檢察公益訴訟訴前程序的性質(zhì)及定位

關(guān)鍵詞：檢察公益訴訟；訴前程序；檢察建議；銜接機制

一、問題的提出

檢察公益訴訟制度是習(xí)近平法治思想在公益保護(hù)領(lǐng)域的生動實踐和原創(chuàng)性成果，而檢察行政公益訴訟更是彰顯了公益訴訟制度“中國本土化”的特點和中國特色。新時代全面深化改革背景下，檢察行政公益訴訟凸顯了檢察權(quán)保護(hù)公共利益的職責(zé)使命以及司法權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互交融的基本屬性。為實現(xiàn)檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能與檢察權(quán)的謙抑性，以及其與行政機關(guān)和人民法院在公權(quán)力資源方面的有效配置，2017年修正的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第25條增加檢察機關(guān)提起行政公益訴訟作為第4款內(nèi)容，明確規(guī)定檢察機關(guān)向人民法院提起行政公益訴訟前，應(yīng)當(dāng)先“向行政機關(guān)提出檢察建議”，之后2021年6月15日印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》強調(diào)檢察機關(guān)要全面深化行政檢察監(jiān)督，在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正。最高人民檢察院于2021年6月29日發(fā)布的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第75條第1款規(guī)定：“經(jīng)調(diào)查，人民檢察院認(rèn)為行政機關(guān)不依法履行職責(zé)，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)報檢察長決定向行政機關(guān)提出檢察建議，并于《檢察建議書》送達(dá)之日起五日內(nèi)向上一級人民檢察院備案?！备鶕?jù)上述規(guī)定可以看到，檢察機關(guān)辦理行政公益訴訟案件在程序上可劃分為兩大階段，即訴前程序與提起訴訟程序。這樣的程序制度設(shè)計包含和體現(xiàn)了認(rèn)定行政行為違法的司法機理與機制的規(guī)范性因素考慮，堅持了對某個行政行為合法與否的司法最終裁判權(quán)屬于法院。一方面檢察機關(guān)以檢察監(jiān)督職責(zé)權(quán)限通過訴前程序向行政機關(guān)制發(fā)的檢察建議，這只是一種檢察機關(guān)單方性認(rèn)為行政行為違法的程序性提醒或警示，如果得到行政機關(guān)認(rèn)可和接受，則該檢察建議就轉(zhuǎn)變?yōu)橛枰詫嵤┑姆尚Ч?。另一方面，如果檢察建議得不到行政機關(guān)的認(rèn)可和接受，則據(jù)此認(rèn)為行政行為違法在法律上還不能成立，檢察機關(guān)還需要提起公益訴訟，由人民法院通過審理而作出認(rèn)定行政行為是否違法的最終司法裁判。這樣的程序制度設(shè)計既確立和保障了檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的職能地位，又堅持了對行政行為合法與否的司法最終裁判權(quán)歸屬于法院。

然而隨著2017年修法后檢察公益訴訟全面推開，直到目前，最高檢正全力推進(jìn)《檢察公益訴訟法》的起草，有關(guān)訴前程序與提起訴訟程序銜接所帶來的制度困惑與挑戰(zhàn)成為不可回避的現(xiàn)實問題。這種挑戰(zhàn)與困惑主要基于三個層面因素：一是行政機關(guān)層面，由于啟動行政公益訴訟的主體是檢察機關(guān)，因而較之于一般行政訴訟案件中行政機關(guān)不愿和不敢當(dāng)被告的現(xiàn)象而言，盡管大部分行政機關(guān)表現(xiàn)出了積極配合檢察機關(guān)工作的態(tài)度，但也仍有部分行政機關(guān)存在較大抵觸情緒，甚至設(shè)置種種障礙，加之缺乏訴前程序與提起訴訟銜接的時間或標(biāo)準(zhǔn)等明確性規(guī)定，使得部分案件即使到了應(yīng)由人民法院提起行政公益訴訟的環(huán)節(jié)，檢察機關(guān)仍無從下手，造成了國家或社會公共利益的受損周期延長。二是檢察機關(guān)層面，部分檢察機關(guān)只是為完成行政公益訴訟案件的指標(biāo)任務(wù)，不考慮行政案件本身的復(fù)雜性而采取“一刀切”模式，將那些確實在二個月回復(fù)期內(nèi)難以完成任務(wù)而又無法控制損害繼續(xù)發(fā)生的行政機關(guān)，仍然對其提起訴訟要求繼續(xù)應(yīng)訴；或者部分檢察機關(guān)在明知檢察建議沒有效果情況下，卻在訴前程序中久拖不決，直到最后出于各種考量而迫于無奈才不得不啟動提起訴訟程序。三是人民法院層面，近八年審理行政公益訴訟案件已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗，基本形成了一套對于行政機關(guān)是否全面履行職責(zé)的相對趨于穩(wěn)定持續(xù)性的判斷標(biāo)準(zhǔn)，然而針對檢察機關(guān)提出的確認(rèn)行政機關(guān)不履行法定職責(zé)的訴訟請求與檢察機關(guān)在訴前程序按照法律監(jiān)督職能向行政機關(guān)提出的檢察建議內(nèi)容不一致的情況下，人民法院往往也處于把握不準(zhǔn)而難于裁判的窘境。

針對檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的訴前程序，學(xué)界也紛紛開展了一些相應(yīng)的研究，其主要內(nèi)容基本上都是依據(jù)并圍繞著2017年修正的《行政訴訟法》、2020年最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）以及2021年的《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》和2022年黨的二十大報告中提出的“完善公益訴訟制度”等相關(guān)內(nèi)容展開。但由于這些研究本身很少涉及訴前程序的性質(zhì)與功能定位問題，也沒有對絕大多數(shù)公益損害問題在訴前得到解決的深層原因作一有效解讀，不解決和理順訴前程序與提起訴訟銜接帶來的困惑和挑戰(zhàn)，就難以構(gòu)建符合中國特色的檢察公益訴訟制度。為此，本文擬從訴前程序與提起訴訟銜接機制本身暴露出的問題及其成因證成、從二者銜接的法理基礎(chǔ)突顯訴前程序的司法定位，進(jìn)而提出找準(zhǔn)二者融合的接口來推動銜接機制完善等方面，立足于如何把握中國特色檢察公益訴訟制度的訴前程序定位，探討推動檢察公益訴訟訴前程序與提起訴訟的有效銜接機制。

二、訴前程序與提起訴訟之間銜接現(xiàn)狀之檢視

（一）銜接訴訟期限不明確

檢察公益訴訟中的“銜接訴訟期限”指的是檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議后，若行政機關(guān)未履職或未按要求履職時，檢察機關(guān)向人民法院提起行政公益訴訟的期限，即檢察機關(guān)何時可以提起訴訟，起訴期計算起點從何時起到何時止。

