農(nóng)村新型土地利用關(guān)系重構(gòu)與鄉(xiāng)村治理

樓佳俊

摘要：江蘇省蘇州市張家港市南豐鎮(zhèn)永聯(lián)村為解決鄉(xiāng)村發(fā)展過程中的土地利用問題，進(jìn)行了一系列的探索和實踐，通過土地利用關(guān)系的重構(gòu)，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村發(fā)展的轉(zhuǎn)型，并從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會服務(wù)均等化、村莊治理等各個方面對村莊進(jìn)行了革新。針對農(nóng)村新型土地利用關(guān)系的重構(gòu)進(jìn)行了分析與探索，并總結(jié)了“村企合一”型村莊發(fā)展模式存在的問題，對促進(jìn)鄉(xiāng)村治理問題提出了對策與建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地利用；“村企合一”；鄉(xiāng)村治理；永聯(lián)村

中圖分類號：F320 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）15-2954-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.15.039

Abstract： To solve the land-use issues during the process of rural development， the Yonglian village of Zhangjiagang conducted a series of exploration and practice. By the reconstruction of land-use relationships， the village realized the transformation of rural development and was reformed from aspects such as the rural economy， the equalization of social services， village governance. By reflection and exploration on the reconstruction of new rural land use relationship， the village development modes as "Village-Enterprises in One"， and suggestions for the promotion of rural governance were summarized.

Key words： rural land use； "Village-Enterprises in One"； rural governance； Yonglian village

土地問題是中國“三農(nóng)”問題的核心，關(guān)乎城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、社會穩(wěn)定和民心向背。農(nóng)村土地制度改革是中國土地管理制度改革的重要內(nèi)容，也是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。通過農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)（退出）、農(nóng)民土地入股等多種形式調(diào)整農(nóng)村土地利用關(guān)系，為鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了機遇和挑戰(zhàn)，同時也為鄉(xiāng)村治理帶來了新的挑戰(zhàn)[1]。通過調(diào)查分析江蘇省蘇州市張家港市南豐鎮(zhèn)永聯(lián)村鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化，探討土地利用關(guān)系調(diào)整引發(fā)的鄉(xiāng)村治理變化，由此分析新型的鄉(xiāng)村治理對土地利用關(guān)系重構(gòu)的影響，并說明了“村企合一”型村莊的農(nóng)村土地利用模式對農(nóng)村土地制度改革提出的新需求。

永聯(lián)村有“村企合一”的基礎(chǔ)，借助“集體資本”的支撐，通過第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展促進(jìn)了永聯(lián)村土地利用的重構(gòu)。一是居住用地模式的重構(gòu)，通過村集體與農(nóng)戶簽訂合同，逐步使農(nóng)地與宅基地實現(xiàn)土地入股，由以前農(nóng)戶分散居住，實現(xiàn)了社區(qū)集中居住。永聯(lián)村建設(shè)的可入住4 500戶居民的“鋼村嘉園”，總投資15億元，占地面積約533 333 m2，建筑面積56萬m2。二是通過對土地利用關(guān)系的重構(gòu)，使村莊的生活服務(wù)設(shè)施用地大幅增加。通過平整農(nóng)地與宅基地，節(jié)省出大量的農(nóng)村用地空間，永聯(lián)村投資 6 000萬元建設(shè)社區(qū)服務(wù)中心、文化活動廣場，強化農(nóng)村社區(qū)服務(wù)功能。三是通過土地入股使工業(yè)用地規(guī)模得到擴大，農(nóng)戶的土地并沒有退出，而是入股至村辦企業(yè)永鋼集團(tuán)，集團(tuán)因此可以擴大用地規(guī)模，并將所得經(jīng)濟(jì)效益分配給農(nóng)戶，實現(xiàn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平的提高。四是耕地利用方式的變革。以前由農(nóng)戶家庭經(jīng)營，現(xiàn)在533 hm2耕地經(jīng)過土地流轉(zhuǎn)到集體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)公司統(tǒng)一經(jīng)營，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的集中化經(jīng)營。

