水流類自然資源確權(quán)登記的實踐與探索

［摘要］開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)性工作，對于促進自然資源節(jié)約集約利用，加強生態(tài)保護、促進生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。目前，全國自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作已有序開展，本文以黑河（甘肅境內(nèi)）為例，從前期準(zhǔn)備、制作工作底圖到劃分登記單元、地籍調(diào)查等環(huán)節(jié)，詳細(xì)探索了水流類自然資源確權(quán)登記工作流程及存在的主要難點問題，查清了黑河登記單元內(nèi)權(quán)屬狀況、自然狀況及各類公共管制狀況，分享了工作經(jīng)驗，為開展水流類自然資源確權(quán)登記工作提供一定的參考。

［關(guān)鍵詞］自然資源；確權(quán)登記；登記單元；水流；地籍調(diào)查

開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是生態(tài)文明體制改革確定的重要改革任務(wù)[1]。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的實質(zhì)是以確權(quán)為基本路徑、以登記為法定形式，清晰界定各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，明確不同層級政府行權(quán)的具體范圍，厘清自然資源資產(chǎn)所有者、監(jiān)管者及其責(zé)任，有利于維護所有者權(quán)益，解決所有權(quán)人不到位、所有權(quán)邊界模糊、權(quán)益不落實等問題，對推動生態(tài)文明體制改革，落實新發(fā)展理念具有支撐作用。2019年，自然資源部等五部門聯(lián)合印發(fā)的《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》（以下簡稱為《暫行辦法》）及2020年自然資源部印發(fā)的《自然資源確權(quán)登記操作指南（試行）》（以下簡稱為《操作指南》，為制定自然資源確權(quán)登記的工作流程給予了政策性指導(dǎo)[2，3]。2021年11月，甘肅省不動產(chǎn)登記事務(wù)中心印發(fā)了《甘肅省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記技術(shù)方案》，為甘肅省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作提供了技術(shù)支撐及質(zhì)量保障。水流作為自然資源的重要分類，其具有分布廣泛、形態(tài)多變等生態(tài)特點，對江河湖海等水流開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，對于解決水流自然資源所有權(quán)邊界模糊、水資源和生態(tài)空間保護難、監(jiān)管難等問題，具有重要作用。

1 研究區(qū)概況

黑河流域是我國西北地區(qū)第二大內(nèi)陸流域，為甘蒙西部最大的內(nèi)陸河流域，北部與內(nèi)蒙古接壤，東以大黃山與武威盆地相連，西部以黑山與疏勒河流域毗鄰[4]。黑河全長約821 km，流域面積約1492×104 hm2，周圍高山環(huán)繞，降水稀少而集中，日照充足。黑河分屬三省（自治區(qū)），上游位于青海省，中游流經(jīng)甘肅省張掖市甘州區(qū)、臨澤縣、高臺縣、肅南裕固族自治縣及酒泉市金塔縣，下游屬內(nèi)蒙古自治區(qū)額濟納旗。

2 前期準(zhǔn)備

2.1 資料收集

資料收集時采用金字塔形式，即首先在省級部門收集，然后在地級市和縣級部門補充收集。黑河水流登記單元范圍內(nèi)所涉及的主要資料有2021年國土變更調(diào)查影像及數(shù)據(jù)成果、各類自然資源專項調(diào)查成果、集體土地所有權(quán)和國有土地使用權(quán)登記發(fā)證成果、國土空間規(guī)劃明確的用途、生態(tài)保護紅線、不動產(chǎn)權(quán)利、礦業(yè)權(quán)、取水權(quán)等信息。具體收集到的資料見表1。

2.2 資料處理

首先，對于僅有紙質(zhì)圖件的資料，將紙質(zhì)圖件掃描后進行校正、配準(zhǔn)、矢量化。然后，對不同數(shù)據(jù)格式的電子圖件數(shù)據(jù)，將其轉(zhuǎn)換成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)格式（GDB格式）。最后，對原資料為1980西安坐標(biāo)系、WGS-84坐標(biāo)系的，全部轉(zhuǎn)換成CGCS2000坐標(biāo)系。經(jīng)過以上處理，收集到的不同介質(zhì)、不同數(shù)據(jù)格式、不同坐標(biāo)系的所有地圖資料均具有相同的數(shù)據(jù)格式和坐標(biāo)系，且均為矢量數(shù)據(jù)。

3 制作工作底圖

以黑河流經(jīng)的各縣2021年國土變更調(diào)查影像及數(shù)據(jù)成果為基礎(chǔ)，疊加權(quán)屬、專項資源調(diào)查，關(guān)聯(lián)信息等資料，制作黑河水流登記單元工作底圖。工作底圖要素如下。

（1）國土變更調(diào)查影像；

（2）國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)中的行政區(qū)劃與境界、地類圖斑，保留地類圖斑線、圖斑注記；

（3）農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果中的集體土地所有權(quán)權(quán)屬界線、國有土地使用權(quán)登記成果中的國有土地使用權(quán)權(quán)屬界線；

