全國(guó)人大縱向立法授權(quán)的規(guī)范構(gòu)造

摘要：當(dāng)前的縱向立法授權(quán)制度存在授權(quán)主體范圍擴(kuò)張的問(wèn)題。以往位階理論的研究路徑無(wú)法解釋縱向立法授權(quán)行為的性質(zhì)和規(guī)范要求?？v向立法授權(quán)本質(zhì)上是立法權(quán)配置的例外方式，其實(shí)質(zhì)依據(jù)是國(guó)家機(jī)構(gòu)的基本法律制定權(quán)，形式依據(jù)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的兜底性職權(quán)條款，主觀正當(dāng)性支持則源于“兩個(gè)積極性”原則。權(quán)限基礎(chǔ)、民主要求和憲法慣例表明，授權(quán)主體只能是全國(guó)人大。但是，2023年《立法法》第八十四條將授權(quán)主體擴(kuò)張至全國(guó)人大常委會(huì)，這與憲法原旨不符?！读⒎ǚā窇?yīng)當(dāng)遵循縱向立法授權(quán)主體只能是全國(guó)人大的合憲性要求，并根據(jù)規(guī)范化、體系化要求完善當(dāng)前第八十四條的內(nèi)容設(shè)計(jì)和結(jié)構(gòu)安排。

關(guān)鍵詞：縱向立法授權(quán)；最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)；《立法法》；基本法律；央地關(guān)系

DOI： 10.13734/j.cnki.1000-5315.2024.0312

收稿日期：2024-04-02

作者簡(jiǎn)介：譚嘉玲，女，四川樂(lè)山人，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院博士研究生，E-mail： tanjialingsjtu@163.com；

林彥，男，福建平潭人，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

近來(lái)，學(xué)界開(kāi)始使用“立法授權(quán)”概念來(lái)專(zhuān)指立法權(quán)的授予行為參見(jiàn)：劉松山《人大組織與行使職權(quán)若干問(wèn)題研究》，光明日?qǐng)?bào)出版社2022年版，第166-167頁(yè)。。不過(guò)，我國(guó)立法體制中的立法授權(quán)仍然是一個(gè)相當(dāng)寬泛的概念。就最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作出的立法授權(quán)而言，它既包括全國(guó)人大授予其常委會(huì)立法權(quán)，也指全國(guó)人大及其常委會(huì)授予國(guó)務(wù)院立法權(quán)，還指全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)個(gè)別地方權(quán)力機(jī)關(guān)的“一攬子”概括授權(quán)參見(jiàn)：周旺生《立法學(xué)》，法律出版社2009年版，第314-321頁(yè)。。本文所討論的立法授權(quán)是上述第三種類(lèi)型，即由現(xiàn)行《立法法》第八十四條規(guī)定的針對(duì)特定地方人大及其常委會(huì)的概括授權(quán)，并稱(chēng)其為“縱向立法授權(quán)”。

我國(guó)的縱向立法授權(quán)實(shí)踐既包括20世紀(jì)八九十年代對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)，也包括2021年關(guān)于浦東新區(qū)和海南自由貿(mào)易港的授權(quán)，且上述授權(quán)均規(guī)定于2023年修訂的《立法法》當(dāng)中《立法法》（2023年）第八十四條規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施。上海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)決定，制定浦東新區(qū)法規(guī)，在浦東新區(qū)實(shí)施。海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)法律規(guī)定，制定海南自由貿(mào)易港法規(guī)，在海南自由貿(mào)易港范圍內(nèi)實(shí)施?！?。當(dāng)前，這種立法授權(quán)制度已顯現(xiàn)出明顯的制度擴(kuò)張傾向：一方面，實(shí)踐中的授權(quán)主體已由全國(guó)人大擴(kuò)張至全國(guó)人大常委會(huì)；另一方面，實(shí)務(wù)界和理論界也出現(xiàn)了不同程度的“擴(kuò)張論”主張。例如，部分政協(xié)委員和地方人大工作人員認(rèn)為，縱向立法授權(quán)制度應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)容參見(jiàn)：林克慶《加快完善民生融合政策 推動(dòng)港澳青年更好融入國(guó)家發(fā)展大局》，《人民政協(xié)報(bào)》2023年8月30日，第2版；張瓊輝《專(zhuān)家建議修改立法法適度擴(kuò)大地方立法權(quán)》，中國(guó)人大網(wǎng)，2024年1月7日訪問(wèn)，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/lfzt/2014/2014-08/22/content_1875015.htm。。也有觀點(diǎn)提出，應(yīng)當(dāng)授予天津?yàn)I海新區(qū)立法權(quán)和浙江省共同富裕示范區(qū)法規(guī)制定權(quán)參見(jiàn)：劉洪俠、楊茜《天津人大常委會(huì)主任：應(yīng)賦予天津?yàn)I海新區(qū)立法權(quán)》，新華網(wǎng)，2015年3月10日發(fā)布，2024年1月7日訪問(wèn)，http：//xinhuanet.com/politics/2015-03/10/c_127566298.htm；王建學(xué)、張明《共同富裕示范區(qū)授權(quán)立法的方案與路徑》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2023年第6期，第1-11頁(yè)。。然而，即便是專(zhuān)門(mén)討論授權(quán)方案的研究，在論及授權(quán)主體時(shí)也只是“應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大或其常委會(huì)作出決定”王建學(xué)、張明《共同富裕示范區(qū)授權(quán)立法的方案與路徑》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2023年第6期，第7頁(yè)。，并未詳述對(duì)授權(quán)主體的規(guī)范要求。不僅如此，關(guān)于縱向立法授權(quán)的規(guī)范分析也更關(guān)注如何防范授權(quán)立法可能的失范風(fēng)險(xiǎn)參見(jiàn)：陳伯禮《論權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)授權(quán)立法的監(jiān)督控制》，《法商研究》2000年第1期，第80-85頁(yè)；姚建龍、俞海濤《論浦東新區(qū)法規(guī)：以變通權(quán)為中心》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2023年第3期，第91-98頁(yè)。，這些研究均對(duì)處于前端的授權(quán)行為尤其是對(duì)授權(quán)主體已擴(kuò)張至全國(guó)人大常委會(huì)的現(xiàn)象有所忽視。自1954年《憲法》建立人民代表大會(huì)制度以來(lái)，我國(guó)就一直實(shí)行全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、全國(guó)人大常委會(huì)是大會(huì)常設(shè)機(jī)關(guān)的憲制結(jié)構(gòu)。然而，正如韓大元所指出的，在全國(guó)人大與其常委會(huì)的行權(quán)實(shí)踐中，兩者的關(guān)系存在文本與現(xiàn)實(shí)的明顯沖突參見(jiàn)：韓大元《論全國(guó)人民代表大會(huì)之憲法地位》，《法學(xué)評(píng)論》2013年第6期，第3-17頁(yè)。。那么，有權(quán)作出縱向立法授權(quán)的主體究竟應(yīng)當(dāng)是全國(guó)人大還是它的常委會(huì)？這不僅涉及縱向立法授權(quán)制度的合憲性，還關(guān)系到如何理解并維護(hù)全國(guó)人大的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位。為此，本文依循憲法解釋學(xué)方法，首先明確縱向立法授權(quán)行為在憲法上的性質(zhì)和依據(jù)，進(jìn)而得出縱向立法授權(quán)的主體只能是全國(guó)人大的結(jié)論，并且就《立法法》如何維護(hù)全國(guó)人大的授權(quán)主體地位提出完善方案。

