收提案幾乎僅停留在討論階段而未付諸實踐。

（一）國際貿(mào)易稅

在各種擬議全球稅收中，國際貿(mào)易稅由于存在龐大的稅基和可觀的潛在收入規(guī)模而成為最具吸引力的稅種。早在1944 年布雷頓森林體系籌備工作中，凱恩斯就曾提議對國際貿(mào)易或國際收支盈余征收國際稅。此后，國際社會對國際貿(mào)易征稅的討論主要圍繞國際貿(mào)易一般稅、特定商品交易稅、制成品盈余稅及消費稅四類稅種。

國際貿(mào)易一般稅（General Tax on International Trade）采取對普遍的國際貿(mào)易活動征稅的形式，稅基涵蓋貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易。但國際貿(mào)易一般稅顯而易見的潛在缺點是，如果以高稅率征收，會像關(guān)稅一樣大幅提高貿(mào)易產(chǎn)品價格并抑制貿(mào)易總量。因此，需要將國際貿(mào)易一般稅的稅率設(shè)定在遠(yuǎn)低于關(guān)稅的水平（William，1997）。事實上，僅將稅率設(shè)定在幾乎不會造成對經(jīng)濟(jì)活動產(chǎn)生抑制作用的范疇內(nèi)即可產(chǎn)生可觀的收入：按2022 年世界出口貿(mào)易總額32 萬億美元計算，如果征收0.1%的從價稅每年可產(chǎn)生320 億美元，如果征收1%的從價稅則每年可產(chǎn)生3200 億美元收入，其已遠(yuǎn)超2022 年全球官方發(fā)展援助2449 億美元的支出水平。國際貿(mào)易一般稅征收可能產(chǎn)生的技術(shù)問題和解決方式包括：一是征收地點，即在進(jìn)口國征收還是在出口國征收，由于進(jìn)口稅更為普遍且擁有成熟的海關(guān)設(shè)施，因此一般而言應(yīng)在進(jìn)口國征收更為便利；二是涉及再出口，當(dāng)進(jìn)口材料加工后以成品形式運往另一個國家時，對進(jìn)口材料再次征稅是不公平的，因此可以通過向出口商提供信貸或退稅來解決；三是稅率設(shè)定差異，對于貿(mào)易依存度較高的發(fā)展中國家，可以酌情采用減免或累進(jìn)稅率等方式確保其可接受性。

特定商品交易稅（Tax on Specific Traded Commodities）是對特定貿(mào)易商品征收國際稅，如石油和其他可耗竭能源，可通過征稅發(fā)揮“庇古功能”。在國際貿(mào)易產(chǎn)品中，對石油征稅最具吸引力：在1989 年聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議上，沙特阿拉伯代表團(tuán)首次提出了石油稅建議。對其他可耗竭能源如煤、天然氣等碳?xì)浠衔镎鞫?，以及對鋁、銅、鐵、鉛、鎳等礦物原材料征稅，也同樣有助于增加國際公共收入并實現(xiàn)全球環(huán)境負(fù)外部性的內(nèi)部化。由于幾乎世界所有國家都會參與資源能源國際貿(mào)易，因此特定商品交易稅也將產(chǎn)生龐大的稅基，從而使低稅率也可以獲得可觀的收入。除資源能源外，長期以來國際社會裁軍倡導(dǎo)者一直提議對武器貿(mào)易征稅，以促進(jìn)裁軍及達(dá)成其他和平目標(biāo)，其擬議提案主要來自沙特阿拉伯、聯(lián)合國發(fā)展規(guī)劃委員會、布蘭特委員會等（Hans et al.,1995）。

制成品盈余稅（Tax on Surpluses in Manufactured Goods）首次在1978 年聯(lián)合國科學(xué)和技術(shù)促進(jìn)發(fā)展會議第二次拉丁美洲區(qū)域籌備會議上被提出，其認(rèn)為發(fā)達(dá)國家應(yīng)根據(jù)與發(fā)展中國家的制成品貿(mào)易差額（平均五年盈余的百分比）計算捐款，旨在將收入從發(fā)達(dá)國家直接再分配給發(fā)展中國家，以消除不公平現(xiàn)象（United Nations Economic and Social Council,1978）。不出意外，該提議遭到了發(fā)達(dá)國家的一致反對。從理論上來講，制成品盈余稅可能是低效的，如果設(shè)定過高則會抑制制成品出口和制造業(yè)發(fā)展，尤其是阻礙發(fā)展中國家的制成品貿(mào)易，且稅收成本很容易轉(zhuǎn)嫁給發(fā)展中國家，從而侵害發(fā)展中國家的消費者利益。