（4）劃定的生態(tài)保護紅線、公共管制、用途管制、特殊保護規(guī)定范圍等。

（5）各項自然資源專項調(diào)查成果；

（6）河湖劃界管理范圍線、堤防線、鄰水線，黑河沿途所建的水庫正常蓄水位線和洪水位線等。

4 預(yù)劃登記單元

登記單元是自然資源確權(quán)登記的基本單位?；诠ぷ鞯讏D劃分登記單元，劃定登記單元范圍是自然資源確權(quán)登記工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是后續(xù)進行地籍調(diào)查、公告登簿的基礎(chǔ)性工作，其劃定結(jié)果直接影響確權(quán)登記成果的質(zhì)量。

甘肅省在《暫行辦法》及《操作指南》中自然資源登記單元劃定優(yōu)先級的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)有自然資源登記單元的劃定的優(yōu)先級進行了細(xì)化，依次為：國家公園―黃河―國家批準(zhǔn)的自然保護地―省級水流―非國家批準(zhǔn)的自然保護地―省級管理的重點林區(qū)及重點草原―市級水流―市級管理的重點林區(qū)和重點草原―縣級水流―縣級管理的重點林區(qū)和重點草原―其他水流―濕地、一般森林、其他草地、荒地等。

黑河登記單元預(yù)劃以河流管理范圍為基礎(chǔ)，扣除與國家級自然保護地重疊部分，并依據(jù)堤防分布合理避讓城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田紅線后劃定。黑河登記單元范圍內(nèi)包含多種類型自然資源，主要以全民所有為主，對不可避讓的合法集體土地，在保證登記單元的完整性的前提下一并劃入登記單元。另外，對于黑河沿線的水庫，在保證水庫與河流在代理行使主體、管理行使一致的情形下也一并劃入登記單元，從而保證了黑河登記單元的完整性。

（1）登記單元交叉重疊問題。經(jīng)分析，黑河與祁連山國家公園、張掖黑河濕地國家級自然保護區(qū)、金塔黑河省級地質(zhì)公園等多個自然保護地交叉重疊，按照上述自然資源登記單元劃定的優(yōu)先級別及自然資源“不重不漏”的原則，此類情形應(yīng)進行相應(yīng)的技術(shù)處理。祁連山國家公園作為首批國務(wù)院批準(zhǔn)的國家公園，以保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，自然生態(tài)空間上有其完整性，其管理范圍線不可動，交叉重疊處對黑河水流登記單元根據(jù)祁連山國家公園管理范圍線進行優(yōu)化調(diào)整，并與其接邊處理，見圖1。

黑河登記單元與金塔黑河省級地質(zhì)公園（非國家批準(zhǔn)的自然保護地）重疊，如圖2所示，應(yīng)首先保證黑河水流登記單元的完整性，經(jīng)與金塔黑河省級地質(zhì)公園主管部門溝通協(xié)調(diào)，金塔黑河省級地質(zhì)公園在兩者交叉重疊處作出了合理避讓，從而保障了登記單元間的不重不漏。

（2）與建設(shè)用地沖突問題。數(shù)據(jù)分析顯示，國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)為商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地等建設(shè)用地，與黑河管理范圍線存在交叉，經(jīng)核實，對于建設(shè)項目存有合法的土地劃撥、流轉(zhuǎn)等批復(fù)文件的，利用建設(shè)用地審批范圍對黑河水流登記單元進行了優(yōu)化調(diào)整，本次確權(quán)對于批而未建的建設(shè)用地也一并考慮在內(nèi)；而對于國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)為建設(shè)用地但無建設(shè)用地審批范圍數(shù)據(jù)及相關(guān)土地劃撥、流轉(zhuǎn)等批復(fù)文件的，未予調(diào)整，待后期有合法審批、批復(fù)文件后再進行變更。此外，對于緊鄰于黑河且服務(wù)于黑河的水閘、泵站一并劃入登記單元，從而保證了黑河水生態(tài)功能的完整性。

5 地籍調(diào)查

自然資源地籍調(diào)查是自然資源確權(quán)登記工作的關(guān)鍵，也是難點，地籍調(diào)查成果質(zhì)量關(guān)系到自然資源確權(quán)登記質(zhì)量[5]。地籍調(diào)查在充分利用已有權(quán)屬資料、專項調(diào)查、管理管制等成果資料的基礎(chǔ)上，采用以內(nèi)外業(yè)相結(jié)合的方式，全面查清了黑河水流登記單元內(nèi)自然資源權(quán)屬狀況、自然狀況以及公共管制情況等，為自然資源審核登簿提供基礎(chǔ)調(diào)查依據(jù)。

5.1 界址調(diào)查

黑河登記單元共設(shè)置785個界址點，坐標(biāo)主要采用圖解法與解析法獲取，其中圖解法獲取725個，實地解析測量60個，解析界址點數(shù)量為總界址點數(shù)的5%，解析測量主要采用基于CORS的RTK方法進行測量。界址點均設(shè)置在相鄰宗地的界線交叉處，溝渠、路、河流、田坎等現(xiàn)狀地物的交叉處。

