澳門：小城市大開放的機制探索

[摘要] 新時期，澳門需在國家對外開放中發(fā)揮更好作用，主要涵蓋兩個層面：一方面，澳門需要總結以往經驗，明確其在國家對外開放戰(zhàn)略中的新功能新定位，優(yōu)化政策支持與體制安排，充分發(fā)揮“一國兩制”制度優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢和國際化優(yōu)勢，為國家對外開放作出“澳門貢獻”。另一方面，澳門應準確把握新時期對外開放中的新定位，不斷培育新優(yōu)勢、發(fā)揮新作用、實現(xiàn)新發(fā)展，加強與內地互補協(xié)同，深度融入國家發(fā)展大局，強化其作為聯(lián)結內地與國際市場的橋梁作用，從而更好服務國家對外開放戰(zhàn)略?；诖?，澳門應進一步強化在國家對外開放中的獨特作用；創(chuàng)新人才工作機制，加快打造國際高端人才集聚高地；促進華人華僑華商深度交流合作；以制度創(chuàng)新助力國家金融開放；率先探索數據跨境流動的澳門模式；構建多元化產業(yè)體系，提升澳門國際競爭力；建立多層次合作機制，為粵澳深度合作提供制度保障。

[關鍵詞] 澳門" "高水平對外開放" "機制

[中圖分類號]" F125" "[文獻標識碼] A" " "[文章編號] 1004-6623（2024）06-0084-10

[作者簡介] 劉雪菲，綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）港澳及區(qū)域發(fā)展研究所副主任、全國港澳研究會會員，研究方向：港澳經濟社會、國際關系等。

憑借獨特的歷史文化背景和區(qū)位優(yōu)勢，澳門在我國對外開放中始終占據重要位置，是我國對外開放的窗口，特別是回歸祖國以來，在“一國兩制”實踐中作用獨特，通過不斷深入與葡語國家的經貿合作，增進了世界對中國的理解，較好地服務了國家對外開放戰(zhàn)略。2024年，黨的二十屆三中全會《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出，“支持香港、澳門打造國際高端人才集聚高地，健全香港、澳門在國家對外開放中更好發(fā)揮作用機制”，對澳門在國家對外開放戰(zhàn)略中的定位提出新要求，指明了新的發(fā)展方向。

一、澳門開放發(fā)展的演進歷程

澳門開放發(fā)展是基于其歷史文化背景和制度特點、緊密結合國家對外開放戰(zhàn)略和自身發(fā)展需求動態(tài)演化的。從海上貿易中心轉型為文化與經濟交流的樞紐，從出口加工到博彩業(yè)合法化，澳門充分利用地理與政策作用，不斷提升在全球經濟中的參與度，展現(xiàn)出適應外部環(huán)境、靈活調整經濟結構的能力，也為實現(xiàn)經濟多元化與可持續(xù)發(fā)展提供了重要保障。

1. 回歸前：外向型城市發(fā)展與外資引入

19世紀50年代，澳門已發(fā)展成為海上貿易中心，建立起連接內外的貿易網絡，成為中西方貿易往來的港口及節(jié)點。19世紀60年代初，澳門推動博彩業(yè)合法化，確立了博彩業(yè)的法律地位，開始真正吸引國際資本，推動本地經濟發(fā)展。改革開放初期，澳門利用其特殊的地理位置優(yōu)勢，推動出口加工業(yè)的發(fā)展，逐步形成了以服裝、玩具、電子加工、塑料為主的四大產業(yè)，通過出口創(chuàng)匯，加速自身的經濟發(fā)展和對外開放進程。這一時期，澳門的開放發(fā)展主要集中在利用外資、發(fā)展外向型經濟層面（陳章喜，2020）。

2. 回歸后：“一國兩制”下的靈活性政策舉措

“一國兩制”在澳門具體落實，通過澳門特別行政區(qū)基本法（以下簡稱“基本法”）對其開放發(fā)展予以法律化和制度化。在基本法框架下，澳門擁有獨立的行政、立法和司法權，同時保持了穩(wěn)定的經濟體系和獨特的生活方式。作為自由港，澳門具有高度的經濟開放性和靈活性，實行自由貿易政策，貨物、無形資產和資本得以自由流動。同時，澳門擁有自主制定經濟和貿易政策的權利，靈活參與國際經濟活動。這一時期，憑借高度自治和法律框架，澳門經濟實力逐步增強，在全球經濟事務中的參與度不斷顯現(xiàn)（楊愛平，2022）。1999—2023年，澳門經濟總量從518.7億澳門元增長至3794.8億澳門元，年均增長率達10.7%。

3. CEPA簽署：加速對接內地與全球市場

2003年簽署的《內地與澳門關于建立更緊密經貿關系的安排》（CEPA）為澳門對接全球市場提供了制度保障，體現(xiàn)了“一國兩制”在區(qū)域合作中的靈活應用（周運源，2003）。CEPA為澳門經濟注入了新活力，促進了貨物、服務和投資的自由流動，深化了澳門與內地的多領域合作。通過CEPA，澳門企業(yè)能夠依托內地經濟優(yōu)勢，更加有效地參與國際市場，特別是在與葡語國家的經貿合作中展現(xiàn)出獨特作用。中央政府還支持澳門完善國際法律合作網絡，提升其在國際經貿事務中的地位，增強其在國家對外開放中的作用（賈桂德，2019）。這一時期，澳門對外開放的重點是通過CEPA進一步強化與內地的經濟融合，擴大區(qū)域性貿易活動，并依托WTO規(guī)則推動澳門更深入地參與全球經濟。

