數(shù)字政府的發(fā)展與行政法治的回應(yīng)

王敬波

(黑龍江大學(xué) 法學(xué)院,哈爾濱 150006)

引言:數(shù)字政府的法治與反法治

黨的十九屆四中全會將推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)作為國家治理現(xiàn)代化的組成部分。法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程。作為政府建設(shè)的目標(biāo),數(shù)字政府和法治政府建設(shè)都是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的骨干工程,二者的內(nèi)涵、標(biāo)準(zhǔn)具有同質(zhì)性。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021—2025 年)》(以下簡稱《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》)是我國未來幾年法治政府建設(shè)的綱領(lǐng)性文件,規(guī)定“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意 ”的法治政府建設(shè)目標(biāo),其中,“智能高效”的目標(biāo)必須建立在數(shù)字政府的基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)。2022 年6 月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《數(shù)字政府的指導(dǎo)意見》)對數(shù)字政府建設(shè)作出全面部署,對加快轉(zhuǎn)變政府職能,建設(shè)法治政府、廉潔政府和服務(wù)型政府意義重大。《數(shù)字政府的指導(dǎo)意見》提出,“到2035 年,與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的數(shù)字政府體系框架更加成熟完備,整體協(xié)同、敏捷高效、智能精準(zhǔn)、開放透明、公平普惠的數(shù)字政府基本建成,為基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化提供有力支撐?！逼渲?“開放透明、公平普惠”體現(xiàn)了法治政府公開、公平、公正的內(nèi)涵。數(shù)字政府與法治政府具有內(nèi)生的價(jià)值一致性。數(shù)字政府的核心在于運(yùn)用算法進(jìn)行自動(dòng)化、智能化行政。在基于數(shù)據(jù)分析、規(guī)則適格、標(biāo)準(zhǔn)衡量和結(jié)果計(jì)算的技術(shù)程序中,行政過程中的事實(shí)、規(guī)則、程序和處理轉(zhuǎn)換成代碼自動(dòng)運(yùn)行,有利于促進(jìn)行政的客觀性、科學(xué)性、精準(zhǔn)性、快捷性。數(shù)據(jù)治理可以減少,甚至消除人為因素對行政權(quán)力運(yùn)行過程的干擾,通過算法提高結(jié)果的一致性。在自動(dòng)化決定的程式中納入各種必要的考量因素,其考量的周密程度不僅不亞于傳統(tǒng)處理方式,掛一漏萬的可能性更為減少。由于數(shù)據(jù)治理可以全過程留痕,使得行政權(quán)力運(yùn)行的過程更公開,提高對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督效果。數(shù)字行政顯著提高了行政效率,降低了制度性成本,可以進(jìn)一步提高人民的滿意度。數(shù)字行政具有內(nèi)生的主體平等性、技術(shù)參與性和程序可描述性等諸多特性,與平等、參與、公開的法治價(jià)值相符,但是科學(xué)技術(shù)固有的“雙刃劍”性質(zhì)造成的算法歧視、算法失序等問題也可能產(chǎn)生與法治政府相悖的作用力。我們既要看到數(shù)字政府和法治政府相互促進(jìn),享受政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型所帶來的便利,也要高度關(guān)注傳統(tǒng)法律制度難以適應(yīng)數(shù)字政府引發(fā)的新問題。隨著人工智能、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代新興數(shù)字技術(shù)在國家治理中的應(yīng)用和發(fā)展,政務(wù)服務(wù)的電子化、數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、自動(dòng)化、智能化水平顯著提高,對傳統(tǒng)行政行為的方式、種類、效力、證據(jù)等帶來挑戰(zhàn)。行政活動(dòng)由傳統(tǒng)的“公務(wù)人員—行政相對人”關(guān)系,轉(zhuǎn)化為“公務(wù)人員—自動(dòng)化設(shè)備—行政相對人”的模式。作為自動(dòng)化行政的代價(jià),人類逐漸依賴和受制于數(shù)字工具,部分行政活動(dòng)效能受到影響?！霸谛姓Q策中引入人工智能,以機(jī)器自動(dòng)化方式形成法律關(guān)系和決定當(dāng)事人權(quán)利義務(wù),這對當(dāng)代行政法的核心部分提出了挑戰(zhàn)”。①于安:《論數(shù)字行政法——比較法視角的探討》,載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2022 年第1 期,第14 頁。技術(shù)倫理的缺失以及算法歧視、算法失序、正當(dāng)程序缺失等都可能侵蝕公共價(jià)值和民主政治。“從數(shù)字政府到數(shù)字法治政府,絕不只是工具化的技術(shù)附加,形成監(jiān)管的數(shù)字技術(shù)或者數(shù)字技術(shù)的監(jiān)管,而是一項(xiàng)適應(yīng)數(shù)字時(shí)代的要求,是對政府理念、機(jī)構(gòu)、職能、流程再造的法治化進(jìn)程?！雹隈R長山:《數(shù)字法治政府的機(jī)制再造》,載《政治與法律》2022 年第11 期,第18 頁。數(shù)字法治政府不是二者的簡單相加。我國政府邁向數(shù)字化的過程,不僅是數(shù)字技術(shù)的廣泛運(yùn)用,更是一次重塑施政理念,改革行政行為運(yùn)行模式,再造行政流程的全面變革。

有學(xué)者對數(shù)字政府的研究成果進(jìn)行梳理后,提出“數(shù)字政府建設(shè)在我國已歷經(jīng)近二十年發(fā)展。這期間,理論界針對數(shù)字政府及相關(guān)問題的研究成果車載斗量,但多集中在政治學(xué)、管理學(xué)、行政學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域,但基于法學(xué),甚至行政法視角的研究鳳毛麟角。有關(guān)數(shù)字政府建設(shè)中行政法治缺乏體系性研究。”③劉學(xué)濤:《行政法治視閾下的數(shù)字政府:文獻(xiàn)述評與反思》,載《上海法學(xué)研究》集刊2021 年第15 卷,第286-300 頁。行政法學(xué)界的研究近年來顯著增多,主要關(guān)注自動(dòng)化行政的發(fā)展及其對行政裁量、行政程序等引發(fā)的法律難題及其調(diào)適。近年來,尤其是隨著數(shù)字法治政府的提出,學(xué)術(shù)界更加注重討論數(shù)字法治政府的機(jī)制和發(fā)展路徑等宏觀問題。①王錫鋅:《數(shù)字法治政府建設(shè)的底層邏輯及展開路徑》,載《數(shù)字法治》2023 年第2 期,第8 頁。解志勇:《數(shù)字法治政府構(gòu)建的四個(gè)面向及其實(shí)現(xiàn)》,載《比較法研究》2023 年第1 期,第15 頁。本文試圖貫通行政管理學(xué)和行政法學(xué)的研究視角,從數(shù)字政府引發(fā)權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化出發(fā),探討行政組織法治可能面臨的變革;從行政管理領(lǐng)域日益普遍的自動(dòng)化行政出發(fā),探討由此帶來的行政行為法的迭代;從行政行為證據(jù)的變化出發(fā),探討行政程序法治的完善。本文旨在促進(jìn)數(shù)字政府與法治政府的深度融合,同步推進(jìn),通過完善與數(shù)字政府建設(shè)相適應(yīng)的行政法律框架體系,讓數(shù)字政府運(yùn)行在法治軌道上。②本文在不同的語境下使用數(shù)字政府、數(shù)字行政和自動(dòng)化行政,數(shù)字政府是從政府建設(shè)目標(biāo)而言,是數(shù)字中國的重要組成部分,更多應(yīng)用在宏觀層次。數(shù)字行政是數(shù)字政府在行政領(lǐng)域的具體化,強(qiáng)調(diào)數(shù)字技術(shù)在公共行政領(lǐng)域的應(yīng)用,相對于數(shù)字政府,數(shù)字行政是中觀層次的概念。自動(dòng)化行政是微觀層次的概念,是信息技術(shù)全部或者部分取代公務(wù)人員的行政行為方式。