5.2 權(quán)屬調(diào)查

權(quán)屬調(diào)查以集體土地所有權(quán)成果為主要依據(jù)。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，金塔縣、臨澤縣、肅南裕固族自治縣集體土地所有權(quán)成果較為完善，經(jīng)與宗地相關(guān)權(quán)利人再次核實，金塔縣、臨澤縣集體土地所有權(quán)成果正確且無變化，肅南裕固族自治縣境內(nèi)土地均為全民所有。甘州區(qū)個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地所有權(quán)成果與實地走向略有不符，權(quán)屬資料不齊全，零星集體土地存在于黑河河道內(nèi)，且此類集體土地得不到國有方的認(rèn)可。而相關(guān)法律規(guī)定，河流屬于全民所有，水流登記單元原則上應(yīng)當(dāng)以國有土地所有權(quán)為主，因此，需對甘州區(qū)黑河水流登記單元開展集體土地所有權(quán)補充調(diào)查工作。

首先，整合分析收集到的權(quán)屬成果資料，依據(jù)宅基地等不動產(chǎn)登記成果、國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)、永久基本農(nóng)田成果等資料提取集體土地，結(jié)合國有土地使用權(quán)成果，初步劃定集體土地界線；然后，組織權(quán)屬雙方，以紙質(zhì)圖紙、矢量數(shù)據(jù)套合影像等方式進行室內(nèi)界線認(rèn)定，對于無法確認(rèn)的邊界，進行實地現(xiàn)場指界；最后，相關(guān)權(quán)利人核實集體土地所有權(quán)界線指界成果，并依據(jù)《地籍調(diào)查規(guī)程》簽訂權(quán)屬界線協(xié)議書及其他權(quán)屬調(diào)查材料。甘州區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)過權(quán)屬補充調(diào)查簽訂權(quán)屬界線協(xié)議書28份，權(quán)屬爭議原由書3份。對各縣區(qū)權(quán)屬信息進行整理，黑河登記單元具體權(quán)屬狀況見表2。

5.3 自然狀況調(diào)查

利用國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)結(jié)合黑河登記單元范圍線提取相應(yīng)地類圖斑，形成水流、濕地、森林、草原、荒地自然資源類型界線，查清了黑河水流登記單元內(nèi)自然資源的類型、數(shù)量等自然狀況信息，具體自然資源類型面積及占比見表3。黑河登記單元主要以水流資源為主，其次為濕地自然資源類型。水流資源主要是黑河水面，濕地自然資源主要以黑河邊的內(nèi)陸灘涂和沼澤濕地為主，濕地類型以雜類草濕地植被型、莎草型濕地植被型等為主。

5.4 公共管制調(diào)查

利用國土空間規(guī)劃明確的用途管制范圍、生態(tài)保護紅線等管制成果套合黑河水流登記單元，將相關(guān)管制信息與黑河水流登記單元進行關(guān)聯(lián)，關(guān)聯(lián)信息包括：區(qū)域編號、面積、用途管制和特殊保護要求等內(nèi)容、劃定/設(shè)定時間、設(shè)置單位等。各縣區(qū)內(nèi)的黑河登記單元涉及的公共管制具體情況如下。

（1）金塔縣涉及402.75 hm2位于黑河中下游防風(fēng)固沙生態(tài)保護紅線內(nèi)，紅線類型為防風(fēng)固沙，另有26處文物保護特殊管制。

（2）臨澤縣涉及518.98 hm2永久基本農(nóng)田作為公共管制嚴(yán)格管控非農(nóng)建設(shè)占用，堅決另有6處文物保護特殊管制

（3）甘州區(qū)涉及206.79 hm2 位于黑河中下游防風(fēng)固沙生態(tài)保護紅線內(nèi)，紅線類型為防風(fēng)固沙。涉及433.09公頃。的永久基本農(nóng)田管制作為公共管制嚴(yán)格管控非農(nóng)建設(shè)占用，堅決防止永久基本農(nóng)田“非農(nóng)化”。

（4）肅南裕固族自治縣黑河登記單元不涉及任何生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田、文物保護等公共管制。

6 結(jié)束語

自然資源確權(quán)登記是生態(tài)文明體制改革四梁八柱的重要內(nèi)容，是生態(tài)文明建設(shè)的一項基礎(chǔ)性工作[6]。開展水流類自然資源確權(quán)登記，科學(xué)合理地劃定水流登記單元范圍，對于河流生態(tài)保護具有重要意義。本文以黑河（甘肅境內(nèi)）為例，探索了水流類自然資源確權(quán)登記工作的主要流程，對出現(xiàn)的主要問題提出了解決方法，以備更好地完成水流自然資源確權(quán)登記工作。目前，甘肅省自然資源確權(quán)工作尚在進行中，自然保護地與水流登記單元交叉重疊情況較多，自然保護地在劃定時未與水利部門進行有效溝通，造成水流登記單元預(yù)劃后存在很多零碎圖斑，從而破壞河流的完整性，因此水流登記單元的劃定仍需進一步探討。

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