4. 粵港澳大灣區(qū)建設：深化澳門對外開放功能定位

2019年2月，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》正式出臺，明確將澳門定位為與香港、廣州、深圳并列的中心城市，強調澳門在建設“世界旅游休閑中心”和“中國與葡語國家商貿合作服務平臺”（以下簡稱“中葡商貿平臺”）方面的作用，并推動經濟適度多元化發(fā)展，打造以中華文化為主、多元文化共存的交流合作基地。這一時期，澳門對外開放的重點在于繼續(xù)鞏固和發(fā)展旅游博彩業(yè)，同時大力拓展金融、高科技、醫(yī)療保健等新興產業(yè)。此外，澳門充分利用其與葡語國家的特殊聯(lián)系，在教育、文化等領域為內地的改革開放提供了協(xié)助與經驗借鑒，進一步發(fā)揮其作為國際合作平臺的獨特作用（吳志良，2019）。

5. 橫琴粵澳深度合作區(qū)：深化改革擴大開放的試驗區(qū)

2021年9月5日，《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設總體方案》正式落地，提出“充分發(fā)揮‘一國兩制’制度優(yōu)勢，在遵循憲法和澳門特別行政區(qū)基本法的前提下，逐步構建民商事規(guī)則銜接澳門、接軌國際的制度體系”。橫琴粵澳深度合作區(qū)成為粵港澳大灣區(qū)高質量發(fā)展的試驗田和新一輪對外開放的新標桿①，秉承“共商共建共管共享”的理念，推動經濟與社會民生發(fā)展，在解決粵港澳大灣區(qū)內部不同法律體系帶來的制度障礙、推動區(qū)域內經貿往來更加順暢方面做了先行探索（李可和唐曉晴，2024）。橫琴粵澳深度合作區(qū)執(zhí)委會數據顯示，截至2024年9月底，合作區(qū)內的“四新”產業(yè)企業(yè)達1.7萬家，產業(yè)增加值顯著提升。這一時期，澳門開放發(fā)展的重點在于通過橫琴平臺深化與內地的融合，推動經濟結構的多元化轉型，提升其在國際大循環(huán)中的地位與功能，增強在國際經濟中的話語權。

二、澳門在國家對外開放中更好

發(fā)揮作用的內在邏輯

回歸祖國后，澳門在“一國兩制”方針的全面貫徹下，積極服務國家對外開放戰(zhàn)略。澳門社會各界充分發(fā)揮投資興業(yè)的引領作用，示范市場經濟運作，助推體制改革，搭建雙向開放橋梁，探索先行先試經驗，成為國家改革開放的重要參與者，在國家對外開放進程中的特殊地位和重大貢獻不可替代。黨的二十屆三中全會《決定》賦予澳門在國家對外開放中新使命，是新時代新征程推進中國式現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略考量。

1." 構建更高水平開放型經濟新體制戰(zhàn)略要地的時代使命

澳門作為開放程度最高的國際自由港，是構建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的關鍵節(jié)點和重要窗口，承擔著推進構建更高水平開放型經濟新體制的使命。國家戰(zhàn)略層面，應充分發(fā)揮澳門的自由港優(yōu)勢，利用其豐富的國際要素資源和廣泛的國際經貿網絡，推動粵港澳大灣區(qū)內地城市與港澳的規(guī)則機制深度對接，建立聯(lián)通港澳、接軌國際的制度型開放體系，進一步增強粵港澳大灣區(qū)在國際循環(huán)中的樞紐功能，加快培育新發(fā)展格局中的戰(zhàn)略支點，為我國重塑國際合作和競爭優(yōu)勢注入新動能。澳門作為我國對外開放的窗口，具備吸引國際高端人才的獨特優(yōu)勢，在構建更高水平的開放型經濟新體制中，既要積極作為，發(fā)揮促進作用，也應在國家整體發(fā)展戰(zhàn)略中體現(xiàn)價值。

2. 更好服務國家開放戰(zhàn)略的內在要求

“支持香港、澳門打造國際高端人才集聚高地”，是國家對港澳服務國家開放戰(zhàn)略的新要求、新定位，也是澳門經濟多元發(fā)展的需要。在全球競爭和區(qū)域合作的背景下，吸引高端人才是澳門提升國際競爭力和實現(xiàn)經濟多元化的關鍵舉措。高水平開放不僅需要擴大市場，更要提升對全球高端人才的吸引力和利用效率①，這也是應對科技和產業(yè)“脫鉤”風險的有效之舉。然而，澳門的多元產業(yè)發(fā)展人才支持不足，科技、金融、會展、中醫(yī)藥等新興產業(yè)，以及法律、會計等專業(yè)領域的高端人才需求得不到滿足，削弱了其國際競爭力。

