消防安全綜合監(jiān)管現(xiàn)狀及對策研究

摘要：全面實施消防安全綜合監(jiān)管模式是十分必要且迫切的，這也是國家賦予消防救援隊伍的法定職責，是推進消防治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。因此，結(jié)合當前消防工作實際，對消防安全綜合監(jiān)管現(xiàn)狀進行分析，并從健全責任體系、推進落實落地、優(yōu)化監(jiān)管效能三個維度就如何發(fā)揮好消防安全綜合監(jiān)管職能提出相應對策。

關(guān)鍵詞：消防安全；綜合監(jiān)管；對策研究

構(gòu)建消防安全綜合監(jiān)管體系是推進消防治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，是防范化解重大消防安全風險、維護社會安全穩(wěn)定的重要舉措[1]。新修訂的《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）賦予了消防救援機構(gòu)“對本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作實施監(jiān)督管理”的法定職責；2023年10月12日起施行的《國家消防救援局職能配置、內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定》中也明確了“依法行使消防安全綜合監(jiān)管職能”。因此，實施綜合監(jiān)管是國家賦予消防部門的法定職責，應該不折不扣地履行好，努力實現(xiàn)全方位、全領域、全環(huán)節(jié)的社會消防安全綜合管理模式。從社會層面講，消防工作本就是高度社會化的工作，涉及各行業(yè)、各領域和方方面面，它不是消防部門一家之事，需要政府、部門、單位、公民等各層面共同參與、各司其職、齊抓共治，這一點在各級法律法規(guī)中也有明確表述，只有建立健全消防安全綜合監(jiān)管模式，落實責任體系，才能使消防工作科學化、社會化、高效化，更好地實現(xiàn)社會發(fā)展的長治久安。

1 消防安全綜合監(jiān)管工作的現(xiàn)狀

1.1" 消防安全綜合監(jiān)管理念尚未深入人心

雖然《消防法》第二條明確指出消防工作以“政府統(tǒng)一領導、部門依法監(jiān)管、單位全面負責、公民積極參與”為原則，明確實行消防安全責任制，但“消防安全綜合監(jiān)管”這一表述出現(xiàn)時間尚短，理念認知上還較為薄弱；對比《安全生產(chǎn)法》于2002年就提出了“綜合監(jiān)督管理”這一表述，并闡明了“三管三必須”的原則，其綜合監(jiān)管的模式和基礎更為牢固。本質(zhì)上《消防法》的原則表述已經(jīng)涵蓋了“三管三必須”，甚至更為全面，如果后續(xù)在國家及地方層面的指導意見、規(guī)章規(guī)定中進一步闡明“消防安全綜合監(jiān)管”的要義，固化綜合監(jiān)管的模式，將更有利于提升消防部門實施消防安全綜合監(jiān)管工作的權(quán)威性及質(zhì)效性，加深政府各部門的認知和理解。

1.2" 屬地及行業(yè)部門消防安全監(jiān)管能力尚需加強

雖然法律法規(guī)明確了屬地及行業(yè)部門對于本轄區(qū)、本行業(yè)領域的消防安全監(jiān)管職責，但在實際情況中一些部門對于“消防安全責任制”還認識不足[2]，主要體現(xiàn)在自身的消防監(jiān)管責任有所弱化，落實工作時多以發(fā)文開會為主，實地檢查、約談指導的力度不夠，消防監(jiān)管的方式方法也較為單一，如運用專家檢查、物聯(lián)服務、媒體曝光等多種途徑強化監(jiān)管工作質(zhì)效方面還做得不夠。同時，屬地、行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)缺少消防安全管理“明白人”的現(xiàn)象仍不同程度存在，導致在實際開展工作時往往“不會管”，人才儲備、培養(yǎng)的力度有待加大。此外，一些具有消防執(zhí)法權(quán)的政府部門往往側(cè)重于檢查、責令整改等形式，在執(zhí)法力度上還有待加大。

