論民事公益訴訟成本分擔機制的優(yōu)化

關鍵詞：民事公益訴訟；訴訟成本；社會組織；檢察機關；費用分擔

一、問題的提出

訴訟成本是指糾紛當事人為了維護其合法權益而在訴訟過程中支出的必要費用，“是決定原被告訴訟決策的決定性因素”。合理的訴訟成本分擔機制既是完善民事公益訴訟制度的應有之義，又是保障民事公益訴訟制度良性運行的重要手段，能夠“使訴訟程序機制的功能得以充分發(fā)揮”。早在民事公益訴訟制度確立之初，就有學者以環(huán)境公益訴訟為研究對象，認為該類訴訟的訴訟費用應當主要由國家公共財政負擔，同時設立環(huán)境公益訴訟救助基金和推行環(huán)境公益訴訟社會保險。之后，相關研究進一步深入，學者們重點圍繞訴訟費用的收取、案件受理費的計費標準、訴訟費用的分擔以及律師費用的轉移等方面展開了討論。在訴訟費用的收取方面，爭議主要在于應否對起訴主體收取案件受理費。對此，有學者認為，應將“社會組織納入免交訴訟費的主體范圍”，對檢察機關也應直接規(guī)定為“不交納訴訟費用”。在案件受理費的計費標準方面，多數(shù)學者認為，應當建立一套符合公益訴訟特殊規(guī)律的計費方法，但對于具體標準的設定，則觀點不一。有學者認為，應綜合考慮起訴激勵的需要和我國的財政承受能力，對于社會組織起訴的案件，按件收取案件受理費；有學者則認為，在財政能夠承受的范圍內，可按照案件的影響范圍以及受訴法院的級別，象征性地收取固定費用。在訴訟費用的分擔方面，有學者認為，可通過“訴訟費用保險”或“環(huán)境公益訴訟基金會”轉嫁敗訴原告的“訴訟費用”；有學者則認為，如果“一邊倒”地只允許原告請求被告承擔訴訟費，雖然有利于發(fā)揮起訴激勵功能，但可能會引發(fā)社會組織的惡訴、纏訴等惡意訴訟現(xiàn)象。在律師費用的轉移方面，有學者認為，應“采原告向被告的單向律師費用轉移規(guī)則”；有學者則認為，應借鑒美國經(jīng)驗，采用“敗訴方負擔”規(guī)則，如果一方當事人敗訴，應承擔對方當事人包括律師費用在內的全部訴訟成本。從已有研究來看，學者們已經(jīng)充分認識到民事公益訴訟成本分擔機制的特殊性，并對此展開了研究，但迄今為止，對于一些關鍵性問題，如社會組織起訴應否交納案件受理費、案件受理費的計費標準、起訴主體敗訴時的成本分擔以及被告律師費用能否向原告轉移等，學界仍未達成共識。

實務中，早在民事公益訴訟制度“入法”之前，一些?。ㄊ校┑姆ㄔ?、檢察院、財政廳（局）等就出臺相關規(guī)定，從訴訟費用的免交與緩交、敗訴原告訴訟費用向國家和社會的分散以及調查取證、鑒定、律師代理等費用的轉移等方面對環(huán)境公益訴訟成本的分擔進行了探索。民事公益訴訟制度“入法”之后，最高人民法院又以“探索構建合理的訴訟成本分擔機制”為目的，自行或會同相關部門制定了一系列規(guī)范，具體內容涉及訴訟費用的收取，調查取證費、鑒定評估費等費用的負擔以及律師費用的轉移等。但遺憾的是，一方面，上述規(guī)范在性質上主要屬于司法解釋或其他規(guī)范性文件，效力層級相對較低，違反了訴訟制度應當由法律進行規(guī)范的法律保留原則。另一方面，上述規(guī)定要么僅適用于環(huán)境民事公益訴訟，要么僅適用于檢察公益訴訟，適用范圍相對有限，難以普遍適用于所有民事公益訴訟案件。司法實踐中，在無具體規(guī)范可供依據(jù)時，法院主要適用的是《訴訟費用交納辦法》中有關訴訟成本分擔的相關規(guī)定，但這種將私益訴訟成本分擔規(guī)則直接適用于公益訴訟的做法，存在明顯的正當性與合法性障礙，需要反思與糾正。

綜上，民事公益訴訟制度在我國確立已逾十年，但就其訴訟成本的分擔而言，仍有以下問題亟需厘清：一是民事公益訴訟成本分擔機制應如何體現(xiàn)其起訴激勵與濫訴防止功能的平衡？對社會組織提起的訴訟收取案件受理費并按照財產(chǎn)類案件進行計費的做法，以及現(xiàn)行規(guī)范對民事公益訴訟中其他必要費用（如鑒定費、評估費、公告費以及律師費用，下同）分擔的規(guī)定，是否有利于激勵社會組織行使民事公益訴權？二是民事公益訴訟成本分擔機制應如何體現(xiàn)其違法行為懲戒功能？案件受理費以及其他必要費用如何分擔，才更有利于懲戒損害社會公共利益的違法行為？三是民事公益訴訟成本分擔機制應如何體現(xiàn)其保障制度良性運行的功能？現(xiàn)行規(guī)范僅規(guī)定原告律師費用向被告的單向轉移，是否有利于保障民事公益訴訟制度的良性運行？

為了厘清上述問題，本文將以民事公益訴訟成本分擔機制的功能為理論依據(jù)，綜合運用價值分析法、實證分析法、比較分析法等研究方法，從案件受理費、證據(jù)調查及公告費用、律師費用的分擔等方面人手，對我國民事公益訴訟成本分擔機制的優(yōu)化進行全面探索。需要注意的是，雖然訴訟成本通常是指當事人在訴訟中所消耗的所有的人、財、物的總和，但由于道德成本、錯誤成本、精神成本等往往不易衡量，因而本文的研究對象僅限于以貨幣形式表現(xiàn)出來的直接成本。

二、民事公益訴訟成本分擔機制的功能闡釋

在民事公益訴訟中，案件受理費、證據(jù)調查及公告費用、律師費用的分擔，均與起訴激勵與濫訴防止、違法行為懲戒以及保障制度良性運行等訴訟成本分擔機制的功能密切相關，因此，本部分重點對民事公益訴訟成本分擔機制的功能進行闡釋，旨在為研究民事公益訴訟成本分擔機制提供理論依據(jù)。在民事公益訴訟中，由訴訟目的的公益性以及起訴主體形式當事人地位所決定，其訴訟成本分擔機制的功能具有不同于私益訴訟成本分擔機制的特殊性。

（一）重起訴激勵、輕濫訴防止

在起訴激勵與濫訴防止之間，民事公益訴訟的成本分擔呈現(xiàn)出明顯的“重起訴激勵、輕濫訴防止”特征，立法者應重點關注其起訴激勵功能的發(fā)揮，主要理由如下。

