獎(jiǎng)補(bǔ)類政策措施的公平競(jìng)爭(zhēng)審查要點(diǎn)

文/劉 玥

我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，地方政府獎(jiǎng)補(bǔ)類政策措施一直被廣泛應(yīng)用，在各地政府招商引資促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、引導(dǎo)地方產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)布局的過程中發(fā)揮了重要的作用。但隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷優(yōu)化，競(jìng)爭(zhēng)政策的不斷強(qiáng)化，地方政府獎(jiǎng)補(bǔ)類政策措施對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的負(fù)面影響也在逐漸顯現(xiàn)。

為促進(jìn)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，更好地規(guī)范政府制定的各類政策措施，讓市場(chǎng)在資源配置中的作用得到充分發(fā)揮，使市場(chǎng)主體能夠公平地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，本文結(jié)合地方政府獎(jiǎng)補(bǔ)類政策措施公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的實(shí)際，淺析此類政策措施的審查要點(diǎn)，提出“產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)主體分類審查標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政體系綜合考量標(biāo)準(zhǔn)、稅法法定審查標(biāo)準(zhǔn)、競(jìng)爭(zhēng)效果分析標(biāo)準(zhǔn)”五大審查標(biāo)準(zhǔn)，為政策制定部門提供參考，以期提高公平競(jìng)爭(zhēng)審查效能、強(qiáng)化和優(yōu)化地方政府獎(jiǎng)補(bǔ)類政策措施公平競(jìng)爭(zhēng)審查的實(shí)施。

一、獎(jiǎng)補(bǔ)類政策措施的概念和對(duì)市場(chǎng)的影響

地方政府獎(jiǎng)補(bǔ)類政策措施，是政府或公權(quán)力授權(quán)的公共機(jī)構(gòu)，基于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)公平等目的，通過財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、財(cái)政補(bǔ)貼等形式，為市場(chǎng)主體提供無償?shù)呢?cái)政支出，使其獲得直接或間接經(jīng)濟(jì)利益的一種政府干預(yù)行為。

地方政府獎(jiǎng)補(bǔ)類政策措施作為政府的宏觀調(diào)控手段，具有調(diào)節(jié)市場(chǎng)失靈、調(diào)整升級(jí)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)等積極作用。地方政府通過獎(jiǎng)補(bǔ)的形式對(duì)公共產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)領(lǐng)域等予以財(cái)政支持，以優(yōu)厚的投資待遇來吸引市場(chǎng)主體進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)，促進(jìn)市場(chǎng)的迅速成長(zhǎng)，提升市場(chǎng)運(yùn)行效率，同時(shí)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模效應(yīng)和聚集。此外，地方政府獎(jiǎng)補(bǔ)類政策措施通過向企業(yè)提供優(yōu)惠政策，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展，從而為民眾提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，以實(shí)現(xiàn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和公共收入增加。

與此同時(shí)，因地方政府獎(jiǎng)補(bǔ)類政策措施的選擇性、差異性、非普惠性等特性，其消極作用也逐步顯現(xiàn)：特定經(jīng)營者從中獲益或者取得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)地位，不僅損害了財(cái)政補(bǔ)貼支出的公共性，而且加劇了企業(yè)之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成干擾。在實(shí)踐中，各地政府出于提升本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、追求經(jīng)濟(jì)績(jī)效等目的，其獎(jiǎng)補(bǔ)類政策措施通過簡(jiǎn)單粗暴的方式吸引市場(chǎng)主體，造成了各地區(qū)、各地方政府之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)，妨礙了商品和生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，不利于全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)。

二、獎(jiǎng)補(bǔ)類政策措施進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的必要性

1.建立全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的必然要求

《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》指出，“建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)是構(gòu)建新發(fā)展格局的基礎(chǔ)支撐和內(nèi)在要求”。建立全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的核心是保障市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，打破地方保護(hù)和市場(chǎng)分割，實(shí)現(xiàn)“有效市場(chǎng)”和“有為政府”的有機(jī)統(tǒng)一。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，推進(jìn)政府市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)代化至關(guān)重要，“要強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位，建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境”。因此，為了避免因阻礙要素自由流動(dòng)所造成的區(qū)域封鎖與地方保護(hù)主義，非普惠性的各種政策措施（如財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、稅收優(yōu)惠等）必須及時(shí)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查并及時(shí)清理。