現(xiàn)階段澳門引才政策相對謹慎（表1），其中現(xiàn)代金融崗位缺口較大。根據澳門人才發(fā)展委員會公布的《2020—2022年銀行業(yè)人才需求清單》數據，現(xiàn)代金融業(yè)務對人才需求程度較高，在財富管理、融資租賃、對葡語國家人民幣清算等領域的崗位需求缺口率超過45%②，但近年澳門金融業(yè)相關從業(yè)人數維持低位（表2），人才的缺乏某種程度上制約了澳門金融業(yè)的國際化和多元化發(fā)展。

3. 優(yōu)化開放合作發(fā)展的客觀需要

隨著共建“一帶一路”的深入推進，澳門憑借區(qū)位優(yōu)勢和制度特點，在金融服務、法律合作和經貿協(xié)作等高附加值領域起到獨特作用。澳門作為中葡商貿平臺，在與葡語國家的經貿合作中取得了顯著成效。2023年，澳門與葡語國家的商品貿易總額達14.3億澳門元，同比增加了33.8%。然而，澳門與葡語國家的合作主要集中在食品類商品的進出口，其中進口食品占比高達87.4%。商品結構的單一性，限制了澳門在全球價值鏈上游的參與，尤其是在高附加值和創(chuàng)新領域中的提升空間有限。盡管貿易額有所增長，但合作領域較少涉及科技、跨境電商等新興領域，致使其在國際金融和法律服務等高附加值產業(yè)中的吸引力不足，現(xiàn)有的合作機制難以有效助力澳門融入全球創(chuàng)新鏈和高端產業(yè)鏈。與此同時，澳門在基礎設施建設、經貿合作及文化交流等方面的參與度有限，輻射帶動作用不足。此外，澳門在鏈接內地與國際市場方面的通道作用尚未充分顯現(xiàn)，尤其是在國際物流、國際金融服務等關鍵領域，競爭力相對薄弱。為更好適應國家“雙循環(huán)”戰(zhàn)略，澳門需要強化其對國家發(fā)展大局的服務能力，通過在政策、法律和制度層面進行創(chuàng)新，使其在資源配置與全球聯(lián)通中承擔更為重要的角色，滿足內外市場日益增長的多元化需求，進一步優(yōu)化開放合作發(fā)展機制，提升其在全球市場的競爭力。

4. 適應國際形勢變化和澳門產業(yè)多元化發(fā)展的必然選擇

在全球格局持續(xù)調整和地緣政治風險加劇的背景下，貿易保護主義、民粹主義和本土主義的興起，以及中美大國博弈的加劇，使澳門外部經濟環(huán)境面臨了一定的不確定性和挑戰(zhàn)。澳門經濟高度依賴外部市場，在國際金融危機、經濟衰退、貿易爭端以及周邊博彩業(yè)變化等外部因素的影響下，容易受到沖擊?；貧w以來，澳門經濟實現(xiàn)高速發(fā)展，但結構性問題仍然存在。澳門GDP增長明顯，但國民總收入（GNP）增速相對緩慢（圖1），顯示出其經濟增長主要依賴外資企業(yè)（尤其是博彩企業(yè)）。博彩業(yè)占據主導地位，吸納了大量資源，抑制了新興產業(yè)的成長空間，導致澳門在開放發(fā)展中難以憑借多元化經濟吸引外資和推動國際合作。自2004年起，雖然澳門特區(qū)政府提出經濟適度多元發(fā)展的策略，并通過CEPA等政策推動傳統(tǒng)產業(yè)升級和新興產業(yè)發(fā)展，但新興產業(yè)的整體規(guī)模和增長有限，經濟結構的多元化進程受到制約。2018—2022年，澳門新興產業(yè)增加值雖有所提升，從8.01%增加至18.76%（表3），但澳門產業(yè)結構單一的問題仍未得到有效解決。盡管澳門通過延伸博彩業(yè)產業(yè)鏈，嘗試發(fā)展綜合旅游、會議展覽等關聯(lián)行業(yè)，但這些行業(yè)的市場空間有限，核心競爭力尚未充分形成。加之澳門經濟體量較小，經濟結構相對單一，盡管澳門的博彩業(yè)吸引了大量游客和投資，但對外輻射能力有限，缺乏“可貿易性”，對區(qū)域發(fā)展支撐作用有限。同時，澳門在新興產業(yè)配套設施、市場空間以及產學研合作等方面仍存在一定短板，導致新興產業(yè)的發(fā)展成效不彰。內部產業(yè)的薄弱性不僅限制了澳門經濟發(fā)展的內部動力和開放發(fā)展活力，也使其在全球競爭中難以獲得優(yōu)勢。澳門土地資源有限，人口密集，開發(fā)空間受限，制約了其可持續(xù)發(fā)展，無法通過大規(guī)模產業(yè)擴張?zhí)嵘龑ν忾_放的效果。如“特色金融”是澳門著重拓展的產業(yè)方向，但澳門金融業(yè)結構單一，業(yè)務高度集中，仍以傳統(tǒng)業(yè)務如銀行保險為主，銀行體系規(guī)模也較小，自身金融服務需求不足。澳門與全球金融中心香港及內地經濟中心城市深圳仍有一定差距，金融產業(yè)的輻射力和影響力有限。澳門應實施更具開放性的措施，精準識別和應對開放發(fā)展中的潛在風險，靈活調整和優(yōu)化開放戰(zhàn)略，以適應不斷變化的全球新格局并增強自身經濟的抗風險能力和韌性。