一、數(shù)據(jù)權(quán)力的擴(kuò)張與行政組織法的變革

政府是現(xiàn)代國家中最重要的法律實(shí)施機(jī)構(gòu),是國家治理的最重要載體,通常被認(rèn)為具有相對穩(wěn)定的組織架構(gòu)。數(shù)字技術(shù)不僅重塑政府的治理方式,提高政府運(yùn)行和資源配置效率,更對權(quán)力結(jié)構(gòu)和政府組織產(chǎn)生巨大影響。

(一)數(shù)據(jù)權(quán)力的隱形擴(kuò)張與權(quán)力結(jié)構(gòu)變化

在現(xiàn)有法律制度和政策體系語境下,傳統(tǒng)的行政活動(dòng)以行政公務(wù)人員行使的行政權(quán)力為核心。大數(shù)據(jù)進(jìn)行的信息整合和轉(zhuǎn)化使得信息具有了權(quán)力特征,技術(shù)賦能催生數(shù)據(jù)在生產(chǎn)、收集、存儲、分析、應(yīng)用等環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)權(quán)力?！按髷?shù)據(jù)權(quán)力滲透到現(xiàn)代權(quán)力中,改變著現(xiàn)代權(quán)力的走向”。③林奇富、賀競超:《大數(shù)據(jù)權(quán)力:一種現(xiàn)代權(quán)力邏輯技巧經(jīng)驗(yàn)反思》,載《東北大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2016 年第5 期,第486 頁。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》將數(shù)據(jù)界定為生產(chǎn)要素。政務(wù)數(shù)據(jù)既是生產(chǎn)要素,也是治理要素。在數(shù)據(jù)治理的背景下,數(shù)據(jù)技術(shù)不再只是政府治理的工具之一,海量的數(shù)據(jù)、算法以及人工智能已經(jīng)賦予技術(shù)具有控制、影響他人的能力。因此在行政實(shí)踐中,當(dāng)信息成為權(quán)力運(yùn)行的中樞性力量,政府以信息技術(shù)為工具的治理過程已經(jīng)對行政公務(wù)人員主導(dǎo)的行政權(quán)力造成沖擊。數(shù)據(jù)權(quán)力的產(chǎn)生和擴(kuò)張改變了行政權(quán)力傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)。在全自動(dòng)行政中,數(shù)據(jù)權(quán)力不再附屬于行政權(quán)力,而具備了獨(dú)立運(yùn)行的可能性。信息技術(shù)公司在擁有數(shù)據(jù)權(quán)力的同時(shí),又獲得“代為行使”部分行政權(quán)力的機(jī)會,公權(quán)力的專屬原則被打破。由國家行政機(jī)關(guān)所有的權(quán)力隨著網(wǎng)絡(luò)空間支配關(guān)系的變化生成了由網(wǎng)絡(luò)平臺所有,以數(shù)據(jù)平臺為其作用場域的私權(quán)力,解構(gòu)了現(xiàn)代權(quán)力的單元組成并形成以數(shù)據(jù)權(quán)力為核心的復(fù)合型權(quán)力結(jié)構(gòu),形成從“公權(quán)力—私權(quán)利”到“公權(quán)力—私權(quán)力—私權(quán)利 ”的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。數(shù)字平臺因其具有超強(qiáng)的數(shù)據(jù)權(quán)力,在與行政權(quán)力融合后改變了行政權(quán)力的組織結(jié)構(gòu),政府和數(shù)據(jù)平臺的關(guān)系發(fā)生變化。基于“政府即平臺”理念的政府組織架構(gòu)改革成為突破科層制的重要舉措。數(shù)字行政建立于政府以網(wǎng)絡(luò)為載體與體制外的參與者合作開展公共服務(wù)供給。

(二)合作行政與信息技術(shù)公司權(quán)能

在數(shù)字政府建設(shè)過程中,信息技術(shù)公司的大數(shù)據(jù)處理技術(shù)在一定程度上高于政府,政府利用信息技術(shù)公司的技術(shù)優(yōu)勢和數(shù)據(jù)優(yōu)勢,將部分大數(shù)據(jù)處理工作以委托合作的形式“外包”給信息技術(shù)公司。在政府和信息技術(shù)企業(yè)之間廣泛開展合作的過程中,信息技術(shù)公司通過提供數(shù)字政府的技術(shù)基礎(chǔ)、算法規(guī)則,廣泛而深入地介入行政權(quán)力運(yùn)行全過程,并憑借強(qiáng)大的數(shù)據(jù)收集、存儲和使用能力參與治理,從而深度嵌入行政組織體系,并成為事實(shí)上的權(quán)力中心和隱形的行政權(quán)力行使者。作為數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新的主力,信息技術(shù)企業(yè)為數(shù)字政府提供科技支撐,并與數(shù)字政府形成一種合作模式。①孟天廣:《數(shù)字治理生態(tài):數(shù)字政府的理論迭代與模型演化》,載《政治學(xué)研究》2022 年第5 期,第22 頁。行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織作為法律意義上的顯性行政主體,與隱于背后的信息技術(shù)公司合為一體。在信息技術(shù)主導(dǎo)下,數(shù)字行政出現(xiàn)一輪新的賦權(quán)和去權(quán)的過程,從而引發(fā)參與主體出現(xiàn)了角色轉(zhuǎn)換:行政機(jī)關(guān)從行政權(quán)力的行使者演變?yōu)樗惴ǖ馁徺I者和數(shù)據(jù)權(quán)力的監(jiān)督者,信息技術(shù)公司從技術(shù)承包者演變?yōu)樾姓^程的參與者,甚至是主導(dǎo)者。形式上的行政公務(wù)人員主導(dǎo)的行政權(quán)力和事實(shí)上的信息技術(shù)公司主導(dǎo)的數(shù)據(jù)權(quán)力相互背離,甚至出現(xiàn)法律上的行政權(quán)力被事實(shí)中運(yùn)行的數(shù)據(jù)權(quán)力所架空的可能。

政府將行政事務(wù)委托給市場主體開展,不僅存在法理和制度上的障礙,而且由于信息技術(shù)公司本質(zhì)上是市場主體,公益性并非其本質(zhì)特征,很有可能令少數(shù)信息技術(shù)公司壟斷數(shù)據(jù)權(quán)力,形成排他效應(yīng)。數(shù)據(jù)的收集、利用等均處于不透明狀態(tài),由于技術(shù)所限,社會公眾不得不接納看似“自愿”接受的算法規(guī)則。正是由于數(shù)據(jù)權(quán)力具有擴(kuò)張性、排他性、不透明性等特征,使得數(shù)據(jù)權(quán)力被濫用的可能性加大?！皵?shù)據(jù)權(quán)力一旦濫用,其涉及廣度、危害力度、監(jiān)管難度、規(guī)制難度絕非傳統(tǒng)權(quán)力侵權(quán)可比。而數(shù)據(jù)主體的分散、弱勢與法律規(guī)制措施額不足,間接導(dǎo)致權(quán)力濫用更加猖獗?！雹谝A容、王惠民:《數(shù)據(jù)權(quán)力的興起、異化及規(guī)制》,載《湖南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2022 年第3 期,第127 頁。如果對信息技術(shù)公司缺乏行為規(guī)則和強(qiáng)有力的監(jiān)管,從政府行政權(quán)力中分得一杯羹的技術(shù)公司壟斷政務(wù)數(shù)據(jù),強(qiáng)化市場競爭地位,會進(jìn)一步影響信息技術(shù)市場的公平競爭。由于缺乏相關(guān)法律制度對數(shù)據(jù)權(quán)力嵌入公權(quán)力領(lǐng)域的范圍作出規(guī)定,對自動(dòng)行政,尤其是全自動(dòng)行政的適用場景進(jìn)行限制,不僅導(dǎo)致公權(quán)力過度社會化而造成的風(fēng)險(xiǎn),而且會引發(fā)社會公眾對政府的信任危機(jī)。