消費稅（Consumption Tax）是聯(lián)合國發(fā)展規(guī)劃委員會在1970 年首次提出，要求對有限類別的消費品征稅，包括表征生活水平相對較高的消費品，如私人飛機(jī)、游艇、汽車、煙草等。可先對按照購買價格0.5%統(tǒng)一稅率的可行性進(jìn)行評估，并酌情由國家稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，收入將提交給大會清單中列明的國際發(fā)展援助組織，以用于資助發(fā)展援助活動，并可被視為履行對促進(jìn)國際發(fā)展的承諾和義務(wù)（United Nations Economic and Social Council,1970）。當(dāng)然，該提議遭到了更多的反對而非支持。

（二）國際金融稅

據(jù)相關(guān)測算，世界各地銀行貨幣交易中只有不到5%是國際貿(mào)易、旅行和長期投資所必須的，其余大部分都與投機(jī)和破壞穩(wěn)定相關(guān)，如套利、噪音交易和外匯投機(jī)（Peter 和Peter，2001）。在1997 年亞洲金融危機(jī)和2008 年全球金融危機(jī)后，對國際金融活動征稅成為熱議對象，征稅目標(biāo)是提高國際金融系統(tǒng)穩(wěn)定性，主要包括托賓稅、金融交易稅、金融活動稅和銀行稅四類稅種。

托賓稅（Tobin Tax）即國際貨幣交易稅，是對全球現(xiàn)貨外匯交易課征統(tǒng)一的交易稅。這一稅種是1972 年美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯·托賓在普林斯頓大學(xué)演講中首次提出的，其預(yù)見到開放貨幣市場的危險，并提議對貨幣交易征收小額稅。托賓稅的特征是單一稅率和全球性，旨在提升短期外匯交易的成本，以抑制短期跨境資本過度流動，同時減輕對長期跨境投資的影響。根據(jù)三元悖論，在開放經(jīng)濟(jì)條件下，本國貨幣政策的獨立性、匯率的穩(wěn)定性、資本的完全流動性不能同時實現(xiàn)，最多只能同時滿足兩個目標(biāo)。在大規(guī)模短期資本流入背景下，為避免本幣大幅升值，貨幣供給只能被動增加，從而使貨幣政策獨立性受損，因此應(yīng)予以抑制。據(jù)測算，托賓稅的創(chuàng)收潛力是巨大的，假設(shè)稅率設(shè)定僅為0.05%，2008 年對美元、歐元、日元和英鎊四個最廣泛交易貨幣征稅將產(chǎn)生3300 億美元收入（Rodney，2008），如按國際清算銀行統(tǒng)計，2022 年全球外匯市場平均交易量達(dá)7.5 萬億美元/天，則按上述稅率對其全年征稅可產(chǎn)生1.37 萬億美元收入。但托賓稅實施也面臨巨大障礙，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了當(dāng)前世界各國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的普遍執(zhí)行能力，且如果不能實現(xiàn)在全球范圍內(nèi)統(tǒng)一征收，“搭便車”將占據(jù)主導(dǎo)，并導(dǎo)致貨幣交易者開發(fā)其他金融工具進(jìn)行避稅，從而帶來巨大的國際稅收協(xié)調(diào)問題。

金融交易稅（Financial Transaction Tax）的征稅范圍包括股票、債券和金融衍生品。2010年歐盟委員會提出了《金融部門稅務(wù)文件》，旨在在整個歐盟范圍內(nèi)征收金融交易稅，以阻止金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行高風(fēng)險投機(jī)性活動，但此后并未就稅收范圍和收入分配等基本事項達(dá)成共識，其征收計劃也并未生效。據(jù)相關(guān)研究估計，假設(shè)稅率設(shè)定為0.01%，則2011 年全球金融交易稅產(chǎn)生的稅收收入可能達(dá)到全球 GDP 的0.8%到2.0%，即4100 億美元至1.06 萬億美元，其中絕大多數(shù)來源于對金融衍生品的征稅收入。如果不對金融衍生品課稅，相關(guān)的稅收收入可能介于每年720 億至800 億美元之間（Nancy 和Benjamin，2011）。