2.優(yōu)化營商環(huán)境的必要舉措

公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則，也是優(yōu)化營商環(huán)境的內(nèi)在要求。在我國經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的新階段，營商環(huán)境的現(xiàn)狀與市場(chǎng)主體的期待還存在差距。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度具有事前預(yù)防法規(guī)政策措施的作用，其實(shí)施可以減少對(duì)市場(chǎng)的不公平導(dǎo)向。另外，該制度與世界銀行的營商環(huán)境評(píng)估在目標(biāo)上具有一致性。地方政府獎(jiǎng)補(bǔ)類政策措施作為地方政府刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，也是公平競(jìng)爭(zhēng)審查的重點(diǎn)領(lǐng)域。

三、獎(jiǎng)補(bǔ)類政策措施公平競(jìng)爭(zhēng)審查的要點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)

自國務(wù)院2016 年確立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度以來，政府財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)類政策措施一直是公平競(jìng)爭(zhēng)審查的重點(diǎn)領(lǐng)域。由于中央與地方之間財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系的歷史沿革、公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)過于講原則等因素，各政策制定部門在實(shí)際工作中面臨諸多問題和疑惑。因此本文依據(jù)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》），細(xì)化地方政府獎(jiǎng)補(bǔ)類政策措施公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)，為政策制定部門和審查部門提供參考。

1.產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)

國家產(chǎn)業(yè)政策文件是各地政府利用財(cái)政政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要依據(jù)。有關(guān)部門在審查地方政府獎(jiǎng)補(bǔ)類政策措施時(shí)應(yīng)注意，上位依據(jù)應(yīng)為“法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院文件”，而僅有省級(jí)或市級(jí)的政策文件是不能成為制定措施的上位依據(jù)的。

根據(jù)現(xiàn)行有效的國家產(chǎn)業(yè)政策文件，符合國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域主要有：信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、生物創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、高端裝備制造產(chǎn)業(yè)、新材料新能源產(chǎn)業(yè)、智能及新能源汽車產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、數(shù)字創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、集成電路產(chǎn)業(yè)和軟件產(chǎn)業(yè)、醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等。

關(guān)于扶持國家重點(diǎn)行業(yè)方面，有關(guān)部門在對(duì)地方政府獎(jiǎng)補(bǔ)類政策措施進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)，應(yīng)綜合上位依據(jù)的具體要求、進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼的合理性、是否有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展、是否可以適用例外原則進(jìn)行個(gè)案協(xié)調(diào)等因素進(jìn)行綜合研判。那些僅為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、容易造成地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)、對(duì)區(qū)域市場(chǎng)的形成和發(fā)展產(chǎn)生不利影響的產(chǎn)業(yè)政策，是不符合國務(wù)院關(guān)于“全國統(tǒng)一大市場(chǎng)”及公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)的要求的。

2.經(jīng)濟(jì)主體分類審查標(biāo)準(zhǔn)

目前，對(duì)于中小微企業(yè)、專精特新企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)、雙創(chuàng)企業(yè)、孵化器企業(yè)、金融科技企業(yè)等，國務(wù)院各部門都有相關(guān)的政策文件依據(jù)?！秾?shí)施細(xì)則》第十五條關(guān)于構(gòu)成“違法給予特定經(jīng)營者優(yōu)惠政策”的要件，其中就有“沒有法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院規(guī)定依據(jù)”。有關(guān)部門審查時(shí)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注兩個(gè)方面，一是地方政府獎(jiǎng)補(bǔ)類政策措施針對(duì)的企業(yè)類型和范圍應(yīng)該與上位依據(jù)文件保持一致，二是上位依據(jù)文件中應(yīng)當(dāng)有各地政府可以對(duì)特定行業(yè)的企業(yè)給予財(cái)政、獎(jiǎng)勵(lì)、政策支持的明確條款。

3.財(cái)政體系綜合考量標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)目前國家財(cái)政體系的制度特點(diǎn)和《預(yù)算法》的規(guī)定，各級(jí)政府財(cái)政根據(jù)行政區(qū)劃進(jìn)行財(cái)政支出具有一定的合理性。地方政府獎(jiǎng)補(bǔ)類政策措施中對(duì)于“本地注冊(cè)”“稅管地”等屬地化的要求，有關(guān)部門在公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行綜合考量。如果上位依據(jù)存在，各級(jí)政府可以對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)與企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼和支持，安排財(cái)政支出，以促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的發(fā)展。而符合要求的經(jīng)濟(jì)主體均可獲得當(dāng)?shù)卣囊幌盗挟a(chǎn)業(yè)政策扶持。此時(shí)，“本地注冊(cè)”“稅管地”等屬地化的要求不能被機(jī)械地認(rèn)定為“特定經(jīng)營者”。