1.3" 消防安全綜合監(jiān)管力度尚需加大

開展消防安全綜合監(jiān)管需要依托消防安全委員會平臺，但目前消防安全委員會還存在協(xié)調(diào)力度相對較小、政府領導關(guān)注度不夠高的實際情況，對比安全生產(chǎn)委員會平臺通常由政府主要領導擔任指揮，協(xié)調(diào)力度更大，各部門更加重視。因此，亟須健全完善消防安全委員會平臺的運行機制，進一步強化功能作用。同時，當前消防監(jiān)管力量的不足與現(xiàn)實繁多的監(jiān)管任務矛盾依然存在，基層消防治理能力建設還需加強，街鎮(zhèn)消防工作站等火災防控力量還需進一步充實，社會化消防工作機制仍需健全，消防部門履行綜合監(jiān)管、推動指導的力度也應進一步加大。消防安全綜合監(jiān)管需要屬地、行業(yè)部門和監(jiān)督部門各司其職、共同發(fā)力才能真正得到落實。

2 強化消防安全綜合監(jiān)管的對策研究

2.1" 明確工作職責，健全消防安全綜合監(jiān)管責任體系

推動黨委政府統(tǒng)籌支持。消防部門要發(fā)揮好政府“參謀助手”的作用，推動政府將消防工作上升為施政之策，融入服務經(jīng)濟社會發(fā)展的大局。一方面，定期提請政府召開常務會聽取消防工作匯報，積極邀請政府領導帶隊調(diào)研和檢查消防安全，推動出臺消防安全規(guī)范性文件。另一方面，結(jié)合形勢特點健全完善各街鎮(zhèn)和行業(yè)部門的權(quán)責清單，實現(xiàn)消防安全與經(jīng)濟社會同規(guī)劃、同實施、同發(fā)展。同時，推動政府加強消防安全委員會的組織協(xié)調(diào)功能，以政府出臺規(guī)定等形式細化明確消防安全綜合監(jiān)管的模式機制，支持消防部門履行消防安全綜合監(jiān)管職能，協(xié)調(diào)解決重大消防安全問題，對新興及風險突出的行業(yè)領域報請政府及時研究確定監(jiān)管部門，明確權(quán)責劃分。

加強消防安全委員會功能作用。各級消防安全委員會要充分發(fā)揮議事平臺作用，健全“形勢研判、會商磋議、約談警示、考核通報”4項機制，加強與安全生產(chǎn)委員會的聯(lián)動協(xié)作，每半年組織召開一次成員單位會議、每季度召開一次聯(lián)絡員會議、每月分析研判一次消防安全形勢，及時向政府報送轄區(qū)消防工作動態(tài)，常態(tài)化開展隱患抄告、清單推進、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、簡報通報5項工作。同時，統(tǒng)籌運用好消防安全委員會督察隊等方法手段，檢查屬地街鎮(zhèn)、行業(yè)部門落實消防監(jiān)管職責、社會單位落實主體責任等工作質(zhì)效，及時開展約談警示、函告督辦，有效推動解決跨部門、跨行業(yè)和跨區(qū)域的重大消防安全問題。每年利用消防安全委員會平臺對屬地及行業(yè)部門落實消防安全責任制情況進行“穿透式”巡查考核，并將考核結(jié)果與政府工作績效掛鉤；同時牽頭實行火災事故延伸調(diào)查機制，倒逼各級各部門落實消防監(jiān)管職責。

夯實街鎮(zhèn)部門監(jiān)管職責。持續(xù)宣貫《消防法》以及地方政府消防條例、消防安全責任制規(guī)定，結(jié)合政府機構(gòu)改革健全完善消防安全責任制實施方案，督促各屬地、各行業(yè)部門嚴格落實“三管三必須”要求[3]，依法依規(guī)履行本轄區(qū)、本行業(yè)消防監(jiān)管職責，健全分析研判、排查整治、宣傳培訓、應急演練等工作機制。消防部門要履行綜合監(jiān)管職能，當好各街鎮(zhèn)和行業(yè)部門消防工作的“指導員”“監(jiān)督員”，摒棄“保姆式”的監(jiān)督執(zhí)法思維。同時，推動政府不斷健全消防監(jiān)管制度體系，提升工作實效，如某市提請政府協(xié)調(diào)司法、編辦等多方研究，第一時間補充完善了街鎮(zhèn)消防執(zhí)法的4項權(quán)責清單，并以文件方式明確了街鎮(zhèn)作為電動自行車監(jiān)督執(zhí)法的唯一主體；積極與屬地公安分局溝通協(xié)調(diào)，將公安派出所列管的九小單位名冊報送屬地政府備案，政府正式予以批復，進一步明確了公安派出所的消防監(jiān)管職責。