金融活動稅（Financial Activities Tax）是對金融機(jī)構(gòu)活動而非市場交易活動征稅。2010年國際貨幣基金組織發(fā)布《金融部門的公平性和實質(zhì)性貢獻(xiàn)》，指出金融活動稅稅基為金融機(jī)構(gòu)的利潤額和工資額，目的是降低金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險、矯正金融業(yè)高工資現(xiàn)象，并彌補金融業(yè)增值稅免稅而帶來的金融機(jī)構(gòu)稅負(fù)過低的問題。

銀行稅（Bank Tax）也稱金融穩(wěn)定費（Financial Stability Contribution），是對所有金融機(jī)構(gòu)征收，目的是降低金融風(fēng)險，同樣由國際貨幣基金組織在2010 年提出。金融穩(wěn)定費中的一部分可主要作為金融救助準(zhǔn)備金，以彌補財政對金融部門直接援助或兜底的成本，并激勵金融機(jī)構(gòu)采取更多風(fēng)險規(guī)避措施；另一部分則可用于設(shè)立負(fù)責(zé)提供一定信貸額度的委員會，以確保準(zhǔn)備金不足情況下的資金需求。

（三）庇古稅

庇古稅（Pigovian Tax）是根據(jù)污染所造成的危害程度對排污者征稅，旨在用稅收來彌補排污者私人成本和社會成本之間的差距。如前所述，環(huán)境問題往往造成區(qū)域負(fù)外部性甚至全球負(fù)外部性。在1987 年簽署的蒙特利爾議定書中，各國已表示支持對氯氟烴等征收負(fù)外部性稅。從公共選擇角度來看，庇古稅是最可能實現(xiàn)廣泛征收的全球稅收類型，主要包括碳稅、航空燃料稅和航海燃料稅。

碳稅（Carbon Tax）是對碳排放征稅。除收入功能，碳稅也是應(yīng)對全球氣候變化、實現(xiàn)可持續(xù)生產(chǎn)和消費模式的重要經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段。其向行業(yè)和消費者發(fā)送價格信號，以減少化石燃料消耗、提高非化石燃料等可再生能源的吸引力。歐盟在碳稅的討論最為活躍，也是歐盟氣候政策提案的“支柱”。早在1992 年，歐盟委員會即發(fā)布了碳稅提案，旨在提高對所有能源產(chǎn)品的征稅水平。其規(guī)定了汽車、采暖燃料、化石燃料和電力的最低稅收水平，但遭到英國等眾多成員國的反對，認(rèn)為征稅將損害相對于美國等對化石燃料征收少量關(guān)稅國家的國際競爭力。盡管在歐盟層面協(xié)調(diào)征收碳稅的嘗試沒有成功，但丹麥、芬蘭、挪威、瑞典和荷蘭五個成員國已在國家層面征收碳稅（Frank，1996）。根據(jù)2001 年經(jīng)合組織報告《經(jīng)合組織國家環(huán)境稅：問題和戰(zhàn)略》，1995 年英國對運輸燃料征稅總額約140 億美元，1998 年德國對石油征稅總額約380 億美元，這表明各國可以在沒有全球普遍協(xié)議情況下通過征收碳稅調(diào)動大量收入。同年聯(lián)合國發(fā)展籌資問題國際會議籌備委員會《關(guān)于創(chuàng)新資金來源的現(xiàn)有提案》估計，在全球范圍內(nèi)征收碳稅將產(chǎn)生更可觀的收入，以每噸碳征收21 美元稅計算，全球每年可產(chǎn)生1250 億美元收入。2002 年聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會估算，至2020 年每噸碳征收100 美元稅可減少50 億噸碳排放（Richard，2002）。2016 年世界銀行在《2015年碳定價現(xiàn)狀與趨勢》報告中統(tǒng)計，2015 年至少有17 個國家對石油、煤炭和天然氣等化石燃料生產(chǎn)、分銷或使用征稅，但其僅覆蓋全球4%的排放量。2019 年歐盟推出的綠色新政中提出碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制和能源稅改革，并于2021 年正式通過了碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制議案，2023 年5 月正式生效。