5. 探索粵港澳大灣區(qū)機制對接規(guī)則銜接的重要抓手

推進粵港澳大灣區(qū)機制對接規(guī)則銜接，是區(qū)域市場一體化的重要保障?！耙粐鴥芍迫ㄓ颉北尘跋拢卦跇藴收J定、準入試點、營商環(huán)境中的“軟約束”以及行政理念、行政架構和管理體制等方面仍存在不少差異，機制對接規(guī)則銜接不暢，成為三地深度合作的掣肘。澳門要充分發(fā)揮“一國兩制”制度優(yōu)勢，以橫琴粵澳深度合作區(qū)為抓手，從標準聯(lián)通、放寬市場準入、打造趨同的營商環(huán)境、打通社會民生服務、優(yōu)化共商共建共管共享機制等多方面進行先行先試，以更開放的思維推動橫琴粵澳深度合作區(qū)探索與港澳機制對接規(guī)則銜接，助力粵港澳大灣區(qū)建設。

三、澳門在國家對外開放中發(fā)揮更好作用的核心內涵和總體思路

（一）澳門在國家對外開放中發(fā)揮更好作用的核心內涵

澳門在國家對外開放中發(fā)揮更好作用，其核心內涵主要涵蓋兩個層面：一方面，新發(fā)展階段，澳門需要總結以往經驗，結合新時代需求，明確其在國家對外開放戰(zhàn)略中的新功能新定位，優(yōu)化政策支持與體制安排，充分發(fā)揮“一國兩制”制度優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢和國際化優(yōu)勢，為國際高水平對外開放作出“澳門貢獻”。另一方面，澳門應抓住機遇，準確把握新時期對外開放中的新定位，不斷培育新優(yōu)勢，發(fā)揮新作用，實現(xiàn)新發(fā)展，加強與內地互補協(xié)同，深度融入國家發(fā)展大局，強化其作為聯(lián)接內地與國際市場的橋梁作用，更好服務國家對外開放戰(zhàn)略。

（二）澳門在國家對外開放中發(fā)揮更好作用的總體思路

澳門作為微型經濟體，典型地反映了“小城市”的特征。在全球化和區(qū)域合作背景下，為更好適應國家對外開放的大戰(zhàn)略，澳門需依托靈活的國際對話通道，在共建“一帶一路”中發(fā)揮獨特作用，傳播多元的澳門文化，并增強專業(yè)服務業(yè)的競爭力，同時，充分利用橫琴粵澳深度合作區(qū)的高水平試驗田優(yōu)勢，在功能定位上追求“以小見大”，在開放機制上強調“由小延大”，在路徑選擇上力求“借小及大”。

1. 利用制度優(yōu)勢，充分發(fā)揮澳門作為國家高水平開放的支點和國際經貿合作的橋梁作用

一方面，澳門要利用“一國兩制”制度優(yōu)勢，借助內地廣闊市場、完整的產業(yè)體系和強大的科技實力，形成優(yōu)勢互補的產業(yè)發(fā)展格局。緊抓粵港澳大灣區(qū)建設機遇，將其作為融入國家發(fā)展大局的關鍵抓手，重點推動產業(yè)、平臺和區(qū)域合作的跨境機制創(chuàng)新，深化粵港澳大灣區(qū)規(guī)則銜接和機制對接，推動要素流動和制度創(chuàng)新，促進澳門與內地經濟的深度融合。強化澳門作為國家高水平開放的支點和國際經貿合作的橋梁地位，立足“國家所需”“澳門所長”和“發(fā)展所向”，推動澳門在國家對外開放中發(fā)揮更大作用。另一方面，以橫琴粵澳深度合作區(qū)為著力點，逐步推進生產性服務貿易自由化，擴大開放領域，涵蓋技術標準、環(huán)境保護、知識產權保護、勞工權益保障等國際高標準規(guī)則，實現(xiàn)與國際接軌。

2. 加快集聚國際高端人才

全球科技革命與產業(yè)變革加速，國際形勢發(fā)生重大變化，西方國家對跨國留學、工作和團聚移民政策進行調整和收緊等多重因素作用，深刻影響國際人才流動方向。澳門自由港成為華人科學家回流的重要選擇地，橫琴與澳門迎來人才回流發(fā)展新機遇。澳門應抓住全球新一輪科技革命和產業(yè)變革帶來的集聚創(chuàng)新資源和要素的新機遇，把握招引國際高端人才的“窗口期”，通過完善政策體系、優(yōu)化制度環(huán)境、加強配套服務等綜合措施，加速國際高端人才的引進與集聚。同時，注重人才的結構性優(yōu)化，完善國際高端人才的規(guī)模、層次和培養(yǎng)載體，為其提供更為寬松、高效的工作、生活環(huán)境，全面提升其在全球競爭中的吸引力與綜合優(yōu)勢，打造國際高端人才集聚高地。