第一，重起訴激勵與我國民事公益訴訟實踐相一致。這是因為，一方面，如果該訴訟是由檢察機關提起的，由于檢察機關本身就屬于國家法律監(jiān)督機關，這種身份定位決定了其在提起民事公益訴訟時幾乎不可能存在濫訴風險，因而也無需通過訴訟成本分擔機制防止其濫訴。另一方面，如果該訴訟是由社會組織提起的，在最高人民法院《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境民事公益訴訟解釋》）第34條已經(jīng)明確禁止社會組織通過提起民事公益訴訟牟利，并規(guī)定了收繳非法所得、罰款，甚至追究刑事責任等嚴重后果的情形下，其鋌而走險進行濫訴的可能性也不大。綜上，在民事公益訴訟中，立法者不應過分關注訴訟成本分擔機制的濫訴防止功能，而是應當通過降低訴訟成本的方式激發(fā)起訴主體的訴訟意愿。

第二，重起訴激勵與社會公共利益的基本屬性相契合。民事公益訴訟以維護社會公共利益為根本目的，而社會公共利益又具有鮮明的抽象性、開放性、不確定性，這些基本屬性使得其往往難以為某個特定的法律主體所擁有，“私益訴訟中的‘成本一收益’分析并不能為公益訴訟的原告產(chǎn)生有效的激勵”。在這種背景下，為避免“公地悲劇”的發(fā)生，立法者應充分考慮公益維護的重要性以及社會公共利益本身的特殊性，并將其作為設定民事公益訴訟成本分擔規(guī)則的重要考量因素，盡可能降低起訴主體的訴訟成本、激發(fā)其訴訟積極性。

第三，重起訴激勵與訴權保障的基本要求相符合。現(xiàn)代訴權理論認為，訴權是當事人的一項基本權利，國家應當通過立法降低當事人的訴訟成本，以此保障其訴諸司法的權利能夠得以實現(xiàn)。具體在民事公益訴訟領域，為激勵與案件處理結果不具有利害關系的形式當事人行使訴權，立法者應盡可能降低起訴主體的成本負擔：一是對起訴主體不收取或僅象征性收取非常低廉的案件受理費；二是對起訴主體所支付的證據(jù)調查費用，除遵循“敗訴方負擔”原則外，還應通過向國家或社會分散的方式減輕起訴主體的成本壓力：三是對符合法律援助或司法救助條件的當事人提供幫助，同時輔以訴訟保險制度、律師勝訴酬金制度等分散當事人的訴訟成本。

（二）懲戒損害社會公共利益的違法行為

這主要體現(xiàn)為“敗訴方負擔”原則?！皵≡V方負擔”的合理性依據(jù)在于“真正擁有權利的人不負擔成本”，在該原則下，讓敗訴方（往往是實際實施違法行為的一方）承擔勝訴方的訴訟成本，能夠實現(xiàn)對其違法行為的懲戒。從這個視角來看，在民事公益訴訟中，案件受理費、證據(jù)調查及公告費用、律師費用的分擔，都應遵循“敗訴方負擔”原則，由實際實施違法行為、損害社會公共利益的主體來最終承擔。這種做法，通過讓損害社會公共利益還應訴對抗救濟的違法行為人承擔雙重訴訟成本，不僅降低了起訴主體的訴訟成本、掃清了程序啟動的費用障礙，而且有利于實現(xiàn)民事公益訴訟成本分擔機制的違法行為懲戒功能。需要注意的是，“敗訴方負擔”并不追究敗訴者的故意或過失，只是讓他承擔敗訴事實這一結果責任。以律師費用的負擔為例，如果讓敗訴方負擔勝訴方的律師費用，顯然有利于通過民事公益訴訟懲戒損害社會公共利益的違法行為。這是因為，一方面，敗訴方大概率就是違法行為的實施者，這種讓敗訴方承擔勝訴方高額律師費用的成本分擔方式，有利于懲戒其損害社會公共利益的違法行為。另一方面，由于勝訴方無需承擔律師費用，便會激發(fā)其投入大量時間、精力“去發(fā)現(xiàn)那些使其起訴有利可圖的違法行為”。這不僅增強了起訴主體主動發(fā)現(xiàn)違法行為的動力，擴大了民事公益司法救濟的范圍，也有利于強化民事公益訴訟成本分擔機制的違法行為懲戒功能。

（三）保障民事公益訴訟制度的良性運行

除以上外，民事公益訴訟成本的分擔還具有保障制度良性運行的功能，如平等對待當事人、制裁不誠信訴訟行為等。一方面，出于平等對待當事人的考慮，法院在收取案件受理費時應當一視同仁，既不應因起訴主體身份的不同而適用不同的案件受理費交納規(guī)則，也不應因當事人法律地位的不同而采取不同的計費標準。另一方面，出于對誠信原則的遵循，民事公益訴訟成本分擔機制還應當體現(xiàn)出對不誠信訴訟行為的制裁。也正是從這個層面考慮，很多國家在傳統(tǒng)私益訴訟中都規(guī)定了由濫用訴訟權利的勝訴方分擔部分或全部訴訟成本的情形。例如，在德國，根據(jù)《德國民事訴訟》第75條的規(guī)定，如果勝訴方因違反誠信原則而導致訴訟成本增加，其應當自行負擔該部分費用。在英國，為有效激發(fā)當事人負責任地實施訴訟行為，或對當事人不合理的訴訟行為進行威懾，法律也賦予了法院作出費用命令的權力。以上規(guī)定，雖不是專門針對民事公益訴訟的，但其可以為優(yōu)化我國民事公益訴訟成本分擔機制所參考。在民事公益訴訟中，同樣會存在各種導致訴訟遲延或致使對方當事人訴訟成本增加的不誠信行為，對此，可以通過合理的訴訟成本分擔機制對實施不誠信訴訟行為的當事人進行費用制裁，以保障民事公益訴訟制度的良性運行。

三、我國民事公益訴訟成本分擔機制的主要內容

在我國民事公益訴訟中，訴訟成本主要包括訴訟費用和當事人在訴訟過程中支出的其他費用兩大類。在這些成本當中，因案件受理費、證據(jù)調查及公告費用、律師費用的分擔對雙方當事人利益影響較大，因此本部分將重點對其進行解讀。

（一）案件受理費的分擔

在民事公益訴訟中，是否交納案件受理費、如何分擔案件受理費以及案件受理費的計費標準等，都事關起訴激勵與濫訴防止、違法行為懲戒、保障制度良性運行等訴訟成本分擔機制的功能發(fā)揮，是研究民事公益訴訟成本分擔機制應當關注的首要問題。

1.案件受理費的交納

對于案件受理費的交納，現(xiàn)行規(guī)范已經(jīng)針對不同身份的起訴主體，規(guī)定了差異化的交納規(guī)則。由于“法律規(guī)定的機關”提起的民事公益訴訟在實踐中較為少見，因此本部分僅以檢察機關和社會組織這兩類起訴主體提起的訴訟為分析對象。

第一，檢察機關提起民事公益訴訟不需要交納案件受理費。在我國，對于檢察機關提起的民事公益訴訟，案件受理費的交納經(jīng)歷了從“免交（繳）”到“不需要交納”的變化過程?！霸圏c”期間，最高人民檢察院、最高人民法院就已經(jīng)認識到公益訴訟的特殊性，進而在相關司法文件中確立了檢察機關提起公益訴訟“免交（繳）”案件受理費的規(guī)則。但“免交”屬于“應交”而“免”，在這一時期，檢察機關提起民事公益訴訟是需要交納訴訟費用的。后來，直到2021年7月1日施行的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第107條才明確規(guī)定，“檢察機關提起公益訴訟，不需要交納訴訟費用”。該規(guī)定是基于人民檢察院法律監(jiān)督者的地位而作的特殊規(guī)定，既體現(xiàn)了檢察機關的公權力機關性質，又有利于發(fā)揮公益訴訟檢察職能。