航空燃料稅（Aviation Fuel Tax）和航海燃料稅（Maritime Fuel Emissions Tax）與碳稅一樣，是在應(yīng)對氣候變化背景下開始討論的，且同樣是歐盟對此討論最為活躍。1997 年歐盟財長要求歐盟委員會調(diào)查在歐盟范圍內(nèi)征收航空燃料稅的可行性。但該提議同樣遭到了英國、美國和澳大利亞的強烈反對（Paul,1997）。2006 年國際貨幣基金組織在年度報告中繼續(xù)探討征收航空燃料稅的可行性，提議各國協(xié)調(diào)共同對航空燃料征稅，稅率可以由各國自行決定，但收入統(tǒng)一用于全球氣候治理。2009 年國際民用航空組織在《美國航空環(huán)境研究與發(fā)展最新情況》和國際海事組織在《2009 年第二次溫室氣體研究》中分別制定了航空燃料稅和航海燃料稅的定價方案。

（四）其他稅種

在國際社會對全球稅收計劃的廣泛討論中，除貿(mào)易稅、金融稅、庇古稅三大稅種，還涵蓋了對人力資本、軍事、互聯(lián)網(wǎng)、航運、自然資源和財富進(jìn)行征稅的提案，以期為國際發(fā)展籌集更多資金。

人才稅（Tax on the “Brain Drain”）征收提案是在1972 年由聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議委員會草擬并在專家組中獲得通過，成為聯(lián)合國大會廣泛的南北議程中的重要組成部分（Bhagwati，1976）。對國際人才外流征稅是處理接受過培訓(xùn)的居民遷移到其他國家所產(chǎn)生正外部性的補償方式，所得收益將返還原籍國或多邊援助機(jī)構(gòu)，以彌補南北技術(shù)反向轉(zhuǎn)移和人才流失造成的損失。1977 年國際勞工大會上提議建立一個國際勞工補償基金，資金來源于勞動力輸入國，收入轉(zhuǎn)用于原籍國發(fā)展勞動力（Koichi，1977）。從理論上來講，對國際人才外流征稅是合理的，原籍國為技術(shù)移民提供教育和培訓(xùn)機(jī)會，其對于輸入國產(chǎn)生的正外部性沒有得到激勵，對于原籍國產(chǎn)生技術(shù)和人才短缺的負(fù)外部性也沒有得到補償。通過征收人才稅對原籍國的補償將促進(jìn)公平和效率，但也可能面臨種族歧視指控和涉嫌侵犯人權(quán)。一種可行的方式不是對技術(shù)移民征收附加稅，而是直接通過輸入國或間接通過聯(lián)合國機(jī)構(gòu)補償給原籍國部分稅款。

軍事稅（Military Tax）是在1978 年聯(lián)合國大會第十屆特別會議中提出的，其提出對國家軍事預(yù)算或政府向中央當(dāng)局報告的軍事支出金額征稅，并擬議設(shè)立一個國際裁軍促進(jìn)發(fā)展基金，對核武器和常規(guī)武器按等額征稅（United Nations Environment Programme,1978）。軍事稅類似于庇古稅功能，旨在將軍事支出的巨大負(fù)外部性內(nèi)部化，并鼓勵減少軍事支出和減緩軍備競賽。根據(jù)《斯德哥爾摩國際和平研究所2023 年年鑒》數(shù)據(jù)，2022 年全球軍事支出總額約2.24 萬億美元，假設(shè)按1%稅率開征將產(chǎn)生224 億美元收入。

比特稅（Bit Tax）也稱電子郵件稅（Email Tax）或互聯(lián)網(wǎng)稅（Internet Tax），旨在通過對互聯(lián)網(wǎng)發(fā)送的數(shù)據(jù)流量征稅。其于1999 年在聯(lián)合國開發(fā)計劃署《人類發(fā)展報告》中被首次提出，若按1MB 繳納1 美分，估計1996 年在全球范圍內(nèi)將產(chǎn)生700 億美元收入。2009 年世界衛(wèi)生組織在《創(chuàng)新與知識產(chǎn)權(quán)：研發(fā)融資專家工作組報告》中建議將全球互聯(lián)網(wǎng)稅作為對新數(shù)字經(jīng)濟(jì)征稅的一種方式。目前，全球互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)量和流量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過1996 年乃至2009 年水平，即使比特稅按遠(yuǎn)低于當(dāng)年開發(fā)計劃署擬議稅率來征收，預(yù)計仍然可以產(chǎn)生驚人的收入規(guī)模。