3. 講好“一國兩制”成功實踐故事，進一步加強人文交流合作，拓展國際經貿合作的廣度和深度

澳門在“一帶一路”建設中憑借中葡商貿平臺的優(yōu)勢，推動內地與葡語國家及東盟國家的合作，并拓展沿線市場，成為“一帶一路”建設的重要參與者和受益者。

在國家戰(zhàn)略層面，澳門要進一步構建立體化的互聯(lián)互通網絡，以綠色絲綢之路為引領，為“數字絲綢之路”注入動能。推動世界旅游休閑中心和中葡商貿平臺的建設，帶動資本、技術、人才等要素的集聚與流動，為國家高水平對外開放貢獻澳門力量。

在人文交流方面，澳門依托其國際化特質，發(fā)揮文化傳播橋梁作用，成為講述中華文化和“一國兩制”成功實踐故事的窗口，助力國家塑造積極的國際形象。進一步發(fā)揮澳門在拉丁語系國家，特別是葡語國家中的橋梁作用，積極傳播中華文化、推廣先進科技與旅游資源，進一步提升城市的國際化水平與吸引力。

在國際經貿領域，澳門應積極參與全球規(guī)則談判，助力構建開放、多元、穩(wěn)定的世界經濟新秩序。利用內外部資源，推動文化、教育、科技等領域的合作與交流，引入先進管理經驗和技術，增強澳門本地產業(yè)的競爭力。同時，加大對最不發(fā)達國家的單邊開放力度，拓展國際合作的廣度與深度。

4. 優(yōu)化“四共”體制①，提升橫琴粵澳深度融合內驅力

在國家政策的大力支持下，粵澳合作機制逐步完善，形成了高層會晤、聯(lián)席會議和專責小組等自上而下的合作架構，涵蓋雙邊合作的主要領域及相關部門對接。橫琴粵澳深度合作區(qū)建設取得顯著成效，當前應把握機遇，深化共商共建共管共享體制，以規(guī)則銜接和機制創(chuàng)新為核心，推動粵澳兩地在更廣泛的領域實現(xiàn)深度合作。在遵循憲法和基本法的前提下，兩地政府應優(yōu)化“共商”和“共管”職責，明確工作流程、操作規(guī)程和議事程序，確保合作機制高效、可持續(xù)運作，提升資源對接和政策聯(lián)動效率。同時，完善“共享”機制，加強兩地政府和機構間的信息共享，優(yōu)化政策環(huán)境，減少跨境合作中的制度障礙，提升政策執(zhí)行力?！肮步ā狈矫?，爭取中央和省級部門授權，簡化審批流程，縮短決策鏈條，加強粵澳雙方行政流程和法律法規(guī)的對接，解決制度差異。建立動態(tài)評估機制，定期審查行政流程和決策執(zhí)行情況，確保機制的及時優(yōu)化和調整，推動橫琴粵澳深度合作區(qū)管理體制的持續(xù)高效運行。

四、澳門在國家對外開放中發(fā)揮

更好作用的政策建議

（一）進一步強化澳門在國家對外開放中的獨特作用

一是在共建“一帶一路”中積極作為。深化與葡語國家、“一帶一路”沿線國家及國際組織的合作，搭建多邊交流平臺，推動經貿、人文、科技等領域的合作。進一步發(fā)揮澳門與葡語國家金融市場的兼容性，建立便捷的金融服務通道。設立金融合作機構和開展雙向投資，推動中國與葡語國家間資金流動，增強金融合作潛力，促進區(qū)域經濟共同發(fā)展。積極參與共建“一帶一路”相關金融創(chuàng)新和政策協(xié)調，推動互利共贏。加強與海外商會、宗親、同鄉(xiāng)會的合作，利用歸僑僑眷優(yōu)勢②，推廣“一帶一路”發(fā)展理念，充分發(fā)揮“一國兩制”制度優(yōu)勢，參與國家發(fā)展戰(zhàn)略。尤其是在澳門與廣東、福建兩省及東南亞、葡語國家等地區(qū)的交流合作中，發(fā)揮重要橋梁作用。

二是在中央政府的支持下，積極參加相關國際機制及國際會議，拓寬與歐盟、東南亞等經濟體的聯(lián)系，同時與經濟、人員往來較多的國家商簽司法協(xié)助、免簽等領域的雙邊協(xié)議，為開展對外交流合作提供機制保障，服務澳門國際大都市建設。暢通與臺灣地區(qū)的聯(lián)系聯(lián)絡渠道，開辟包括經濟、文化、社會、民生在內的多類型、多層次的民間和官方溝通渠道。