1 鄉(xiāng)村土地利用及其關(guān)系調(diào)整

1.1 第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)土地利用轉(zhuǎn)變

改革開放前，永聯(lián)村是江蘇省乃至全國貧困地區(qū)之一。1978年，村書記根據(jù)永聯(lián)村地理條件，探索出“種植+養(yǎng)殖”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，賺取了第一桶金；1983年，村書記吳棟材受到農(nóng)村建房需要鋼材的啟發(fā)，興辦了軋鋼廠；1995年，軋鋼廠得到很好的發(fā)展，需要土地發(fā)展空間，因此開始實施與周邊自然村合并；2006年，軋鋼廠盈利變少，吳書記提出產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，創(chuàng)辦了煉鋼廠，實現(xiàn)了年1 000萬鋼產(chǎn)能。目前，永聯(lián)村土地面積10.5 km2，擁有77個村民小組，村民10 400人。2010年，村工業(yè)銷售收入285億元，利稅16億元，村民人均收入21 586元；村辦企業(yè)永鋼集團(tuán)總資產(chǎn)達(dá)160億元，擁有500萬t鋼和500萬t材的年產(chǎn)能力，名列全國冶金百強企業(yè)第29位；全村總資產(chǎn)達(dá)40億元，綜合經(jīng)濟(jì)實力跨入全國行政村三甲行列。2011年1-7月煉鋼250萬t，軋鋼262萬t，銷售收入212億元，利稅10.38億元。“十二五”期間永鋼集團(tuán)和永聯(lián)村所有建設(shè)項目總投資90億元，到2013年永鋼集團(tuán)躋身為煉鋼和軋鋼產(chǎn)能各1 000萬t的綜合型冶金企業(yè)，年銷售收入達(dá)700億元，利稅50億。

1.2 農(nóng)民收入多元化，財產(chǎn)性、工資性收入及轉(zhuǎn)移支付較高

目前永聯(lián)村已是蘇南最大最富裕的村之一，全村總資產(chǎn)達(dá)40億元。2011年，村民人均收入已達(dá)25 238元。永聯(lián)村村民收入實現(xiàn)多元化，主要包括工資性收入、財產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移支付，且都較高。村民將農(nóng)地流轉(zhuǎn)給集體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)公司，可獲得年租金1 300元/667 m2，明顯高于其他村莊，尤其是蘇北地區(qū)土地流轉(zhuǎn)年租金達(dá)800～900元/667 m2的水平。永鋼集團(tuán)發(fā)展過程中以集體土地入股的形式通過征收占用了農(nóng)村集體的土地，這部分土地占有永鋼集團(tuán)25%的股權(quán)，實現(xiàn)農(nóng)戶按年分紅。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，部分村民到永鋼集團(tuán)工作，可每月獲得工資3 000～3 500元；如果是技術(shù)性較強的工種，每月工資可達(dá)到5 000～6 000元。此外，村黨委采取多種方式不斷提高“轉(zhuǎn)移支付”和“二次分配”的水平，建立村民保障體系。2007年村民通過享受7項集體補貼，人均獲益近5 000元。在醫(yī)療上，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險覆蓋率達(dá)100%；在教育上，村民子女上小學(xué)、初中每年可獲得500元的補助，高中、大學(xué)每年可獲得2 000元補助；在養(yǎng)老上，大于50歲的女性和大于60歲的男性，享受每月600元的養(yǎng)老金。從2004年開始，永聯(lián)村就設(shè)立了“文明家庭獎”，每年拿出1 000萬元作為精神文明建設(shè)獎金，引導(dǎo)村民提高“文明素質(zhì)”和享受現(xiàn)代生活。其中，老年人、老黨員、在校學(xué)生、享有農(nóng)保和社保的人員可獲得福利性收入，少數(shù)困難村民家庭則可從“惠民基金”獲得救濟(jì)性收入。endprint