2.2" 聚焦風險隱患推動消防安全綜合監(jiān)管落到實處

在推進消防安全綜合監(jiān)管的大背景、大框架下，消防部門要以實干為導向，以火災風險隱患的治理為牽引，全力推動屬地、行業(yè)部門履行自身監(jiān)管職責，做到邊治理邊推動、邊推動邊落實，切實讓消防安全綜合監(jiān)管深入人心、落地見效。

推動解決行業(yè)領域突出風險隱患。以某市區(qū)為例，介紹相關(guān)工作舉措：針對當前老舊高層住宅火災風險性高的實際，屬地消防安全委員會召開協(xié)調(diào)會發(fā)動街鎮(zhèn)全面排查轄區(qū)老舊高層建筑消防安全狀況，完善底數(shù)臺賬，專題就老舊高層住宅消防無水問題向?qū)俚卣M行報告，推動住建委、屬地街鎮(zhèn)加壓開展維修工作，壓實小區(qū)物業(yè)消防管理職責。針對轄區(qū)商業(yè)綜合體數(shù)量多的實際，在督促行業(yè)監(jiān)管的基礎上推動建立商務、應急、市場監(jiān)管、城管等多部門聯(lián)合“會診”機制，完善多業(yè)態(tài)場所聯(lián)合監(jiān)管模式，杜絕監(jiān)管“邊界模糊”。轄區(qū)內(nèi)文物風貌建筑數(shù)量多，火災風險大，在指導文旅、住建部門、屬地街鎮(zhèn)履行監(jiān)管職責的基礎上，推動建立“專家評估”機制，提升場所安全系數(shù)，特別是結(jié)合火災經(jīng)驗教訓，聯(lián)合住建部門研究出臺裝修施工領域安全監(jiān)管方案，切實壓實各街鎮(zhèn)、職能部門的職責任務。電動自行車治理方面，屬地消防安全委員會主動匯報區(qū)政府，牽頭制定全區(qū)電動自行車安全督導及綜合管理工作方案，明確各部門“全鏈條”工作職責，并會同安全生產(chǎn)委員會針對工作質(zhì)效定期開展督導推動。此外，建立行業(yè)部門每季度“約談培訓”機制，梳理各行業(yè)領域突出風險隱患，提出科學的工作舉措，定期制發(fā)《提示函》，指導各部門落實好消防監(jiān)管職責。

推動加強基層火災防控治理水平。提請政府全面加強街鎮(zhèn)消防工作站力量建設，進一步補充專兼職一線監(jiān)督執(zhí)法人員。在街鎮(zhèn)權(quán)責清單已經(jīng)明確的基礎上，指導街鎮(zhèn)消防工作站[4]依照法律規(guī)定和委托權(quán)限承擔轄區(qū)防火監(jiān)督、消防宣傳、消防演練等工作，對社區(qū)和小型場所實施消防安全綜合監(jiān)管；充分發(fā)揮社區(qū)“網(wǎng)格化治理”的優(yōu)勢，完善火災隱患查處工作流程，著力實現(xiàn)“一般隱患不出網(wǎng)格”，涉及違法行為由街鎮(zhèn)執(zhí)法隊依法進行處理；同時建立“專群結(jié)合”的消防工作模式，發(fā)動社區(qū)聯(lián)防隊、志愿者等基層力量共同參與防火巡查、隱患查改、消防科普等工作，形成齊抓共管的工作格局。同時應持續(xù)加強對基層消防安全工作的業(yè)務指導，規(guī)范監(jiān)管模式，依托街鎮(zhèn)消防工作站建立完善街鎮(zhèn)、消防、公安、城管等多部門“火情通報”“聯(lián)席會議”各項工作機制，定期研判轄區(qū)高風險小場所，推動加大監(jiān)管力度，從機制建設方面把綜合監(jiān)管職責落到實處。