一" 縱向立法授權(quán)的性質(zhì)和依據(jù)

（一）縱向立法授權(quán)的屬性：立法權(quán)的例外配置

由于學(xué)界長(zhǎng)期將立法授權(quán)行為作為“授權(quán)立法”的類(lèi)型之一學(xué)界將授予立法權(quán)的行為、授權(quán)對(duì)象依授權(quán)立法的行為和授權(quán)對(duì)象根據(jù)授權(quán)所制定的法規(guī)范都統(tǒng)稱(chēng)為“授權(quán)立法”。參見(jiàn)：黃曙海、朱維究《試論授權(quán)立法》，《法學(xué)研究》1986年第1期，第8頁(yè)；萬(wàn)其剛《當(dāng)代中國(guó)的授權(quán)立法》，《當(dāng)代中國(guó)史研究》1996年第5期，第40-48頁(yè)。，近年來(lái)，有研究關(guān)注到廓清授權(quán)立法范圍的重要性，并提出“授權(quán)立法是指擁有立法職權(quán)的主體將其職權(quán)范圍內(nèi)的某一特定事項(xiàng)的創(chuàng)制性規(guī)定權(quán)轉(zhuǎn)移給本身不具有此項(xiàng)權(quán)力的主體來(lái)實(shí)施的行為”俞祺《授權(quán)立法范圍的合理界定》，《法學(xué)》2024年第2期，第55頁(yè)。。既有研究對(duì)立法授權(quán)行為性質(zhì)的關(guān)注主要依附于對(duì)授權(quán)立法位階效力的討論。主要有“委托代理說(shuō)”、“立法權(quán)轉(zhuǎn)移說(shuō)”和“新型立法權(quán)創(chuàng)設(shè)說(shuō)”三種觀點(diǎn)?！拔写碚f(shuō)”認(rèn)為，授權(quán)對(duì)象根據(jù)授權(quán)代行了授權(quán)主體的立法權(quán)，因而依授權(quán)所立之法與授權(quán)主體自行制定的法規(guī)范位階相同參見(jiàn)：黎拯民、杜忠《深圳立法權(quán)的性質(zhì)及其法律沖突》，《特區(qū)法制》1993年第3期，轉(zhuǎn)引自：陳伯禮《授權(quán)立法的位階探討》，《現(xiàn)代法學(xué)》1999年第6期，第51頁(yè)。。據(jù)此，授權(quán)立法本質(zhì)上仍然為授權(quán)主體所享有?！傲⒎?quán)轉(zhuǎn)移說(shuō)”則認(rèn)為，因?yàn)椤笆跈?quán)立法是立法權(quán)或法文件制定權(quán)轉(zhuǎn)移的結(jié)果”，所以授權(quán)立法與授權(quán)對(duì)象依職權(quán)制定的法規(guī)范位階相同參見(jiàn)：袁明圣《授權(quán)立法的位階探析》，《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第3期，第75頁(yè)。。但是，持“新型立法權(quán)創(chuàng)設(shè)說(shuō)”的論者提出，授權(quán)立法屬于改革開(kāi)放背景下依授權(quán)創(chuàng)設(shè)的“特殊類(lèi)型立法權(quán)”，其效力位階需要結(jié)合具體的立法內(nèi)容尤其是變通情況來(lái)判斷參見(jiàn)：鄧世豹《論授權(quán)立法的位階》，《河北法學(xué)》2000年第5期，第11-14頁(yè)。。

上述三種理論對(duì)縱向立法授權(quán)的解釋均存在不同程度的局限。首先，就“委托代理說(shuō)”而言，法學(xué)領(lǐng)域中的“委托代理”通常指平等民事主體之間依被代理人意思表示而形成的單方法律行為參見(jiàn)：佟柔主編《中華法學(xué)大辭典：民法學(xué)卷》，中國(guó)檢察出版社1995年版，第681頁(yè)。，代理關(guān)系中的主體平等性、被代理人的單方解除權(quán)等要件難以適用于中央對(duì)地方的立法授權(quán)行為。其次，“立法權(quán)轉(zhuǎn)移說(shuō)”也很難揭示“中央-地方”視角下權(quán)力分配與互動(dòng)的復(fù)雜性。因?yàn)椤稗D(zhuǎn)移”側(cè)重對(duì)事實(shí)狀態(tài)的描述參見(jiàn)：夏征龍、陳至立主編《辭海（第六版）》，上海辭書(shū)出版社2009年版，第5960頁(yè)。，法學(xué)領(lǐng)域中的“所有權(quán)轉(zhuǎn)移”、“管轄權(quán)轉(zhuǎn)移”等概念通常蘊(yùn)含著一經(jīng)轉(zhuǎn)移則轉(zhuǎn)出方權(quán)限即告終止的邏輯。若按照“立法權(quán)轉(zhuǎn)移說(shuō)”來(lái)理解，將得出授權(quán)機(jī)關(guān)就授權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)不再享有立法權(quán)的結(jié)論，而這與全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限和授權(quán)立法向中央輸送立法經(jīng)驗(yàn)的功能設(shè)定顯然不符。最后，“新型立法權(quán)創(chuàng)設(shè)說(shuō)”雖然指出了授權(quán)行為的創(chuàng)設(shè)性和特殊性，但該說(shuō)就“何為創(chuàng)設(shè)、如何創(chuàng)設(shè)”的規(guī)范分析未作進(jìn)一步展開(kāi)，亦不足以回應(yīng)授權(quán)行為本身應(yīng)滿足的規(guī)范要求。

筆者遵循“新型立法權(quán)創(chuàng)設(shè)說(shuō)”的思路，依據(jù)國(guó)家機(jī)構(gòu)的理論路徑認(rèn)為，縱向立法授權(quán)本質(zhì)上是地方立法權(quán)配置的一種例外方式。例外是相較于常規(guī)而言的?！稇椃ā泛汀兜胤浇M織法》統(tǒng)一規(guī)定了各地、各級(jí)地方國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)參見(jiàn)：彭真《論新時(shí)期的社會(huì)主義民主與法制建設(shè)》，中央文獻(xiàn)出版社1989年版，第4、113、266頁(yè)。，這是一種常規(guī)性的制度設(shè)計(jì)。但是，縱向立法授權(quán)卻為特殊地方的國(guó)家機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)了例外職權(quán)，授權(quán)行為本身也成為了調(diào)整中央與地方立法權(quán)配置的例外方式。這種例外性主要體現(xiàn)在下述三個(gè)方面。