1.3 “三位一體、共融分治”的多元化治理格局形成

隨著永聯(lián)村經(jīng)濟(jì)實力的壯大、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的加快推進(jìn)、村民居住地轉(zhuǎn)移和身份轉(zhuǎn)變，以及外來人口大量增加，傳統(tǒng)的農(nóng)村格局逐步被打破，農(nóng)戶在農(nóng)地流轉(zhuǎn)及集中居住過程中出現(xiàn)了許多新情況、新問題。農(nóng)村基層組織和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，為保障農(nóng)戶利益作出了相應(yīng)調(diào)整與改革。目前，永聯(lián)村范圍內(nèi)形成了3個治理主體，即永鋼集團(tuán)、永聯(lián)村經(jīng)濟(jì)合作社、永合社區(qū)。永鋼集團(tuán)采用現(xiàn)代企業(yè)管理制度，獨立經(jīng)營，自負(fù)盈虧；經(jīng)濟(jì)合作社是以土地、資產(chǎn)、資本為紐帶的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體，按照合作社規(guī)律辦事；永合社區(qū)隸屬于南豐鎮(zhèn)，實行社區(qū)自治?！叭灰惑w、共融分治”的治理格局由此形成。

永聯(lián)村治理格局以發(fā)展社員的利益為核心，永鋼集團(tuán)25%的股份，對集體土地、集體資產(chǎn)和集體資本進(jìn)行規(guī)?；I(yè)化、市場化運營，確保集體資產(chǎn)保值增值，同時不斷發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)，確保社員可持續(xù)性富裕的目標(biāo)；經(jīng)濟(jì)合作社確保了10 676名社員共同擁有的533 hm2耕地、400多個門面店的有效利用及合理開發(fā)；永合社區(qū)下設(shè)綜合管理部、社務(wù)管理部、資產(chǎn)管理部、經(jīng)營管理部、財務(wù)管理部等5個部門，確保農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的利益能夠得到有效保障。多元化的治理格局，使土地治理效率顯著提高，大大提升了永聯(lián)村農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)及集中居住的意愿。

1.4 村集體統(tǒng)一經(jīng)營農(nóng)業(yè)

隨著集體經(jīng)濟(jì)實力的壯大，永聯(lián)村不斷以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，強化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。2000年永聯(lián)村投入大量資金成立了“永聯(lián)苗木公司”，將全村313 hm2可耕地全部實行流轉(zhuǎn)，對土地進(jìn)行集約化經(jīng)營。村集體統(tǒng)一經(jīng)營農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)了經(jīng)營多元化，獲得了巨大的經(jīng)濟(jì)和社會效益：苗木公司對外承接綠化工程，出售綠化樹木，每年能達(dá)到上千萬元的效益。目前，永聯(lián)村正在規(guī)劃建設(shè)200 hm2高效農(nóng)業(yè)示范區(qū)，設(shè)立農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，并提供農(nóng)業(yè)項目啟動資金，對發(fā)展特色養(yǎng)殖業(yè)予以補助，促進(jìn)高效農(nóng)業(yè)加快發(fā)展。

1.5 公共服務(wù)均等化深入推進(jìn)

農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，永聯(lián)村為提高農(nóng)戶的“市民化”水平，深入推進(jìn)公共服務(wù)均等化，建設(shè)高品質(zhì)的集中居住區(qū)、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度、建立社區(qū)服務(wù)中心并豐富居民的文化生活。

農(nóng)戶集中居住區(qū)配套建設(shè)商業(yè)休閑街、居民生活街、農(nóng)貿(mào)市場、醫(yī)院、污水處理廠、喜事廳、敬孝堂等設(shè)施，集居住飲食、娛樂休閑、文教衛(wèi)生等功能于一體，是一個綜合性、現(xiàn)代化、高標(biāo)準(zhǔn)的人文居住區(qū)。永聯(lián)村投資十多億元建設(shè)了擁有幼兒園、小學(xué)、醫(yī)院、商業(yè)街、農(nóng)貿(mào)市場、休閑公園等的系列配套工程；投資500萬元建成集圖書館、健身房、棋牌室、歌舞廳為一體的社區(qū)服務(wù)中心；投資5 000萬建起籃球場、文化廣場和影劇院。2006年永聯(lián)村投資10億元，為村民建現(xiàn)代新村，全部建成后，8 000多戶村民都可以入住公寓式樓房，同時節(jié)約土地約53 hm2。對購買新村住房者，村里直接或間接補貼1 400元/m2，實際購價約為500元/m2，遠(yuǎn)低于建設(shè)成本，使居民生活環(huán)境和生活質(zhì)量顯著提高。