機(jī)票稅（Airline Tickets Tax）是2006 年法國政府對國內(nèi)和歐洲航班的機(jī)票征收經(jīng)濟(jì)艙1歐元和商務(wù)艙10 歐元的額外稅收，其收入直接撥給國際藥品采購機(jī)制，用于資助發(fā)展中國家抗擊艾滋病、肺結(jié)核和瘧疾。隨后，包括英國、西班牙、南非、德國、奧地利、比利時、韓國、印度、墨西哥等38 個國家在內(nèi)的“團(tuán)結(jié)貢獻(xiàn)發(fā)展試點小組”成立，機(jī)票稅成為發(fā)展融資的創(chuàng)新工具（Peter，2006）。一種聲音認(rèn)為這種小額征稅被公眾接受的原因是其被明確指定用于一個受歡迎的事業(yè)，但歐盟一項研究認(rèn)為其不合時宜，甚至不足以支付管理系統(tǒng)費用，國際社會更青睞和更需要高水平的援助資金來源（Kaufman et.al,2019）。即便如此，機(jī)票稅依然是迄今為止寥寥無幾成功實施的全球稅收類型。

資源稅（Resource Tax）是對自然資源開采征稅。根據(jù)1982 年頒行的《聯(lián)合國海洋法公約》第82 條，沿海國應(yīng)對距領(lǐng)海基線200 海里以外大陸架非生物資源開采支付稅款，現(xiàn)場開采第六年稅率應(yīng)為生產(chǎn)價值或產(chǎn)量的1%，此后稅率每年增加1%，至第十二年后保持在7%水平。稅款向聯(lián)合國海洋法公約管理局支付，管理局根據(jù)公平分享標(biāo)準(zhǔn)并考慮發(fā)展中國家特別是最不發(fā)達(dá)國家和內(nèi)陸國家的利益和需要，將所得稅款分配給公約締約國。此外，也有學(xué)者建議對全球自然資源開采征稅并將收入用于減貧（Steiner，2001）。在國家層面，目前幾乎所有國家都以某種方式對自然資源征稅。在全球?qū)用妫恫删驑I(yè)透明度倡議》已覆蓋數(shù)十個國家，許多大型企業(yè)通過向政府報告付款數(shù)據(jù)以提高采掘業(yè)國家財政安排的透明度。因此，對全球自然資源征稅具備一定可操作性，但其在改善問責(zé)制等方面可能收效甚微，對減少腐敗和加強治理等發(fā)展目標(biāo)的影響將更?。≧ustad et al.,2017 ）。

財富稅（Wealth Tax）是2014 年法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家托馬斯·皮凱蒂在《二十一世紀(jì)資本論》中提出的，其已引發(fā)了全球范圍內(nèi)的熱烈討論。皮凱蒂通過對過去300 年來歐美國家財富收入的大量歷史數(shù)據(jù)分析，證明全球經(jīng)濟(jì)不平等日益加劇，并構(gòu)成了寡頭威脅。世界正在倒退回“承襲制資本主義”的年代——經(jīng)濟(jì)制高點不僅由財富決定，還由繼承的財富決定，貧富不均是資本主義固有的東西，要徹底鏟除經(jīng)濟(jì)中的這種不平等現(xiàn)象。而由于財富是流動的，很容易從一個國家轉(zhuǎn)移到另一個國家來實現(xiàn)避稅。因此，必須實現(xiàn)對全球財富征稅才能真正解決不平等問題。

四、全球稅收征收困境與出路

對于全球治理而言，維持國際公共支出正常運行的一個基本要素就是建立可靠的、穩(wěn)定的、有效的、自動的籌資機(jī)制——全球稅收制度，類似于國家稅收收入的強制性、無償性和固定性。然而，實施全球稅收面臨的主要障礙不是技術(shù)問題，而是政治問題——大多數(shù)國家尤其是美國等霸權(quán)國家不會輕易屈服于國際社會權(quán)威。建立全球稅收制度這種根本性的國際變革，遠(yuǎn)比在國家層面調(diào)整現(xiàn)有稅收制度困難得多。即使今時今日，全球稅收計劃也普遍被認(rèn)為是“烏托邦”，但探討全球稅收計劃通向現(xiàn)實的一些關(guān)鍵性問題將有助于就固有爭議達(dá)成某種程度上的共識，并有利于推動全球稅收制度早日邁向廣泛實踐。