目前的法律制度體系中,無論是我國《國務(wù)院組織法》還是《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》,或者任何一部單行法律法規(guī)都沒有對于提供大數(shù)據(jù)服務(wù)的信息技術(shù)公司的法律地位進(jìn)行明確,其法律地位并不清晰?！稊?shù)字政府的指導(dǎo)意見》提出要“強(qiáng)化關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù),落實(shí)運(yùn)營者主體責(zé)任”。對于政府和信息技術(shù)公司的責(zé)任劃分尚無明確規(guī)定,對于“運(yùn)營者主體責(zé)任”如何界定遠(yuǎn)未達(dá)成共識。有學(xué)者提出“電子化行政系統(tǒng)正在成為一種新型的公共權(quán)力主體……現(xiàn)在行政主體必須接納電子化行政系統(tǒng)的主體身份?！雹凼Y銀華:《行政基本法典編撰中電子化行政的主體定位及其制度路徑研究》,載《行政法學(xué)研究》2022 年第2 期,第15 頁。筆者對此觀點(diǎn)持疑。行政組織的整體化和以公民為中心的服務(wù)供給是政府?dāng)?shù)字化的標(biāo)志。正如2022 年10 月28 日國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)指南》所指出的,政府主導(dǎo)建立的政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺是“政務(wù)數(shù)據(jù)管理的總樞紐、政務(wù)數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的總通道、政務(wù)數(shù)據(jù)服務(wù)的總門戶”。由于一體化電子政務(wù)平臺整合數(shù)據(jù)的強(qiáng)大能力,整體治理的理念更易實(shí)現(xiàn),但也由此帶來公共行政的轉(zhuǎn)型和重新整合分散的行政主體的契機(jī)。傳統(tǒng)行政組織理論中,行政權(quán)力被配置給行政機(jī)關(guān),單行法律法規(guī)將權(quán)力配置給事業(yè)單位等非行政機(jī)關(guān),由此行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織均被賦予行政主體資格,造成實(shí)踐中行政主體資格分散、龐雜。筆者認(rèn)為,信息技術(shù)公司通過與政府簽訂合同的形式,以自身的技術(shù)能力參與提供公共服務(wù),政府在法律意義上掌握行政權(quán)力,在公共行政中處于主導(dǎo)地位,信息技術(shù)公司的數(shù)據(jù)權(quán)力附屬于政府的行政權(quán)力。數(shù)字行政表現(xiàn)為政府的整體治理和系統(tǒng)治理的技術(shù)機(jī)制,并未超越合作行政和整體政府的框架,亦未在法律之外創(chuàng)設(shè)新的行政組織。如果將電子化行政系統(tǒng)賦予行政主體資格,則會和現(xiàn)實(shí)的行政主體資格形成“兩套并行體系”,而這顯然不符合整體治理的理念,因此,應(yīng)將政府和信息技術(shù)公司整合為“人機(jī)聯(lián)合體”,以一個(gè)整體成為法律意義上的行政主體,從而避免因數(shù)字行政造成機(jī)構(gòu)裂化和責(zé)任虛擲,甚至由于政府對算法等信息技術(shù)的迷信和不斷外包職能形成“有組織的不負(fù)責(zé)任”。因此,需要從法律上對政府、信息技術(shù)公司及其各自權(quán)能進(jìn)行界分并設(shè)置防止數(shù)據(jù)權(quán)力無限擴(kuò)展的法治屏障,完善行政組織方面的法律制度,明確基于自動(dòng)化行政的不同程度和領(lǐng)域,賦予信息技術(shù)公司與其職責(zé)相匹配的法律權(quán)能。

(三)協(xié)同治理與行政管轄

我國現(xiàn)行的行政體制是建立在分散的、獨(dú)立的、專業(yè)的行政部門基礎(chǔ)之上的,部門之間涇渭分明、獨(dú)立運(yùn)行的特點(diǎn)提高了管理專業(yè)化程度和便利度,同時(shí),行政管理中因?yàn)椴块T、領(lǐng)域分割加劇了信息孤島、專業(yè)壁壘和協(xié)同困難。協(xié)調(diào)不暢、管理碎片化成為政府管理中需要改進(jìn)的問題,也是影響精簡、統(tǒng)一、效能目標(biāo)的最大障礙。傳統(tǒng)的科層式組織高度理性化、結(jié)構(gòu)化的設(shè)計(jì)難以有效回應(yīng)和精準(zhǔn)反饋公眾訴求,成為影響政府靈活性的組織壁壘。①吳曉林、邢弈飛:《同構(gòu)分責(zé):數(shù)字政府建設(shè)中的縱向間政府職責(zé)配置——對廣東“省—市—區(qū)”三級的調(diào)查研究》,載《中國行政管理》2023 年第4 期,第14 頁。數(shù)字政府建設(shè)促進(jìn)政府從傳統(tǒng)的“物理空間”向“數(shù)字空間”形態(tài)轉(zhuǎn)型,借助數(shù)字治理工具強(qiáng)大的數(shù)據(jù)互通能力,消除行業(yè)間、部門間“信息不對稱”“行政體制慣性”“部門利益梗阻”等問題,集約、統(tǒng)一的政務(wù)平臺從技術(shù)上降低行政組織架構(gòu)造成的隔閡。通過平臺式組織建設(shè)實(shí)現(xiàn)對等級隔離、區(qū)域分立的科層制政府的突破,以模塊化政務(wù)服務(wù)組合實(shí)現(xiàn)對社會需求的有效回應(yīng)。

數(shù)字政府形成全新的治理場域,強(qiáng)化政府的整體、協(xié)同治理,但是現(xiàn)實(shí)中行業(yè)管理體制形成的部門立法等多種原因,導(dǎo)致現(xiàn)行行業(yè)管理方面的法律制度中,更多的是對部門權(quán)限的規(guī)定,對政府的規(guī)定相對比較宏觀,與數(shù)字政府的整體理念之間仍然存在沖突。《數(shù)字政府的指導(dǎo)意見》提出,通過“強(qiáng)化系統(tǒng)觀念,加強(qiáng)系統(tǒng)集成,全面提升數(shù)字政府集約化建設(shè)水平,統(tǒng)籌推進(jìn)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合,提升跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)水平”,其中,“跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)”必然打破傳統(tǒng)的行政管轄,突破政府的層級、地域、行業(yè)、部門等管轄規(guī)則,需要建構(gòu)新的管轄規(guī)則和協(xié)同機(jī)制。