盡管《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第47條規(guī)定了檢察院辦理行政公益訴訟案件的審查起訴期限為一個月，自檢察建議整改期滿之日起計算。但實踐中做法仍千差萬別，大致可以歸納為兩點，而每點里面又存在多種情形：第一點就是關(guān)于銜接訴訟期限的起算點問題。有的檢察機關(guān)將行政機關(guān)作出回復(fù)期日或回復(fù)期限屆滿之日起作為起訴期限的起算點，持這種做法的檢察機關(guān)要么為單純追求辦案數(shù)量，急功近利之下致使行政權(quán)與檢察權(quán)之間處于一種緊張關(guān)系的境地，要么在無法可依的情況下先抓住一個自認(rèn)為比較“靠譜”的日期作為起訴期限：有的檢察機關(guān)對于本該進(jìn)入訴訟階段的案件置若罔聞，影響法律監(jiān)督實效與公信；有的檢察機關(guān)處于“任意決定”境地，既不急于將行政機關(guān)的回復(fù)期視為起訴期起點，也不甘愿被冠以“怠于行使職權(quán)”之名而久拖不決，采取的是“邊走邊看”，采用無固定方式隨意確定起訴期限。第二點就是關(guān)于起訴期限的一般保護(hù)期和特殊事項的最長保護(hù)期問題。由于法律沒有明確規(guī)定，實踐做法迥然不同，有的檢察機關(guān)引用《行政訴訟法》中行政相對人提起行政訴訟的最長保護(hù)期限的規(guī)定，有的檢察機關(guān)未充分考慮部分行政案件的特殊性、復(fù)雜性、周期性等因素，不顧及即使行政機關(guān)在規(guī)定的二個月回復(fù)期內(nèi)經(jīng)過自身努力行為做出整改措施就能使得公益損害不會繼續(xù)擴(kuò)大的情況，也不對特殊事項予以最長保護(hù)期的考慮，機械地“照搬引用”，或者按照自己的理解與認(rèn)為進(jìn)行“肆意解讀”，其背后也映射出了訴前程序與訴訟程序銜接期限不明確所帶來的問題。

（二）判定銜接標(biāo)準(zhǔn)粗疏

按照行政公益訴訟制度構(gòu)建模式及其運行機制，訴前程序與訴訟程序銜接切入點是檢察建議發(fā)出后，只有當(dāng)行政機關(guān)不依法履行職責(zé)或者履行職責(zé)達(dá)不到法定要求時，檢察機關(guān)才能向人民法院提起訴訟。不依法履行職責(zé)的前提是行政機關(guān)具有法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他法定方式賦予其本應(yīng)履行的法定職責(zé)而未在規(guī)定期限內(nèi)履行職責(zé)的，或行政機關(guān)未履行先行行為的（比如對被許可人從事行政許可事項活動的監(jiān)督行為），當(dāng)然這種不依法履行職責(zé)也屬于行政違法的一種狀態(tài)。實踐中，行政機關(guān)明確表示拒絕履行或者完全不履行的情況非常少，履行法定職責(zé)不全面、不充分、不徹底的情形比較常見，因此，對行政機關(guān)是否履行法定職責(zé)的認(rèn)定就成為確定銜接切入點的關(guān)鍵問題之一。但由于我國立法中并沒有予以明確“不履行法定職責(zé)”的標(biāo)準(zhǔn)，且由于公共利益這一概念內(nèi)容寬泛，因而，盡管在最高人民檢察院發(fā)布的指導(dǎo)性案例中就“不履行法定職責(zé)”認(rèn)定主要采取了“行為標(biāo)準(zhǔn)”和“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”，然而由于實踐中檢察機關(guān)通常是基于裁量權(quán)限來判斷行政機關(guān)是否依法履行職責(zé)，加之由于缺乏權(quán)威、統(tǒng)一的具體判定標(biāo)準(zhǔn)，也使得各級人民法院對“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定及其判定標(biāo)準(zhǔn)既存在著與檢察機關(guān)之間不一致的情形，也存在著不同法院之間認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上不統(tǒng)一的情形，導(dǎo)致同類案件的審理結(jié)果大相徑庭。另外，在訴前程序與訴訟程序銜接條件以及“不依法履行職責(zé)”的標(biāo)準(zhǔn)上，只單純依賴于以“不依法履行職責(zé)”的結(jié)果主義作為判斷標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，即只要檢察機關(guān)按照裁量權(quán)限認(rèn)為和判斷行政機關(guān)沒有完成履職要求，就可以直接銜接啟動訴訟程序而提起訴訟，而不考慮行政機關(guān)不履職的客觀不能或其他相關(guān)因素，導(dǎo)致對行政機關(guān)不履職評價的標(biāo)準(zhǔn)欠缺客觀和公正。這樣一來，對于受制于某些自然規(guī)律和主客觀資源條件限制而致使行政機關(guān)不能作為或者不能完全作為以及不能及時作為等情形下的“不依法履行職責(zé)”來說，不分青紅皂白地直接對其提起公益訴訟，導(dǎo)致“案結(jié)而事不了”，顯然是不可取的。雖然司法實踐中在原有的行為要件、結(jié)果要件基礎(chǔ)上增加了職權(quán)要件的三要件標(biāo)準(zhǔn)，但在具體操作中行為要件是否采取有效措施制止違法行為，結(jié)果要件是否能衡量出國家和社會公共利益真正得到有效保護(hù)，職權(quán)要件在前兩項不能實現(xiàn)的前提下行政機關(guān)是否窮盡法定職能或手段，“窮盡行政手段”是否作為行政機關(guān)充分履職的最終標(biāo)準(zhǔn)等，這些都是需要進(jìn)一步探討的。

（三）檢察建議與訴訟請求不一致

行政公益訴訟制度建立以來，檢察建議一直被視為檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要手段，也是檢察機關(guān)在行政公益訴訟訴前程序中職權(quán)行使的一種重要方式，但由于其本質(zhì)的柔性特征和各種不確定性因素的交融，使其未充分發(fā)揮應(yīng)有的功能與作用。實踐中，有的檢察建議質(zhì)量不高，對違法事實、證據(jù)和法律適用闡述不嚴(yán)謹(jǐn)、不充分，說理性不足、操作性不強，導(dǎo)致提起訴訟后人民法院也無從根據(jù)檢察建議的內(nèi)容作出恰當(dāng)裁判。檢察建議作為行政公益訴訟制度中訴前程序階段檢察機關(guān)直接行使監(jiān)督職權(quán)和履行監(jiān)督職責(zé)的重要方式和法律程序保障，在行使后不能達(dá)到監(jiān)督目的和產(chǎn)生法律監(jiān)督效果情況下，對檢察機關(guān)后面通過提起公益訴訟進(jìn)入訴訟階段以借助審判機關(guān)審理過程來達(dá)到法律監(jiān)督效果和實現(xiàn)監(jiān)督目的，應(yīng)當(dāng)具有重要的法律基礎(chǔ)性作用。因此，檢察建議的內(nèi)容與訴訟請求的內(nèi)容是否能夠有效對接，既是檢察機關(guān)能否有效履行法律監(jiān)督職能的保障，也是決定訴訟活動能否正常、高效進(jìn)行的重要因素，更是體現(xiàn)和彰顯了訴前程序和提起訴訟程序兩個階段構(gòu)成檢察公益訴訟整體法律程序制度設(shè)置的價值。當(dāng)然，若想追求二者完全一致可能屬于一種理想化的對接模式，但至少從程序制度上來看，訴前程序的檢察建議與進(jìn)入訴訟程序的訴訟請求之間不能存在不吻合甚至矛盾或者相反。2021年施行的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第75條第3款就明確規(guī)定“《檢察建議書》的建議內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與可能提起的行政公益訴訟請求相銜接”。換句話說，檢察建議與訴訟請求在內(nèi)容上不可能也不應(yīng)該背道而馳或者完全相反。但由于上述規(guī)定實質(zhì)上缺乏一定的確定性和指向性，致使實踐中最常出現(xiàn)的就是二者不完全一致的情形。具體而言，第一種情形是檢察建議內(nèi)容大于訴訟請求內(nèi)容。此類情形比較常見，由于在檢察機關(guān)督促行政機關(guān)履職的檢察建議發(fā)出之后行政機關(guān)可能已部分糾錯或部分履職，使得檢察機關(guān)只能僅針對尚未履職完畢的部分提起訴訟，這樣訴訟請求的內(nèi)容就已經(jīng)被包含在訴前程序階段所發(fā)出的檢察建議中了，不過此類情形下并不影響訴訟的正常進(jìn)行。第二種情形是檢察建議內(nèi)容小于訴訟請求內(nèi)容。也就說訴訟請求的內(nèi)容并沒有被包含在訴前程序階段所發(fā)出的檢察建議中。出現(xiàn)此類情形的原因可能是由于行政機關(guān)在檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議后督促其履職過程中又實施了新的違法行為，導(dǎo)致訴訟請求內(nèi)容與檢察建議內(nèi)容無法完全統(tǒng)一。第三種情形是檢察建議內(nèi)容與訴訟請求內(nèi)容相互交融和錯位，即一方面，檢察建議部分內(nèi)容與訴訟請求部分內(nèi)容是一致的，另一方面，檢察建議有些內(nèi)容涉及的問題沒有在訴訟請求內(nèi)容中體現(xiàn)，而檢察建議內(nèi)容中未涉及的一些問題卻在訴訟請求內(nèi)容中出現(xiàn)了，實踐中曾出現(xiàn)過行政機關(guān)當(dāng)庭質(zhì)疑檢察機關(guān)的訴訟請求未出現(xiàn)在檢察建議中，而這些都是檢察機關(guān)提起公益訴訟進(jìn)入訴訟程序后經(jīng)常出現(xiàn)的現(xiàn)象。