4.稅收法定審查標(biāo)準(zhǔn)

2014 年11 月27 日，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》明確了堅(jiān)持稅收法定的原則，要求各地區(qū)嚴(yán)禁自行制定稅收優(yōu)惠政策。自行制定稅收優(yōu)惠政策的政策文件應(yīng)被認(rèn)定為違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)。

涉及“稅收返還”的地方政府獎(jiǎng)補(bǔ)類政策措施的審查標(biāo)準(zhǔn)則更為嚴(yán)格。根據(jù)《實(shí)施細(xì)則》第十五條的規(guī)定，一般的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼政策措施符合法律法規(guī)與國務(wù)院規(guī)定的，可以被認(rèn)定為符合審查標(biāo)準(zhǔn)，但“安排財(cái)政支出”與“特定經(jīng)營者繳納的稅收或非稅收入掛鉤”，必須嚴(yán)格遵循“稅收法定”這一“紅線”原則。因此，有關(guān)部門在審查時(shí)應(yīng)從形式和實(shí)質(zhì)兩個(gè)方面進(jìn)行分析：在形式方面，年?duì)I業(yè)收入、主營業(yè)務(wù)收入、稅收總額、納稅增長(zhǎng)、稅收貢獻(xiàn)、投資收益等可以用來衡量特定經(jīng)營者繳納的稅收表述，都屬于“特定經(jīng)營者繳納的稅收或非稅收入”，政府部門提供的一次性資助、獎(jiǎng)金獎(jiǎng)勵(lì)、地區(qū)財(cái)力支持、地區(qū)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)等表述，都屬于“安排財(cái)政支出”；在實(shí)質(zhì)方面，有關(guān)部門在進(jìn)行分析時(shí)，要結(jié)合地方政府獎(jiǎng)補(bǔ)類政策措施所產(chǎn)生的效果，看其是否對(duì)特定經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營成本產(chǎn)生影響，是否有損市場(chǎng)環(huán)境的公平性。

5.競(jìng)爭(zhēng)效果分析標(biāo)準(zhǔn)

地方政府獎(jiǎng)補(bǔ)類政策措施應(yīng)符合協(xié)調(diào)和引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控目的。對(duì)于以創(chuàng)新、性能、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等社會(huì)公共目標(biāo)為導(dǎo)向，以滿足公共利益、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、提高國際競(jìng)爭(zhēng)力等為目標(biāo)的地方政府獎(jiǎng)補(bǔ)類政策措施，有關(guān)部門在審查時(shí)應(yīng)綜合研判是否可以適用《實(shí)施細(xì)則》的例外規(guī)定。對(duì)于補(bǔ)貼金額較小的一次性資助，有關(guān)部門若通過評(píng)估后發(fā)現(xiàn)其對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響較小，沒有造成限制、排除競(jìng)爭(zhēng)的后果，則不能簡(jiǎn)單地將其認(rèn)定為違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)。

四、總 結(jié)

地方政府獎(jiǎng)補(bǔ)類政策措施對(duì)市場(chǎng)同時(shí)具有積極作用和消極影響。符合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)要求的地方政府獎(jiǎng)補(bǔ)類政策措施可以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的預(yù)期目標(biāo)，但不當(dāng)?shù)牡胤秸?jiǎng)補(bǔ)類政策措施可能會(huì)造成限制、排除競(jìng)爭(zhēng)的嚴(yán)重后果，因此有必要進(jìn)一步完善落實(shí)對(duì)地方政府獎(jiǎng)補(bǔ)類政策措施的公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作。目前，在實(shí)踐中，地方政府獎(jiǎng)補(bǔ)類政策措施的公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作中尚存在審查標(biāo)準(zhǔn)適用不準(zhǔn)確、審查缺乏實(shí)質(zhì)性、審查人員審查水平有限等問題。本文通過對(duì)地方政府獎(jiǎng)補(bǔ)類政策措施審查要點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)的剖析，以期提高公平競(jìng)爭(zhēng)審查效能，改善地方政府獎(jiǎng)補(bǔ)類政策措施的公平性、普惠性、合法性，更好地發(fā)揮其在社會(huì)治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的積極作用。