以數(shù)字技術(shù)治理培育發(fā)展綠色生產(chǎn)力

[摘要] 作為新質(zhì)生產(chǎn)力的重要內(nèi)容和關(guān)鍵抓手，綠色生產(chǎn)力的發(fā)展依賴有效的環(huán)境治理促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色化轉(zhuǎn)型并推動綠色產(chǎn)業(yè)快速成長。在傳統(tǒng)的環(huán)境治理模式下，盡管有數(shù)字管理但無數(shù)字技術(shù)治理，縱向政府間委托代理難題、橫向政府間和部門間協(xié)作困境以及社會公眾的環(huán)境信息壁壘成為阻礙環(huán)境有效治理的主要癥結(jié)，不利于綠色生產(chǎn)力的發(fā)展?；诖耍跀?shù)字化時代，需要從數(shù)字管理的舊模式轉(zhuǎn)向數(shù)字技術(shù)治理的新模式，通過數(shù)字技術(shù)賦能政府部門和社會公眾，以破解環(huán)境治理效能低下難題，從供給端和需求端兩方面促進綠色生產(chǎn)力發(fā)展，助力新質(zhì)生產(chǎn)力培育。在環(huán)境領(lǐng)域的數(shù)字技術(shù)治理中，也需警惕數(shù)字技術(shù)濫用之殤、數(shù)字形式主義以及信息安全問題。

[關(guān)鍵詞] 數(shù)字技術(shù)治理" " 數(shù)字管理" " 綠色生產(chǎn)力" " 環(huán)境治理效能

[中圖分類號] F423" " [文獻標識碼] A" " [文章編號] 1004-6623（2024）04-0027-08

[基金項目] 國家自然科學(xué)基金面上項目：綠色信貸政策執(zhí)行的資源配置效應(yīng)評估（72373063）。

[作者簡介] 金剛，南京大學(xué)商學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師，研究方向：環(huán)境經(jīng)濟與中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

自新質(zhì)生產(chǎn)力概念提出以來，如何理解新質(zhì)生產(chǎn)力的核心內(nèi)涵和政策抓手成為社會各界討論的熱點問題。習(xí)近平總書記在2024年1月31日中共中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，“綠色發(fā)展是高質(zhì)量發(fā)展的底色，新質(zhì)生產(chǎn)力本身就是綠色生產(chǎn)力”。這一論斷為新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展指明了方向：推動綠色生產(chǎn)力發(fā)展，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化發(fā)展，是加快形成新質(zhì)生產(chǎn)力的關(guān)鍵所在。就綠色生產(chǎn)力發(fā)展而言，以政府為主導(dǎo)的環(huán)境治理不可或缺。同時，隨著我國數(shù)字經(jīng)濟迅速發(fā)展，利用數(shù)字技術(shù)提升政府治理效能，對于推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化意義重大。研究如何將數(shù)字技術(shù)融入政府主導(dǎo)的環(huán)境治理，改變傳統(tǒng)環(huán)境治理模式的不足，對于以綠色生產(chǎn)力為基石加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力具有重要的現(xiàn)實價值。