三、訴前程序與提起訴訟之間銜接的法理基礎(chǔ)

（一）訴前程序與提起訴訟程序相比具有特定的司法程序地位

根據(jù)章劍生教授的“雙階構(gòu)造”理論，檢察公益訴訟中檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能包括監(jiān)督職能（訴前程序中的非訴監(jiān)督職能）和訴訟職能，這也給檢察機關(guān)提供了“雙階”法律監(jiān)督職能的協(xié)調(diào)銜接空間。應(yīng)當(dāng)說我國的憲制架構(gòu)和憲法規(guī)定是檢察機關(guān)行使檢察權(quán)履行法律監(jiān)督職能的法治基礎(chǔ)。人民代表大會之下的“一府一委兩院”憲制架構(gòu)確立了基本的國家治理體系結(jié)構(gòu)，憲法規(guī)定了檢察機關(guān)作為國家專門法律監(jiān)督機關(guān)行使檢察權(quán)履行法律監(jiān)督職能。因此法律監(jiān)督職能是檢察機關(guān)行使檢察權(quán)從事一切職能活動的法治基礎(chǔ)和法律基點。從法律職能定位以及制度功能作用上來看，訴前程序本身既是檢察機關(guān)行使檢察權(quán)履行法律監(jiān)督職能的體現(xiàn)，也是檢察公益訴訟制度發(fā)揮法律監(jiān)督功能的有力保障。作為檢察公益訴訟的前置程序，既讓行政機關(guān)有機會自我審查行政行為的合法性，給行政機關(guān)提供一個自我糾錯的機會，彰顯了對行政權(quán)的尊重和檢察監(jiān)督權(quán)的謙抑性，同時也發(fā)揮著消解進(jìn)入訴訟程序案件數(shù)量與減輕司法審判負(fù)擔(dān)的有益效用，充分展現(xiàn)了檢察機關(guān)在行政公益訴訟制度中履行法律監(jiān)督職能的重要性與全局性地位。從整個檢察公益訴訟制度來看，較之于提起訴訟進(jìn)入司法審判程序而言，訴前程序體現(xiàn)著基于檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能及其檢察監(jiān)督權(quán)為主導(dǎo)的特點，確立、承載和保障了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能履行和檢察監(jiān)督權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)具有法律程序地位并屬于一種司法程序。

訴前程序的設(shè)置及其實施在實踐中的確解決了一些問題，比如立案后即可依法發(fā)出檢察建議要求行政機關(guān)履行法定職責(zé)或者糾正違法行政行為，而行政機關(guān)也應(yīng)當(dāng)依法在法定期限內(nèi)就檢察建議及其履責(zé)或者糾正情況進(jìn)行回復(fù)，同時實踐中大多數(shù)公益訴訟案件也能夠通過訴前程序解決而不進(jìn)入訴訟程序，就訴前程序解決案件的數(shù)量情況而言，其較之于提起訴訟的案件數(shù)量遙遙領(lǐng)先。然而，就訴前程序制度規(guī)范和實施的實踐效果來看，仍然未能完全或者徹底有效達(dá)到或?qū)崿F(xiàn)檢察機關(guān)實施法律監(jiān)督的最終目標(biāo)。雖然在維護(hù)國家利益和社會公共利益方面通過訴前程序在一定程度上消解了因制度不健全存在的張力，但顯然這種張力釋放的程度仍顯不足，并未真正聚焦于內(nèi)在國家利益和社會公共利益被侵犯的客觀真實需求。究其原因，這恐怕與對訴前程序作為檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能和行使檢察監(jiān)督權(quán)的獨立法律（司法）程序認(rèn)知不足和定位不清不無關(guān)系，導(dǎo)致檢察機關(guān)只有提起訴訟程序似乎才是具有法律保障的抗衡行政違法的最后有效手段，似乎也只有提起訴訟程序并通過人民法院的裁判方式才能達(dá)到以保護(hù)國家利益或社會公共利益目的，才具有法律效力的監(jiān)督效果。盡管檢察機關(guān)與人民法院基于履職內(nèi)容的不同而采取的分工是符合正當(dāng)程序理念和職能分離原則的，但這種分工不是也不能只體現(xiàn)在提起訴訟和審理裁判的訴訟過程中，而且還應(yīng)當(dāng)甚至主要體現(xiàn)于檢察機關(guān)依法獨立履行法律監(jiān)督職能和行使檢察監(jiān)督權(quán)的訴前程序之中。尤其是從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化視角下，需要以更加寬廣的視野挖掘并有效運用訴前程序新制度、新機制，充分有效發(fā)揮訴前程序的監(jiān)督效用，推動對侵害國家利益和社會公共利益問題或行為的司法治理，彰顯中國特色檢察公益訴訟制度的優(yōu)勢所在。