（一）全球稅收是難以實現(xiàn)的“烏托邦”？

稅收一直是一個極不受歡迎的話題。如瑞典國際主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家貢納爾·默達(dá)爾在《富國與窮國：走向世界繁榮之路》中指出：稅收是一種最靈活、最有效的社會改革工具，但也是一種危險的工具。人們必須準(zhǔn)確知道自己在做什么，以免結(jié)果與初衷大相徑庭。同時，稅收也是不可避免的。如美國政治家本杰明·富蘭克林所言：我們的憲法已開始實際運作起來，表面上一切都承諾會亙古不變，但事實上除了死亡和賦稅，沒有什么是確定無疑的。稅收被描述為“民主國家正常運行的命脈”以及“公民與國家之間社會契約的核心”（Richard 和Jorge，2015）。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼瑟爾·勞埃德·奧爾森在《集體行動的邏輯：公共產(chǎn)品和集體理論》中指出：“盡管有愛國主義力量、意識形態(tài)吸引力、共同文化紐帶以及不可或缺的法律和秩序體系，但歷史上沒有一個國家能夠通過自愿捐款來養(yǎng)活自己……稅收，顧名思義，是強制性支付?！币虼耍仨氁揽繌娭贫亲栽刚鞫悂頌槠涔仓С鎏峁┵Y金。

可見，即使在民族國家層面，建立一個有效的“財政國家”——能夠自主籌集公共收入和滿足公共支出的國家制度體系，也已被證明是漫長而曲折的。在現(xiàn)行的國家稅收體系中，很多都曾經(jīng)被認(rèn)為是不受歡迎和不切實際的：如在1913 年之前，美國征收聯(lián)邦所得稅被視為是違憲行為。因此，建立全球稅收制度也必然面臨更艱難的政治斗爭和極高的失敗可能性。稅收強制性放之于國際舞臺，其前提是世界既被認(rèn)為是一個有意義的政治單位，又具備健全且運行良好的功能機(jī)構(gòu)。顯然，以上均不成立，但關(guān)于全球稅收的討論依然有強大的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實意義。

與在民族國家層面征稅一樣，征收全球稅收可以在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生強大的政策導(dǎo)向效果。其被賦予三大重要職能：一是調(diào)動資源以提供國際維和、應(yīng)對氣候變化和公共衛(wèi)生危機(jī)等國際公共產(chǎn)品，支付聯(lián)合國系統(tǒng)及其他國際組織行政費用，并補充當(dāng)前國際發(fā)展援助的短缺資金。二是起到對跨國活動的矯正作用，包括激勵正外部性和抑制負(fù)外部性。從另一個角度講，全球稅收的矯正職能，與對香煙和酒精征稅一樣，如果其非常成功阻止了具有負(fù)外部性活動，便將失去收入職能，從而需要在矯正職能和收入職能之間做出權(quán)衡。三是作為調(diào)整國家間收入分配的手段，以促進(jìn)全球減貧和發(fā)展。

在上述三大職能中，基于目前這個存在極度貧困和巨大貧富差距的現(xiàn)實世界，全球稅收計劃最引人注目的職能是第三個職能，即“分配”職能。隨著時間的推移，國家間公平理論可能會越來越受到廣泛關(guān)注。但目前全球除了國際發(fā)展援助外，并沒有其他國家間收入分配和轉(zhuǎn)移的制度及渠道，而國家間收入分配對于構(gòu)建一個更公平的世界至關(guān)重要。以目前國際發(fā)展融資的規(guī)模，顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足發(fā)展中國家減貧乃至更加宏大的聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)（陳曦，2023），因此需要更廣泛的全球稅收計劃支持建立一種自動的、不斷擴(kuò)大的機(jī)制為發(fā)展籌資。

但由于歷史上大多數(shù)全球稅收提案的根本動機(jī)都是向發(fā)展中國家重新分配資源，且明顯損害了在全球治理中幾乎擁有絕對話語權(quán)的發(fā)達(dá)國家利益，因此導(dǎo)致這些討論基本都成空談。此外，在世界范圍內(nèi)進(jìn)行收入分配并沒有成為全球稅收計劃必要性和可行性的具有說服力的論據(jù)。因為長期以來，從哲學(xué)、心理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)多角度的討論都認(rèn)為，個體會認(rèn)為群體內(nèi)部的不公平比群體之間的不公平更加重要，生活在富國的人很少會像關(guān)心本國群體中的窮人那樣關(guān)心窮國群體中的窮人。此外，幾乎也沒有證據(jù)表明，富國中的大多數(shù)人愿意增加稅收負(fù)擔(dān)以支持國內(nèi)收入再分配，更不用說將稅收交給陌生的國際機(jī)構(gòu)來決定分配給遙遠(yuǎn)的其他國家。這也可以解釋官方發(fā)展援助為何在世界各國始終是一種邊緣化的預(yù)算支出（United Nations,2006）。