一、綠色生產(chǎn)力需要有效的環(huán)境治理

綠色生產(chǎn)力強調(diào)對傳統(tǒng)高耗能、高污染生產(chǎn)方式的擺脫，旨在通過提升綠色全要素生產(chǎn)率，實現(xiàn)綠色發(fā)展與經(jīng)濟增長的共贏。由于綠色發(fā)展具有正向外部性，企業(yè)在進行綠色投資時無法完全獲取綠色發(fā)展的收益，必然導(dǎo)致綠色投資不足，因此，需要政府主導(dǎo)的環(huán)境治理調(diào)整企業(yè)的綠色投資激勵。在早期研究中，綠色生產(chǎn)力并不被視為有利于經(jīng)濟發(fā)展的生產(chǎn)力。這是因為，政府主導(dǎo)的環(huán)境治理無論強弱，客觀上都會給企業(yè)增加額外的遵循成本。為了應(yīng)對政府的環(huán)境治理，企業(yè)不得不擠占用于提升競爭力的創(chuàng)新資源，從而阻礙企業(yè)乃至整個經(jīng)濟體系的可持續(xù)發(fā)展。但是，“波特假說”的提出打破了這一看法，該假說認為政府強有力的環(huán)境治理不僅不會阻礙生產(chǎn)力的形成，反而有助于提升企業(yè)乃至整個國家的競爭力（Porter and van der Linde，1995）。其邏輯是，在環(huán)境治理的約束下，企業(yè)更有動力進行生產(chǎn)流程或末端治理創(chuàng)新，而創(chuàng)新帶來的效率提升和成本節(jié)約效應(yīng)（即創(chuàng)新補償效應(yīng)）能夠抵消遵循成本。這一假說一經(jīng)提出，就有大量研究基于不同國家的樣本進行了論證，并且多數(shù)研究都發(fā)現(xiàn)了支持這一假說的證據(jù)。例如，Lanoie et al.（2011）針對17個國家樣本的研究發(fā)現(xiàn)，嚴格的環(huán)境規(guī)制與企業(yè)創(chuàng)新和生產(chǎn)率均存在顯著的正向關(guān)系。金剛和沈坤榮（2018）基于我國樣本的研究也發(fā)現(xiàn)，政府嚴格的環(huán)境治理不僅能夠促進企業(yè)生產(chǎn)率的增長，也有助于城市生產(chǎn)率的提升。

既然政府主導(dǎo)型環(huán)境治理對于綠色生產(chǎn)力發(fā)展十分關(guān)鍵，緊接著需要回答的問題則是環(huán)境治理可以通過影響哪些產(chǎn)業(yè)來構(gòu)筑綠色生產(chǎn)力發(fā)展的動力和潛力。在中國新能源產(chǎn)業(yè)、電動車產(chǎn)業(yè)等純綠產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的背景下，有一種流行的觀點是，綠色生產(chǎn)力即綠色產(chǎn)業(yè)形成的發(fā)展動力，與傳統(tǒng)的高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)無關(guān)。但實際上，發(fā)展綠色生產(chǎn)力不能將傳統(tǒng)的高耗能產(chǎn)業(yè)與綠色產(chǎn)業(yè)對立起來，更不能一味地將要素資源向綠色產(chǎn)業(yè)傾斜而忽視甚至放棄傳統(tǒng)的高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)。一個基本的特征事實是，迄今為止，傳統(tǒng)的高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)依然是我國國民經(jīng)濟的支柱行業(yè)。以2019年的數(shù)據(jù)為例，高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)中的黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)的營業(yè)收入占我國全部工業(yè)總營業(yè)收入的比重仍分別達到6.59%，5.6%和6.2%。此外，作為新能源、電動車產(chǎn)業(yè)重要原料的多晶硅，其提取和制造也屬于高耗能、高污染行業(yè)中的有色金屬冶煉和壓延加工業(yè)。因此，綠色生產(chǎn)力的發(fā)展既需要推動綠色產(chǎn)業(yè)的快速成長，也需要促進傳統(tǒng)高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)的綠色化轉(zhuǎn)型。

（一）環(huán)境治理有助于倒逼傳統(tǒng)污染產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型

政府環(huán)境治理施加的約束性減排壓力可以將高耗能、高污染企業(yè)排污的成本內(nèi)部化，從而倒逼這類企業(yè)加快綠色化轉(zhuǎn)型的步伐。2003年國家提出科學(xué)發(fā)展觀后，我國政府制定了一攬子環(huán)境政策以加大環(huán)境治理力度。其中，既有完全由政府主導(dǎo)的命令控制型環(huán)境政策，如千家企業(yè)節(jié)能行動、萬家企業(yè)節(jié)能低碳行動以及“十一五”規(guī)劃中的約束性減排目標政策等，也有借助市場機制運行的交易型環(huán)境政策，如用能權(quán)交易政策、二氧化硫排放權(quán)交易政策以及碳排放權(quán)交易政策等。總體上，這些政策從能源使用、生產(chǎn)流程以及末端治理等方面對傳統(tǒng)污染產(chǎn)業(yè)形成了顯著的治理作用。