由于信息技術(shù)嵌入政府組織,引發(fā)了不同層級政府及其部門之間實(shí)際權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化。例如,以前高層級政府所需要的決策信息是自下而上層層傳遞的,受限于落后的信息存儲與處理能力,中間層政府接受多個(gè)下層組織的信息后,會進(jìn)行必要的篩選與壓縮后再繼續(xù)向上層傳遞;當(dāng)代通信技術(shù)和數(shù)據(jù)分析工具的發(fā)展及應(yīng)用則極大改善了信息傳遞的規(guī)模和速度,上層政府部門可以隨時(shí)調(diào)取全面、完整的決策信息和下級執(zhí)行信息,實(shí)現(xiàn)對遠(yuǎn)距離、跨層級的事務(wù)施以高效精準(zhǔn)治理。政府層級體系內(nèi)信息縱向流動(dòng)虛化了中層原本接受、處理、傳達(dá)信息的功能。雖然形式上中層部門的權(quán)限沒有發(fā)生變化,但是由于多數(shù)信息可以越過中層上傳下達(dá),政府中間層級被架空,其實(shí)際權(quán)力被削弱,可能導(dǎo)致原本屬于這部分結(jié)構(gòu)的政府職責(zé)流失或者事實(shí)上失效。①朱國偉:《風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇:信息社會中政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷與趨勢》,載《內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2021 年第3 期,第50頁?；ヂ?lián)網(wǎng)帶來的便捷的信息溝通方式大大降低了上傳下達(dá)的難度,簡化了工作流程,使得大量的中間層次可有可無,決策權(quán)和控制權(quán)逐漸下放,管理層次得以削減,組織呈現(xiàn)扁平化和網(wǎng)絡(luò)化變革趨勢,但是現(xiàn)行法律制度體系中關(guān)于層級管轄的規(guī)則仍然非常普遍。在當(dāng)前的行政組織法、行業(yè)行政法律中,部門間協(xié)同的規(guī)定并不多見。如《北京市接訴即辦工作條例》規(guī)定的“首接負(fù)責(zé)制”,②《北京市接訴即辦工作條例》第14 條:“本市對接訴即辦工作實(shí)行首接負(fù)責(zé)制,接到派單的單位不得推諉。”第一個(gè)接到公眾訴求的部門不一定是法律制度中和行政管理實(shí)踐中職責(zé)鏈條上的第一個(gè)。如何處理“首接負(fù)責(zé)制”與行政管轄的關(guān)系,目前并無清晰的規(guī)定。由此,要實(shí)現(xiàn)“跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)”的大協(xié)同,需要在相關(guān)法律制度中進(jìn)一步明確部門之間的協(xié)同責(zé)任,哪個(gè)部門發(fā)起、如何銜接、責(zé)任劃分等具體制度都需要補(bǔ)強(qiáng)。

二、自動(dòng)化行政的延伸與行政行為法的迭代

在行政實(shí)踐中,自動(dòng)化行政的廣泛應(yīng)用在提升行政效能和公平的同時(shí),正在演繹出一幅“技術(shù)專制”圖景。③施立棟:《自動(dòng)化行政中的人工干預(yù)機(jī)制:以公安領(lǐng)域?yàn)槔?載《中國社會科學(xué)院大學(xué)學(xué)報(bào)》2022 年第6 期,第83 頁。由于自動(dòng)化系統(tǒng)設(shè)定造成的執(zhí)法困擾也不斷出現(xiàn)。例如,在“濮陽市華龍區(qū)利民墻材廠訴濮陽市華龍區(qū)環(huán)境保護(hù)局”一案中,在當(dāng)事人對在線監(jiān)測數(shù)據(jù)提出異議的情況下,環(huán)境保護(hù)局未核實(shí)在線監(jiān)測數(shù)據(jù),直接依據(jù)在線監(jiān)測數(shù)據(jù)進(jìn)行處罰。④楊曦:《利用自動(dòng)監(jiān)控進(jìn)行非現(xiàn)場執(zhí)法的進(jìn)路及規(guī)范構(gòu)建——基于事實(shí)認(rèn)定的視角》,載《行政法學(xué)研究》2022 年第6 期,第86頁。人與自動(dòng)化設(shè)備的關(guān)系定位成為數(shù)字行政發(fā)展過程中科技倫理與法治的焦點(diǎn)問題。

(一)框定自動(dòng)化行政的邊界

行政處罰領(lǐng)域最早引入自動(dòng)裁量。2009 年,南京市環(huán)保局(現(xiàn)南京市生態(tài)環(huán)境局)開發(fā)了“環(huán)保行政處罰自由裁量輔助決策系統(tǒng)”,該系統(tǒng)以包括法律法規(guī)庫、裁量基準(zhǔn)庫、裁量對象信息庫、文書庫、歷史案件庫等構(gòu)成的裁量決策知識庫為基礎(chǔ),利用數(shù)學(xué)模型對案件處理過程進(jìn)行程式化設(shè)計(jì),對違法事實(shí)的各類情形設(shè)定參數(shù)并將法律后果量化為“無、輕微、一般、較重、嚴(yán)重、特別嚴(yán)重”六個(gè)等級。執(zhí)法人員只需要在程序指引下輸入或者選擇違法事實(shí)要素,系統(tǒng)將自動(dòng)得出裁量的輔助裁量值,該數(shù)值直接對應(yīng)某種具體的法律后果。2018 年安徽亳州城管電子執(zhí)法系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)全市城管執(zhí)法全覆蓋。2021 年遼寧省稅務(wù)局將部分稅務(wù)行政處罰裁量基準(zhǔn)內(nèi)嵌于金稅系統(tǒng),對申報(bào)、發(fā)票、登記等日常征管類處罰自動(dòng)計(jì)算出處罰結(jié)果。行政審批領(lǐng)域中,2017 年廣西壯族自治區(qū)發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)審批智能化與審管一體化行動(dòng)方案的通知》引入自動(dòng)化智能審批系統(tǒng)。深圳市2018 年率先啟動(dòng)的“秒批”模式已經(jīng)在高校應(yīng)屆畢業(yè)生引進(jìn)落戶,高齡老人津貼申請、企業(yè)投資項(xiàng)目備案等200 多個(gè)事項(xiàng)上實(shí)現(xiàn)。2020 年上海虹口區(qū)上線無人干預(yù)自動(dòng)辦理,推行特定商品零售許可變更。2021 年常州市新北區(qū)建立了“公共場所衛(wèi)生許可變更”等14 個(gè)智能審批服務(wù)場景。行政給付中,大學(xué)生資助系統(tǒng)采取大數(shù)據(jù)的篩查方式,精準(zhǔn)定位貧困學(xué)生個(gè)人,并根據(jù)規(guī)則給予“免申請”和“靜悄悄”的補(bǔ)助,減輕困難學(xué)生的心理壓力。系統(tǒng)通過AI 技術(shù)自動(dòng)讀取申請人圖文信息,并與設(shè)置的審批標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比對,快速反饋辦理回執(zhí),同時(shí)將審批信息實(shí)時(shí)推送監(jiān)管部門,實(shí)現(xiàn)全程自動(dòng)審批。信息技術(shù)在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用越來越廣泛,自動(dòng)化行政帶來便利化的同時(shí),也對社會公眾造成不少困擾。