1.6 “共建共享”是核心，保持農(nóng)民與土地的聯(lián)系是原則

永聯(lián)村發(fā)展過程中始終堅持“共建共享”的原則，隨著集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，集體土地也出現(xiàn)了多元化的利用模式，而村民始終保持與土地的聯(lián)系，通過就業(yè)及“土地入股”等多種形式參與著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

經(jīng)過數(shù)次并村后，永聯(lián)村村民過萬，解決流轉(zhuǎn)農(nóng)地后農(nóng)戶的就業(yè)問題成為鄉(xiāng)村治理的一項重頭工作。永聯(lián)村利用永鋼集團(tuán)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，創(chuàng)辦了制釘廠等勞動密集型企業(yè)，有效吸納了村里剩余勞動力。村里還開辟2.67 hm2地建設(shè)了個私工業(yè)園，統(tǒng)一建造生產(chǎn)廠房，廉價租給當(dāng)?shù)貍€私業(yè)主。永聯(lián)村還依托本村多達(dá)2萬人的外來流動人口的條件，鼓勵和引導(dǎo)村民發(fā)展餐飲、衛(wèi)生、娛樂、房屋出租等服務(wù)業(yè)滿足村民的就業(yè)需求，為村民提供多種就業(yè)途徑，使村民參與到鄉(xiāng)村發(fā)展中來。

近幾年，永鋼集團(tuán)根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展優(yōu)勢，注重產(chǎn)業(yè)升級，陸續(xù)投資建設(shè)了第二線材廠、新棒材廠、第二制氧廠、3萬t級長江自備碼頭等重大工業(yè)項目。永聯(lián)村采用集體土地入股的方式，使農(nóng)民能夠享有鄉(xiāng)村企業(yè)的25%的股權(quán)，所以產(chǎn)業(yè)升級的背后，能夠使農(nóng)戶在“共建共享”中保持與土地的聯(lián)系，參與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2 土地利用關(guān)系重構(gòu)過程中的鄉(xiāng)村治理問題

2.1 鄉(xiāng)村治理模式難以大規(guī)模推廣

永聯(lián)村可以依托強大的企業(yè)經(jīng)濟(jì)作為其發(fā)展的動力，是因為村集體領(lǐng)導(dǎo)班子在村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策及土地利用關(guān)系重構(gòu)決策中起了決定性的作用，形成了村集體主導(dǎo)型的鄉(xiāng)村治理模式。在村莊的發(fā)展過程中，如何選擇企業(yè)，如何進(jìn)行土地規(guī)劃，何時進(jìn)行企業(yè)轉(zhuǎn)型，怎樣調(diào)動農(nóng)民的積極性等，都是村集體在指揮和領(lǐng)導(dǎo)。一旦村集體的指揮或者政策出現(xiàn)偏差，其后果難以想象。

雖然永聯(lián)村土地利用關(guān)系重構(gòu)完成度較高且質(zhì)量較好，鄉(xiāng)村治理水平也達(dá)到了較高水平，但是永聯(lián)村的鄉(xiāng)村治理模式難以復(fù)制。首先，永聯(lián)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式難以復(fù)制，永聯(lián)村由原來47 hm2的小村莊到如今占地533 hm2的大型村莊，發(fā)展模式及其道路都難以復(fù)制，其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定了它的發(fā)展方式，一般村莊難以效仿。其次，永聯(lián)村土地利用關(guān)系重構(gòu)后的政策及資金保障水平也難以復(fù)制。僅企業(yè)利潤分紅每年每人達(dá)到7 000多元的水平，一般村莊發(fā)展水平很難達(dá)到。第三，土地利用關(guān)系重構(gòu)后，永聯(lián)村可以保證村民公共服務(wù)均等化、就業(yè)有保障，但是一般村莊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也很難達(dá)到這種標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 村民生產(chǎn)生活過度依賴村集體