三是以更積極的單邊開放帶動更積極的雙向互動。充分發(fā)揮澳門在葡語國家積累的“商譽”，與內地攜手開拓葡語國家及拉美、非洲市場。深化與非洲葡語國家和其他發(fā)展中國家的合作。利用已有的多元化雙向開放平臺，如中葡國家經貿合作論壇、合作發(fā)展基金和葡語國家人民幣清算中心等，借助與葡語國家的良好關系，推動粵港澳大灣區(qū)與葡語國家在貿易、投資、產業(yè)合作及科技交流等領域的深入合作。創(chuàng)新對外投資方式，支持具有實力和良好信譽的內地企業(yè)、澳門企業(yè)“走出去”。通過提供語言、金融、法律等專業(yè)服務，拓展中葡經貿合作的深度和廣度。

（二）創(chuàng)新人才工作機制，加快打造國際高端人才集聚高地

一是根據國家戰(zhàn)略需求，優(yōu)化國際高端人才引進機制。爭取實施免簽和通關便利措施，提高國際人才流動效率。靈活制定引才政策，特別針對戰(zhàn)略性和領軍人才，簡化簽證和居留程序。推動澳門承辦國際學術會議和交流活動，吸引全球科研人員，助力澳門引進高端科研資源。

二是充分把握國際高端人才流動的“窗口期”，推動創(chuàng)新資源和要素集聚，提升人才引進機制的靈活性與高效性。優(yōu)化人才規(guī)模、結構、載體、制度、政策及配套服務體系，動態(tài)更新人才引進機制，構建完善的人才培養(yǎng)、引進、使用及合理流動的工作體系。篩選符合澳門產業(yè)發(fā)展方向的優(yōu)質項目，培育具有特色和競爭力的科創(chuàng)企業(yè)，推動產業(yè)鏈、人才鏈、創(chuàng)新鏈的深度融合。完善政策環(huán)境，實施靈活多樣的簽證與居留政策，吸引全球頂尖人才來澳門創(chuàng)業(yè)、就業(yè)和定居，優(yōu)化生活環(huán)境和福利待遇，提升澳門在全球人才競爭中的吸引力。與此同時，借助澳門與葡語國家商貿合作服務平臺，吸引歐洲及拉丁語系國家的國際人才，為粵港澳大灣區(qū)提供人才支撐。同時，制定更具吸引力的人才政策，允許國際人才申領澳門居留證件（包括新頒發(fā)的“外籍港澳居民通行證”），并提供便利的過渡性支持，幫助高端人才對接內地或香港的產學研轉化平臺，實現(xiàn)人才鏈與產業(yè)鏈的無縫對接。

三是支持澳門擴大高校規(guī)模、提升教育質量，利用區(qū)域合作解決土地資源限制，提升本地學生承載能力。精準引進國際知名科學家，設立聯(lián)合實驗室，推動前沿科技研究。吸引高科技企業(yè)、創(chuàng)新團隊及研發(fā)機構落戶澳門，促進科技創(chuàng)新與成果轉化。支持澳門高校參與國家重大科研任務，融入國家科技創(chuàng)新體系。充分發(fā)揮橫琴粵澳深度合作區(qū)作用，建立澳門—橫琴國際專業(yè)人才庫，依據產業(yè)需求制定科學的人才發(fā)展規(guī)劃，確保供需精準對接。支持建設孵化器園區(qū)，集聚創(chuàng)業(yè)和研發(fā)力量，突破產業(yè)發(fā)展瓶頸，推動高新技術與產業(yè)深度融合，促進澳門與內地及國際間的人才交流與合作，提升區(qū)域整體創(chuàng)新能力。

（三）促進華人華僑華商深度交流合作

一是深化與全球華僑華人社群的聯(lián)系，推動文化、教育、旅游、會展等領域的合作。通過僑務工作，澳門能夠更好聯(lián)接國內外華僑華人，增強跨文化的互信與合作。發(fā)揮華僑在促進澳門與世界各國人文交流中的橋梁作用，助力提升澳門在國家對外開放戰(zhàn)略中的人文與僑務獨特影響力。通過市場化、國際化手段吸引集聚全球高端人才，發(fā)揮澳門歸僑總會等僑界力量。以澳門經濟社會發(fā)展實際講好“中國故事”，攜手各界全力支持特區(qū)政府依法施政，憑借聯(lián)通海外僑團的優(yōu)勢，發(fā)揮澳門僑界所長，貢獻國家及澳門所需。

二是提供載體支持。依托澳門對中葡語言、法律、交易規(guī)則及文化習俗的深刻理解，構建有利于中葡經貿往來的本地平臺。搭建跨國企業(yè)合作平臺和文化交流中心，提供必要的人才和空間支持，促進文化交流與商業(yè)合作，提升中葡兩國的互信與理解。以構建“以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地”為核心，深度整合澳門歷史城區(qū)等世界文化遺產，融合海洋商業(yè)文化、傳統(tǒng)民俗、西方宗教和華人社會的文化特色，提升澳門的文化標識度與生命力。

三是推進中葡文化深度交流，建立多元文化產品交易平臺，促進圖書、影視、繪畫、古董等產品的貿易與服務合作。

四是建設“中葡文化雙創(chuàng)園”，支持葡語國家參與“一帶一路”建設項目，規(guī)劃粵港澳大灣區(qū)內的文化雙創(chuàng)園，鼓勵澳門青年參與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。通過“相約澳門——中葡文化藝術節(jié)”等活動，舉辦文化年、藝術節(jié)和圖書展，搭建中葡文化交流平臺。