其一，縱向立法授權(quán)在《憲法》和《地方組織法》的規(guī)定之外創(chuàng)設(shè)了新的立法主體。在全國(guó)人大及其常委會(huì)針對(duì)深圳、廈門(mén)、汕頭、珠海的授權(quán)中，四個(gè)城市的市級(jí)人大及其常委會(huì)獲得經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定權(quán)，市人民政府則獲得特區(qū)規(guī)章制定權(quán)。盡管當(dāng)時(shí)幾個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在市的市人大及其常委會(huì)、市人民政府都還不是《憲法》和《地方組織法》所規(guī)定的立法主體，但經(jīng)由授權(quán)行為，上述國(guó)家機(jī)關(guān)立即獲得立法主體資格。

其二，縱向立法授權(quán)為已具備立法權(quán)的主體增設(shè)了額外的立法權(quán)限。根據(jù)1979年《地方組織法》，省級(jí)人大及其常委會(huì)已享有地方性法規(guī)制定權(quán)。但是，1981年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出《關(guān)于授權(quán)廣東省、福建省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定所屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)的各項(xiàng)單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)的決議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《1981年授權(quán)決議》），授予兩省人大及其常委會(huì)針對(duì)各自所屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)的權(quán)力。全國(guó)人大1988年授予海南省人大及其常委會(huì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定權(quán)、全國(guó)人大常委會(huì)2021年授予上海市人大及其常委會(huì)浦東新區(qū)法規(guī)制定權(quán)和海南省人大及其常委會(huì)海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)，都是為已具備地方性法規(guī)制定權(quán)的立法主體創(chuàng)設(shè)了額外的立法權(quán)限。

其三，縱向立法授權(quán)也創(chuàng)設(shè)了新的規(guī)范類(lèi)型。《憲法》和《地方組織法》規(guī)定的地方立法類(lèi)型僅包括地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。但是，全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)若干縱向立法授權(quán)行為先后創(chuàng)設(shè)了單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)以及特區(qū)規(guī)章等新的規(guī)范類(lèi)型。

（二）縱向立法授權(quán)的合憲性依據(jù)：“兩階層式”判斷方法

針對(duì)《憲法》文本沒(méi)有直接規(guī)定縱向立法授權(quán)制度的情況，既有研究普遍認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過(guò)憲法解釋學(xué)方法來(lái)明確相應(yīng)依據(jù)。不過(guò)，在以哪一具體條文為解釋基礎(chǔ)這個(gè)問(wèn)題上卻存在分歧，目前主要有兩種解釋路徑。一是以《憲法》第三條第四款規(guī)定的“兩個(gè)積極性原則”作為解釋依據(jù)。有觀點(diǎn)主張，“充分發(fā)揮央地兩個(gè)積極性原則為授權(quán)機(jī)制提供了充足的規(guī)范基礎(chǔ)”，《憲法》第三條第四款所規(guī)定的“在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”便是《憲法》文本提供的直接依據(jù)參見(jiàn)：王建學(xué)《國(guó)家縱向治理現(xiàn)代化中的立法變通授權(quán)》，《地方立法研究》2023年第2期，第4頁(yè)。。然而，“兩個(gè)積極性”條款是我國(guó)處理中央與地方關(guān)系的一般性原則參見(jiàn)：蘇力《當(dāng)代中國(guó)的中央與地方分權(quán)——重讀毛澤東〈論十大關(guān)系〉第五節(jié)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第2期，第46-48頁(yè)。。《憲法》第三條第四款的調(diào)整對(duì)象是“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分”，此處“劃分”的權(quán)威英譯為division該譯本采用“中國(guó)人大網(wǎng)”公布的版本，2024年1月7日訪問(wèn)，http：//en.npc.gov.cn.cdurl.cn/constitution.html。，指涉的是中央和地方權(quán)力劃分中的一般性問(wèn)題。因此，對(duì)于縱向立法授權(quán)這一職權(quán)調(diào)整的例外方式，“兩個(gè)積極性”原則能否獨(dú)立提供充分的規(guī)范支持仍有待商榷。二是以《憲法》第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”中的規(guī)定作為授權(quán)依據(jù)。不過(guò)，在這一理論方案內(nèi)部，對(duì)具體條文的選擇亦有所不同。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，依授權(quán)制定的法規(guī)屬于“特殊的地方性法規(guī)”，因而《憲法》第一百條的地方性法規(guī)制定權(quán)條款可間接提供“部分憲法依據(jù)”參見(jiàn)：鄭毅《設(shè)區(qū)的市級(jí)地方立法權(quán)的改革與實(shí)施》，法律出版社2020年版，第136-137頁(yè)。。但是，該觀點(diǎn)并未指出直接、全部的憲法依據(jù)應(yīng)如何理解。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)《立法法》中“相對(duì)法律保留事項(xiàng)”可以授權(quán)的設(shè)定，我國(guó)所有的立法授權(quán)存在一個(gè)“共通邏輯”：全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)只是原則性規(guī)定，在特定例外情形下，部分國(guó)家立法權(quán)可有限授予其他國(guó)家機(jī)關(guān)行使參見(jiàn)：焦洪昌主編《憲法學(xué)案例研究指導(dǎo)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2023年版，第202-205頁(yè)。。該說(shuō)揭示了應(yīng)當(dāng)以特定例外情形作為授權(quán)的規(guī)范要求，但仍未明確授權(quán)行為應(yīng)當(dāng)滿足的實(shí)質(zhì)合憲性標(biāo)準(zhǔn)。

可見(jiàn)，目前學(xué)界對(duì)縱向立法授權(quán)的研究已逐步轉(zhuǎn)入國(guó)家機(jī)構(gòu)教義學(xué)領(lǐng)域，并且將憲法依據(jù)作為重點(diǎn)討論的問(wèn)題之一。毋庸置疑，這一研究路徑對(duì)縱向授權(quán)立法體系的規(guī)范化具有推進(jìn)作用。但也應(yīng)當(dāng)看到，目前以憲法解釋學(xué)為方法的推進(jìn)在理論化和體系化方面仍然存在較大空間。