第二，社會組織提起民事公益訴訟需要交納案件受理費。早在民事公益訴訟制度“入法”之前，一些地方就通過賦予原告（主要為社會組織）申請免交、緩交案件受理費的方式，來激發(fā)其提起環(huán)境公益訴訟的積極性。后來，為進一步激勵社會組織行使民事公益訴權，《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第33條也明確規(guī)定了原告（社會組織）申請緩交、減交或者免交案件受理費的權利。但從現(xiàn)行規(guī)范來看，不論是緩交、減交還是免交，都是建立在“應交”的邏輯之上的，社會組織提起民事公益訴訟是需要交納案件受理費的。

2.案件受理費的轉移

從現(xiàn)行規(guī)范來看，民事公益訴訟案件受理費的轉移雖然與起訴主體是否勝訴密切相關，但已不完全遵循私益訴訟中的“敗訴方負擔”原則。具體表現(xiàn)為，當起訴主體勝訴時，案件受理費由被告（敗訴方）承擔；當起訴主體敗訴時，案件受理費則可以向國家和社會分散。第一，起訴主體勝訴時由敗訴方負擔。當起訴主體勝訴時，法院主要依據(jù)《訴訟費用交納辦法》第29條的規(guī)定，判令由敗訴方承擔案件受理費。需要注意的是，雖然人民檢察院提起民事公益訴訟不需要交納訴訟費用，但該規(guī)定僅針對作為起訴主體的檢察機關，對于作為被訴方的被告并不適用，從實踐中看，當檢察機關勝訴、被告敗訴時，法院往往會判決被告承擔案件受理費。第二，起訴主體敗訴時向國家和社會分散。由于檢察機關不需要交納案件受理費，因此即使其敗訴，也不會出現(xiàn)需要承擔案件受理費的問題，基于此，本部分僅討論社會組織敗訴時案件受理費的分擔問題。在我國，為有效激勵社會組織行使民事公益訴權，相關規(guī)范已經(jīng)規(guī)定了敗訴社會組織可以從公益訴訟基金中支付案件受理費或者向法院申請減交、免交的內容。一方面，早在民事公益訴訟制度“人法”之前，一些地方政府，如海南、昆明等省、市為助力社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟，就設立了環(huán)境公益訴訟資金，用于支付敗訴社會組織的案件受理費等費用。除地方性規(guī)定外，最高人民法院施行的《關于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設提供有力司法保障的意見》（以下簡稱《環(huán)境資源審判工作意見》）也“鼓勵從環(huán)境公益訴訟基金中支付原告環(huán)境公益訴訟費用”。另一方面，《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第33條也將本應由敗訴原告（社會組織）負擔的案件受理費納入了司法救助的范圍，在一定程度上實現(xiàn)了案件受理費向國家的分散。

3.案件受理費的計費標準

對于案件受理費的計算，法院主要依據(jù)的是國務院《訴訟費用交納辦法》第13條的規(guī)定。從實踐中看，法院在收取案件受理費時主要有兩種做法：一種是按照財產(chǎn)類案件收?。毫硪环N是按照非財產(chǎn)類案件收取。例如，在“北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所（以下簡稱“自然之友”）、中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會（以下簡稱“綠發(fā)會”）訴江蘇常隆化工有限公司等企業(yè)案”（以下簡稱“常州案”）中，兩級法院就采用了完全不同的計費標準，一審法院常州市中級人民法院按照財產(chǎn)類案件計費標準，判令兩原告承擔了1891800元的案件受理費；而二審法院江蘇省高級人民法院則撤銷了一審判決，認定該案應按照非財產(chǎn)類案件收取案件受理費。

（二）證據(jù)調查及公告費用的分擔

在這筆費用中，證據(jù)調查費用是起訴主體在訴訟中為履行舉證責任所支出的主要成本，往往數(shù)額較大，如某些專項鑒定的費用就高達幾十萬，甚至上百萬；公告費用則是檢察機關提起民事公益訴訟履行訴前程序必須支出的成本，數(shù)額不大且相對固定。作為必須支出的主要成本，證據(jù)調查及公告費用的分擔對于激發(fā)起訴主體訴訟意愿、懲戒損害社會公共利益的違法行為有著重要影響。

1.證據(jù)調查費用的分擔

近年來，伴隨著民事公益訴訟制度的構建與完善，我國已經(jīng)初步構建了證據(jù)調查費用的分擔規(guī)則。首先，起訴主體勝訴時由敗訴方負擔。為了支持和激勵社會組織提起民事公益訴訟，《環(huán)境資源審判工作意見》第15條就曾明確規(guī)定：人民法院“可以”判令被告承擔勝訴原告支出的調查取證費、鑒定評估費等費用。之后，《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第22條、《消費民事公益訴訟解釋》第18條再次規(guī)定：原告請求被告承擔證據(jù)調查費用的，人民法院“可以”依法予以支持。需要注意的是，上述規(guī)范針對的僅是檢察機關以外的起訴主體（主要為社會組織）提起的訴訟，對于檢察機關提起的訴訟如何分擔證據(jù)調查費用，法律沒有明確規(guī)定，法院主要遵循“敗訴方負擔”原則，判令由敗訴被告承擔。

其次，起訴主體敗訴時向國家或社會分散。這又可以分為兩種情況：一是該訴訟是由檢察機關提起的。在這類訴訟中，如果檢察機關敗訴（實踐中極為少見），其在訴訟中支出的調查取證、專家咨詢、檢驗、鑒定等證據(jù)調查費用將由國家財政負擔，這意味著起訴主體將該筆訴訟成本分散給了國家。二是該訴訟是由社會組織提起的。在這類訴訟中，敗訴社會組織所支出的證據(jù)調查費用可以向國家或社會分散。對此，實踐中早就探索出了由公益訴訟救濟專項資金（基金）承擔證據(jù)調查費用的做法，2023年8月30日，海南省財政廳、海南省生態(tài)環(huán)境廳發(fā)布的《海南省省級環(huán)境保護專項資金管理辦法》（瓊財資環(huán)規(guī)〔2023〕7號）第2條更是明確規(guī)定，該專項資金是“通過省級財政預算安排”的。同時，在《關于貫徹實施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》第7條、《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第24條中又規(guī)定了可以“酌情”從生態(tài)環(huán)境修復費用、期間服務功能損失費、永久性服務功能損失費等款項中支付證據(jù)調查費用的內容。以上探索，打通了敗訴社會組織證據(jù)調查費用向國家或社會分散的通道，不僅與民事公益訴訟的公益性特征相契合，而且有利于激勵社會組織積極行使民事公益訴權。

2.公告費用的分擔

根據(jù)現(xiàn)行規(guī)范，檢察機關提起民事公益訴訟必須進行訴前公告，而公告是需要付費的，這就會產(chǎn)生公告費用的分擔問題。遺憾的是，現(xiàn)行規(guī)范并未對此作出明確規(guī)定，實踐中，當檢察機關勝訴時，應否由被告承擔公告費用，各地做法也不一致。雖然在部分案件中檢察機關提出了要求被告承擔公告費用的訴訟請求，并最終獲得了法院判決支持（如表1所示），但多數(shù)檢察機關都未在訴訟請求中主張公告費用。