永聯(lián)村土地利用關(guān)系重構(gòu)之后，農(nóng)民的生活及就業(yè)有了保障，社區(qū)的公共服務(wù)水平也達(dá)到較高水平，但是也引發(fā)了部分村民對集體過于依賴的問題。在“進(jìn)了永聯(lián)門，就是永聯(lián)人”這種思想的引導(dǎo)下，農(nóng)民的集體意識較強烈，土地利用關(guān)系重構(gòu)的熱情較高，搞集體經(jīng)濟(jì)的支持力度也很大。但是部分村民在享受了村內(nèi)的福利后，仍無法滿足，開始向村集體索求家人更多的就業(yè)與保障。在集體思想影響下，部分村民認(rèn)為村集體占用了村民的土地，就有義務(wù)承擔(dān)村民的就業(yè)與保障，也有義務(wù)承擔(dān)村民子女的生活保障，否則就會通過法律武器狀告村集體濫用職權(quán)并奪回集體對自己土地的使用權(quán)。endprint

在永聯(lián)村村民的“市民化”過程中，村集體扮演的引導(dǎo)者角色慢慢被村民當(dāng)做了擔(dān)保角色。即“市民化”過程中，村民的就業(yè)問題及生活保障問題，甚至子女的就業(yè)問題等，都要由村里來解決，而村民則在重度依賴集體的過程中，逐漸失去了“自力更生”的意識。

2.3 農(nóng)地經(jīng)營權(quán)歸屬問題

永聯(lián)村土地利用關(guān)系重構(gòu)進(jìn)行較早，土地開發(fā)利用強度較大，因此當(dāng)時土地利用過程都是“確權(quán)不確地”的，即只能根據(jù)村民土地證書確定土地面積，但是無法確定土地位置。這種確權(quán)不確地的土地權(quán)屬管理模式為鄉(xiāng)村治理帶來了諸多問題。

雖然永聯(lián)村村民都是自愿與村集體簽訂合同流轉(zhuǎn)或出租土地，但仍有部分村民在項目或者企業(yè)建成后想要退出合同，來索取自己土地的使用權(quán)。在“確權(quán)不確地”的前提下，村集體無法確定某位村民的某塊土地，而且項目或企業(yè)完工后，投資強度與開發(fā)強度也不允許村民撤回某塊土地的使用權(quán)。在土地的糾紛過程中，若村集體將企業(yè)或項目的部分利潤用來補償某些村民土地經(jīng)營權(quán)，那么就會引起更多人退出，從而導(dǎo)致項目無法進(jìn)行下去，進(jìn)而引發(fā)管理的混亂。若村集體將某些人的退出請求置之不理，那么這些人會訴諸法律來維護(hù)自己的權(quán)利，這又為鄉(xiāng)村治理帶來困境[2]。

村集體為了確保集體企業(yè)的正常運作及項目的順利實施，主張“確股”但不“確地”，即讓農(nóng)戶了解并持有土地經(jīng)營權(quán)的股份，但不確定土地的具體位置。因為村集體擔(dān)心在“確地”之后，村民了解自己土地精確位置，會聯(lián)合更多的人，在大面積的土地上爭取所謂的“權(quán)利”[3]。所以在確權(quán)不確地的土地權(quán)屬管理模式下，無論企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展如何，都會使得未來農(nóng)民難以收回農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。