在探討具體的憲法依據(jù)之前，首先應(yīng)當(dāng)明確縱向立法授權(quán)制度屬于制憲者有意通過(guò)法律進(jìn)行探索的內(nèi)容，不屬于憲法保留事項(xiàng)。在1982年修憲過(guò)程中，中央和地方之間的權(quán)力配置一直是重難點(diǎn)，按彭真的話說(shuō)是“只好原則些。現(xiàn)搞了一點(diǎn)，但還不很清楚”，因而憲法文本層面只作相對(duì)保守的原則性規(guī)定參見(jiàn)：許崇德《中華人民共和國(guó)憲法史（下卷）》，福建人民出版社2005年版，第423-424頁(yè)。。彭真的意見(jiàn)能夠解釋為何在與1982年《憲法》幾乎同時(shí)通過(guò)的《地方組織法》修正案中，地方立法權(quán)的范圍比《憲法》規(guī)定的要更廣《地方組織法》在《憲法》基礎(chǔ)上的擴(kuò)張包括規(guī)定省會(huì)市和較大市的人大常委會(huì)具有法規(guī)草案擬訂權(quán)，也包括地方政府規(guī)章制定權(quán)。參見(jiàn)：《第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法〉的若干規(guī)定的決議》第五、第八項(xiàng)。?？梢?jiàn)，現(xiàn)行《憲法》允許在法律層面繼續(xù)探索中央和地方之間的權(quán)限劃分問(wèn)題。因此，縱向立法授權(quán)的合憲性依據(jù)不必由《憲法》作明文規(guī)定，而是可以通過(guò)憲法解釋學(xué)方法加以明確，具體來(lái)說(shuō)，依次從客觀權(quán)限基礎(chǔ)和主觀積極性的角度作“兩階層式”的判斷。

第一階層：授權(quán)行為的權(quán)限基礎(chǔ)

現(xiàn)行《憲法》為縱向立法授權(quán)制度提供了實(shí)質(zhì)與形式的憲法依據(jù)。實(shí)質(zhì)依據(jù)在于全國(guó)人大對(duì)于國(guó)家機(jī)構(gòu)事項(xiàng)的基本法律制定權(quán)。在現(xiàn)行《憲法》第六十二條所列舉的全國(guó)人大諸項(xiàng)職權(quán)中，第三項(xiàng)的規(guī)定是“制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律”。上述范圍是綜合考慮全國(guó)人大的最高地位、立法效率、立法權(quán)運(yùn)行制度史等諸多客觀因素后的規(guī)定參見(jiàn)：肖蔚云《我國(guó)現(xiàn)行憲法的誕生》，北京大學(xué)出版社1986年版，第57-61、145-146、149-150頁(yè)。。對(duì)于何為國(guó)家機(jī)構(gòu)方面的基本法律，較權(quán)威的解釋是其以國(guó)家機(jī)構(gòu)的選舉產(chǎn)生、組織、職權(quán)為調(diào)整對(duì)象，如《選舉法》、《地方組織法》、《全國(guó)人大組織法》、《國(guó)務(wù)院組織法》等參見(jiàn)：蔡定劍《憲法精解（第二版）》，法律出版社2006年版，第313頁(yè)。。縱向立法授權(quán)本質(zhì)上是對(duì)地方人大及其常委會(huì)例外職權(quán)的創(chuàng)設(shè)，且同時(shí)涉及國(guó)家機(jī)關(guān)之間立法權(quán)的調(diào)整與處分，因而與制定國(guó)家機(jī)構(gòu)方面的基本法律具有相同的邏輯基礎(chǔ)。不過(guò)，制定基本法律具有基本的形式要求，例如名稱(chēng)上體現(xiàn)為某某法、程序上需要由國(guó)家主席簽署主席令等。當(dāng)全國(guó)人大以決定方式而不是制定法律的方式來(lái)行使該項(xiàng)職權(quán)時(shí)，則需要尋找另外的形式依據(jù)。對(duì)此，第六十二條第十六項(xiàng)中“應(yīng)當(dāng)由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)”可以提供形式方面的規(guī)范支持。

第二階層：“兩個(gè)積極性”的充分判斷

“兩個(gè)積極性”原則作為處理中央和地方關(guān)系的一般性原則，是判斷縱向立法授權(quán)行為主觀條件是否充分的重要標(biāo)準(zhǔn)。具體來(lái)說(shuō)，這既需要中央和地方在地方國(guó)家機(jī)關(guān)常規(guī)職權(quán)范圍以外的領(lǐng)域存在現(xiàn)實(shí)需求，又應(yīng)當(dāng)以地方表示充分主動(dòng)性和積極性為前提。作為授權(quán)對(duì)象的地方應(yīng)當(dāng)主動(dòng)提出授權(quán)申請(qǐng)，并對(duì)授權(quán)的目的、必要性、權(quán)力行使規(guī)劃、立法能力等情況作翔實(shí)說(shuō)明。之所以要強(qiáng)調(diào)地方應(yīng)具備充分的積極表示，是為了確保授權(quán)作出后權(quán)力能夠規(guī)范行使，使授權(quán)立法能真正發(fā)揮效用。在縱向立法授權(quán)史上，全國(guó)人大針對(duì)珠海、汕頭的授權(quán)就未以地方表示充分的主動(dòng)性為前提。在全國(guó)人大常委會(huì)研究、決定廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的過(guò)程中，提前對(duì)還未提出授權(quán)申請(qǐng)的汕頭、珠海形成了予以授權(quán)的肯定性意見(jiàn)參見(jiàn)：闞珂《授權(quán)廈門(mén)市制定地方性法規(guī)還是制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)？——授予廈門(mén)市立法權(quán)的一段往事》，《中國(guó)人大》2019年第20期，第54-55頁(yè)。。后來(lái)，關(guān)于汕頭、珠海的授權(quán)不是通過(guò)廣東省代表團(tuán)或廣東省人大代表行使提案權(quán)啟動(dòng)，而是“根據(jù)廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的要求”，由全國(guó)人大常委會(huì)向全國(guó)人大提出議案參見(jiàn)：曹志《關(guān)于授權(quán)汕頭市和珠海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在各自的經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定草案的書(shū)面說(shuō)明——1996年3月12日在第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上》，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》1996年第3號(hào)，第90-91頁(yè)。。經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的實(shí)踐表明，僅就特區(qū)法規(guī)的數(shù)量而言，汕頭、珠海與其他經(jīng)濟(jì)特區(qū)的差距已達(dá)數(shù)百件之多參見(jiàn)：劉怡達(dá)《經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的規(guī)則檢討與實(shí)踐檢驗(yàn)》，《廈門(mén)特區(qū)黨校學(xué)報(bào)》2016年第3期，第52頁(yè)。?？梢?jiàn)，將地方是否具備充分的主動(dòng)性和積極性作為判斷“兩個(gè)積極性”的內(nèi)容確有必要。

二" 縱向立法授權(quán)主體只能是全國(guó)人大

（一）全國(guó)人大的基本法律制定權(quán)是縱向立法授權(quán)的依據(jù)