數(shù)字化行政面臨計(jì)算結(jié)果的一致性和個(gè)案公正性之間深層次的矛盾不可回避。自動(dòng)化行政的邊界在哪里,尤其是全自動(dòng)行政的應(yīng)用范圍是否應(yīng)該有所限制? 行政機(jī)關(guān)在自動(dòng)化決定和人工決定之間的抉擇,屬于行政機(jī)關(guān)基于行政權(quán)選擇行政行為作成方式的“程序自由”,原則上行政機(jī)關(guān)享有采取更加適宜的手段完成行政任務(wù)的自由,但是面對自動(dòng)行政和人工行政的選擇,也應(yīng)明確一些基本原則,防止行政機(jī)關(guān)將技術(shù)作為借口或者以提高行政效率為目標(biāo),而忽視公正性。第一,按照確定性高低作為標(biāo)準(zhǔn),確定性程度高的,自動(dòng)化程度可以更高。例如,行政檢查可以根據(jù)守法情況和違法情況,以隨機(jī)方式確定檢查對象,行政檢查本身不產(chǎn)生明確的法律后果,類似行政檢查對象的確定、行政檢查的頻率等可以提高自動(dòng)化程度。再如,市場主體登記注冊等行為,法律規(guī)定清晰、流程簡單、條件明確,可以更多借助自動(dòng)化行政完成。對于行政強(qiáng)制等直接影響當(dāng)事人權(quán)益,需要較為嚴(yán)格的條件和程序控制的行為,其自動(dòng)化行政的程度較低。第二,按照行為的簡單程度劃分,事實(shí)清楚、證據(jù)通過技術(shù)容易固化、法律規(guī)定明確的行為,自動(dòng)化程度可以更高。例如,城市中的停車管理、交通違章處罰等,法律關(guān)系簡單、法律規(guī)定明確,通過技術(shù)手段容易固化證據(jù)、查明事實(shí),在實(shí)踐中普遍采用電子眼管理。第三,按照裁量程度高低,羈束行為法律規(guī)范清晰,適用條件明確,程序明確,法律依據(jù)及其構(gòu)成要件均不存在不確定法律概念,法律后果也并無選擇可能,比裁量行為更容易進(jìn)行數(shù)字轉(zhuǎn)化。第四,從受益和損益行為劃分看,損益行政直接影響相對人自由財(cái)產(chǎn)權(quán)益,對于個(gè)體正義和程序公正的要求更高,其數(shù)字轉(zhuǎn)化難度高于給付行政。第五,對于當(dāng)事人權(quán)益影響巨大的決定,從人權(quán)保障的角度,不能完全交由技術(shù)決定。例如,即使法律規(guī)定很清楚,自動(dòng)行政的準(zhǔn)確性很高,但是如果涉及行政相對人極大的利益,也不應(yīng)當(dāng)完全交給機(jī)器執(zhí)行?；谏鲜龇治?可以將法律規(guī)范清晰、適用對象和條件確定、事實(shí)簡單、行為復(fù)雜度低、電子證據(jù)易得、對相對人權(quán)益影響小的行政行為納入自動(dòng)化行政的范圍。相反,法律規(guī)范不確定性強(qiáng)、適用對象和條件復(fù)雜、行政決定需要行政公務(wù)人員現(xiàn)場勘驗(yàn)等,對相對人權(quán)益影響較大的行為,數(shù)字化轉(zhuǎn)化的程度受到限制的領(lǐng)域更需要人類主導(dǎo)行為過程。

我國現(xiàn)行的行政行為相關(guān)的法律制度中尚無關(guān)于行政機(jī)關(guān)在哪些領(lǐng)域可以選擇數(shù)字行政方式的具體規(guī)定。由于科技的快速發(fā)展,試圖通過正面列舉厘定自動(dòng)化行政(全自動(dòng)行政和半自動(dòng)化行政)的適用范圍難以實(shí)現(xiàn),但是可以在法律制度中,通過負(fù)面清單的形式限制自動(dòng)化行政的適用范圍。例如,對于涉及公民重大的人身權(quán)益,損益性行政行為領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)限制數(shù)據(jù)權(quán)力的進(jìn)入,不能全部交由全自動(dòng)化行政進(jìn)行處置,而應(yīng)當(dāng)在程序中設(shè)置人工介入的環(huán)節(jié),防止社會公眾合法權(quán)益在缺乏必要人文關(guān)懷的全自動(dòng)行政過程中受到不當(dāng)損害。

(二)保有必要的行政裁量空間

在自動(dòng)化行政中,裁量的空間被大幅度壓縮,如果智能化技術(shù)實(shí)現(xiàn)行政活動(dòng)完全自動(dòng)化,自由裁量權(quán)被完全消除,裁量行為實(shí)質(zhì)上已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榱b束行為,這種轉(zhuǎn)變與成文法規(guī)定的行政裁量權(quán)之間存在沖突?；谌说囊蕾囆睦砘蛘叨栊?執(zhí)法者通常會認(rèn)為數(shù)字化裁量系統(tǒng)代表技術(shù)理性,更相信機(jī)器的決定,不會主動(dòng)對數(shù)字化決定進(jìn)行有意義的審查。或者出于安全和自我保護(hù)的需要,執(zhí)法人員在照章辦事的邏輯中為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而尋求免責(zé),由此造成“判斷萎縮”。數(shù)字化裁量可能導(dǎo)致執(zhí)法者異化為呆板遵循算法的程序員,系統(tǒng)的潛在剛性削弱了裁量的能動(dòng)性。自動(dòng)化行政導(dǎo)致裁量過程中各主體之間缺乏人際互動(dòng)、傾聽和表達(dá)關(guān)切的“共情”。例如行政救助領(lǐng)域,人工智能無法判斷社會救助申請者的實(shí)際情況,尤其是無法進(jìn)行情感判斷,從而影響行政救助全面和準(zhǔn)確地實(shí)施。對于涉及價(jià)值觀的問題、行政規(guī)則的設(shè)定、利益衡量等事務(wù),機(jī)器的處理并不牢靠。以人類為中心的行政活動(dòng),其重要的特征便在于裁量。行政裁量的靈活性、復(fù)雜性使得行政活動(dòng)無法由機(jī)器獨(dú)立完成,或者完全交由機(jī)器容易出現(xiàn)偏差。智能系統(tǒng)和人工系統(tǒng)共同發(fā)揮作用,智能系統(tǒng)處于輔助地位,系統(tǒng)導(dǎo)出的數(shù)據(jù)作為參考,最終的決定由執(zhí)法者人工作出。

(三)將法治原則嵌入數(shù)字行政全過程

無論是人工行政還是自動(dòng)化行政,行政行為的基本原則都應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶袷亍Ｒ驗(yàn)樾录夹g(shù)的應(yīng)用,政府的信息管理能力和回應(yīng)能力都有所提升,提高工作效率的同時(shí),也使得行政機(jī)關(guān)可以提供更加符合個(gè)人需要、個(gè)人情況和個(gè)人愿望的“量身定制”服務(wù)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)”為社會提供了更多參與和影響政府決策的機(jī)會,公民由被動(dòng)的信息接受者轉(zhuǎn)變?yōu)樾畔⒌呢暙I(xiàn)者。法治的平等原則要求法律適用上的一致性。相比于人工行政,數(shù)字行政面臨數(shù)據(jù)治理加劇不平等的可能性。由于城鄉(xiāng)差異、年齡差異、教育程度差異、收入差異、職業(yè)差異等原因造成社會成員間信息獲取、權(quán)益維護(hù)等方面差異懸殊,從而形成數(shù)字鴻溝,影響公共服務(wù)的普惠性。部分民眾利用數(shù)據(jù)強(qiáng)勢地位所形成的影響力,“裹挾”民意并作為與政府博弈的籌碼,而數(shù)據(jù)相對弱勢群體則集體“失聲”,無形中被剝奪參與權(quán),形成新的社會不平等。在數(shù)字行政中,更應(yīng)特別設(shè)計(jì)對數(shù)據(jù)弱勢群體的保護(hù)措施,從而確保公共服務(wù)的公平原則不因自動(dòng)化行政而受到減損。