（二）訴前程序的司法性質(zhì)及其地位起到了對行政檢察監(jiān)督權(quán)的法治化規(guī)范效果

盡管檢察機關(guān)在國家治理體系中屬于法律監(jiān)督機關(guān)，但檢察權(quán)在憲制架構(gòu)是依據(jù)憲法而作為一項獨立的國家司法權(quán)進(jìn)行設(shè)置的，有著特定的法律內(nèi)涵及其運行規(guī)律，因而其法律監(jiān)督職能和檢察監(jiān)督權(quán)也有著相應(yīng)邊界和應(yīng)當(dāng)遵守的行為規(guī)范。較之于提起訴訟進(jìn)入審理程序階段審判權(quán)處于主導(dǎo)地位來看，在訴前程序階段檢察監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)處于主導(dǎo)地位，但從檢察監(jiān)督權(quán)的行使起點即立案、采取什么樣的方式進(jìn)行調(diào)查取證、發(fā)出檢察建議（而非具有裁斷決定地位的認(rèn)定）以及應(yīng)當(dāng)符合什么樣式要素的檢察建議內(nèi)容等，應(yīng)當(dāng)受到法律制度規(guī)范予以規(guī)定約束。一是對于某個要進(jìn)入公益訴訟程序的案件，意味著檢察機關(guān)要對該案正式啟動公益訴訟制度模式及其機制，開始依法行使相應(yīng)檢察職權(quán)實施法律監(jiān)督，而且如果在訴前程序階段不能達(dá)到或者實現(xiàn)法律監(jiān)督目的和效果情況下，接著就應(yīng)當(dāng)要通過提起訴訟進(jìn)入司法審判程序。因而只有符合立案條件并經(jīng)過立案程序，檢察機關(guān)才能開始啟動訴前程序，這是檢察機關(guān)基于公益訴訟制度履行法律監(jiān)督職能以及行使相應(yīng)檢察職權(quán)開展調(diào)查、發(fā)出檢察建議的前提和基礎(chǔ)。二是對于進(jìn)入訴前程序的公益訴訟案件，檢察機關(guān)要基于相應(yīng)檢察職權(quán)就案件向行政機關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料以查明案件相關(guān)基本事實，既為發(fā)出檢察建議督促行政機關(guān)依法履行職責(zé)和行使職權(quán)提供支持，也為下一步需要提起訴訟進(jìn)入司法審判奠定基礎(chǔ)。而訴前程序的司法性質(zhì)和地位，既保障了檢察機關(guān)調(diào)查收集材料屬于對相應(yīng)檢察職權(quán)予以行使的法律地位，有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民具有應(yīng)當(dāng)予以配合的義務(wù)，同時檢察機關(guān)在調(diào)查收集材料時其相應(yīng)檢察職權(quán)也應(yīng)當(dāng)遵循檢察公益訴訟運行規(guī)律的規(guī)范要求。三是檢察機關(guān)基于法律監(jiān)督職能及其檢察職權(quán)向監(jiān)督對象（行政機關(guān)）發(fā)出檢察建議，而該檢察建議屬于檢察機關(guān)依法行使檢察監(jiān)督職權(quán)的行為，一方面檢察建議應(yīng)當(dāng)具有一定的法律約束力，監(jiān)督對象（行政機關(guān)）接到后至少應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)進(jìn)行程序上的回復(fù)（屬于一種程序義務(wù)），而且如果認(rèn)可檢察建議內(nèi)容，就要按照檢察建議內(nèi)容要求進(jìn)行履職：另一方面由于檢察機關(guān)基于法律監(jiān)督職能所行使的檢察監(jiān)督職權(quán)不具有類似于司法審判權(quán)而具有裁斷決定處理能力的權(quán)力內(nèi)涵，因而在監(jiān)督對象（行政機關(guān)）不認(rèn)可不接受的情況下，還需要采取提起訴訟方式通過進(jìn)入司法審判程序進(jìn)行認(rèn)定和裁判。賦予訴前程序的司法性質(zhì)及其地位，既保障了檢察監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)具有的法律地位，同時也起到了規(guī)范和約束檢察監(jiān)督權(quán)依法行使的作用。

在訴前程序中，檢察機關(guān)的前置性監(jiān)督行為及其程序逐漸體現(xiàn)出所具有的主動性、約束性、獨立性等特質(zhì)，與作為具有法律監(jiān)督終局性的訴訟裁判程序之間構(gòu)成有效銜接機制，可以更有利于保障檢察公益訴訟制度效果的順利實現(xiàn)。從這個角度來看，在訴前程序中如何構(gòu)建和確立提起訴訟程序所需的條件，則是公益訴訟目的實現(xiàn)的基礎(chǔ)性保障。對于不認(rèn)真回復(fù)檢察建議并加以改正的行政機關(guān)，后續(xù)將面臨檢察機關(guān)提起公益訴訟的風(fēng)險，這也可以促使受監(jiān)督的行政機關(guān)更好地對其職責(zé)予以履行。但也應(yīng)當(dāng)同時看到，如果訴前程序作為確立、承載和保障了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能履行和檢察監(jiān)督權(quán)行使的具有一定法律地位的司法程序，對于那些不依法回復(fù)檢察建議并加以改正的行政機關(guān)，除了后續(xù)將面臨檢察機關(guān)提起公益訴訟的風(fēng)險之外，其負(fù)責(zé)人還應(yīng)當(dāng)具有承擔(dān)一定程序性法律責(zé)任后果受到追究。從這個意義上看，也許還同樣屬于因?qū)υV前程序作為檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能和行使檢察監(jiān)督權(quán)的法律（司法）程序認(rèn)知不足和定位不清，導(dǎo)致訴前程序作為一種檢察監(jiān)督權(quán)行使的獨立司法程序在其法律地位及其法律保障方面存在不足之處。

（三）訴前程序與提起訴訟程序共同構(gòu)成了完整系統(tǒng)的檢察公益訴訟司法程序制度

在銜接必要性上，行政公益訴訟是客觀之訴，以維護(hù)客觀法律秩序為目的。檢察機關(guān)既可以通過檢察建議方式將監(jiān)督觸角延伸至行政執(zhí)法領(lǐng)域，也可以通過提起訴訟與人民法院的審理程序相結(jié)合共同完成司法監(jiān)督，無論是檢察公益訴訟制度設(shè)置還是檢察機關(guān)提起公益訴訟，其目的就在于這類案件的國家或社會公共利益保護(hù)問題。之所以有這樣一種制度設(shè)置，因為原來行政訴訟法律制度中，同樣都是面對行政機關(guān)違法行使行政權(quán)力的行為和情形，只有依賴于那些受到行政權(quán)力違法侵害的公民、法人或者其他組織，基于其具有法律上利害關(guān)系通過提起行政訴訟實現(xiàn)其權(quán)益的救濟(jì)和保護(hù)的同時，由人民法院按照依法行政原則及其要求通過審理裁判達(dá)到了對行政權(quán)力及其行為本身的司法監(jiān)督效果。然而對于那些受到侵害的國家利益或者社會公共利益的違法行使行政權(quán)力行為而言，由于缺乏具有法律上利害關(guān)系的具體主體而不能通過提起行政訴訟實現(xiàn)對有關(guān)利益的保護(hù)，也更無法利用行政訴訟制度實現(xiàn)對行政權(quán)力違法情形的具體而有力有效的監(jiān)督。進(jìn)而分析可以看到，其實行政權(quán)力及其職能存在的根本性基礎(chǔ)就是基于國家利益、社會公共利益和公共秩序本身，而行政權(quán)力違法侵害國家利益或社會公共利益的情形，應(yīng)當(dāng)說直接損害的就是行政權(quán)力自身，在某種程度上屬于一種“異化”現(xiàn)象。無論公民、法人或者其他組織提起行政訴訟還是檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，從個案上來看盡管都表現(xiàn)為針對涉及具體權(quán)益或者利益的訴求與保護(hù)的司法審理與裁判，但對于同樣都屬于公權(quán)力的檢察權(quán)、審判權(quán)來說，依法介入另一種基于法律規(guī)定而存在的公權(quán)力的行政權(quán)力行使情形，應(yīng)當(dāng)是基于憲法中的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)和職能分工基礎(chǔ)上的權(quán)力制約與監(jiān)督機制所形成的。從控權(quán)的角度來講，“制約”概念涉及三個方面：一是控制，二是約束，三是阻止。但這種監(jiān)督是基于政治和法治自身的國家治理規(guī)律和科學(xué)理論進(jìn)行著的許多具體制度模式和運行機制設(shè)置的，而檢察行政公益訴訟就是以檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能為基礎(chǔ)，對符合法定條件的國家利益或社會公共利益違法行政案件，通過訴前程序運行機制行使檢察權(quán)依法對行政權(quán)力實施司法監(jiān)督，而訴訟程序是檢察機關(guān)以提起訴訟方式運用訴訟程序機制和借助法院的審理裁判權(quán)來共同實現(xiàn)對行政權(quán)力的司法監(jiān)督。訴前程序的前置性決定并詮釋了檢察機關(guān)的監(jiān)督效益優(yōu)先于提起訴訟效益，檢察機關(guān)先以檢察建議形式敦促行政機關(guān)糾正違法行為或者履行相應(yīng)職責(zé)，而并非只是作為一種代替提起訴訟程序的方式或者作為訴訟程序的一個環(huán)節(jié)，而將某個案件置于公益訴訟之中來完成提起公益訴訟任務(wù)。