（三）律師費用的分擔

律師費用的分擔是民事公益訴訟成本分擔機制的重要組成部分。對此，考慮到訴訟本身的公益性、實施訴訟的難度、當事人之間的經(jīng)濟差距等因素，現(xiàn)行規(guī)范已經(jīng)建立了原告律師費用向被告單向轉移的制度。值得注意的是，由于檢察機關無需也不能委托律師進行訴訟，因此本文對律師費用分擔機制的討論僅限于社會組織等其他適格原告提起的民事公益訴訟。

1.原告勝訴時由被告承擔

為了減輕原告的律師費用負擔，早在2012年1月1日，重慶市高級人民法院發(fā)布的《關于試點設立專門審判庭集中審理刑事、民事、行政環(huán)境保護案件的意見》（渝高法〔2011〕364號）第17條就明確規(guī)定：原告因環(huán)境公益訴訟而產(chǎn)生的律師費用，由敗訴的被告承擔。之后，《環(huán)境資源審判工作意見》第15條、《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第22條、《消費民事公益訴訟解釋》第18條也都規(guī)定了“原告請求被告承擔合理的律師費的，人民法院可以依法予以支持”的內容。上述規(guī)定，在我國初步建立了民事公益訴訟原告律師費用可以向被告單向轉移的制度，體現(xiàn)了訴訟成本分擔的目的性價值，既有利于激發(fā)社會組織的訴訟意愿，又有域外經(jīng)驗的支撐，是符合民事公益訴訟案件特點的制度設計。

2.原告敗訴時可以向國家或社會分散

為消除原告對敗訴時自行承擔律師費用的顧慮，相關規(guī)范已經(jīng)對敗訴原告律師費用的負擔作了特殊規(guī)定，為敗訴原告律師費用的轉移提供了依據(jù)。早在2010年，云南省昆明市中級人民法院與昆明市人民檢察院聯(lián)合制定的《關于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見（試行）》就明確規(guī)定，如果公益訴訟人敗訴，其律師代理費由“專項資金”承擔?！董h(huán)境民事公益訴訟解釋》第22條、第24條也為敗訴原告從其他案件的生態(tài)環(huán)境修復費用、期間服務功能損失費、永久性服務功能等款項中支付律師費用提供了法律依據(jù)。以上述規(guī)范為依據(jù)，當原告敗訴時，其所支付的律師費用可以向國家或社會分散。

四、對我國民事公益訴訟成本分擔機制的審視

綜上，我國雖然已經(jīng)初步建立了民事公益訴訟成本分擔機制，但當前做法在案件受理費、證據(jù)調查及公告費用以及律師費用的分擔等方面仍存在諸多不足。為此，本部分將以民事公益訴訟成本分擔機制的功能為理論依據(jù)，對案件受理費、證據(jù)調查及公告費用、律師費用的分擔方式進行全面審視。

（一）案件受理費分擔方式之審視

案件受理費的交納、轉移與數(shù)額大小對起訴主體訴訟意愿的強弱有著直接影響。對此，日本學者棚瀨孝雄曾經(jīng)指出，“無論審判能夠怎樣完美地實現(xiàn)正義，如果付出的代價過于昂貴，則人們往往只能放棄通過審判來實現(xiàn)正義的希望”。遺憾的是，從當前做法來看，不論是案件受理費的交納還是轉移，抑或是案件受理費的計費標準，都不利于實現(xiàn)民事公益訴訟成本分擔機制的功能。

1.對案件受理費交納規(guī)則的審視

前已述及，即使在檢察機關不交納訴訟費用的檢察民事公益訴訟中，被告也可能交納案件受理費，因此，本部分的討論既針對社會組織提起的民事公益訴訟，也針對檢察機關提起的民事公益訴訟。通過研究，筆者發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)行的民事公益訴訟案件受理費規(guī)則主要存在以下問題。

首先，要求社會組織交納案件受理費不利于實現(xiàn)起訴激勵功能。這是因為，一方面，從實踐中看，在社會組織提起的民事公益訴訟中，案件受理費往往動輒上萬，有的甚至高達上百萬。例如，在2014年的“泰州市環(huán)保聯(lián)合會訴江蘇常隆農(nóng)化有限公司等六家企業(yè)案”中，針對原告泰州市環(huán)保聯(lián)合會提出的要求被告承擔1.6億元環(huán)境修復費用的訴訟請求，一、二審法院收取的案件受理費均接近百萬元；在前述“常州案”中，一審法院江蘇省常州市中級人民法院也判令兩原告自然之友、綠發(fā)會承擔了1891800元的案件受理費。而另一方面，我國社會組織的運營經(jīng)費都比較缺乏，大部分民間組織沒有固定的經(jīng)費來源，超過二成的社會組織沒有渠道籌集社會資金，即使能夠籌集，大多數(shù)經(jīng)費也在5萬元以下。在這種背景下，如果要求社會組織交納案件受理費，會使得一些原本具有起訴意愿的社會組織因成本問題而放棄訴訟，不利于實現(xiàn)民事公益訴訟成本分擔機制的起訴激勵功能。對此，可從近年來社會組織提起的公益訴訟案件數(shù)得到佐證。在我國，自社會組織被賦予民事公益訴權以來，即使在其最為活躍的生態(tài)環(huán)境保護領域，由社會組織提起的公益訴訟案件數(shù)也一直居于低位運行，社會組織提起民事公益訴訟的意愿并不強烈。

其次，檢察機關撤訴時案件受理費的交納不利于保障制度的良性運行。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)范，在檢察機關提起的民事公益訴訟中，如果符合法定條件，檢察機關可以向法院申請撤訴，但對于該類案件如何交納案件受理費，法律并未作出明確規(guī)定。實務中，各地法院做法各異，多數(shù)法院都是參照《訴訟費用交納辦法》第15條的規(guī)定，裁定由被告減半交納案件受理費；但也有法院直接免收案件受理費，如在“錦州市人民檢察院訴范××環(huán)境民事公益訴訟案”中，錦州市中級人民法院就在準許公益訴訟起訴人錦州市人民檢察院撤訴的同時，裁定“案件受理費免收”。顯然，對于被告而言，減半收取與免收對其利益具有不同影響，尤其是在按照財產(chǎn)類案件計費標準收取案件受理費時，兩種做法所導致的數(shù)額差異可能高達數(shù)十萬，甚至上百萬。當前實踐中這種缺乏一致性的做法，必然會造成在同等條件下有的被告無需交納、有的被告卻需要交納高額案件受理費的不公平現(xiàn)象，難以實現(xiàn)對被告利益的平等保護，不利于保障民事公益訴訟制度的良性運行。

2.對案件受理費轉移規(guī)則的審視

從案件受理費轉移規(guī)則來看，對于社會組織所支出的案件受理費，不論是申請司法救助，還是申請從公益訴訟基金支付或是從生態(tài)環(huán)境修復費用、期間服務功能損失、永久性服務功能損失等款項中支付，都存在難以執(zhí)行到位的風險，不能完全消除社會組織對其可能承擔案件受理費的顧慮，存在起訴激勵不徹底的問題。