首先，環(huán)境治理對污染企業(yè)的能源使用形成了限制，污染企業(yè)開始逐步從傳統(tǒng)的煤炭能源消耗轉(zhuǎn)向天然氣、風(fēng)光、生物質(zhì)能等清潔能源使用。其中，首當(dāng)其沖的就是傳統(tǒng)污染產(chǎn)業(yè)中污染的主要“制造者”——電力行業(yè)。隨著環(huán)境治理的加強，大量中小火力發(fā)電廠退出市場，大型發(fā)電廠開始增加非化石能源發(fā)電裝機容量。截至2023年底，全國全口徑發(fā)電裝機容量達到29.2億千瓦，其中非化石能源發(fā)電裝機容量達到15.7億千瓦，占總裝機容量的比重已經(jīng)突破50%。然而，針對能源使用的環(huán)境政策往往設(shè)定的是總量目標，這導(dǎo)致一些企業(yè)可能直接通過減產(chǎn)的方式來加以應(yīng)對，加大了污染產(chǎn)業(yè)綠色化轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟成本。除了影響能源使用外，環(huán)境治理也會對污染產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)工藝進行過程控制。例如，國家發(fā)改委和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合出臺的《清潔生產(chǎn)審核辦法》等政策有效改進了電解鋁業(yè)、紡織業(yè)、水泥行業(yè)以及原油加工及石油制品制造等傳統(tǒng)污染行業(yè)的生產(chǎn)工藝（孫博文和鄭世林，2024）。污染企業(yè)通過升級現(xiàn)有生產(chǎn)設(shè)備或引進全新生產(chǎn)線，顯著減少了生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的污染物，與能源使用的清潔化更替相似，有助于實現(xiàn)源頭端的綠色化轉(zhuǎn)型。

其次，環(huán)境治理直接將污染企業(yè)污染排放的成本內(nèi)部化，即使污染企業(yè)不在源頭端使用清潔能源替換傳統(tǒng)化石能源或?qū)ιa(chǎn)線進行技術(shù)升級，也將不得不對生產(chǎn)過程中形成的污染物進行治理，否則將會面臨退出市場的生存風(fēng)險。除了要求污染企業(yè)增加末端治污設(shè)備的安裝使用外，政府主導(dǎo)下的環(huán)境治理還會在工業(yè)園區(qū)等產(chǎn)業(yè)集聚地增強公共污染治理平臺的建設(shè)。例如，引入社會資本共同運行污染處理廠，以此降低污染企業(yè)末端治污的成本。短期內(nèi)，相比源頭治理措施，末端治理的成本更低。因此，有大量研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)污染企業(yè)在面臨各類環(huán)境政策的壓力時，首選的治污方式不是源頭治理，而是“治標不治本”的末端治理（韓超 等，2021）。當(dāng)然，在環(huán)境治理的長期約束下，一旦污染企業(yè)意識到進行生產(chǎn)技術(shù)升級的累計收益大于末端治理，也會有激勵逐步從末端治理轉(zhuǎn)向源頭治理，實現(xiàn)更加徹底的綠色化轉(zhuǎn)型。

再次，對于污染企業(yè)而言，無論是通過源頭治理還是末端治理的方式進行綠色化轉(zhuǎn)型，都需要額外的資金支持。這意味著，針對污染企業(yè)綠色化轉(zhuǎn)型的環(huán)境治理政策絕不能一“堵”了之，而應(yīng)采取“胡蘿卜加大棒”的政策組合。換言之，既要對污染企業(yè)的排污進行強制性約束，又需要提供相應(yīng)的資金支持污染企業(yè)降污。近年來興起的綠色信貸政策要求銀行等部門針對重污染企業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型項目進行信貸支持，而不是一味地對重污染企業(yè)進行信貸“歧視”，這類政策的推廣將有助于提高重污染企業(yè)綠色化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實可能性。