縱向立法授權(quán)的權(quán)限依據(jù)只能是全國(guó)人大的基本法律制定權(quán)，而不能是全國(guó)人大常委會(huì)的基本法律修改權(quán)?，F(xiàn)行《憲法》第六十七條第三項(xiàng)對(duì)基本法律修改權(quán)的規(guī)定是，“在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”。據(jù)此，基本法律修改權(quán)受到時(shí)間、幅度和內(nèi)容的三重限制。就縱向立法授權(quán)而言，作出新的授權(quán)不能被認(rèn)定為對(duì)既有決定的部分修改，否則將超出基本法律修改權(quán)的范圍。一方面，行使基本法律修改權(quán)不得同該法律的基本原則相抵觸。立法授權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循授權(quán)主體法定原則，授權(quán)主體必須是依據(jù)憲法和憲法性法律享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)參見(jiàn)：徐向華主編《立法學(xué)教程》，上海交通大學(xué)出版社2011年版，第152頁(yè)；周旺生主編《立法研究（第1卷）》，法律出版社2000年版，第262-263頁(yè)。。因此，有權(quán)作出縱向立法授權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)是享有基本法律制定權(quán)的機(jī)關(guān)，而不能是享有基本法律修改權(quán)的機(jī)關(guān)。另一方面，基本法律修改權(quán)存在一定的形式要求。其以明確的法律文本為修改對(duì)象，修改前后的法律通常為同一部法律參見(jiàn)：韓大元《“全國(guó)人大修改選舉法”與基本法律的修改權(quán)》，《法學(xué)雜志》2010年第7期，第19頁(yè)；林彥《基本法律修改權(quán)失范及原因探析》，《法學(xué)》2002年第7期，第22-23頁(yè)。。然而，針對(duì)不同地方作出的授權(quán)文本通常是互為獨(dú)立的關(guān)系，各自的對(duì)象、內(nèi)容并不相同。最后，基于全國(guó)人大與全國(guó)人大常委會(huì)之間的權(quán)力關(guān)系，基本法律修改權(quán)存在嚴(yán)格的功能限定。在1982年《憲法》的設(shè)計(jì)中，保證全國(guó)人大的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)地位是基本法律修改權(quán)制度的重要前提參見(jiàn)：彭真《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的報(bào)告》，《彭真文選（一九四一——一九九〇年）》，人民出版社1991年版，第455頁(yè)。。但是，縱向立法授權(quán)行為同時(shí)擴(kuò)張了立法主體、立法權(quán)限和規(guī)范類(lèi)型，若將其理解為行使基本法律修改權(quán)，將導(dǎo)致基本法律修改權(quán)的不當(dāng)擴(kuò)張。因此，縱向立法授權(quán)的權(quán)限依據(jù)只能是基本法律制定權(quán)而不能是基本法律修改權(quán)。

（二）全國(guó)人大作為縱向立法授權(quán)主體符合人民主權(quán)原則的憲法要求

《憲法》第二條第二款規(guī)定：“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！痹摽钍菍?duì)人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度的規(guī)定，是人民主權(quán)原則在憲法文本層面的具體體現(xiàn)參見(jiàn)：許崇德《中華人民共和國(guó)憲法史（下卷）》，第484頁(yè)。。由于縱向立法授權(quán)行為對(duì)民主性存在更高要求，其授權(quán)主體只能是全國(guó)人大。

既有研究已經(jīng)指出，特殊立法權(quán)的配置是影響地區(qū)平等的重要因素參見(jiàn)：胡健《地區(qū)平等問(wèn)題研究：中央與地方關(guān)系的視角》，法律出版社2020年版，第60頁(yè)。，這類(lèi)具有優(yōu)先性的地方授權(quán)立法與其他地區(qū)的機(jī)會(huì)平等權(quán)之間存在張力參見(jiàn)：王建學(xué)《改革型地方立法變通機(jī)制的反思與重構(gòu)》，《法學(xué)研究》2022年第2期，第43頁(yè)。。但真正的難題在于，這種授權(quán)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來(lái)說(shuō)又是必需的，授權(quán)必要性與地區(qū)平等原則之間的張力始終存在。在國(guó)務(wù)院關(guān)于授予深圳立法權(quán)的議案說(shuō)明中，曾對(duì)此有過(guò)詳盡描述：“國(guó)外一些后發(fā)展起來(lái)的新興工業(yè)化國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，要想在短時(shí)間內(nèi)建立適應(yīng)商品經(jīng)濟(jì)需要的法律體系，都要大膽地借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的某些經(jīng)濟(jì)法規(guī)和管理體制。我們有必要吸取這一成功的經(jīng)驗(yàn)，但這項(xiàng)工作十分復(fù)雜，關(guān)系重大，為穩(wěn)妥起見(jiàn)，必須選擇適當(dāng)?shù)牡貐^(qū)進(jìn)行試驗(yàn)，取得經(jīng)驗(yàn)后再向全國(guó)推廣?！比珖?guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)辦公廳編《中華人民共和國(guó)第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議文件匯編》，人民出版社1989年版，第148頁(yè)。在人民代表大會(huì)制度下，授權(quán)必要性與地區(qū)平等原則之間不可避免的張力只能通過(guò)增強(qiáng)授權(quán)決策的民主性來(lái)加以緩和。一方面，全國(guó)人大是民意的最高代表機(jī)關(guān)，在民主代議功能方面更具優(yōu)勢(shì)參見(jiàn)：林彥《維護(hù)全國(guó)人民代表大會(huì)的民主功能——兼評(píng)〈全國(guó)人大組織法〉（修正草案）》，《法學(xué)評(píng)論》2020年第6期，第15-16頁(yè)。，在例外決策上也更能發(fā)揮穩(wěn)定制度的效果參見(jiàn)：林彥《全國(guó)人民代表大會(huì)：制度穩(wěn)定型權(quán)力機(jī)關(guān)》，《中外法學(xué)》2023年第3期，第635-640頁(yè)。，由全國(guó)人大作出授權(quán)能提供最堅(jiān)實(shí)的民主基礎(chǔ)。另一方面，全國(guó)人大常委會(huì)在委員產(chǎn)生、選民聯(lián)系、行業(yè)構(gòu)成方面又面臨代表性不足的質(zhì)疑參見(jiàn)：劉松山《論立法中民主原則的落實(shí)》，《法商研究》1999年第6期，第19-20頁(yè)；蔣勁松《全國(guó)人大常委會(huì)的代表性探討》，《政法論壇》2004年第6期，第25-28頁(yè)。。因此，縱向立法授權(quán)作為針對(duì)個(gè)別地方例外職權(quán)和優(yōu)先權(quán)益的創(chuàng)設(shè)，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大提供更為充分的民主性支持。