（四）以制度創(chuàng)新助力國家金融開放

鑒于金融開放涉及較高風險和復雜的監(jiān)管難度，短期內尚難以實現(xiàn)全面統(tǒng)一的規(guī)則體系，因此可優(yōu)先在特定平臺和領域率先突破，通過試點積累經驗，逐步推動更廣泛地開放與規(guī)則接軌。橫琴粵澳深度合作區(qū)是粵澳兩地在政府行政、經濟運行和社會治理等領域探索制度融合的重要平臺，“共商共建共享共管”的新體制成為管理創(chuàng)新的重要實踐，為高質量開放發(fā)展提供有力支持。根據《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設總體方案》和《關于金融支持橫琴粵澳深度合作區(qū)建設的意見》等文件要求，合作區(qū)可通過深化與澳門的金融合作，率先實現(xiàn)市場開放與規(guī)則接軌，推動粵港澳金融市場互聯(lián)互通，構建中國—葡語國家金融服務平臺，助力澳門經濟多元發(fā)展，拓展國際金融合作空間。在此基礎上，建議以現(xiàn)代金融為突破口，試點粵港澳規(guī)則銜接，為國家金融開放提供支撐。

一是探索制度疊加創(chuàng)新，爭取將重大金融機構設在澳門及橫琴粵澳深度合作區(qū)，在涉及金融的一些前沿領域，如數字貨幣、區(qū)域鏈、知識產權交易等，探索在澳門或者橫琴粵澳深度合作區(qū)試點設立區(qū)域性的分中心或分機構，通過聯(lián)合拓展產品、互相代理業(yè)務、投資參股、并購等形式，共同開展產品研發(fā)、風險管理和經營管理。明確橫琴粵澳深度合作區(qū)在區(qū)塊鏈與虛擬幣產業(yè)的方向，提升行業(yè)知名度，加快招商引資，豐富虛擬貨幣交易種類與活躍度。

二是以橫琴為中心建立監(jiān)管合作機制，推動澳門金融機構與粵港澳大灣區(qū)科技企業(yè)建立長效合作，解決粵澳金融監(jiān)管差異，探索粵澳金融監(jiān)管試驗區(qū)，設立證券、基金及銀行理財子公司，推出跨境金融產品。設立大宗商品交易所，實現(xiàn)價格重構，采用國際通行的交易制度，利用澳門作為中介橋梁，探索“在澳門交易，在橫琴粵澳深度合作區(qū)交割”的模式。

三是積極推動民生金融服務優(yōu)先落地，率先在合作區(qū)實現(xiàn)跨境個人賬戶互認、移動支付便捷化等舉措，提升澳門居民的金融便利性。同時，加快建設資金“電子圍網”系統(tǒng)，探索跨境資金實時監(jiān)控和安全管理機制，提升資金流動效率和合規(guī)性。深化合作區(qū)與澳門金融市場的互聯(lián)互通，支持跨境金融產品創(chuàng)新，擴大人民幣在貿易結算和投融資中的使用場景，構建更加高效、安全的跨境資金流動體系，為粵澳金融一體化和國家金融對外開放提供有力支撐。

（五）率先探索數據跨境流動的澳門模式

數據作為新型生產要素，在新一輪科技革命和產業(yè)變革中處于核心位置，數據高效便捷流動，是數字經濟飛速發(fā)展的基礎。然而，現(xiàn)階段我國數據跨境流動面臨“三難選擇”問題，即“數據保護自主權”“數據安全”和“數據自由流動”無法兼具。內地的監(jiān)管重點包括數據本地化、安全性、數據評估和行業(yè)規(guī)范，這使得短期內內地數據很難與其他主要經濟體實現(xiàn)大范圍的跨境流動，需要先進行局部試點。澳門作為自由港，具備“一國兩制”和獨立關稅區(qū)的特殊優(yōu)勢，是探索數據跨境流動的理想場所。建議澳門與內地進一步探索數據跨境監(jiān)管模式與機制，依托橫琴粵澳深度合作區(qū)挖掘和打造不同應用場景，研究實時與非實時環(huán)境下的監(jiān)管模式及技術驗證，在保障安全的前提下，實現(xiàn)數據跨境高效、有序、便捷流動。同時，澳門與內地可在產業(yè)數據、科技數據和空間數據等領域開展跨境流動試點，建立“專網”，并適度放開跨境業(yè)務企業(yè)的注冊許可，支持總部、分公司及跨境部門間通過專線實現(xiàn)信息互通與數據交換。涉及民生領域時，可以電子病歷為試點，推進數據跨境流動，允許經過授權的電子病歷在粵澳合作醫(yī)療機構間實現(xiàn)互認互通。

（六）構建多元化產業(yè)體系，提升澳門國際競爭力

一是全球游客“引進來”。借鑒拉斯維加斯的經驗，通過建設主題酒店和完善旅游配套設施，提升觀光、美食、購物和住宿等項目的品質。積極與餐飲、零售、運輸和文化創(chuàng)意產業(yè)協(xié)作，豐富非博彩娛樂元素，打造多日旅游目的地，吸引高端客群。加強與粵港澳大灣區(qū)城市合作，參與國際旅游組織的活動，提升澳門在全球旅游市場的知名度。