堅(jiān)持行政公開原則,降低算法黑箱造成的普遍性損害。由于公眾自身數(shù)字能力的限制,對于算法,尤其是復(fù)雜算法和機(jī)器學(xué)習(xí)的理解難度很大,普通公眾在準(zhǔn)確、全面、清晰地理解算法及其可能帶來的影響方面存在極大的障礙。通過建立算法影響評估制度,要求行政部門在開發(fā)算法的過程中,或者投入使用前,將算法通過公開形式進(jìn)行評估,給予公眾發(fā)表意見的機(jī)會。當(dāng)然公開過程中可能出現(xiàn)“黑客”破解算法,影響行政運(yùn)行安全以及信息技術(shù)公司依法享有算法設(shè)計(jì)知識產(chǎn)權(quán)等問題。例如,可以通過公開代碼的規(guī)則等方式,而不是將技術(shù)源代碼公之于眾,從而實(shí)現(xiàn)信息技術(shù)公司的利益和社會公眾的公共利益的平衡。

數(shù)據(jù)雖是科學(xué)決策的利器,數(shù)字化時(shí)代,用戶的基本信息、個(gè)人偏好、消費(fèi)習(xí)慣、搜索行為、閱讀特點(diǎn)等海量信息,可以為政府決策提供有力支撐,但若如果由于對個(gè)人信息搜集、存儲以及使用的合法性和正當(dāng)性缺乏監(jiān)督,很有可能給個(gè)人隱私帶來安全風(fēng)險(xiǎn),變?yōu)閾p害民眾利益的工具。如前所述,法律上對于平臺主體參與政府監(jiān)管的法律性質(zhì)及其法律責(zé)任的界定并不清晰,如果不加以規(guī)范,行政機(jī)關(guān)與參與合作治理的市場主體形成共謀,行政權(quán)力可能演化為不正當(dāng)競爭的工具,從而造成對其他市場主體合法權(quán)益的損害?！罢c互聯(lián)網(wǎng)平臺、數(shù)字技術(shù)企業(yè)等第三方合作,政府與企業(yè)深度互嵌,在公共領(lǐng)域的邊界愈發(fā)模糊交錯(cuò)”。①余凌云:《數(shù)字政府的法治建構(gòu)》,載《中國社會科學(xué)院大學(xué)學(xué)報(bào)》2022 年第1 期,第90 頁。在自動(dòng)化行政中,政府更有責(zé)任促使企業(yè)融入與政府共同塑造的公共價(jià)值的追求中,明確信息技術(shù)公司參與提供公共服務(wù)的原則,技術(shù)規(guī)則,對信息技術(shù)公司設(shè)計(jì)的算法進(jìn)行科學(xué)性、合法性、合理性的評估,并承擔(dān)向公眾進(jìn)行算法解釋的義務(wù),避免自動(dòng)化應(yīng)用成為數(shù)字權(quán)力的“擴(kuò)音器”。

三、數(shù)字行政的證據(jù)規(guī)則與行政程序再造

我國現(xiàn)行法律制度中本就缺乏對于行政行為證據(jù)規(guī)則的規(guī)定,在交通、環(huán)保等行業(yè)行政管理實(shí)踐中采取的證據(jù)規(guī)則各異。電子證據(jù)的法律效力雖然已經(jīng)在《行政處罰法》中明確,但是《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》中均無規(guī)定,在其他行政行為中更不明確。

(一)建立數(shù)字行政行為的證據(jù)規(guī)則

即使在行政處罰中,自動(dòng)化行政面臨信息或者數(shù)據(jù)收集錯(cuò)誤;或者信息雖然真實(shí),但在與結(jié)果之間勾連時(shí)出現(xiàn)偏差,甚至無相關(guān)性,抑或不具有因果性,從而導(dǎo)致錯(cuò)誤決定。自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)已經(jīng)在交通、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域作為行政行為的證據(jù),其證明力是否足以完全支撐非現(xiàn)場處罰。②高雷利、王婧、趙海珍、周盼:《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備開展非現(xiàn)場執(zhí)法初探》,載《環(huán)境保護(hù)》2021 年第9 期,第60頁。例如電子眼收集相關(guān)數(shù)據(jù)時(shí),并未全程、全面記錄整個(gè)過程,導(dǎo)致依賴片面性的畫面作出相關(guān)行政處罰決定,從而侵害相關(guān)人的合法權(quán)益。交通違法行為不具有持續(xù)性,很多違法行為轉(zhuǎn)瞬即逝,除了通過聲源定位和圖像自動(dòng)抓拍識別生成的圖片,其他證據(jù)事實(shí)上難以獲得,證成和證偽都極為困難,甚至根本無法實(shí)現(xiàn)。對于由人力執(zhí)法取得證據(jù)進(jìn)行審查的過程中,可以通過與取證人的對話和交流來進(jìn)一步核實(shí)事實(shí),明晰證據(jù)的采集過程,執(zhí)法人員可以對證據(jù)的關(guān)聯(lián)性、合法性與真實(shí)性作出全面的判斷。在自動(dòng)化行政中,執(zhí)法人員和違法行為人的交流過程和基于執(zhí)法人員主觀判斷形成的證據(jù)認(rèn)知無法實(shí)現(xiàn)。在司法實(shí)踐中,不同法院所遵循的證據(jù)規(guī)則也不一致。例如“何凱訴上海市公安局黃浦分局交通警察支隊(duì)行政案件”中,被告以“該設(shè)備投入使用前已經(jīng)有關(guān)檢測機(jī)構(gòu)檢測合格,從其設(shè)計(jì)原理及功能分析看,能對相關(guān)區(qū)域面積內(nèi)的車輛名號予以定位抓拍”作為認(rèn)定原告存在違反交通法規(guī)這一事實(shí)的證據(jù)。二審法院則以實(shí)際效果作為審查案件中的技術(shù)設(shè)備所采集的證據(jù)的合法性標(biāo)準(zhǔn),“該設(shè)備系統(tǒng)投入運(yùn)行后,是否存在明顯大量的異議(復(fù)議或訴訟),導(dǎo)致產(chǎn)生科學(xué)性上的合理懷疑?！雹俸蝿P訴上海市公安局黃浦分局交通警察支隊(duì)行政案,上海市高級人民法院行政判決書(2019)滬行終204 號。在“濱州市哲嘉物流有限公司訴利津縣交通運(yùn)輸監(jiān)察大隊(duì)案”中,法院認(rèn)為抓取超限技術(shù)監(jiān)測數(shù)據(jù)時(shí),檢測設(shè)備在檢定有效期之內(nèi),認(rèn)定事實(shí)清楚。②濱州市哲嘉物流有限公司訴利津縣交通運(yùn)輸監(jiān)察大隊(duì)案,山東省東營市中級人民法院行政判決書(2021)魯05 行終8 號。該案中,法院采納優(yōu)勢證明標(biāo)準(zhǔn),電子監(jiān)控設(shè)備只要符合標(biāo)準(zhǔn),生成的數(shù)據(jù)相對準(zhǔn)確,具有蓋然性,就可以證明違法事實(shí)存在。由此可見,法院司法審查中尚未形成對于自動(dòng)行政行為證據(jù)規(guī)則的統(tǒng)一意見,而且,如“何凱訴上海市公安局黃浦分局交通警察支隊(duì)行政案件”中,法院以是否存在大量行政復(fù)議和訴訟案件作為推論電子設(shè)備運(yùn)行正常的依據(jù),且不論行政復(fù)議和行政訴訟的數(shù)量受多種因素影響,由行政復(fù)議和行政訴訟倒推回去證明行政行為的合法性,更進(jìn)一步延伸證明行政行為證據(jù)規(guī)則,本身就是缺乏邏輯的。由于成文法中缺乏自動(dòng)行政的證據(jù)規(guī)則,行政監(jiān)測和行政處罰等行政行為中采用的證明標(biāo)準(zhǔn)缺乏明確的法律依據(jù),而且由于自動(dòng)識別在技術(shù)上不具有指紋、DNA 及虹膜識別的唯一性,作為直接處罰的證據(jù)使用本身就存在爭議,因此需要建構(gòu)與行政自動(dòng)化的進(jìn)程和準(zhǔn)確程度相匹配的證明標(biāo)準(zhǔn)。