2.4 村集體權(quán)力過大，事務(wù)繁雜

永聯(lián)村村集體在永聯(lián)村的土地利用關(guān)系重構(gòu)與鄉(xiāng)村治理過程中起了至關(guān)重要的作用。何時選擇開辦鋼鐵集團(tuán)，何時進(jìn)行多村聯(lián)并，何時進(jìn)行企業(yè)轉(zhuǎn)型，怎樣提供社會服務(wù)等問題，都是由村集體在進(jìn)行指揮與規(guī)劃。

村集體一方面經(jīng)營永鋼集團(tuán)，承擔(dān)著村民土地分紅與就業(yè)的壓力；另一方面，處理鄉(xiāng)村治理問題，在維持村民和諧的基礎(chǔ)上，承擔(dān)著進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)的任務(wù)。村集體經(jīng)營企業(yè)的效益直接關(guān)乎群眾的利益，一旦經(jīng)濟(jì)效益下滑或者企業(yè)破產(chǎn)，很可能導(dǎo)致村民因利益受損而退出土地承包合同，甚至引起大規(guī)模的群體性事件。

永聯(lián)村經(jīng)過長時間的發(fā)展，逐漸積累起村民的信任，雖然有些個別事件發(fā)生，但可以處理比較得當(dāng)。但永聯(lián)村的模式并不是最正確的模式，村集體權(quán)力過大也不一定適合所有村子。村集體作為政府政策的執(zhí)行者，是協(xié)助政府執(zhí)法和實施土地政策的部門。村集體決不能直接參與土地經(jīng)營活動，一定要將村企嚴(yán)格分開，管理與經(jīng)營相分離，否則會激發(fā)更多的社會問題。

3 對策與建議

3.1 正確認(rèn)識“村企合一”的軟弱性，審慎使用“公司并村”模式

“村企合一”模式下的企業(yè)家享有集體資源支配的話語權(quán)，他們已將企業(yè)的經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)視為自身的優(yōu)勢所在，即使企業(yè)已經(jīng)獲得自生能力，其依舊將村莊資源稟賦作為企業(yè)發(fā)展的最有利支撐。2013年中央“一號文件”指出“以清產(chǎn)核資、資產(chǎn)量化、股權(quán)管理為主要內(nèi)容，加快推進(jìn)農(nóng)村集體‘三資管理的制度化、規(guī)范化、信息化”，“鼓勵具備條件的地方推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，探索集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定的具體辦法”。實際上，在現(xiàn)有的土地政策下，產(chǎn)權(quán)問題將會長期困擾地方政府和農(nóng)民，并衍生出諸如小產(chǎn)權(quán)房、村民身份轉(zhuǎn)變等一系列問題[4]。農(nóng)民依靠土地和集體資產(chǎn)入股將始終是產(chǎn)權(quán)問題處理中的一個難題。在村企共建的模式下，企業(yè)出于自身利益的考慮，不同地區(qū)、不同發(fā)展階段的集體經(jīng)濟(jì)組織難以形成統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)架構(gòu)，產(chǎn)權(quán)界定的形式必將呈現(xiàn)多元化，真正現(xiàn)代企業(yè)制度概念下的企業(yè)難以形成。從理論上講，在現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，只要股份合作制概念存在，產(chǎn)權(quán)改革就不會徹底完成。村莊與企業(yè)間的這種特殊的關(guān)系存在，將可能成為未來集體產(chǎn)權(quán)制度改革的最大阻力。在鄉(xiāng)村發(fā)展過程中，要正確認(rèn)識“村企合一”軟弱性，審慎使用“公司并村”的模式[5]。

3.2 強化農(nóng)戶的自主擇業(yè)觀念

土地利用關(guān)系重構(gòu)后的鄉(xiāng)村治理目標(biāo)是使農(nóng)民隨著農(nóng)村土地生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，逐漸從生產(chǎn)方式、生活方式、居住方式、收入方式、就業(yè)方式等向市民化轉(zhuǎn)變。這并不意味著農(nóng)民是依托土地或者村集體才實現(xiàn)的轉(zhuǎn)變，而是其在保持土地關(guān)系的基礎(chǔ)上實現(xiàn)“自力更生”[6]。