二是專業(yè)會展“留下來”。支持澳門積極打造建設亞太會展中心城市，舉辦大型專業(yè)展會，促進會展業(yè)與酒店、零售和文娛等行業(yè)的融合，釋放會展的產業(yè)帶動就業(yè)功能。通過推動相關企業(yè)發(fā)展，構建以會展為核心的現(xiàn)代服務業(yè)體系，使會展業(yè)成為澳門新的經濟增長點，推動專業(yè)會展活動長期留在澳門。

三是推動中醫(yī)藥“國際化”。利用澳門中藥質量研究國家重點實驗室和世界衛(wèi)生組織傳統(tǒng)醫(yī)藥合作中心等平臺，提升產業(yè)園中醫(yī)藥關鍵技術，建立國際認可的中醫(yī)藥標準，促進中國內地、歐盟、港澳等多個國家和地區(qū)傳統(tǒng)醫(yī)藥標準的制定和互認，發(fā)揮中醫(yī)標準的技術支撐和引領作用。加快與國際標準、國際技術、國際人才、國際市場的對接，完善中藥知識產權法，加大名優(yōu)中藥配方的知識產權保護力度，構建中醫(yī)藥科技產業(yè)的國際化發(fā)展平臺。

四是澳門文創(chuàng)“走出去”。依托多元文化共存的交流合作基地，澳門應整合內地資源，發(fā)展文化創(chuàng)意產業(yè)。通過一系列鼓勵政策，吸引境外企業(yè)進駐，推動文化投資業(yè)務。在吸收外來資金和技術的基礎上，形成具有自我發(fā)展和創(chuàng)新能力的產業(yè)模式，增強文化產業(yè)市場活力，深挖世界文化遺產和中葡影視文娛產業(yè)的潛力。

（七）建立多層次合作機制，為粵澳深度合作提供制度保障

一是爭取中央及省部級部門進一步授權，提升橫琴粵澳深度合作區(qū)的管理效能，縮短決策鏈條。加強管委會的決策功能，推行“一事一議”機制，設立粵澳合作決策咨詢機構，匯聚內地與澳門的專家提供前瞻性建議，推動資源高效對接。同時，重點推動規(guī)則銜接與機制對接，借鑒澳門的行政理念與流程，簡化審批程序，承接更多省級行政職權，加速政策落地和執(zhí)行。明確管委會、執(zhí)委會與派駐機構之間的職能分工，確保權責一致，并建立動態(tài)評估機制，定期審查行政流程與決策執(zhí)行情況，進一步優(yōu)化管理效能。在財政、稅收等領域建立合作共享機制，同時推動交通、教育、醫(yī)療等公共服務領域實現(xiàn)成本共擔、收益共享，促進橫琴粵澳深度合作區(qū)的資源整合與協(xié)調發(fā)展。

二是率先推動建立港澳行政首長聯(lián)席會議機制，通過定期高層交流，構建穩(wěn)定的合作制度，鞏固現(xiàn)有合作優(yōu)勢。同時，探索內地與港澳三地在優(yōu)勢行業(yè)的互補合作，推動粵港澳大灣區(qū)策略聯(lián)盟，共享政府、民間、企業(yè)及社團層面的資源。在橫琴粵澳深度合作區(qū)內部建立順暢的聯(lián)絡機制和基層工作對接機制，確保信息共享與溝通順暢，提升工作效率和執(zhí)行力。

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Macao： An Exploration of the Mechanism of a Small City with High Openness

—From the Perspective of Better Playing a Role in the Country’s Opening-up

Liu Xuefei

（China Development Institute， Shenzhen， Guangdong 518029）

Abstract： In the new era， Macao needs to play a better role in China’s opening-up， mainly covering two aspects. On the one hand， Macao needs to summarize past experiences， clarify its new functions and positioning in the national opening-up strategy， optimize policy support and institutional arrangements， and fully leverage the institutional advantages， location advantages， and internationalization advantages of “One Country， Two Systems” to make a “Macao contribution” to China’s opening-up. On the other hand， Macao should accurately grasp its new positioning in the opening-up in the new era， continuously cultivate new advantages， play new roles， and achieve new development， strengthen complementary collaboration with the mainland， deeply integrate into the overall national development， and enhance its role as a bridge connecting the mainland and the international market， thus better serving the national opening-up strategy. Based on this， Macao should further strengthen its unique role in China’s opening-up; innovate the talent work mechanism and accelerate the creation of a hub for international high-end talents; promote in-depth exchanges and cooperation among overseas Chinese， ethnic Chinese， and Chinese businessmen; support national financial opening-up through institutional innovation; take the lead in exploring the Macao model for cross-border data flows; build a diversified industrial system to enhance Macao’s international competitiveness; establish a multi-level cooperation mechanism to provide institutional support for in-depth Guangdong-Macao cooperation.

Key words： Macao; High-level Opening-up to the Outside World; Mechanism

（收稿日期：2024-11-15" 責任編輯：羅建邦）