（二）環(huán)境治理有助于推動新興綠色產(chǎn)業(yè)快速成長

新興綠色產(chǎn)業(yè)大多是新質(zhì)生產(chǎn)力培育過程中需要重點發(fā)展的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，如新能源汽車產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)以及風(fēng)力發(fā)電與光伏產(chǎn)業(yè)等。作為新興產(chǎn)業(yè)，綠色產(chǎn)業(yè)的初期成長不可避免需要政府的大力扶持。一般而言，政府可以采用偏向性產(chǎn)業(yè)政策來支持相應(yīng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而環(huán)境治理本質(zhì)上就屬于綠色產(chǎn)業(yè)政策的范疇，對于推動綠色產(chǎn)業(yè)迅速成長具有十分關(guān)鍵的作用。

首先，環(huán)境治理能夠促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，給新興綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供市場和機會。環(huán)境規(guī)制在淘汰傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)落后產(chǎn)能的同時，實際上對綠色產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能增長形成了正向的溢出效應(yīng)。例如，政府主導(dǎo)下的環(huán)境治理關(guān)閉大量中小火力發(fā)電廠后產(chǎn)生的市場需求缺口，自然由使用清潔能源的發(fā)電廠來填補。除此之外，環(huán)境治理本身也能憑空創(chuàng)造新的市場需求，孕育節(jié)能環(huán)保等綠色產(chǎn)業(yè)。例如，在實施嚴格的水污染防治政策的同時，污染水處理產(chǎn)業(yè)本身也在發(fā)展。

其次，環(huán)境治理能夠激勵綠色技術(shù)創(chuàng)新。環(huán)境規(guī)制通過設(shè)定嚴格的排放標準和環(huán)保要求，可以迫使企業(yè)進行綠色技術(shù)創(chuàng)新（劉金科和肖翊陽，2022）。例如，隨著中國提升汽車尾氣排放標準，汽車生產(chǎn)商開始轉(zhuǎn)向鋰電池和氫燃料電池技術(shù)的研發(fā)，最終促成了中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)迅速成長并在全球市場中占有一席之地。根據(jù)國際能源署2023年上半年發(fā)布的“Global EV Outlook 2023”，中國新能源汽車銷量已經(jīng)占到全球電動車銷量的60%。

再次，環(huán)境治理還可以提升綠色產(chǎn)業(yè)的國際競爭力，助力雙循環(huán)新發(fā)展格局。由于國內(nèi)環(huán)境規(guī)制的加強，綠色產(chǎn)業(yè)在發(fā)展之初就更容易符合國際環(huán)保標準，從而更容易進入國際市場，獲得全球消費者的青睞。綠色貿(mào)易壁壘已經(jīng)成為21世紀以來逐漸興起的新型貿(mào)易壁壘形式，是當(dāng)前全球貿(mào)易保護主義的“利器”。為了應(yīng)對這一變化，我國開始在簽署自由貿(mào)易協(xié)定時加入環(huán)境保護條款，將環(huán)境規(guī)制的壓力轉(zhuǎn)變?yōu)榫G色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動力，通過積極對標國際高標準環(huán)境規(guī)制要求，加大綠色產(chǎn)業(yè)的國際出口（戴翔和馬皓巍，2024）。

復(fù)次，環(huán)境治理還有助于培育綠色消費需求。除了在供給端影響綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展外，環(huán)境治理也能夠加強公眾的環(huán)保意識，從而在需求端增強綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“底氣”。根據(jù)德勤中國的調(diào)研數(shù)據(jù)，隨著環(huán)境治理不斷加強，綠色消費在國內(nèi)市場已經(jīng)深入人心，超過一半以上的調(diào)查對象都愿意選擇更加綠色低碳的產(chǎn)品。我國近年來新能源汽車產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，固然與汽車生產(chǎn)商的戰(zhàn)略管理和技術(shù)研發(fā)密不可分，但其實也離不開消費者環(huán)保意識的加強。