一是案件受理費能否被減、免具有不確定性。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)范，當社會組織敗訴時，其雖然可以向法院申請減交或者免交案件受理費，但對此申請，法院需要“視原告的經(jīng)濟狀況和案件的審理情況決定是否準許”，能否最終被法院準許具有不確定性。首先，不論是申請“免交”還是“減交”，都僅是一種申請行為，雖然實踐中法院大概率也會準許，但從理論上講，既然是申請行為，就存在不被法院準許的風險。而一旦法院不予準許或僅作出了減交決定，這將意味著敗訴社會組織仍需承擔全部或部分案件受理費。其次，現(xiàn)行規(guī)范在規(guī)定敗訴原告申請減交或者免交的條件時非?；\統(tǒng)，諸如“根據(jù)案件的具體情況”“視原告的經(jīng)濟狀況和案件的審理情況決定”等表述，都具有非常強的主觀色彩，這種缺乏確定性的判斷標準，使得社會組織對于其申請能否被準許缺乏準確預期，進一步挫傷了社會組織的訴訟積極性。最后，從已有的案件來看，法院通常是在社會組織勝訴時才準許其免交案件受理費，當社會組織敗訴時，法院一般不會準許其免交申請。例如，在“北京市朝陽區(qū)環(huán)友科學技術研究中心訴縉云縣壺鎮(zhèn)表面精飾廠案”中，法院就判決“案件受理費19380元，由原告北京市朝陽區(qū)環(huán)友科學技術研究中心負擔”。

二是案件受理費能否從其他款項中支付因地而異，具有不確定性。針對敗訴原告的案件受理費，雖然現(xiàn)行規(guī)范已經(jīng)規(guī)定了從公益訴訟基金支付，從生態(tài)環(huán)境修復費用、期間服務功能損失、永久性服務功能損失等款項支付等多種成本分散方式，但各地執(zhí)行情況差異較大，敗訴社會組織所支出的案件受理費能否從上述款項中支付具有不確定性。這主要與我國公益訴訟基金的設立情況有關，以相對成熟的環(huán)境公益訴訟基金為例，雖然自2014年開始最高人民法院就提出要“探索設立環(huán)境公益訴訟專項基金”，但迄今為止，不僅尚未在全國范圍內設立統(tǒng)一的環(huán)境公益訴訟專項基金，而且從已經(jīng)設立了環(huán)境公益訴訟基金的部分省（市）來看，雖然制定了相應的基金管理辦法，但對于基金來源、申請程序、適用范圍及監(jiān)管機制等的規(guī)定并不完全一致，我國公益訴訟基金的設立、管理和使用仍處于探索階段。這種狀況，實難為敗訴原告轉移案件受理費提供充分的經(jīng)費保障。在這種情況下，一旦社會組織敗訴，仍面臨自行承擔案件受理費的風險。

3.對案件受理費計費標準的審視

由于缺乏專門的民事公益訴訟案件受理費計費標準，各地法院在收取案件受理費時，不僅所依據(jù)的計費標準不統(tǒng)一，而且還因當事人訴訟地位的不同采取了差異化的計費標準。這種做法，既不利于實現(xiàn)對當事人的平等保護，而且違反了當事人平等原則的基本要求，難以保障民事公益訴訟制度的良性運行。一方面，計費標準的不統(tǒng)一不利于實現(xiàn)對當事人的平等保護。前已述及，法院對民事公益訴訟案件受理費的計算有兩種標準，在這兩種計費標準下，案件受理費的數(shù)額存在較大差異，有的差距甚至高達幾十萬元、上百萬元。例如，在前述“常州案”中，如果按照財產(chǎn)類案件計費，應收取的案件受理費為1891800元；如果按照非財產(chǎn)類案件計費，則適用《訴訟費用交納辦法》第13條中“其他非財產(chǎn)案件每件交納50元至100元”之規(guī)定，最多只能收取100元。計費標準的不統(tǒng)一導致社會組織對于需要交納的案件受理費數(shù)額缺乏基本的預見性，不僅進一步加劇了社會組織的“費用之憂”，而且會對當事人造成實質上的不平等。

另一方面，因當事人訴訟地位而異的計費標準違反了當事人平等原則。從實踐中看，公益訴訟案件受理費的計費標準還會因當事人訴訟地位的不同而存在差異，有法院在向原告預收案件受理費時采取按件收費的標準收取較低數(shù)額，但對于敗訴被告，則依據(jù)訴訟請求的金額或價額按比例收取較高數(shù)額。例如，在“自然之友訴江蘇大吉發(fā)電有限公司環(huán)境民事公益訴訟案”中，鹽城市中級人民法院就僅對原告預收了80元案件受理費，但在被告敗訴時，卻依據(jù)《訴訟費用交納辦法》第13條的規(guī)定，按照財產(chǎn)類案件的計費標準判令被告交納了50730元的案件受理費。①這種在同一案件中，僅因當事人訴訟地位的不同就適用不同計費標準的做法，違反了當事人平等性原則的基本要求，不利于對雙方當事人的平等保護。

（二）證據(jù)調查及公告費用分擔方式之審視

對此，現(xiàn)行規(guī)范僅對證據(jù)調查費用的分擔作了規(guī)定，對公告費用的分擔并未作出具體規(guī)定。從實踐中看，證據(jù)調查費用的分擔方式雖然明確，但具體落實情況難以保證，不利于實現(xiàn)民事公益訴訟成本分擔機制的起訴激勵功能；公告費用的分擔則顯得較為混亂，既損害了司法的統(tǒng)一性，也不利于懲戒損害社會公共利益的違法行為。

1.證據(jù)調查費用的分擔不利于激發(fā)起訴主體的訴訟意愿

前已述及，在民事公益訴訟中，證據(jù)調查費用的分擔方式與訴訟結果密切相關，但從實踐中看，不論起訴主體勝訴還是敗訴，其所支出的證據(jù)調查費用都未必能夠成功轉移至其他主體，不利于激發(fā)起訴主體的訴訟意愿。

一是起訴主體勝訴時被告往往無力承擔?；凇皵≡V方負擔”原則，當起訴主體勝訴時，證據(jù)調查費用應當由被告承擔，該做法通過將起訴主體證據(jù)調查費用轉移給被告的方式，有利于消除其費用顧慮、激發(fā)其訴訟意愿。但從實踐中看，很多敗訴被告都是本身運營困難、無力改變現(xiàn)狀的小企業(yè)，其不僅要在民事公益訴訟中承擔生態(tài)環(huán)境修復費用、期間服務功能損失、永久性服務功能損失甚至懲罰性賠償?shù)榷喾N民事責任，還可能因同一違法行為同時承擔行政罰款、刑事罰金等公法責任。在這種不同性質、不同類型的經(jīng)濟性責任并存的情況下，即使其愿意承擔起訴主體的證據(jù)調查費用，往往也心有余而力不足，很難得到真正落實。