綜上，全球稅收計劃的支持者講述了一個“烏托邦”的故事，在這個世界中，我們關(guān)心某個遙遠(yuǎn)國家的貧苦農(nóng)民，就像關(guān)心我們自己社區(qū)居民的就業(yè)和收入一樣。全球稅收計劃的反對者也同樣假設(shè)了一個不真實的世界，在這個世界中，全球稅收的每一分錢不僅會減少本國收入和就業(yè)機(jī)會，還會被貪婪而腐敗的國際官僚機(jī)構(gòu)浪費掉。誠然，完美的全球稅收制度的確是“烏托邦”，只有當(dāng)世界政治一體化程度超出甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出當(dāng)前水平，國際財政的理念才會生效。而在全球?qū)用娼⒂袑嵸|(zhì)性意義財政聯(lián)盟的可能性微乎其微、極其渺茫，因此具有明確“分配”職能的全球稅收計劃可能永遠(yuǎn)無法實現(xiàn)。

然而，對于國際公共運動而言，“烏托邦”是必要的，所有偉大國際公共運動的成功都有賴于崇高的理想、美好的愿景和大膽的嘗試。從世界歷史來看，二戰(zhàn)后世界各國對聯(lián)合國系統(tǒng)等國際組織經(jīng)常性預(yù)算的強制支付已得到普遍認(rèn)可；國際貨幣基金組織和世界銀行集團(tuán)成員國也均需嚴(yán)格遵守配額和資本認(rèn)購；在20 世紀(jì)60 年代末之前，國際貨幣基金組織的特別提款權(quán)分配制度也長期被認(rèn)為是空想，但最終成為調(diào)節(jié)全球流動性的創(chuàng)新貨幣工具。從歐盟演進(jìn)歷史來看，從歐洲共同體時期的煤鋼共同體、經(jīng)濟(jì)共同體、自由貿(mào)易聯(lián)盟、關(guān)稅聯(lián)盟，到歐盟創(chuàng)建后做出組建經(jīng)濟(jì)和貨幣聯(lián)盟決定并推行單一市場、單一貨幣和銀行業(yè)聯(lián)盟，再到2008 年全球金融危機(jī)爆發(fā)后以前所未有的力度強化經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟、金融聯(lián)盟、財政聯(lián)盟和政治聯(lián)盟，70 余年來，歐盟以政治一體化推動經(jīng)濟(jì)一體化、以經(jīng)濟(jì)一體化推動財政一體化的實踐已經(jīng)成型。時至如今，即使國際地緣政治沖突不斷升級，全球經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)合作的必要性仍然是國際社會和世界各國政府間的普遍共識。深化和推進(jìn)全球稅收的討論和實踐，對于通過建立一個自動有效的國際公共收入體系來創(chuàng)造一個更健康、更人道、更可持續(xù)的未來世界而言，至關(guān)重要。

（二）全球稅收通向?qū)嵺`的關(guān)鍵原則

即使顯而易見，在全球范圍內(nèi)建立一個超越民族國家的全球稅收制度，需要全世界付出的努力遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于歐盟半個多世紀(jì)以來為實現(xiàn)財政一體化所付出的努力，但從樂觀的角度來看，國際政治經(jīng)濟(jì)格局重塑的步伐正在加快，世界各國需要采取一致努力來抵制美國挾持聯(lián)合國并阻撓全球共同行動的霸權(quán)行為。在通向?qū)嵺`的道路上，首先需要厘清一系列全球稅收征收的關(guān)鍵原則。

一是普遍原則。全球稅收的征收必須是普遍的，世界上每個利益相關(guān)國家都要參與決策和行動。全球稅收的普遍征收將最大限度減少避稅和“搭便車”問題——不參與的國家可能提供避稅機(jī)會、享受相關(guān)福利，且其公民無需支付任何費用。但在國際法中，很少有條約或公約會涵蓋世界所有國家。全球稅收計劃也應(yīng)遵循類似路徑，建立開放式諸邊協(xié)定機(jī)制，雖不覆蓋所有國家，但可以輔之以對不參與國家進(jìn)行適當(dāng)處罰。需要注意的是，瞄準(zhǔn)低目標(biāo)即低稅率甚至微稅率，并盡可能拓寬稅基，相較于某些雄心勃勃的全球稅收提案將更具可行性。此外，全球稅收制度的設(shè)置應(yīng)符合成本效益和易于執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，任何一套完善的稅費制度可能在執(zhí)行和監(jiān)管當(dāng)局薄弱的情況下出現(xiàn)重大收入損失。