（三）全國(guó)人大作為縱向立法授權(quán)主體是憲法慣例

自1982年《憲法》實(shí)施至2021年之間，全國(guó)人大是縱向立法授權(quán)的唯一授權(quán)主體，并且已經(jīng)形成相對(duì)穩(wěn)定的憲法慣例。海南、廈門(mén)、汕頭和珠海的授權(quán)立法權(quán)都是由全國(guó)人大直接授出參見(jiàn)：《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決議》（1988年4月13日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)）；《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于授權(quán)廈門(mén)市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和廈門(mén)市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》（1994年3月22日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)）；《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于授權(quán)汕頭市和珠海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在各自的經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》（1996年3月17日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)）。。雖然深圳獲得經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的直接依據(jù)是全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)決定，但該授權(quán)是由全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)七屆全國(guó)人大二次會(huì)議的授權(quán)作出，實(shí)際上的授權(quán)主體仍然是全國(guó)人大1989年，國(guó)務(wù)院向七屆全國(guó)人大二次會(huì)議提出授予深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的議案。在議案審議過(guò)程中，由于有代表提出深圳市尚未產(chǎn)生市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，因此，七屆全國(guó)人大二次會(huì)議授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)在深圳市依法選舉產(chǎn)生市人大及其常委會(huì)后，對(duì)國(guó)務(wù)院所提議案進(jìn)行審議，作出相應(yīng)決定。1992年，七屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議再次審議該議案，并最終作出授予深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的決定。參見(jiàn)：《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于國(guó)務(wù)院提請(qǐng)審議授權(quán)深圳市制定深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和規(guī)章的議案的決定》、《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)深圳市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》。。2000年《立法法》在確認(rèn)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)時(shí)，也明確經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的依據(jù)只能是全國(guó)人大的授權(quán)決定《立法法》（2000年）第六十五條規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施。”。1985年全國(guó)人大作出《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》的過(guò)程也表明，由全國(guó)人大作為授權(quán)主體更具規(guī)范性。彭真曾特別提到，當(dāng)時(shí)對(duì)于以何種方式作出授權(quán)，全國(guó)人大常委會(huì)內(nèi)部曾提出過(guò)口頭通知、常委會(huì)決定和大會(huì)決定三種方案，但最終確定由大會(huì)作出授權(quán)，因?yàn)檫@個(gè)方案“比較完備，它是嚴(yán)格遵守憲法和法定程序的，又能夠解決經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放工作的實(shí)際需要”彭真《關(guān)于立法工作》（1985年1月23日在省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)負(fù)責(zé)同志座談會(huì)上的講話），《彭真文選（一九四一——一九九〇年）》，第504頁(yè)。。既然對(duì)國(guó)務(wù)院的授權(quán)都作如此考慮，那么在涉及地方平等原則的縱向立法授權(quán)中，更應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大作為授權(quán)主體。

此外，有必要對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)作為《1981年授權(quán)決議》的授權(quán)主體的情況作特別說(shuō)明，1978年《憲法》（1980年修改）第二十五條第三項(xiàng)規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)“解釋?xiě)椃ê头?，制定法令”。根?jù)劉松山在八二憲法修憲史料中的發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)胡喬木曾明確提到，法律與法令的區(qū)別在于效力期限的長(zhǎng)短，內(nèi)容上并不嚴(yán)格區(qū)分參見(jiàn)：劉松山《全國(guó)人大及其常委會(huì)決議與決定的應(yīng)然界分》，《法學(xué)》2021年第2期，第46頁(yè)。。這一觀點(diǎn)得到了1982年《憲法》修改草案的印證，該草案曾規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的除了法律以外的決定、決議統(tǒng)稱(chēng)法令，法令具有法律同等的約束力?！鞭D(zhuǎn)引自：肖蔚云《我國(guó)現(xiàn)行憲法的誕生》，第145-146頁(yè)。因此，在法令的內(nèi)容與法律并無(wú)嚴(yán)格區(qū)分的背景下，對(duì)于《1981年授權(quán)決議》這樣授予個(gè)別地方特殊立法權(quán)，并且具有試驗(yàn)性特征的事項(xiàng)，當(dāng)時(shí)的全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)通過(guò)法令作出規(guī)定。

三" 《立法法》規(guī)定縱向立法授權(quán)制度的不足及規(guī)范重構(gòu)

《立法法》以1982年《憲法》為制定依據(jù)，其對(duì)縱向立法授權(quán)制度的規(guī)定應(yīng)當(dāng)要符合《憲法》所設(shè)定的規(guī)范要求。然而，2023年《立法法》第八十四條將授權(quán)主體擴(kuò)張至全國(guó)人大常委會(huì)，顯然與全國(guó)人大才是唯一授權(quán)主體的要求不符。為此，有必要對(duì)現(xiàn)行《立法法》在縱向立法授權(quán)制度設(shè)計(jì)上的不足進(jìn)行反思，并從規(guī)范化、體系化的角度探討可行的改進(jìn)方案。

（一）現(xiàn)行《立法法》第八十四條存在合憲性與體系化不足的缺陷

2023年《立法法》將浦東新區(qū)法規(guī)制定權(quán)和海南自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)法定化，二者與原來(lái)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定權(quán)條款共同組成現(xiàn)在的第八十四條。但是，該條內(nèi)部對(duì)授權(quán)主體的規(guī)定卻不一致。第一款的授權(quán)主體是全國(guó)人大，第二款和第三款規(guī)定的授權(quán)主體卻是全國(guó)人大常委會(huì)。現(xiàn)行《立法法》第八十四條以規(guī)范類(lèi)型為中心的立法邏輯是導(dǎo)致這種不一致的主要原因。盡管這一邏輯源于當(dāng)初2000年《立法法》規(guī)定經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法權(quán)的方式，但當(dāng)縱向立法授權(quán)制度擴(kuò)容之后，授權(quán)主體面臨的合憲性爭(zhēng)議也相應(yīng)放大。

《立法法》以《憲法》為制定依據(jù)。對(duì)于為何以及如何以《憲法》為制定根據(jù)，《立法法》起草工作的早期階段就形成了相當(dāng)明確的意見(jiàn)：“1982年制定的憲法對(duì)立法權(quán)限只作了大致的劃分?！读⒎ǚā肪褪且鶕?jù)憲法的原則和精神，總結(jié)立法工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，把憲法的規(guī)定具體化，對(duì)諸如立法權(quán)限如何具體劃分……等問(wèn)題作出明確的規(guī)定?！眴虝躁?yáng)《立法工作迫切需要制定立法法》，《人大工作通訊》1994年第18期，第16頁(yè)?？梢?jiàn)，在具體制度設(shè)計(jì)上以《憲法》為根據(jù)是《立法法》的初衷。然而，縱向立法授權(quán)制度的授權(quán)主體擴(kuò)張至全國(guó)人大常委會(huì)顯然偏離了《憲法》所設(shè)定的規(guī)范要求。目前以規(guī)范類(lèi)型為中心的制度設(shè)計(jì)需要以既有規(guī)范類(lèi)型為前提，更接近于從“是”到“應(yīng)當(dāng)”的事實(shí)歸納邏輯，與“根據(jù)憲法，制定本法”的規(guī)范演繹邏輯并不相同。