二是起訴主體敗訴時向國家和社會分散困難。由于檢察機關敗訴（實踐中極少發(fā)生）時證據(jù)調查費用由其辦案經(jīng)費承擔，不存在其他主體的分擔問題，因此本部分僅討論社會組織敗訴時證據(jù)調查費用的分擔問題。對此，現(xiàn)行規(guī)范雖然規(guī)定了從公益訴訟專項資金（基金）或者從生態(tài)環(huán)境修復費用、期間服務功能損失、永久性服務功能損失等款項中支付敗訴原告證據(jù)調查費用的做法，但受我國公益訴訟專項資金（基金）設立情況，生態(tài)環(huán)境修復費用、期間服務功能損失、永久性服務功能損失等款項的管理和使用模式以及地方差異等因素的制約，當社會組織敗訴時，能否從上述款項中支付其證據(jù)調查費用，具有極大的不確定性。更重要的是，根據(jù)現(xiàn)行規(guī)范，能否從上述款項中支付敗訴原告的證據(jù)調查費用，是由法院“酌情”決定的，這就意味著能否從上述款項中支付證據(jù)調查費用，還得取決于法院的態(tài)度。

2.公告費用的分擔不利于懲戒損害社會公共利益的違法行為

前已述及，多數(shù)檢察機關在提起民事公益訴訟時都未主張公告費用，在這種情形下，受辯論原則的制約，法院一般也不會超出檢察機關訴訟請求的范圍判令被告承擔公告費用。雖然公告費用的數(shù)額相對固定且比較低廉，但從邏輯上講，公告費用的發(fā)生是由于被告實施損害社會公共利益的違法行為而導致的，因此，當被告敗訴時，理應由其“買單”。如果不論訴訟結果如何，都一概由檢察機關承擔公告費用，明顯不利于發(fā)揮民事公益訴訟成本分擔機制的違法行為懲戒功能。

（三）律師費用分擔方式之審視

對于律師費用的分擔，現(xiàn)行規(guī)范雖然已經(jīng)構建了與公益訴訟特征相契合的律師費用轉移制度，但仍存在轉移結果不確定、雙向轉移制度缺失等問題，既難以實現(xiàn)訴訟成本分擔機制的起訴激勵功能，也不利于保障制度的良性運行。

1.轉移結果的不確定不利于激發(fā)原告的訴訟積極性

一是原告勝訴時向被告轉移具有不確定性。從現(xiàn)行規(guī)范來看，一方面，《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第22條雖然將原告的律師費用納入了被告可以承擔的訴訟成本范圍，但并未進一步明確原告律師費用向被告轉移的條件和方法。另一方面，從該條的表述來看，“可以”一詞在賦予法院自由裁量權的同時，也使得原告律師費用的分擔處于了不確定狀態(tài)。這是因為，從法理上講，“可以”屬于“授權性規(guī)范”，僅賦予了法院可以支持的權力，并未要求法院必須支持。以上規(guī)定，使得原告律師費用能否向被告轉移具有不確定性，不利于激發(fā)社會組織等其他適格原告的訴訟意愿。

二是原告敗訴時向國家和社會轉移難以落實。前已述及，當原告敗訴時，可以申請從公益訴訟資金或生態(tài)環(huán)境修復費用、期間服務功能損失、永久性服務功能損失等款項中支付律師費用，但如前文所述，由于我國尚未建立統(tǒng)一的公益訴訟資金（基金），對生態(tài)環(huán)境修復費用、期間服務功能損失、永久性服務功能損失等款項的管理、使用、監(jiān)督機制也不健全，且各地情況存在明顯差異。在這種情形下，如果要從上述款項中支付敗訴原告的律師費用，同樣存在難以落實到位的問題，不利于實現(xiàn)民事公益訴訟成本分擔機制的起訴激勵功能。

2.雙向轉移制度缺失不利于保障民事公益訴訟制度的良性運行

前已述及，現(xiàn)行規(guī)范僅規(guī)定了原告律師費用向被告單向轉移的制度，該規(guī)定雖然有利于實現(xiàn)以經(jīng)濟手段激勵原告提起訴訟的目的，但既違反了當事人平等的基本原則，也不利于保障民事公益訴訟制度良性運行。一方面，雙向轉移制度缺失違反了當事人平等原則。目前，民事公益訴訟制度是被規(guī)定在《中華人民共和國民事訴訟法》當中的，相應地，其律師費用分擔規(guī)則的設計也應貫徹民事訴訟中當事人平等原則的基本要求。而從訴訟規(guī)律來看，勝訴一方并非總是原告，被告也可能成為最終的勝訴者，如果僅允許原告律師費用向被告轉移而禁止被告律師費用向原告轉移，顯然違背了當事人平等原則的基本要求。

另一方面，雙向轉移制度缺失也不利于保障民事公益訴訟制度良性運行。當前這種僅允許原告律師費用向被告單向轉移的規(guī)定，忽略了對原告訴訟動機的考察，可能會導致一些無意義的訴訟，甚至濫訴，難以有效規(guī)避不誠信訴訟行為對民事公益訴訟秩序的干擾。這是因為，從保障制度良性運行的角度考慮，如果原告進行訴訟是無意義的、不合理的、缺乏根據(jù)的，甚至存在其他惡意目的，此時，禁止被告律師費用向原告轉移就不具有正當性，反而是應當通過讓其承擔被告律師費用的方式制裁不誠信訴訟行為，進而保障民事公益訴訟制度的良性運行。

五、民事公益訴訟成本分擔機制的優(yōu)化路徑

在民事公益訴訟這種具有補充執(zhí)法功能的訴訟中，亟需一種能夠體現(xiàn)民事公益訴訟特殊性的訴訟成本分擔機制。對此，日本學者小島武司早就指出，訴訟成本“是否能夠降低是人們關心的事項，如果拋開經(jīng)濟合理性，來強調權利意識可能會給程序改革帶來不利影響”。當前，“檢察公益訴訟法（公益訴訟法）”已被十四屆全國人大常委會正式列入一類立法項目，在此背景下，應遵循訴訟費用規(guī)則由立法機關制定的做法，由立法機關在制定“檢察公益訴訟法（公益訴訟法）”時對案件受理費、證據(jù)調查及公告費用以及律師費用的分擔作出明確規(guī)定，為民事公益訴訟成本分擔機制的優(yōu)化提供立法依據(jù)。

（一）案件受理費分擔機制的優(yōu)化

針對案件受理費分擔方面存在的問題，應從案件受理費的交納、轉移與計費標準等方面人手，全面降低當事人（不限于起訴主體）的公益訴訟成本，具體應在立法中確立以下規(guī)則。

1.所有起訴主體均不需要交納案件受理費

對此，有學者早就指出，“免收費用或象征性收費標準與原告身份無關”，盡管民事公益訴訟的原告可能會敗訴，但“如果讓他負擔訴訟費用卻是真正的違反正義”。基于此，為實現(xiàn)對所有起訴主體的平等對待，應在立法中明確規(guī)定所有起訴主體提起民事公益訴訟，均不需要交納案件受理費，將社會組織等其他適格原告納入不交納訴訟費用的范圍。該做法符合成本與收益的規(guī)律性，既能夠有效激發(fā)起訴主體的訴訟意愿、實現(xiàn)民事公益訴訟成本分擔機制的起訴激勵功能，又符合我國民事公益訴訟實踐，不會過分增加財政負擔、引發(fā)濫訴。

首先，所有起訴主體均不交納案件受理費符合成本與收益的規(guī)律性。從成本與收益的關系為視角進行分析，作為一種公共產(chǎn)品，社會公共利益具有顯著的非排他性及共享性，如果要求起訴主體承擔案件受理費，意味著其要為利益受到侵害的不特定主體“買單”，會違背成本與收益的規(guī)律性。因此，基于“受益者負擔”的原理，既然民事公益訴訟的結果是社會公共利益得以維護，而“訴訟利益歸屬于社會，訴訟成本也應由社會承擔”，那么，由起訴主體負擔案件受理費就不具有合理性。