村集體作為鄉(xiāng)村治理的主體，應(yīng)逐步強化農(nóng)戶的自主擇業(yè)觀念，而非一味地依賴集體提供工作。集體組織根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，逐步建立勞務(wù)公司或就業(yè)市場幫助農(nóng)民去爭取更多的就業(yè)機會，而非單一增加農(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn)和紅利標(biāo)準(zhǔn)。在提供給村民更多均等化服務(wù)的同時，應(yīng)更多地指導(dǎo)其在思想上的“市民化”，從而逐漸擺脫對集體的深度依賴關(guān)系。

政府應(yīng)逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力就業(yè)市場。要逐步改革城鄉(xiāng)分割的二元就業(yè)制度，取消就業(yè)中的城鄉(xiāng)戶籍歧視[7]。要充分發(fā)揮市場在調(diào)節(jié)就業(yè)中的基礎(chǔ)性作用，逐步建立城鄉(xiāng)勞動者自主擇業(yè)、平等就業(yè)的就業(yè)制度。要建立城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)用工信息共享。通過城鄉(xiāng)一體化勞動力市場把農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，使其在職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)援助、自主創(chuàng)業(yè)等方面享受和城市居民一樣的就業(yè)服務(wù)和政策待遇。

3.3 正確處理“確權(quán)”和“確股”的關(guān)系

在農(nóng)村開展土地承包經(jīng)營活動，要處理好“確權(quán)”和“確股”的關(guān)系?！按_權(quán)”應(yīng)依照法律、政策規(guī)定，按照一定程序，確認(rèn)承包農(nóng)戶對村集體土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，是國家層面對農(nóng)民的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利確認(rèn)；而“確股”只是相對經(jīng)濟(jì)獨立的經(jīng)濟(jì)主體對股東股權(quán)比例的確認(rèn)，具體到土地確權(quán)更多體現(xiàn)的是對土地收益進(jìn)行分配的方式，二者不能混為一談[8]。首先要“確權(quán)”然后才能“確股”?！按_權(quán)不確地”方式中的確權(quán)，不但要確定農(nóng)戶的承包面積，而且也要確定農(nóng)戶的具體地塊和空間位置，為更好地體現(xiàn)對農(nóng)戶承包權(quán)的確認(rèn)，建議仍舊由縣級以上土地承包管理部門對農(nóng)戶承包面積進(jìn)行登記確認(rèn)，由區(qū)縣人民政府頒發(fā)注明確股方式的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書》，以確保農(nóng)戶在未來能夠收回自己的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。endprint

3.4 弱化政府行政管制，促進(jìn)村民自治

弱化政府行政管制就是使鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理由單一的行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)閲@為農(nóng)民和農(nóng)村生產(chǎn)生活提供有效服務(wù)進(jìn)行管理，管那些應(yīng)該由政府管，且只有政府能管好的事情[9]。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本職能是提供地方公共產(chǎn)品，滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)居民的公共需要，它包括當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會治安、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、防疫、居民基本社會保障、農(nóng)田水利建設(shè)、公路建設(shè)、為農(nóng)民提供生產(chǎn)咨詢和培訓(xùn)服務(wù)以及基本的政府行政管理等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該從大量政府管不了也管不好的事情中解脫出來，糾正越位的政府行為，如干涉農(nóng)民該種什么不該種什么，政府直接投資辦企業(yè)。分散鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)過分集中的權(quán)力，運用企業(yè)精神改造鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立以市場為依據(jù)的管理機制[10-12]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些部門要進(jìn)行改革，推向市場。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)要理順與村民自治組織的關(guān)系，真正變“命令”為“服務(wù)”。經(jīng)過改造后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將作為為農(nóng)民提供生產(chǎn)和生活秩序的政府而不是更多地表現(xiàn)為一個管理農(nóng)民生產(chǎn)生活事項的企業(yè)來發(fā)揮作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面要消極行政，只是為企業(yè)提供良好的市場秩序和基礎(chǔ)設(shè)施，從而為協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村關(guān)系奠定良好的制度基礎(chǔ)。

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