不僅是合憲性方面，以規(guī)范類(lèi)型為中心的立法模式在規(guī)范縱向立法授權(quán)制度的針對(duì)性和體系化方面也存在明顯不足。明確立法權(quán)限固然是《立法法》的目標(biāo)之一，但根據(jù)《立法法》第一條中立法宗旨的表述，“規(guī)范立法活動(dòng)”應(yīng)當(dāng)是其首要目的2000年《立法法》第一條規(guī)定：“為了規(guī)范立法活動(dòng)，健全國(guó)家立法制度，建立和完善有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，保障和發(fā)展社會(huì)主義民主，推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，根據(jù)憲法，制定本法。”。然而，現(xiàn)行《立法法》第八十四條后兩款雖然確認(rèn)了兩種最新的授權(quán)立法權(quán)，卻忽視了授權(quán)立法行為本身的規(guī)范性。

值得注意的是，從浦東新區(qū)法規(guī)和海南自貿(mào)港法規(guī)寫(xiě)入《立法法》的過(guò)程來(lái)看，該法第八十四條更多是對(duì)既有授權(quán)實(shí)踐的追認(rèn)。在全國(guó)人大常委會(huì)提請(qǐng)第十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議的《立法法（修正草案）》及此前的草案版本中，并無(wú)關(guān)于浦東新區(qū)法規(guī)和海南自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)的規(guī)定。在草案審議過(guò)程中，有代表臨時(shí)提出兩類(lèi)授權(quán)立法“作為新時(shí)代地方立法的新實(shí)踐新發(fā)展，有必要在立法法中予以體現(xiàn)”，憲法和法律委員會(huì)才建議增加兩類(lèi)法規(guī)制定權(quán)的相關(guān)規(guī)定《第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法（修正草案）〉審議結(jié)果的報(bào)告》（2023年3月8日第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議主席團(tuán)第二次會(huì)議通過(guò)），《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2023年第3號(hào)，第242頁(yè)。。這種臨時(shí)性的追認(rèn)與2000年《立法法》對(duì)待授權(quán)立法的謹(jǐn)慎、規(guī)范立場(chǎng)有很大不同。在2000年《立法法》制定過(guò)程中，立法者十分重視依法授權(quán)、授權(quán)立法依法行使、避免授權(quán)無(wú)序等相關(guān)問(wèn)題參見(jiàn)：山野《關(guān)于立法監(jiān)督——立法法起草工作研討會(huì)觀點(diǎn)綜述之二》，《行政法學(xué)研究》1994年第3期，第44-45頁(yè)。。對(duì)于《立法法》是否規(guī)定以及如何規(guī)定經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的問(wèn)題，不僅曾組織多次論證參見(jiàn)：?jiǎn)虝躁?yáng)《立法工作迫切需要制定立法法》，《人大工作通訊》1994年第18期，第17頁(yè)；許安標(biāo)《關(guān)于立法權(quán)限的劃分——立法法起草工作研討會(huì)觀點(diǎn)綜述之一》，《行政法學(xué)研究》1994年第3期，第43頁(yè)；喬曉陽(yáng)《完善我國(guó)立法體制" 維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一》，《人大工作通訊》1998年第21期，第15-16頁(yè)。，而且也聽(tīng)取了其他地方的意見(jiàn)《各地和中央有關(guān)部門(mén)對(duì)立法法（草案）關(guān)于立法權(quán)限問(wèn)題的意見(jiàn)》，張春生主編《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，法律出版社2000年版，第329頁(yè)。。相較而言，現(xiàn)行《立法法》雖然十分高效地將浦東新區(qū)法規(guī)制定權(quán)和海南自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)法定化，但在縱向立法授權(quán)行為規(guī)范化和體系化方面仍有完善空間。這不僅影響《立法法》本身的體系價(jià)值，也未就今后如何規(guī)范類(lèi)似授權(quán)提供明確的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）《立法法》對(duì)縱向立法授權(quán)制度的探索

在起草2000年《立法法》的過(guò)程中，立法者曾考慮過(guò)將縱向立法授權(quán)制度作為專(zhuān)屬立法權(quán)制度的例外情形之一。在1994年5月召開(kāi)的《立法法》起草工作研討會(huì)上，針對(duì)中央和地方立法權(quán)限的劃分問(wèn)題，就有觀點(diǎn)提出，對(duì)于專(zhuān)屬立法權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，“非經(jīng)特別授權(quán)，地方不能涉及”山野《制定立法法 完善立法制度——立法法起草工作研討會(huì)綜述》，《中國(guó)法學(xué)》1994年第4期，第124頁(yè)。；也有觀點(diǎn)主張，地方性法規(guī)的具體調(diào)整范圍應(yīng)當(dāng)包括“上級(jí)人大及其常委會(huì)的授權(quán)事項(xiàng)”許安標(biāo)《關(guān)于立法權(quán)限的劃分——立法法起草工作研討會(huì)觀點(diǎn)綜述之一》，《行政法學(xué)研究》1994年第3期，第42頁(yè)。。

在草案起草階段，曾有7個(gè)版本的草案或?qū)＜医ㄗh稿都規(guī)定了縱向立法授權(quán)的一般制度，具體為《立法法》（1995年5月1日試擬稿·一稿）第十五條第二款、《立法基本法》（1995年8月1日試擬稿·二稿）第十七條第二款、《立法法》（1996年10月20日專(zhuān)家建議稿）第十二條、《立法法》（1997年3月18日法工委國(guó)家行政法室內(nèi)部試擬稿四稿）第十五條第二款和第三款、《立法法（征求意見(jiàn)稿）》（1997年6月5日稿）第十四條第二款和第十五條、《立法法（草案）》（1999年8月6日稿）第五十條、《立法法（草案）》（1999年10月18日稿）第十一條2019年5月20日，原全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國(guó)家法室主任陳斯喜在接受劉王芳訪談的郵件中提到，《立法法》制定過(guò)程中的相關(guān)草案不便公開(kāi)。就筆者所及資料亦未見(jiàn)官方發(fā)布相關(guān)草案版本，因此，此處引用內(nèi)容參見(jiàn)：劉王芳《〈中華人民共和國(guó)立法法〉創(chuàng)制研究》附錄“立法法稿本”，合肥工業(yè)大學(xué)出版社2023年版，第298-299、317、335、360、372、386、395-396頁(yè)；劉松山《中國(guó)立法問(wèn)題研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2016年版，第62、76頁(yè)。。盡管這些規(guī)定的具體內(nèi)容和條文位置存在個(gè)別差異，但都規(guī)定必要時(shí)可將全國(guó)人大及其常委會(huì)立法權(quán)限范圍內(nèi)的事項(xiàng)授權(quán)相應(yīng)的地方人大及其常委會(huì)制定法規(guī)。尤為關(guān)鍵的是，《立法法（草案）》（1999年8月6日稿）第五十一條和《立法法（草案）》（1999年10月18日稿）第十二條特別規(guī)定：“凡允許對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律作出變通規(guī)定的授權(quán)，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)決定?！币簿褪钦f(shuō)，《立法法》草案不僅曾經(jīng)嘗試規(guī)定縱向立法授權(quán)的一般制度，而且還規(guī)定有權(quán)作出變通型授權(quán)立法決定的主體只能是全國(guó)人大。