第一,優(yōu)化行政行為證據(jù)規(guī)則。理論上說,單行行政行為法中規(guī)定的證據(jù)規(guī)則適用于相應(yīng)的自動(dòng)行政行為。對于行政處罰等損益行政行為,仍應(yīng)遵循《行政處罰法》規(guī)定的“事實(shí)清楚,證據(jù)確鑿”的標(biāo)準(zhǔn),不能因?yàn)樽詣?dòng)化行政減損損益行政行為中行政機(jī)關(guān)需要承擔(dān)的舉證責(zé)任和證明標(biāo)準(zhǔn)。對于行政許可等授益行政行為,可能因?yàn)閿?shù)字行政的發(fā)展而產(chǎn)生舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)移。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定,行政許可是依申請行政行為,申請人需要承擔(dān)向行政機(jī)關(guān)證明自己具備申請資格、符合法定條件等舉證責(zé)任。行政機(jī)關(guān)一般不承擔(dān)舉證責(zé)任,除非依法拒絕相對人的權(quán)利請求等特殊情況。在一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系中,各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫將集中大量可靠的自然人、法人和其他組織的數(shù)據(jù),申請人主要通過登錄證明自己的身份數(shù)據(jù),行政許可機(jī)關(guān)可以直接調(diào)取與其申請相應(yīng)的資質(zhì)數(shù)據(jù),無需申請人重復(fù)提供。與此相適應(yīng),行政許可法可以相應(yīng)降低對申請人舉證責(zé)任的要求,而將其轉(zhuǎn)移給行政機(jī)關(guān),相應(yīng)增加行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任。③嚴(yán)若冰、白利寅:《數(shù)字政府背景下的行政許可證據(jù)規(guī)則研究》,載《河南社會科學(xué)》2022 年第11 期,第42 頁。類似的還有行政救助等行為也在“數(shù)字畫像”等技術(shù)支撐下,逐漸由當(dāng)事人申請向政府直接救助的方向發(fā)展。

第二,現(xiàn)場證據(jù)效力優(yōu)先于電子證據(jù)。目前環(huán)保案件中對此有所規(guī)定。2016 年環(huán)境保護(hù)部(現(xiàn)更名為生態(tài)環(huán)境部,下同)《關(guān)于自動(dòng)在線監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)應(yīng)用于環(huán)境行政執(zhí)法有關(guān)問題的復(fù)函》規(guī)定:“污染源自動(dòng)在線監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)與其他有關(guān)證據(jù)共同構(gòu)成證據(jù)鏈,可以應(yīng)用于環(huán)境行政執(zhí)法?！碑?dāng)在線監(jiān)測數(shù)據(jù)和現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致時(shí),環(huán)境保護(hù)部門優(yōu)先選擇現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)。2016 年環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于污染源在線監(jiān)測數(shù)據(jù)與現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致時(shí)證據(jù)適用問題的復(fù)函》規(guī)定:“在線監(jiān)測數(shù)據(jù)為有效數(shù)據(jù),若其與同一時(shí)段的現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致,現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)符合法定的監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測方法的,仍應(yīng)以該現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)作為優(yōu)先證據(jù)使用?！?/p>

第三,對于電子證據(jù)的效力認(rèn)定,和其他經(jīng)由設(shè)備形成的證據(jù)一樣,分為兩個(gè)部分,基礎(chǔ)性證據(jù)是證明設(shè)備運(yùn)行正常的證據(jù),可以通過自動(dòng)行政系統(tǒng)設(shè)備的科學(xué)性、可靠性的檢測數(shù)據(jù)作為支撐,包括該設(shè)備的技術(shù)指標(biāo)、設(shè)備投入前的檢測、設(shè)備投入后定期檢測、取證時(shí)該設(shè)備是否在檢測有效期內(nèi)等信息作為支持該設(shè)備正常運(yùn)行的證據(jù),形成對案發(fā)時(shí)證據(jù)的基礎(chǔ)性支撐材料。但是上述基礎(chǔ)性證據(jù)是否足以支撐整個(gè)案件的事實(shí)認(rèn)定,不能一概而論,需要進(jìn)一步根據(jù)技術(shù)情況、執(zhí)法程序等因素判斷其證明力。從科學(xué)性角度而言,技術(shù)應(yīng)用條件復(fù)雜,受到天氣等外部條件影響大的電子證據(jù)的效力低于技術(shù)成熟,受外界影響小的電子證據(jù)的證明力。例如,指紋、DNA 及虹膜識別具有唯一性,證明力最高。車牌識別和人臉識別的準(zhǔn)確率在90%以上,證明力次之。從效率的角度而言,簡易程序的行政行為的證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)低于普通程序的證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)。

第四,通過程序設(shè)計(jì)彌補(bǔ)電子證據(jù)證明力缺陷。為平衡當(dāng)事人權(quán)益保障和行政效率,對于交通違章等輕微違法行為,可以將自動(dòng)監(jiān)測的信息作為違法行為的初步證據(jù),在行政程序上給予當(dāng)事人陳述申辯的機(jī)會,如果當(dāng)事人放棄陳述或者申辯,可以從制度上視為當(dāng)事人認(rèn)可自動(dòng)監(jiān)測設(shè)備記錄的違法行為信息,即使該自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)是唯一的證據(jù),也可以作為定案依據(jù)。