二、傳統(tǒng)環(huán)境治理存在的問題

雖然環(huán)境治理能夠從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色化轉(zhuǎn)型和新興綠色產(chǎn)業(yè)迅速成長兩個方面助推綠色生產(chǎn)力發(fā)展，但能否實現(xiàn)這些作用關(guān)鍵還在于環(huán)境治理是否有效。我國是一個地域遼闊的大國，各地區(qū)情況不一，各項政策的實施都面臨政策統(tǒng)一性和地方多樣性的艱難權(quán)衡，環(huán)境治理也概莫能外。長期以來，我國環(huán)境治理總是陷入各式各樣的困境，集中表現(xiàn)為：縱向政府間委托代理困境，中央環(huán)境政策難以在地方得到有效執(zhí)行；橫向政府間和部門間協(xié)作困境，政府部門間時常出現(xiàn)相互推諉、互不擔(dān)責(zé)，以鄰為壑的現(xiàn)象；社會公眾的環(huán)境信息困境，傳統(tǒng)的環(huán)境治理主要停留于政府與企業(yè)之間，社會公眾存在明顯的環(huán)境信息壁壘，難以形成自下而上的有效治理。

（一）縱向政府間委托代理困境

在中國，環(huán)境政策大多由中央政府制定，地方政府主要負責(zé)執(zhí)行。沿著科層體系，上級政府將環(huán)境治理目標逐一分解至下級政府，然后對相關(guān)目標的完成情況進行考核，以此約束地方政府的環(huán)境治理行為。但是，在很長一段時間內(nèi)，地方官員晉升考核的核心指標都是GDP而不是環(huán)境指標。上級政府真正關(guān)心的只是轄區(qū)的經(jīng)濟增長或者財政稅收，對于環(huán)境指標的考核并不嚴格。因此，地方政府在環(huán)境規(guī)制的實際執(zhí)行力度上展開“逐底競賽”，導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量難以提升（金剛和沈坤榮，2018）。雖然為了解決環(huán)境污染問題，上級政府不斷加大針對環(huán)境治理的考核力度，如采取“一票否決制”等，但是不同于GDP這一正向考核指標，環(huán)境考核的底層邏輯是“不犯錯”。只要轄區(qū)不出現(xiàn)惡性的環(huán)境事件就不會對地方官員的晉升有負面沖擊，而如果環(huán)境治理擠壓了經(jīng)濟增速，依然會對考核產(chǎn)生不利影響（金剛和沈坤榮，2019）。尤其在環(huán)境治理與經(jīng)濟增長存在沖突的地區(qū)，考核激勵的錯位是導(dǎo)致上下級政府在環(huán)境治理上存在委托代理困境的主要癥結(jié)。

除了考核激勵的錯位外，橫亙在中央政府與地方政府之間的信息不對稱現(xiàn)象，也為地方政府策略性執(zhí)行環(huán)境政策提供了空間。我國過去較長一段時期的環(huán)境污染問題說明，地方政府實際上并沒有嚴格執(zhí)行中央政府出臺的環(huán)境政策。雖然中央政府通過運動式治理、環(huán)境數(shù)據(jù)監(jiān)測等一系列手段試圖緩解央地間的信息不對稱，但是地方政府依然能夠“巧妙”應(yīng)對。一方面，中央政府主導(dǎo)的運動式治理僅能解決短期環(huán)境問題，環(huán)境治理的威懾作用難以長期維持。譬如，研究發(fā)現(xiàn)，中央環(huán)保督察雖然能夠顯著降低空氣污染，但是這一作用并不具備長期性，甚至在環(huán)保督察結(jié)束之后地方政府還會存在“報復(fù)式污染”的現(xiàn)象（張振華 等，2024）。近年來，我國逐步實施省以下環(huán)保機構(gòu)垂直改革，試圖通過垂直管理消除屬地管理的弊端。雖然研究發(fā)現(xiàn)，這一改革在一定程度上緩解了空氣污染，但是地方政府對環(huán)保部門的干預(yù)行為依然存在（馬光榮" 等，2023）。另一方面，中央政府雖然通過環(huán)境數(shù)據(jù)監(jiān)測試圖了解地方環(huán)境治理信息，但是地方政府可以“修飾”環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，從而對中央政府進行欺瞞。Ghanem and Zhang（2014）的研究就發(fā)現(xiàn)，有相當(dāng)一部分城市在直接操縱PM10的數(shù)據(jù)。這些城市通過適當(dāng)減少PM10的數(shù)值，可以使得當(dāng)年藍天天數(shù)的考核達標。即使不采取直接篡改數(shù)據(jù)的手段，地方政府也可以通過影響污染企業(yè)選址或治理行為間接影響污染信息監(jiān)測。比如，將水污染企業(yè)集聚在污染監(jiān)測站點的下游（He et al.，2020），偏向性增強污染監(jiān)測站點上風(fēng)向地區(qū)污染企業(yè)的治理力度（Xie and Yuan，2023）。這些行為都能阻礙中央政府了解地方真實的污染信息，削弱中央環(huán)境政策的實際治理力度。