二是協(xié)調(diào)原則。全球稅收計劃不可能基于讓渡民族國家的稅收權(quán)力，而需要通過國家間協(xié)議獲得國際法地位——自愿協(xié)議是國際舞臺上唯一可能存在的協(xié)議，且原則上更容易達(dá)成和維持。每個全球稅收計劃的參與國將根據(jù)共同商定的稅率等政策，通過國家稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，并商定將一部分收入轉(zhuǎn)交給相關(guān)國際組織，以用于國際層面的公共支出。這種安排不需要對現(xiàn)行國際法做出根本性修改，從而避免了設(shè)置全球稅收機(jī)構(gòu)對國家主權(quán)構(gòu)成的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。首先可以嘗試通過修訂國際公約將全球稅收制度納入現(xiàn)行的國際法體系，并界定相應(yīng)的稅基、稅率、征收方法、收益用途以及違約制裁措施等，以為廣泛的全球稅收提供國際法基礎(chǔ)。

三是普惠原則。如果全球稅收計劃可以為全世界所有國家?guī)砜筛兄秃侠淼氖找?，而不是明確規(guī)定收益僅僅傾向于發(fā)展中國家，則更有可能被廣泛接受。如同國際社會對于國際逃稅以及激進(jìn)避稅導(dǎo)致財政收入損失的普遍擔(dān)憂，推動了各國近年關(guān)于改變跨境交易征稅方式的討論——從2013年經(jīng)合組織主持進(jìn)行的稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移討論，到2021 年二十國集團(tuán)/經(jīng)合組織“稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移包容性框架”下“關(guān)于應(yīng)對經(jīng)濟(jì)數(shù)字化稅收挑戰(zhàn)的雙支柱解決方案聲明”中提出的跨國企業(yè)利潤再分配和全球有效最低稅的雙支柱核心要素。各國越來越多通過稅務(wù)信息交換協(xié)議和雙邊稅收協(xié)定共享財務(wù)和稅務(wù)信息，以限制隱瞞收入的可能性，從而在互利互惠中強化了本國稅收主權(quán)。以國際稅收協(xié)調(diào)為鑒，無論全球稅收計劃的核心職能和最終關(guān)懷是什么，其初始目標(biāo)和原則都應(yīng)是各國普遍受益。換言之，任何一個超越民族國家層面的、可持續(xù)的財政協(xié)定，不僅必須為所有國家提供一個整體的凈收益，還需要為每個國家提供單獨的凈收益——如有助于本國可持續(xù)發(fā)展，或減少國際組織支出和雙邊官方發(fā)展援助規(guī)模，即如果未來全球稅收征收達(dá)到較高水平，舊有的國際組織分?jǐn)倳M和自愿捐款制度或許會逐漸淘汰。

四是關(guān)聯(lián)原則。從理論上講，全球稅收計劃應(yīng)建立一個與公共支出計劃相分離的公共資金池，即類似于國家財政層面的收支兩條線。但在難以協(xié)調(diào)建立全球共同預(yù)算的現(xiàn)實情況下，更具優(yōu)勢的方法是采取指定用途制度，將各類全球稅收收入與公共支出建立直接的對應(yīng)關(guān)系，以在民族國家為其付出的資源和獲得的福利之間、付費者和受益者之間建立清晰可信的聯(lián)系，類似于前文所述的“團(tuán)結(jié)捐款”。只有當(dāng)付費者能夠看到一些直接和可見的補償和收益時，才會更愿意自覺付費，從而使全球稅收計劃贏得更廣泛的支持，并保證全球稅收收入不會用于計劃之外或非必要的項目。

五是透明原則。全球稅收類似于“單一稅”的概念，應(yīng)保持稅收中性，還應(yīng)納入統(tǒng)一的國際收支流動報告，并按照商定的方式將全球稅收收入分配給不同的國家和地區(qū)。換言之，全球稅收計劃必須建立在收支完全透明的基礎(chǔ)之上。為保障高透明度要求，國際社會還需要建立強大的監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制，以保證全球稅收收入得到相關(guān)國際組織的有效管理、細(xì)致核算、謹(jǐn)慎分配和靈活反饋，從而使籌得資金能夠高效、精準(zhǔn)、有力支持全球攜手邁向聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、切實增進(jìn)人類共同福祉。