其次，所有起訴主體均不交納案件受理費有利于激發(fā)起訴主體的訴訟意愿。要有效激發(fā)起訴主體的訴訟意愿，最為關鍵的一步就是對其提起的民事公益訴訟，不收取案件受理費。對此，《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第107條已經(jīng)明確規(guī)定：人民檢察院提起公益訴訟“不需要交納訴訟費用”，在此背景下，社會組織等其他適格原告也應獲得同等“待遇”，將其納入不交納案件受理費的范圍，有利于實現(xiàn)民事公益訴訟成本分擔機制的起訴激勵功能。

最后，所有起訴主體均不需要交納案件受理費與我國民事公益訴訟實踐相契合，不會過分增加財政負擔、引發(fā)濫訴。當初，我國在構建民事公益訴訟制度時，之所以要對社會組織等其他適格原告收取案件受理費，主要目的有二：一是彌補國家司法公共資源消耗，減輕國家財政負擔；二是防止社會組織等其他適格原告隨意提起訴訟、引發(fā)濫訴。但從近年來的實踐來看，如果將社會組織等其他適格原告納入不交納案件受理費的對象范圍，不會對制度目的產(chǎn)生實質性損害。一方面，對社會組織等其他適格原告不收取案件受理費不會過分增加國家財政負擔。這是因為，由社會組織等其他適格原告提起的公益訴訟案件數(shù)量非常少，在這種背景下，即使要求社會組織等其他適格原告交納案件受理費，對于國家司法資源的彌補也可謂是杯水車薪。另一方面，對于檢察機關以外的起訴主體而言，目前存在的顯著問題不是濫訴，而是起訴動力不足。這就決定了現(xiàn)階段不存在通過收取案件受理費抑制濫訴的必要性，相反，應當降低社會組織等其他適格原告的訴訟成本，以激發(fā)其起訴積極性。

綜上，在民事公益訴訟中，國家應將因履行國家司法責任而發(fā)生的案件受理費納入公共費用，通過財政補貼等方式分散社會組織等其他適格原告的訴訟成本，最終確立“公益訴訟要免費提起”的規(guī)則。

2.敗訴被告應當繳納案件受理費

針對前述敗訴被告在案件受理費交納方面的亂象，應在立法中確立民事公益訴訟敗訴被告都應當交納案件受理費的規(guī)則，且通常情況下，該筆費用不能被法院減交或者免交。即使在起訴主體撤訴的特殊情況下，案件受理費也只能“減半收取”、不能直接免交。之所以如此，是因為一方面，一旦民事公益訴訟被告敗訴，說明其在客觀上實施了損害社會公共利益的違法行為，此時，讓其負擔案件受理費既能夠彰顯法律的公平正義，又有利于懲戒損害社會公共利益的違法行為。另一方面，根據(jù)《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第26條、《檢察公益訴訟解釋》第19條的規(guī)定，只有在因“負有環(huán)境資源保護監(jiān)督管理職責的部門依法履行監(jiān)管職責”或者其他原因導致起訴主體的訴訟請求全部實現(xiàn)的情況下，人民法院才應當準許撤訴。由此可見，在民事公益訴訟中，撤訴的原因與傳統(tǒng)私益訴訟并不完全相同，即使起訴主體最終選擇了撤訴，也不會影響違法行為的成立，此時，對被告“減半收取”案件受理費，有利于實現(xiàn)民事公益訴訟成本分擔機制的懲戒功能。

3.統(tǒng)一規(guī)定案件受理費的計費標準

針對案件受理費計費標準混亂的問題，應當在立法中規(guī)定一個固定數(shù)額的案件受理費，并在被告敗訴時向其收取該筆費用。理由在于：一方面，根據(jù)民事司法中的公共服務事權劃分，國家應當將因履行國家司法責任進行訴訟活動發(fā)生的費用納入公共費用。具體在民事公益訴訟中，如果按照財產(chǎn)類案件計費標準向當事人收取高額的案件受理費，實質上是不恰當?shù)剞D移了國家本來應當承擔的審理成本，沒有體現(xiàn)出該類訴訟的公益性特征。對此，日本學者金子宏直曾明確指出，對于違反環(huán)境污染或保護自然景觀等與公眾利益緊密相關的案件（如請求機場或高速鐵道將噪聲降低到某種程度的案件），為充分保障獲得審判的憲法權利，應盡量解釋為非財產(chǎn)性或數(shù)額難以確定的案件。由此可見，民事公益訴訟的案件受理費不宜太高，應由立法者按照非財產(chǎn)類案件的交納標準，規(guī)定一個較為合理的固定數(shù)額。

另一方面，民事公益訴訟的發(fā)生原因主要是被告所實施的違法行為損害了社會公共利益，反之，如果被告不實施違法行為，社會公共利益就不會受到損害，國家也就不會為此啟動民事公益訴訟程序、消耗寶貴的司法資源。基于此，對敗訴被告收取案件受理費，既能夠在一定程度上彌補緊缺的國家司法資源，又有利于實現(xiàn)民事公益訴訟成本分擔機制的違法行為懲戒功能。

（二）證據(jù)調查及公告費用分擔機制的優(yōu)化

針對證據(jù)調查及公告費用分擔方面存在的問題，為激發(fā)起訴主體的訴訟意愿、實現(xiàn)對損害社會公共利益違法行為的懲戒，應當對證據(jù)調查及公告費用的分擔機制進行優(yōu)化。

1.證據(jù)調查費用分擔機制的優(yōu)化

民事公益訴訟費用之高不限于案件受理費，實踐中，因“立案難、取證難、鑒定難”等原因所花費的證據(jù)調查費用更為高昂。為解決民事公益訴訟“鑒定難、鑒定貴”的問題，最高人民檢察院曾于2018年公布了全國58家“公益訴訟鑒定機構”，上述機構承諾對公益訴訟案件可以“先辦理、后收費”，但是，后收費不代表不收費，證據(jù)調查費用仍是社會組織等其他適格原告行使民事公益訴權面臨的重要障礙。為此，要充分激發(fā)社會組織等其他適格主體的起訴意愿，應在立法中明確規(guī)定，不論勝訴還是敗訴，原告均不需承擔證據(jù)調查費用。

第一，原告勝訴時以敗訴方負擔為優(yōu)先、以國家和社會負擔為補充。當原告勝訴時，考慮到起訴激勵與違法行為懲戒的雙重需要，應優(yōu)先適用“敗訴方負擔”規(guī)則，由敗訴被告承擔原告的證據(jù)調查費用。該做法符合我國民事公益訴訟成本分擔的實踐，不僅具有實踐合理性，也有規(guī)范依據(jù)。但正如前文所述，在民事公益訴訟中，由于敗訴被告的違法成本較高，如果完全適用“敗訴方負擔”原則由其負擔證據(jù)調查費用，可能很難執(zhí)行到位?；诖耍绻麛≡V被告確實無力承擔證據(jù)調查費用，應將該筆費用納入公益訴訟基金的支付范圍，以實現(xiàn)勝訴原告證據(jù)調查費用向國家或社會的分散。這種做法，已在生態(tài)環(huán)境保護領域得以踐行，應當在所有民事公益訴訟案件中被全面推行。