（二）橫向政府間和部門間協(xié)作困境

傳統(tǒng)的環(huán)境治理缺乏協(xié)調(diào)橫向政府間和部門間的機制，往往導(dǎo)致同一層級的政府間存在跨界污染的以鄰為壑現(xiàn)象。即使在同一地區(qū)內(nèi)，不同部門之間也難以形成合力，容易導(dǎo)致環(huán)境治理出現(xiàn)“按下葫蘆浮起瓢”的蹺蹺板現(xiàn)象。

由于污染具有天然的負外部性，當(dāng)?shù)胤秸g缺乏有效的協(xié)作機制時，具有跨界污染條件的地方政府傾向于將污染企業(yè)集聚在臨近其他地區(qū)的邊界處。如此做法，一方面使得企業(yè)產(chǎn)生的稅收增長留在本轄區(qū)內(nèi)，另一方面又將企業(yè)排放的污染外溢至其他轄區(qū)，逃避上級政府的考核和問責(zé)。以水污染為例，Cai et al.（2016）將我國21條主要河流干流流經(jīng)的省份作為研究樣本，發(fā)現(xiàn)了省界線之間跨界污染的經(jīng)驗證據(jù)?？缃缥廴粳F(xiàn)象的存在，既與污染天然存在的負外部性有關(guān)，也與中央政府的監(jiān)管能力不足有關(guān)。中央政府雖然在省與省的邊界設(shè)立了國控水質(zhì)監(jiān)測站點，但是河流流向的復(fù)雜性使得跨界污染的責(zé)任界定十分困難，難以對地方政府的跨界污染行為形成有效治理。近年來，為了應(yīng)對跨界污染問題，環(huán)境治理的思路是加強不同區(qū)域地方政府之間的協(xié)同治理。例如，長江大保護的重點工作就在于加強長江經(jīng)濟帶沿線11省市的協(xié)同治理；安徽與浙江展開1億元對賭水治理，以此撬動跨省流域橫向補償機制。但問題在于，目前區(qū)域間協(xié)同治理基本遵循“結(jié)果治理”的思路，前提仍然在于跨界污染事實和責(zé)任的界定，同樣會陷入證據(jù)不足難以落實責(zé)任主體的治理困境。

除了需要各個地區(qū)的地方政府協(xié)同外，環(huán)境治理往往還需要政府內(nèi)多個部門（包括發(fā)改、經(jīng)貿(mào)、財政、規(guī)劃、建設(shè)、水利、國土、城管以及工商等部門）的協(xié)同，但實踐中不同部門的治理碎片化問題同樣嚴重。一旦轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)環(huán)境問題，各部門往往相互推諉，逃避責(zé)任，導(dǎo)致治理效率低下。此外，不同部門間政策“打架”的現(xiàn)象也屢見不鮮。金剛 等（2022）的研究就發(fā)現(xiàn)，隨著環(huán)境保護部出臺《關(guān)于預(yù)防與處置跨省界水污染糾紛的指導(dǎo)意見》對邊界地方政府的環(huán)境治理進行針對性監(jiān)管后，地方政府的土地部門卻開始扮演“跨界污染”政策工具的角色，通過降低重污染企業(yè)的土地使用成本，吸引這些企業(yè)在邊界地區(qū)集聚。針對這一問題，在水污染治理領(lǐng)域，近年來實施了河長制政策。河長制的核心是黨政領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制，明確表明河長（即地方政府一把手）是河流、湖泊的第一責(zé)任人。不過，這一政策雖然在理論上可以緩解各職能部門間職責(zé)不清、相互推諉的弊病。實踐中政策的效果卻高度依賴河長個人的特質(zhì)。作為地方政府的一把手，河長難免存在注意力不足的問題，很難次次協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)的職能部門。即使在短期內(nèi)有效，長期也可能存在“人走政息”的問題（沈坤榮和金剛，2018）。