應(yīng)當(dāng)指出并予以明確的，在檢察機關(guān)四大職能中，行政檢察監(jiān)督與檢察行政公益訴訟之間既具有緊密聯(lián)系也存在著不同。能夠進(jìn)入檢察行政公益訴訟的事項也就同時可以進(jìn)行行政檢察監(jiān)督，但能夠納入行政檢察監(jiān)督的事項卻不一定能夠符合檢察公益訴訟案件。盡管檢察公益訴訟制度也是檢察機關(guān)履行和實現(xiàn)法律監(jiān)督職能的一種模式，但其是以基于訴訟制度模式及其機制進(jìn)行的，因而遵循和符合訴訟機理基本規(guī)律及其要求。根據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的案件范圍為條件規(guī)定了訴前程序的，因此訴前程序與提起訴訟程序之間屬于相輔相成和互為一體的關(guān)系。正如最高人民檢察院應(yīng)勇檢察長所指，“檢察公益訴訟要以‘訴’為標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格把握精準(zhǔn)性、可訴性的要求”。注重以可“訴”性提升辦案精準(zhǔn)性和規(guī)范性，以“訴”的確認(rèn)補位公益訴訟，增強法律監(jiān)督剛性，形成公益保護(hù)閉環(huán)，訴前程序本身就是行使檢察權(quán)履行法律監(jiān)督職能的司法程序。因此，在厘清了訴前程序與提起訴訟程序的功能定位和所追求的法律目的一致的前提下，銜接的必要性與銜接機制的構(gòu)建目標(biāo)也就自然明確。其一，訴前程序與提起訴訟程序的有效銜接是檢法互相增益的“強化劑”。保護(hù)一個本身具有不確定概念的國家利益和社會公共利益，在范圍過于廣泛、關(guān)系尤為復(fù)雜的社會現(xiàn)實中，并非由哪一部分機關(guān)及其職能權(quán)限所能獨立完成的任務(wù)，而是需要多方面的協(xié)作和共同努力，這就對訴前程序和提起訴訟程序的銜接提出了嚴(yán)峻的考驗。銜接的緊密性與適當(dāng)性決定了檢法在公益訴訟中的增益指數(shù)。其二，解決銜接機制衡量標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，保證司法程序的嚴(yán)謹(jǐn)性。檢察機關(guān)將沒有按照要求履職的行政機關(guān)訴至人民法院時，訴前程序唱“獨角戲”的檢察機關(guān)要和即將共同登臺唱“二人轉(zhuǎn)”的人民法院之間在銜接標(biāo)準(zhǔn)上要達(dá)到一種默契與配合，而現(xiàn)有的法律并未對銜接標(biāo)準(zhǔn)、銜接內(nèi)容有進(jìn)一步規(guī)定，使得銜接的“鏈條”前行路上困難重重。其三，防止檢察機關(guān)濫用訴權(quán)。雖然我國的行政訴權(quán)研究一直存在訴權(quán)、訴與原告資格、訴訟利益、訴訟請求等概念混淆不清的問題，但基于法律規(guī)定的不精確、不全面，致使行政公益訴訟的實施中訴前程序與提起訴訟程序無法形成統(tǒng)一的銜接標(biāo)準(zhǔn)，這是本文的研究目的所在，部分檢察機關(guān)以規(guī)避法律責(zé)任為由，將本該進(jìn)一步調(diào)查取證的或有特殊情況需要單獨處理的案件均提起訴訟，不僅難以體現(xiàn)和發(fā)揮檢察權(quán)通過訴前程序履行司法監(jiān)督的獨立地位和作用，而且是對檢察機關(guān)依托訴前程序所承載的司法監(jiān)督職責(zé)的隨意規(guī)避或者放棄。此外，由于我國檢察機關(guān)在現(xiàn)階段檢察公益訴訟監(jiān)督條件或場景下，在公益訴訟的領(lǐng)域和方式上擁有較為寬松的自主選擇權(quán)，呈現(xiàn)出制度運用過程中的一元引領(lǐng)特征，這雖然是當(dāng)前我國檢察公益訴訟尤其是檢察行政公益訴訟制度特征的直觀彰顯，但應(yīng)當(dāng)值得注意的是，由于檢察公益訴訟制度本身規(guī)范程度不足，可能會引發(fā)檢察機關(guān)一枝獨秀背后的檢察監(jiān)督過度或冒進(jìn)的風(fēng)險。所以，明確訴前程序和提起訴訟程序的銜接標(biāo)準(zhǔn)是非常必要的。綜上，建立檢察公益訴訟訴前程序與提起訴訟程序的銜接機制體現(xiàn)著保證司法程序完整性、促進(jìn)司法資源有效配置、節(jié)約成本的必然要求。

檢察公益訴訟制度是以檢察機關(guān)為保護(hù)國家利益和社會公共利益而基于法律監(jiān)督職能和檢察權(quán)為核心來確立和構(gòu)建的，以獨具特色的公益司法保護(hù)“中國方案”，有力維護(hù)了國家利益和社會公共利益。因此，訴前程序和提起訴訟程序作為檢察公益訴訟制度的兩大環(huán)節(jié)和主要組成部分，應(yīng)當(dāng)都是承載、保障和規(guī)范檢察機關(guān)通過訴訟機制履行法律監(jiān)督職能和行使檢察權(quán)以實現(xiàn)對國家利益和社會公共利益的保護(hù)。兩大環(huán)節(jié)的不同之處就在于，訴前程序是以檢察機關(guān)行使檢察權(quán)履行法律監(jiān)督職能為主導(dǎo)，從立案、調(diào)查取證到進(jìn)行磋商、督促直至發(fā)出檢察建議等方式向監(jiān)督對象直接提出法律監(jiān)督意見以實施法律監(jiān)督內(nèi)容和目的，具有依據(jù)法定權(quán)限職責(zé)及其運行機制直接促進(jìn)國家治理的功能和效果；提起訴訟程序是以審判機關(guān)行使審判權(quán)為主導(dǎo)，就檢察機關(guān)基于法律監(jiān)督職能和檢察權(quán)針對監(jiān)督對象提出的法律監(jiān)督意見，采用審理模式和運用審判機制，基于司法裁判權(quán)作出司法認(rèn)定和裁判，形成最終的裁斷性司法監(jiān)督結(jié)論。因此，訴前程序和提起訴訟程序?qū)儆跈z察機關(guān)履行公益訴訟檢察監(jiān)督職能的兩個程序階段和兩種不同運行的司法程序機制，二者共同構(gòu)成了完整的檢察公益訴訟程序制度，形成了對行政機關(guān)依法行使行政權(quán)力和履行職責(zé)的司法監(jiān)督系統(tǒng)。