第二，原告敗訴時以公益訴訟基金負擔為優(yōu)先、以申請司法救助為補充。截至目前，雖然社會組織的敗訴率并不高，但其一旦敗訴，就可能需要承擔高昂的證據(jù)調查費用?；诖?，必須構建一套科學的、與民事公益訴訟特征相契合的、有利于實現(xiàn)民事公益訴訟成本分擔機制功能的證據(jù)調查費用分擔機制。具體而言：當社會組織敗訴時，其所支出的證據(jù)調查費用應當向社會、國家分散，由公益訴訟基金、訴訟援助基金等來負擔。在二者的承擔順序上，應以公益訴訟基金負擔為優(yōu)先、以申請司法救助為補充。

從上述方案來看，不論原告勝訴還是敗訴，其證據(jù)調查費用的轉移都離不開公益訴訟基金，這就要求我國應當盡快建立覆蓋全國范圍的、統(tǒng)一的公益訴訟專項基金，并對資金來源、基金管理、申請程序等作出具體規(guī)定，為社會組織等其他適格原告提起民事公益訴訟提供可靠的經(jīng)費支持。除以上外，考慮到民事公益訴訟的公益性特征，為更好地維護社會公共利益，還可考慮通過“審判費用化”的方式，“把收集證據(jù)的負擔從當事者移到法院的身上”，進而激勵更多的起訴主體提起民事公益訴訟。

2.將公告費用納入檢察機關的訴訟請求范圍

當前，針對部分檢察機關提出的要求被告承擔公告費用的訴訟請求，有法院已經(jīng)通過對《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第22條中“合理費用”的解釋，判令由被告承擔公益訴訟起訴人所支出的公告費用。這種做法，符合訴訟成本“敗訴方負擔”原則，既有利于節(jié)約檢察機關的辦案經(jīng)費，也體現(xiàn)了對行為人違法行為的懲戒，有利于實現(xiàn)民事公益訴訟成本分擔機制的行為懲戒功能，應當在規(guī)范層面得以確立?；诖?，應在立法中明確規(guī)定，在檢察機關提起的民事公益訴訟中，公告費用應當由被告承擔。當然，法院不能在檢察機關未主張的情形下直接判決被告承擔公告費用，檢察機關在提起民事公益訴訟時，應當將公告費用納入訴訟請求的范圍。

（三）律師費用分擔機制的優(yōu)化

針對律師費用分擔方面存在的問題，一方面，應當明確規(guī)定原告律師費用向被告轉移的條件，以提升原告律師費用向被告轉移的確定性；另一方面，應當構建被告律師費用向原告轉移制度，通過對原告不誠信訴訟行為的制裁保障民事公益訴訟制度的良性運行。

1.明確規(guī)定原告律師費用向被告轉移的條件

針對現(xiàn)行規(guī)范存在的問題，要提升原告律師費用向被告轉移的確定性，應在立法中明確規(guī)定原告律師費用向被告轉移的條件。對此，可重點考慮以下兩點：一是原告律師費用向被告轉移應當以原告全面勝訴為前提。全面勝訴是指原告提出的所有訴訟請求都得到了滿足，此時，考慮到起訴激勵與違法行為懲戒的雙重需要，應適用“敗訴方負擔”原則，由被告承擔原告的律師費用。二是原告只能請求被告承擔“合理的律師費用”。這是貫徹誠信原則、保障民事公益訴訟制度良性運行的需要。實踐中，有法院已經(jīng)認識到對律師費用合理性進行審查的必要性，在判決被告承擔律師費用時剔除了原告律師費用中的不合理部分。例如，在“綠發(fā)會訴中國鋁業(yè)股份有限公司及其貴州分公司環(huán)境民事公益訴訟案”中，貴州省清鎮(zhèn)市人民法院就對原告律師費用的合理性提出了質疑，認為“原告與兩個不同省份的律師事務所簽訂服務合同似無必要，故原告約定支付給安徽昊華律師事務所的服務費用本院不予支持。對于原告支付給北京兆實律師事務所的費用，結合貴州當?shù)鼐唧w情況及本案公益性的實際，本院酌情支持10萬元”。

2.構建被告律師費用向原告轉移的制度

為保障民事公益訴訟制度的良性運行，避免產(chǎn)生“濫訴”“惡訴”“纏訴”“無意義訴訟”等現(xiàn)象，應在立法中構建被告律師費用向原告轉移制度，規(guī)定當勝訴原告存在不誠信訴訟行為時，法院可以判令其承擔被告的律師費用，從而確保社會組織等其他適格原告謹慎行使這種私人“執(zhí)法權”。這種做法，既是保障民事公益訴訟制度良性運行的需要，又有域外經(jīng)驗的支持，如美國1971年《清潔水法》的參議院報告就曾提出：如果訴訟顯然是無意義的或滋擾性的（Frivolous or Harassing），法院可以轉移被告的律師費用。因此，從立法目的來看，之所以規(guī)定被告可以向原告轉移律師費用，顯然與對原告濫訴風險的擔憂與防范有關。但在美國，受Christiansburg Garment Co.v. EEOC判決的約束，只有當勝訴被告能夠證明原告的訴訟是無意義的、不合理的或缺乏根據(jù)時，才能夠轉移其律師費用。值得注意的是，雖然美國多數(shù)立法中的公民訴訟條款都規(guī)定了律師費用轉移制度，并允許法院認為適當（Appropriate）的時候將其判給“任何一方”（any party），但相關規(guī)則在“任何一方”的表述中增加了“勝訴或實質勝訴”的限制條件，這就意味著，只有在被告“勝訴或實質勝訴”且原告具有不誠信訴訟行為的情況下，法院才可能判令由原告承擔被告的律師費用，被告律師費用向原告轉移的條件非?？量?。由此可見，要實現(xiàn)被告律師費用向原告的轉移，至少應當具備兩個條件：一是被告在訴訟中“勝訴或實質勝訴”：二是原告存在濫訴或惡意訴訟等不誠信訴訟行為。

結語

綜上，民事公益訴訟成本分擔機制的優(yōu)化應當以起訴激勵、違法行為懲戒以及保障制度良性運行等功能實現(xiàn)為導向，從案件受理費、證據(jù)調查及公告費用、律師費用的分擔等方面全方位推進。在案件受理費的分擔方面，應確立所有起訴主體均不需要交納案件受理費規(guī)則，同時規(guī)定敗訴被告應當按照非財產(chǎn)類案件計費標準向法院交納案件受理費。在證據(jù)調查及公告費用的分擔方面，應規(guī)定社會組織不論勝訴還是敗訴，均不需要承擔證據(jù)調查費用，同時將公告費用納入檢察機關的訴訟請求范圍、由敗訴被告最終承擔。在律師費用的分擔方面，應明確規(guī)定原告律師費用向被告轉移的條件，并通過構建被告律師費用向原告轉移制度抑制“濫訴”“惡訴”“纏訴”“無意義訴訟”。除以上外，作為一個非常復雜的系統(tǒng)，民事公益訴訟成本分擔機制的優(yōu)化還離不開法律援助制度、訴訟費用保險制度、公益訴訟專項基金制度等配套制度的構建與完善。對此，因與本文研究主題有所偏離，故不再展開深入討論。