督促指導社會單位落實主體責任。首先，由“管事向管人”轉(zhuǎn)變。采取約談警示、集中培訓等多種形式面向企業(yè)開展消防安全責任制宣貫培訓工作，要求企業(yè)單位消防安全責任人、管理人及各層級人員充分履行消防安全職責，做到“一級抓一級、人人有分工、事事有落實”，確保單位主體責任得到落實。其次，由“查隱患向查制度、查責任”轉(zhuǎn)變。督促指導企業(yè)單位自主評估風險、自主檢查安全、自主整改隱患，形成常態(tài)化自我監(jiān)管機制，實現(xiàn)外部監(jiān)管和內(nèi)部監(jiān)管的有機結(jié)合。最后，加強企業(yè)事中事后監(jiān)管。指導企業(yè)建立健全“完善崗位消防職責、火災隱患自查自改、消防宣傳教育培訓、微型消防站能力建設”工作機制，定期制發(fā)《消防安全警示告知函》，要求企業(yè)做出消防安全承諾。針對重大風險隱患、區(qū)域性火災隱患及時提請政府掛牌督辦，會同屬地及行業(yè)部門加大督改力度。

2.3" 優(yōu)化監(jiān)管模式提升消防安全綜合監(jiān)管工作效能

強化“防消結(jié)合”質(zhì)效。探索建立基層消防站開展防火監(jiān)督、宣傳培訓工作機制，結(jié)合基層消防站“點多面廣”的優(yōu)勢，在開展社會單位“六熟悉”的基礎上，每周同步開展消防監(jiān)督檢查工作。科學研究制定基層消防站“隱患分級治理”機制，統(tǒng)一制發(fā)檢查表，每周對消防站業(yè)務骨干開展防火監(jiān)督業(yè)務培訓。對于輕微火災隱患由消防站檢查人員當場督促單位整改，對于違法行為及單位拒不整改的隱患問題，填寫流轉(zhuǎn)單上報支隊防火部門，由防火部門依法進行處理。同時，建立消防站“社區(qū)宣傳”機制，確保對轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)逐一走訪宣傳，指導社區(qū)微型消防站拉動演練。通過建立“防消結(jié)合”機制，大大延伸消防監(jiān)督、宣傳工作的觸點抓手，有效緩解防火監(jiān)督力量不足的現(xiàn)狀。

強化科技物聯(lián)賦能。主動將“智慧監(jiān)管”作為“智慧消防”建設的重要內(nèi)容并融入“智慧城區(qū)”整體建設，充分發(fā)揮消防物聯(lián)網(wǎng)平臺功能，積極打造“云上”監(jiān)督執(zhí)法、遠程導調(diào)、預警服務三大平臺，掌握單位火災報警、設施運行、人員值守等動態(tài)信息情況，探索推行以遠程監(jiān)管、移動監(jiān)管、預警防控為特征的非現(xiàn)場監(jiān)管，運用物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控中心及時向單位推送警情信息，提示隱患風險，實現(xiàn)消防安全精準監(jiān)測、超前預警、高效監(jiān)管，推進科技信息化與火災防控工作的深度融合。同時，充分運用消防安全專家?guī)?，推動政府采取購買服務的形式開展專業(yè)檢查評估；督促企業(yè)單位健全消防安全管理團隊，推動建立消防安全職業(yè)經(jīng)理人制度，聘用注冊消防工程師等行業(yè)人才，實現(xiàn)專業(yè)管理，提升自身管理水平。

強化立體綜合監(jiān)管。著力構(gòu)建以“雙隨機、一公開”及專項監(jiān)管為基本手段、重點監(jiān)管為補充、信用監(jiān)管為基礎、“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管為支撐的消防監(jiān)督管理體系，堅持嚴格執(zhí)法和服務指導相結(jié)合。推動各行業(yè)部門將消防安全作為日常行業(yè)系統(tǒng)監(jiān)管重要內(nèi)容，全面納入地方“雙隨機”監(jiān)管體系，針對火災發(fā)生多、舉報投訴多、突出風險多的行業(yè)系統(tǒng)單位加大隨機抽查力度，組織開展部門聯(lián)合抽查檢查。綜合采取行政指導、媒體曝光、信用監(jiān)管、掛牌督辦、行政處罰、刑事追究等手段督促隱患整改。同時鼓勵群眾舉報投訴火災隱患或提供線索，提升群眾在消防安全治理中的參與度。

參考文獻

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