四、以制度創(chuàng)新為進(jìn)路破解難題

黨的二十大報告專門部署“完善公益訴訟制度”，既是對已有實踐的充分肯定，也是對未來發(fā)展的更高期許，充滿政治考量和法治考量?！妒膶萌珖舜蟪Ｎ瘯⒎ㄒ?guī)劃》把制定“檢察公益訴訟法（公益訴訟法，一并考慮）”列入一類項目，中央政法委印發(fā)的《政法領(lǐng)域立法規(guī)劃（2023—2027年）》明確提出制定檢察公益訴訟法，為完善公益訴訟制度確定了基本路徑。訴前程序是檢察機關(guān)主導(dǎo)下的能夠盡快實現(xiàn)監(jiān)督效果的一種司法手段，如果得不到有效實現(xiàn)則通過法院訴訟階段完成既定任務(wù)，因此訴前程序的性質(zhì)和定位以及訴前程序與提起訴訟程序的銜接理念及內(nèi)容需通過檢察公益訴訟法的立法形式予以固化。

（一）加強司法理念和政策指引以突顯檢察權(quán)保護(hù)國家和社會公共利益的職責(zé)使命

一項制度發(fā)揮穩(wěn)定、持久的效果，必然要求其在“法”授權(quán)的范圍內(nèi)依照既定的制度規(guī)定辦事，落實政策指引內(nèi)容。因此，第一，需遵循有法可依、有章可循原則。檢察公益訴訟制度作為一項創(chuàng)新性的司法治理機制，體現(xiàn)著對現(xiàn)有體制機制和法律法規(guī)的改革。司法實踐中屢遭窘境的主要原因是缺乏完整、可操作性的制度予以規(guī)制和支撐。明確訴前程序的性質(zhì)與地位以及解決訴前程序與提起訴訟程序銜接問題要以遵循有法可依、有章可循為原則。第二，需樹立“窮盡救濟(jì)，成熟審查”理念?？鬃釉唬骸奥犜A，吾猶人也，必也使無訟乎？”意思是沒有糾紛，不打官司，這才是最好的狀態(tài)。訴前程序與提起訴訟程序作為公益訴訟制度的兩個重要環(huán)節(jié)，在制度設(shè)計上，減少訴訟是訴前程序的設(shè)計目標(biāo)之一，而一旦提起訴訟，則就要本著檢察機關(guān)窮盡所有保護(hù)國家或社會公共利益的法律監(jiān)督和救濟(jì)手段無果的前提下進(jìn)行，以窮盡救濟(jì)手段理念來窮盡訴前程序的相關(guān)手段和措施以保護(hù)國家和社會公共利益不僅是公法的責(zé)任，更是社會主義法治體系的應(yīng)有之義。實踐中雖然在我國部分省份地區(qū)已經(jīng)推廣和踐行該理念，但當(dāng)前還是要將此做法以司法政策性指引的形式予以明確。第三，需保持介入適當(dāng)、協(xié)調(diào)互補關(guān)系。人民法院在審理行政公益訴訟案件中，秉持司法有限性原則，對檢察機關(guān)提起的訴訟請求予以審查.在審查原則和審查手段上保持有限性介入，以使得人民法院的審判功能和檢察機關(guān)的監(jiān)督功能各司其責(zé)，恪盡職守。在司法審查立場上也要把握檢察機關(guān)與人民法院的協(xié)調(diào)互補關(guān)系，檢察機關(guān)對通過檢察建議方式督促履行法定職責(zé)而仍不履職的行政機關(guān)，采取將其訴至人民法院請求予以裁判的方式，以求維護(hù)國家或社會公共利益，此時作為司法機關(guān)的人民法院與檢察機關(guān)之間是在各自職權(quán)職責(zé)范圍內(nèi)的依法分工又協(xié)同基礎(chǔ)上實現(xiàn)“1+1gt;2”的司法監(jiān)督效果。

（二）設(shè)定國家立法與地方立法間合理的制度空間以確保檢察公益訴訟依法實施

訴前程序與提起訴訟程序在銜接問題上處于一種不確定的狀態(tài)，很大程度上是檢察公益訴訟法治化建設(shè)的客觀需求與保護(hù)國家和社會公共利益的立法理念內(nèi)在邏輯存在偏差所致。訴前程序是在法律監(jiān)督職能基礎(chǔ)上由檢察機關(guān)直接通過行使檢察監(jiān)督權(quán)對被監(jiān)督對象實現(xiàn)監(jiān)督，而提起訴訟程序是檢察機關(guān)采取起訴方式啟動審判程序而由法院通過行使審判權(quán)的方式來達(dá)到監(jiān)督目的和效果的?；诂F(xiàn)有檢察公益訴訟訴前程序的具體操作以及與提起訴訟程序的銜接等問題，同時也為了充分實現(xiàn)中國特色檢察公益訴訟制度在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用，通過檢察公益訴訟專門立法來確立和規(guī)定這樣一種制度則顯得尤為必要，而且就目前各省級立法的積極探索和有益經(jīng)驗總結(jié)，全國層面的立法條件也日趨成熟。既通過國家立法對檢察公益訴訟進(jìn)行制度設(shè)計，同時也調(diào)整好其與地方立法間的關(guān)系，是加強制度供給為深入推進(jìn)國家治理體系和治理能力提供有效依據(jù)的保障。“規(guī)范沖突的實質(zhì)是社會權(quán)力的變異、法律權(quán)威的弱化”，立法目標(biāo)蘊涵的不僅是一種整體性思維和頂層設(shè)計，還肩負(fù)著實現(xiàn)制度兼容性、整體性和有效性的重要使命。由于對行政公益訴訟問題的整體性把握和綜合性運用重視不夠，導(dǎo)致對直接或間接侵害公益一方的威懾乏力，對公益保護(hù)強度偏弱。黨的十九大報告對國家治理體系和治理能力建設(shè)的整體部署和黨的二十大報告提出的完善公益訴訟制度，為新時代公益訴訟立法整體性、科學(xué)性、有效性和維護(hù)公共利益為宗旨目標(biāo)創(chuàng)造了新的機遇。面對因檢察公益訴訟立法缺失帶來對相關(guān)規(guī)制內(nèi)容的整體性肢解、監(jiān)督程序的無序性異質(zhì)、裁判結(jié)果的多樣性歧異等弊端，建議站在國家利益和社會公共利益保護(hù)立法理念基礎(chǔ)上，加快制定檢察公益訴訟法并以專章節(jié)方式專門就檢察公益訴訟的訴前程序與訴訟程序銜接問題一并予以規(guī)定。地方立法應(yīng)根據(jù)國家立法所確定的原則和指導(dǎo)方向，有針對性地制定相應(yīng)的推進(jìn)檢察公益訴訟的具體細(xì)則，尤其是檢察公益訴訟的訴前程序與提起訴訟程序有效銜接，力求達(dá)到精準(zhǔn)施策和實現(xiàn)問題得到有效解決的目的。從制度建設(shè)本身人手，做到立法有依據(jù)、規(guī)定要詳細(xì)、法律有體系。