(二)補(bǔ)強(qiáng)自動(dòng)化行政的部分程序

2019 年,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》提出,“要積極推進(jìn)人工智能技術(shù)在行政執(zhí)法實(shí)踐中的運(yùn)用,研究開發(fā)行政執(zhí)法裁量智能輔助信息系統(tǒng)”。行政裁量數(shù)字化以機(jī)器為載體,依靠算法確定的規(guī)則,部分程序,甚至全部程序均由機(jī)器完成,人機(jī)協(xié)同深度融合。數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用有助于優(yōu)化行政流程,同時(shí)也要關(guān)注到自動(dòng)化和半自動(dòng)化行政較之于傳統(tǒng)行政,二者在主體、程序、裁量等方面均存在顯著差異,在享受高效便民服務(wù)的同時(shí),也要充分認(rèn)識其潛在的法律風(fēng)險(xiǎn),“而這些法律風(fēng)險(xiǎn)的彰顯恰恰為我們展示了自動(dòng)化行政與傳統(tǒng)行政活動(dòng)之差異,具體包括:行政裁量 的手續(xù)化、程序的缺省、數(shù)據(jù)的流通更容易侵犯隱私權(quán)、傳統(tǒng)的法律規(guī)范可能由算法所替代”①胡敏潔:《自動(dòng)化行政的法律控制》,載《行政法學(xué)研究》2019 年第2 期,第59 頁。。《數(shù)字政府的指導(dǎo)意見》提出,“以信息化平臺固化行政權(quán)力事項(xiàng)運(yùn)行流程,推動(dòng)行政審批、行政執(zhí)法、公共資源交易等全流程數(shù)字化運(yùn)行、管理和監(jiān)督,促進(jìn)行政權(quán)力規(guī)范透明運(yùn)行”。行政行為的方式不再局限于純?nèi)斯げ僮?加入了人工智能技術(shù)的應(yīng)用。在重塑行政程序的過程中,要根據(jù)不同性質(zhì)的行政行為有針對性地進(jìn)行程序重構(gòu)?，F(xiàn)代法律程序所要求的最低限度的程序正義至少包括程序中立性、程序參與性和程序公開性三項(xiàng)基本原則。傳統(tǒng)行政的程序制度在數(shù)字化行政場域中存在被架空的危險(xiǎn),需要向正當(dāng)技術(shù)程序進(jìn)行轉(zhuǎn)型。公開聽證、公眾參與等程序均面臨數(shù)字化造成的程序逃逸現(xiàn)象。數(shù)字化行政的快速,甚至瞬間完成,在技術(shù)上將聽證程序排除。受到不利處分的行政相對人聽證權(quán)難以實(shí)現(xiàn),或者需要極高的行政成本才能實(shí)現(xiàn)。在人力執(zhí)法中,行政相對人可以就事實(shí)和證據(jù)與執(zhí)法人員直接對話,提出申辯;執(zhí)法人員面對新的現(xiàn)實(shí)情況會主動(dòng)思考、作出判斷。但是在機(jī)器執(zhí)法中,行政相對人無法進(jìn)行直接對話和申辯,甚至現(xiàn)場根本就沒有執(zhí)法人員。機(jī)器也無法自主思考,并作出判斷?！耙慌亩P”之后很難得到救濟(jì)。②關(guān)保英、汪駿良:《行政處罰中自動(dòng)化方式適用的程序控制構(gòu)建》,載《青海社會科學(xué)》2021 年第6 期,第154 頁。自動(dòng)行政程序的具體規(guī)則需要在現(xiàn)行法律設(shè)定的程序基礎(chǔ)之上作出新的調(diào)整。

第一,將當(dāng)事人正當(dāng)程序權(quán)利普遍植入自動(dòng)行政流程。對于行政處罰、行政強(qiáng)制等負(fù)擔(dān)性行政行為,需要關(guān)注算法等技術(shù)在應(yīng)用中不應(yīng)損害正當(dāng)程序等法律規(guī)則。例如,在由機(jī)器進(jìn)行半自動(dòng)化或者自動(dòng)化決策中作出行政處罰決定、將某人列入失信懲戒名單等不利決定中,應(yīng)注意充分保障行政相對人依法享有的陳述、申辯等正當(dāng)程序權(quán)利。①覃慧:《數(shù)字政府建設(shè)中的行政程序:變化與回應(yīng)》,載《行政法學(xué)研究》2022 年第4 期,第151 頁。我國現(xiàn)行《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》等相關(guān)法律制度中,對于當(dāng)事人享有的陳述、申辯等權(quán)利有所規(guī)定,但是主要限于較為嚴(yán)重的處罰和強(qiáng)制決定,鑒于自動(dòng)行政和非自動(dòng)行政中,當(dāng)事人可能面臨更為不利的程序權(quán)利保障,因此應(yīng)當(dāng)將當(dāng)事人程序權(quán)利全面植入采取自動(dòng)行政方式進(jìn)行的不利行政決定的程序中。也就是說,只要是采取自動(dòng)行政方式進(jìn)行的,對當(dāng)事人可能產(chǎn)生不利后果的行政決定過程中,必須在流程上設(shè)置當(dāng)事人陳述、申辯環(huán)節(jié),通過該環(huán)節(jié)強(qiáng)制性和普遍性地植入,確保當(dāng)事人的程序權(quán)利不因技術(shù)的介入而減損。

第二,強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)對于技術(shù)問題的公開和說明理由制度。行政活動(dòng)的場景不再局限于現(xiàn)場辦公,“非現(xiàn)場作業(yè)”已經(jīng)是常態(tài)。例如,以電子技術(shù)監(jiān)控為代表的技術(shù)使得行政機(jī)關(guān)不接觸行政相對人的情況下,得以采集、記錄、固定證據(jù)并作出行政處罰等相應(yīng)的行政決定。肇始于交通領(lǐng)域的非現(xiàn)場執(zhí)法目前已經(jīng)在環(huán)境、城市管理、市場監(jiān)管、互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管、海事、船政等多個(gè)行政領(lǐng)域廣泛使用?！缎姓幜P法》中明確寫入利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備進(jìn)行非現(xiàn)場執(zhí)法的程序要求,但是在其他行政行為中尚無相關(guān)程序規(guī)則。需要強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)說明理由制度,要求行政機(jī)關(guān)針對自動(dòng)化設(shè)備的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、選擇過程、準(zhǔn)確率,對于算法的規(guī)則等技術(shù)事項(xiàng)進(jìn)行公開并在個(gè)案中作出充分說明和承擔(dān)舉證責(zé)任。

四、余論:完善數(shù)字行政的法律制度

數(shù)字政府豐富了自動(dòng)化和半自動(dòng)化行政的方式,現(xiàn)代技術(shù)大幅提高了行政的質(zhì)量和效率。數(shù)字技術(shù)的支撐下快速推進(jìn)的電子政務(wù)是數(shù)字政府的基礎(chǔ)性工程,但是電子政務(wù)目前主要依賴政策,負(fù)責(zé)數(shù)字政府平臺的需求對接、系統(tǒng)建設(shè)和維護(hù)、數(shù)據(jù)融合、系統(tǒng)運(yùn)營的企業(yè)應(yīng)當(dāng)遵循哪些制度,企業(yè)運(yùn)行的自動(dòng)化系統(tǒng)的算法是否需要開展合法性審查以及良好行政的評估等等問題都需要在依法行政的原則下進(jìn)行審視。隨著電子政務(wù)的發(fā)展,行政機(jī)關(guān)越來越依賴自動(dòng)化決策系統(tǒng)、算法等機(jī)制運(yùn)用行政權(quán)力,開展行政活動(dòng),解決社會爭議,推動(dòng)基層治理。人工智能的應(yīng)用提升了行政程序的科學(xué)性,但是不能因?yàn)閿?shù)字技術(shù)、云計(jì)算、人工智能帶來的便捷、高效、經(jīng)濟(jì),而損害對公眾合法權(quán)益的保障。代碼與法律之間需要契合,自動(dòng)化、半自動(dòng)化行政亦不能違背依法行政的基本原則。要通過法律制度防止技術(shù)在提高行政效率的同時(shí),損害社會公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán);更要防止“算法黑箱”對公開、公平、公正的侵蝕。行政機(jī)關(guān)在利用技術(shù)的同時(shí),要通過立法融入法治價(jià)值。“在建設(shè)數(shù)字政府的過程中,必須始終堅(jiān)持以人民為中心,著力解決數(shù)字技術(shù)運(yùn)用中存在的權(quán)利保障、公平正義等社會普遍關(guān)心的法治問題?！雹僦軡h華:《不斷推進(jìn)信息時(shí)代法治發(fā)展進(jìn)步 促進(jìn)數(shù)字政府與法治政府建設(shè)同頻共振、共同發(fā)展》,載《人民日報(bào)》2021 年10 月29日,第9 版。筆者建議,通過制定《電子政務(wù)法》,促進(jìn)線上政府和線下政府的融合,規(guī)制算法等技術(shù)的應(yīng)用,防止因數(shù)字化造成的系統(tǒng)缺失監(jiān)督和算法控制的現(xiàn)象。