然而，自2000年1月25日的草案修改稿開(kāi)始，直至2000年3月15日第九屆全國(guó)人大第三次會(huì)議正式通過(guò)《立法法》，均未在條文中對(duì)縱向立法授權(quán)制度作一般性規(guī)定，僅僅是對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定權(quán)加以確認(rèn)。根據(jù)《立法法（草案）》提交全國(guó)人大審議時(shí)的說(shuō)明，《立法法（草案）》只對(duì)授權(quán)立法制度“作了必要的規(guī)定”，并且提出“今后，隨著法律的日漸完善，逐步形成比較完備的法律體系，授權(quán)立法的范圍自然逐漸縮小”顧昂然《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法（草案）〉的說(shuō)明》（2000年3月9日在第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上），《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2000年第2號(hào)，第131-132頁(yè)。。因此，基于這種“授權(quán)立法收縮論”的預(yù)設(shè)，《立法法》沒(méi)有從建構(gòu)一般制度的角度規(guī)定縱向立法授權(quán)制度，只對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定權(quán)加以明確?？墒?，近年來(lái)授權(quán)實(shí)踐中的擴(kuò)張傾向表明，縱向立法授權(quán)制度的發(fā)展方向與2000年《立法法》制定時(shí)“授權(quán)立法收縮論”的預(yù)判完全不同。因此，如何規(guī)范縱向立法授權(quán)制度應(yīng)當(dāng)是今后《立法法》必須要加以回應(yīng)和解決的問(wèn)題。

（三）《立法法》完善縱向立法授權(quán)制度的具體方案

不論是出于對(duì)現(xiàn)行《立法法》第八十四條的完善，還是為了規(guī)范后續(xù)制度發(fā)展，《立法法》都應(yīng)當(dāng)根據(jù)縱向立法授權(quán)的憲法要求進(jìn)行調(diào)整。調(diào)整的關(guān)鍵在于，根據(jù)縱向立法授權(quán)行為的性質(zhì)對(duì)其作一般性規(guī)定，并且明確縱向立法授權(quán)的主體只能是全國(guó)人大。具體而言，立法者可以考慮在第二章“法律”的“立法權(quán)限”這一節(jié)增加一條內(nèi)容：“全國(guó)人民代表大會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則，制定法規(guī)，在特定范圍內(nèi)實(shí)施。”如此規(guī)定是基于以下三方面的理由。

其一，《立法法》應(yīng)將目前第八十四條中的三種授權(quán)類(lèi)型作為一個(gè)整體作系統(tǒng)性規(guī)定。現(xiàn)行《立法法》第八十四條所規(guī)定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī)、海南自貿(mào)港法規(guī)都是基于“中央-地方”維度的授權(quán)，這是三者的共通邏輯。同時(shí)，將調(diào)整對(duì)象明確為授權(quán)行為而非授權(quán)立法的規(guī)范類(lèi)型，既能突出規(guī)范立法授權(quán)活動(dòng)的目的，亦能規(guī)避現(xiàn)行《立法法》第八十四條潛藏的由事實(shí)導(dǎo)向規(guī)范的問(wèn)題。

其二，《立法法》應(yīng)該明確全國(guó)人大是唯一的授權(quán)主體。這是對(duì)《憲法》中規(guī)范要求和民主原則的落實(shí)，也是對(duì)20世紀(jì)八九十年代立法授權(quán)憲法慣例的遵循。如此規(guī)定，不僅有助于避免當(dāng)前授權(quán)實(shí)踐中削弱全國(guó)人大最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)地位的情況，亦可為后續(xù)授權(quán)實(shí)踐提供明確的標(biāo)準(zhǔn)。

其三，確定該條的位置。由于縱向立法授權(quán)條款規(guī)定的是全國(guó)人大的權(quán)限，在第二章“法律”的“立法權(quán)限”這一節(jié)當(dāng)中作出規(guī)定是更為合宜的，具體位置可緊接國(guó)務(wù)院授權(quán)立法權(quán)條款之后。如此調(diào)整主要是基于以下兩點(diǎn)考慮：一是縱向立法授權(quán)條款的調(diào)整對(duì)象應(yīng)是全國(guó)人大授予立法權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)在全國(guó)人大的立法權(quán)限部分作出規(guī)定，而不是位于“地方性法規(guī)”章節(jié)；二是縱向立法授權(quán)是我國(guó)授權(quán)立法體制的內(nèi)容之一，《立法法》對(duì)授權(quán)制度的規(guī)定應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)體系融貫的價(jià)值?？v向立法授權(quán)是針對(duì)地方作出，將該條置于國(guó)務(wù)院授權(quán)立法條款之后，這樣可以與《立法法》體例內(nèi)容上先中央、后地方的邏輯保持一致。

［責(zé)任編輯：蘇雪梅］

Normative Construction of Vertical Legislative Authorization by the National People’s Congress

Tan Jialing， Lin Yan" 55-62

The current system of vertical legislative authorization faces the issue of expanding the scope of authorizing entities. The traditional hierarchical theory fails to explain the nature and normative requirements of vertical legislative authorization. Essentially， vertical legislative authorization is an exceptional way of allocating legislative power， based on the fundamental law-making authority of state institutions， with formal basis derived from the fallback jurisdiction clause of the highest state organ， and subjective legitimacy supported by the principle of “dual initiative”. The foundational authority， democratic requirements， and constitutional conventions indicate that the authorizing entity must be the National People’s Congress. However， Article 84 of the Legislation Law in 2023 expanded the authorizing entity to include the Standing Committee of the National People’s Congress， which contradicts the original intent of the Constitution. The Legislation Law should adhere to the constitutional requirement that the authorizing entity for vertical legislative authorization must be the National People’s Congress， and enhance the content design and structural arrangement of the current Article 84 in accordance with the requirements of normalization and systematization.