（三）明確銜接時限以落實客觀的法秩序

明確訴前程序與提起訴訟程序之間銜接時限是為了將潛在的“權(quán)利的休眠者”喚醒，防止檢察機關(guān)怠于起訴，解決其與人民法院審判實踐的不一致問題。主要從起訴期限的一般保護(hù)期和特殊事項的最長保護(hù)期，以及檢察機關(guān)起訴期限的起算點兩方面予以明確。對于起訴期限的一般保護(hù)期的規(guī)定，2017年《行政訴訟法》第46條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出?！?018年最高人民法院《關(guān)于適用（中華人民共和國行政訴訟法）的解釋》第64條第1款規(guī)定：“行政機關(guān)作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過一年?！泵鞔_了六個月起訴期的規(guī)定是針對普通行政訴訟而言，而一年起訴期的規(guī)定屬于行政訴訟法的絕對保護(hù)期。由于國家利益或者社會公共利益受損后，從檢察機關(guān)督促行政機關(guān)履職，到行政機關(guān)自身糾錯，需要一個較為漫長的時期，同時鑒于公民、法人和其他組織是基于救濟(jì)權(quán)利保護(hù)及其及時行使而檢察機關(guān)是基于法律監(jiān)督職責(zé)履行以及監(jiān)督職權(quán)行使的不同，因而基于檢察行政公益訴訟本身的特殊性，筆者認(rèn)為，應(yīng)將檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的起訴時限設(shè)定為一年更為妥當(dāng)。這樣既能夠考慮其案件的特殊性比普通行政訴訟六個月起訴期略長一些，又不會出現(xiàn)起訴期限過長影響已經(jīng)形成的社會關(guān)系和利益格局的穩(wěn)定。

當(dāng)然，還要對特殊事項的最長保護(hù)期作出明確規(guī)定。若檢察機關(guān)已經(jīng)明確判斷出或有足夠的證據(jù)證明因行政機關(guān)怠于履行職責(zé)，致使國家或社會公共利益仍處在危險境地或者存在持續(xù)擴(kuò)大趨勢時，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)立即提起訴訟。但當(dāng)行政機關(guān)已糾正違法行為，而公共利益恢復(fù)到損害前的程度需要一定時間時，給予行政機關(guān)一定的緩沖期是非常有必要的，這就要在銜接時限上規(guī)定特殊情形的考慮。另外，還要將起訴期限的排除情形一并予以規(guī)定，即檢察機關(guān)因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定提起訴訟期限的，起訴期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算，如委托鑒定、評估、審計、檢驗、檢測、翻譯期間；委托異地人民檢察院調(diào)取證據(jù)的期間；上級人民檢察院辦理公益訴訟請示案件的審查期間等。關(guān)于檢察機關(guān)提起行政公益訴訟從何日起算的問題，可以參考《行政訴訟法》關(guān)于起訴期限起算點的規(guī)定，檢察建議回復(fù)期之日或期滿之日起，檢察機關(guān)知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政機關(guān)仍未依法履行法定職責(zé)，使得國家或社會公共利益受到損害或產(chǎn)生嚴(yán)重威脅之日，作為檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的起算時間。

（四）確立復(fù)合型銜接標(biāo)準(zhǔn)以細(xì)化不同類型的公益訴訟判定標(biāo)準(zhǔn)

鑒于檢察行政公益訴訟僅將“不依法履行職責(zé)”作為銜接的標(biāo)準(zhǔn)，而未根據(jù)實際情況的復(fù)雜性對銜接標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行具體的細(xì)化與擴(kuò)展性的解釋的問題，建議從以下兩方面予以規(guī)制：一是細(xì)化現(xiàn)有銜接標(biāo)準(zhǔn)，二是確定“未依法履行職責(zé)+公益仍處于受侵害狀態(tài)”的復(fù)合型銜接標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)實中，不依法履行職責(zé)的判斷標(biāo)準(zhǔn)是由檢察機關(guān)自由裁量權(quán)調(diào)整的，這就直接導(dǎo)致針對同類案件作出不同的處理結(jié)果，在提起訴訟的案件中，人民法院的裁判標(biāo)準(zhǔn)處于不一致和不確定狀態(tài)，極大地影響了司法的統(tǒng)一、權(quán)威和公平公正。

認(rèn)定行政機關(guān)是否依法履行職責(zé)，主要從職權(quán)要件、行為要件、結(jié)果要件三方面予以判斷。即行政機關(guān)是否依職權(quán)窮盡了所有行政手段，如責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉等行政處罰，以最大限度使受損的公共利益得到有效恢復(fù)。這里需明確兩點，當(dāng)法律對行政機關(guān)職責(zé)規(guī)定不明確，行政機關(guān)若積極作為則可挽回國家或社會公共利益的損失，行政機關(guān)卻不作為時，也可認(rèn)定為“不依法履行職責(zé)”。當(dāng)行政機關(guān)存在兩個月履職完畢的客觀障礙，如對于恢復(fù)植被、修復(fù)土壤等受客觀原因限制的特殊情形，不宜將其簡單認(rèn)定為“不依法履行職責(zé)”，建議通過設(shè)置檢察行政公益訴訟的彈性條款給予行政機關(guān)履職的緩沖期。

監(jiān)督不是你錯我對、你輸我贏的零和博弈，而是在共同維護(hù)憲法法律的統(tǒng)一正確實施中實現(xiàn)“最大公約數(shù)”。檢察行政公益訴訟的目的是以最小的司法投入獲得最佳的社會效果，保護(hù)國家或社會公共利益。雖然2021年的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第81條明確規(guī)定“行政機關(guān)經(jīng)檢察建議督促仍然沒有依法履行職責(zé)，國家利益或者社會公共利益處于受侵害狀態(tài)的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法提起行政公益訴訟?！边@里將“國家利益或者社會公共利益處于受侵害狀態(tài)的”作為提起訴訟的補充標(biāo)準(zhǔn)，但《行政訴訟法》以及《解釋》中并沒有作出類似規(guī)定。行政機關(guān)行為性質(zhì)的多樣性以及案件復(fù)雜性決定了行政機關(guān)履職標(biāo)準(zhǔn)的不確定性。如有些案件是在行政機關(guān)未依法履職的情形下，國家利益或社會公共利益因各種主客觀原因得到自我恢復(fù)或者已經(jīng)不再受到危害威脅，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循檢察行政公益訴訟中保護(hù)公益的立法宗旨，可通過其他方式要求行政機關(guān)承擔(dān)不依法履職的法律后果，沒有必要提起訴訟。訴前程序與提起訴訟程序之間的共性與差異性主要體現(xiàn)在：共性是法律監(jiān)督，而差異性就在于當(dāng)檢察機關(guān)通過提起訴訟程序推進(jìn)法律監(jiān)督的時候，要符合和遵循訴訟程序的規(guī)律及其機理和運行機制（通過司法審判過程并由審判機關(guān)作出最終裁判），以解決爭議和實現(xiàn)及滿足權(quán)益（公益）保護(hù)為基本模式。但當(dāng)通過訴前程序?qū)嵤┓杀O(jiān)督使得公益得到實現(xiàn)或者滿足保護(hù)要求的情況下，就已經(jīng)沒有或者不存在符合訴訟機理及其機制要素的法律事實條件了，因而也就沒有啟動提起訴訟程序的必要性。因此，“未依法履行職責(zé)+公益仍處于受侵害狀態(tài)”的復(fù)合型銜接標(biāo)準(zhǔn)的建立，不僅實現(xiàn)對相關(guān)因素的綜合考量，同時也保障檢察機關(guān)的法律監(jiān)督性與檢察權(quán)的謙抑性表現(xiàn)，確保“檢察行政公益訴訟程序”成為保護(hù)國家利益和社會公共利益的主要有效手段。換言之，對于“不依法履行職責(zé)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)考慮盡職免責(zé)的例外性因素。唯有立足我國行政法治的實際情況以及公益訴訟的本質(zhì)屬性對國家任務(wù)與社會需求進(jìn)行司法回應(yīng)，才可構(gòu)建出具有中國特色的行政公益訴訟制度。

（五）強化檢察建議與訴訟請求內(nèi)容的同質(zhì)性以確保法律監(jiān)督效果的有效實施

檢察建議與訴訟請求內(nèi)容趨同或銜接，并不是要求兩者要完全相同，檢察建議本身具有獨立性，其與訴訟請求內(nèi)容有一定的差異屬正?，F(xiàn)象，但這也不代表兩者之間可以毫無關(guān)聯(lián)，否則就會違背訴前程序設(shè)立的實質(zhì)目標(biāo)，進(jìn)而導(dǎo)致檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能出現(xiàn)偏差。前文已分析檢察建議內(nèi)容與訴訟請求內(nèi)容在銜接上的三種不同表現(xiàn)形式，二者完全一致或完全不一致的情形不再贅述，此處重點解決當(dāng)檢察建議內(nèi)容小于或與訴訟請求內(nèi)容存在交集錯位的問題。誠如有學(xué)者所言，“共通的事實，對于訴訟當(dāng)事人全體，應(yīng)屬相同，故事實如系共通，法院為心證基礎(chǔ)的證據(jù)，自亦相同”。此種共通的原理，不僅適用于訴訟當(dāng)事人和人民法院，也適用于基于同一原因的事實本身的研究。由于行政機關(guān)在檢察機關(guān)督促其履職的過程中又實施了新的違法行為，就可能會導(dǎo)致檢察建議內(nèi)容與訴訟請求內(nèi)容無法完全一致，因而不可盲目采取“果斷”處理原則而視為同一性質(zhì)的違法行為，而是應(yīng)當(dāng)區(qū)別行政機關(guān)在提出檢察建議后所實施的新的違法行為與原違法行為在爭議事由、所屬類別方面是否存在著不同。若行政機關(guān)的前后違法行為屬于同種類別，即基于同一爭議問題引發(fā)的，則可視為檢察機關(guān)發(fā)出的檢察建議對新違法行為與原違法行為具有同樣的前置約束力，在提交起訴材料時，檢察機關(guān)需向人民法院提供行政機關(guān)接到檢察建議后仍不依法履職的證據(jù)材料，以及新違法行為與原違法行為在性質(zhì)上同質(zhì)的說明；若不屬于同種類別的，則行政機關(guān)新作出的侵犯其他方面法律上公益的違法行為與原違法行為不具有必然關(guān)聯(lián)性，檢察建議對其也不產(chǎn)生法律上的約束“管轄”效果，在此情形下檢察機關(guān)就不能以未履行“檢察建議”前置義務(wù)為依據(jù)而對新的違法行為徑直裹同于訴訟請求之中。但需要注意的是，若行政機關(guān)在收到檢察建議后非但不遵守檢察機關(guān)的要求，反而進(jìn)一步懈怠履行職責(zé)，并在此基礎(chǔ)上又導(dǎo)致其他違法行為的實施，就公益救濟(jì)緊急性與節(jié)約司法資源角度而言，盡管其前后違法行為不屬于同種類別，檢察機關(guān)也不宜另行作出檢察建議來督促有關(guān)機關(guān)履職，而是應(yīng)當(dāng)對其視為全部相關(guān)違法行為直接提起訴訟，以有助于及時補救公益損害，保證檢察行政公益訴訟目的盡快得以實現(xiàn)。

另外，對于檢察機關(guān)發(fā)送檢察建議后，并非“守株待兔”般等待行政機關(guān)回復(fù)。從2021的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第77條規(guī)定“提出檢察建議后，人民檢察院應(yīng)當(dāng)對行政機關(guān)履行職責(zé)的情況和國家利益或者社會公共利益受到侵害的情況跟進(jìn)調(diào)查，收集相關(guān)證據(jù)材料”來看，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)堅持依法能動履職原則，通過積極開展聯(lián)席會議、面對面溝通等形式，釋明檢察建議的依據(jù)以及提出改進(jìn)措施的具體方案，以此幫助行政機關(guān)正確認(rèn)識問題所在，對檢察建議的內(nèi)容有更為清晰的認(rèn)識。同時，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注檢察建議發(fā)出送達(dá)后行政機關(guān)是否有新的違法行為發(fā)生，以便隨時調(diào)整監(jiān)督方案保證檢察建議內(nèi)容與可能的訴訟請求內(nèi)容相互之間不發(fā)生錯位，保障公益訴訟程序順利進(jìn)行?？傊?，在推進(jìn)確保檢察建議與訴訟請求內(nèi)容的趨同性過程中，需要統(tǒng)合行政權(quán)、監(jiān)督權(quán)、裁判權(quán)等多重權(quán)力價值的實現(xiàn)，綜合考量各種因素，遵循檢察建議轉(zhuǎn)化為訴訟請求過程中各權(quán)力運行規(guī)律，避免和克服因同一問題理解不同，出現(xiàn)監(jiān)督效率低下、共同爭點裁判歧異等諸多困境。

結(jié)語

檢察公益訴訟本身不是訴訟救濟(jì)，而是檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的訴訟監(jiān)督，這是確立公益訴訟地位的核心性認(rèn)知，也是訴前程序性質(zhì)和定位確定時的要害觀點，訴前程序本身就是檢察機關(guān)行使檢察權(quán)履行法律監(jiān)督職能的司法程序，訴前程序的非訴監(jiān)督與提起訴訟雙階程序銜接問題的有效解決是守護(hù)訴訟監(jiān)督的重要防線，銜接環(huán)節(jié)存在的問題一定程度上限制了檢察公益訴訟制度的發(fā)展。唯有以實現(xiàn)維護(hù)國家或社會公共利益的目的為基點，通過明確政策指引、完善立法制度、建立特殊機制、確定銜接時限與銜接標(biāo)準(zhǔn)等方式，強化檢察機關(guān)的法律意識和責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識，實現(xiàn)以最小司法資源獲得最大社會效果，促進(jìn)檢察公益訴訟制度的平穩(wěn)有序發(fā)展。