（三）社會公眾的環(huán)境信息困境

在傳統(tǒng)的環(huán)境治理模式下，治理往往是單向的，環(huán)境信息只在政府間和政企間流動，社會公眾很難及時了解環(huán)境治理信息，相應(yīng)地也就缺少社會公眾及時的治理反饋機制。在2008年《環(huán)境信息公開辦法（試行）》開始施行之前，公眾無法獲知環(huán)境治理的準確信息。由于僅憑個人識別很難正確認知周邊的空氣污染或者水污染水平，公眾無法采取及時的污染應(yīng)對措施。這不僅對社會公眾的身體健康造成了直接的負面影響，也不利于培育公眾的綠色消費需求。近年來，我國政府逐漸加強環(huán)境信息的公開程度，這一問題開始得到緩解。社會公眾可以根據(jù)自身的偏好選擇適宜的居住地，或者積極采用購買口罩、空氣凈化器等方式來緩解空氣污染造成的不利影響。不過，社會公眾了解環(huán)境信息后做出應(yīng)對措施是一回事，能否基于自身掌握的環(huán)境信息形成自下而上的治理反饋機制則是另一回事。研究發(fā)現(xiàn)，即使政府通過公共平臺公開污染企業(yè)的實時排污信息，公眾也可以通過這個平臺輕松地查找企業(yè)的超標排放信息，但是公眾仍然缺乏有效的渠道對污染企業(yè)進行監(jiān)督威懾。以2019年為例，公共平臺中依然有多達33%的企業(yè)存在超標排放（Buntaine et al.，2024）。作為政府自上而下型環(huán)境治理的重要補充，公眾環(huán)境監(jiān)督效能如何發(fā)揮是目前亟須解決的問題。

三、環(huán)境治理效能提升策略：

從數(shù)字管理到數(shù)字技術(shù)治理

傳統(tǒng)環(huán)境治理模式存在的上述種種缺陷只是表象，歸根結(jié)底問題在于，傳統(tǒng)環(huán)境治理僅有環(huán)境數(shù)字管理而無環(huán)境數(shù)字技術(shù)治理。數(shù)字管理由來已久，黃仁宇曾強調(diào)“數(shù)目字管理”對于大國治理的重要性。但是，這樣的管理模式只是強調(diào)了數(shù)據(jù)的重要性，而忽視了技術(shù)治理的作用（陳明明，2023）。習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會第二十五次會議中強調(diào)，“把數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動政府?dāng)?shù)字化、智能化運行”。這一論斷為我國環(huán)境治理效能提升指明了前進的方向和改革的路徑。

在傳統(tǒng)環(huán)境治理中，針對上下級政府間委托代理困境，對于地方官員的晉升考核并非沒有設(shè)置對應(yīng)的環(huán)境指標。但是，在多目標考核體系中，由于缺乏數(shù)字技術(shù)治理，上級政府的注意力不足必然導(dǎo)致相對不重要的環(huán)境指標被忽視。為了解決央地之間的信息不對稱問題，中央政府并非沒有收集地方的環(huán)境數(shù)據(jù)，但同樣因為缺乏數(shù)字技術(shù)治理，地方政府可以通過環(huán)境數(shù)據(jù)操縱等策略性行為對中央政府進行欺瞞。針對橫向政府間和部門間協(xié)作困境，雖然中央政府通過召開區(qū)域大氣污染防治協(xié)作會議、加強流域上下游協(xié)調(diào)治理等措施試圖解決政府和部門間的協(xié)作難題，但由于缺乏數(shù)字技術(shù)治理，政府和部門間的責(zé)任不易界定，往往導(dǎo)致協(xié)作最終流于形式。針對社會公眾的環(huán)境信息困境，中央政府試圖通過信息公開解決公眾的環(huán)境信息不足問題，但由于缺乏數(shù)字技術(shù)治理，社會公眾很難形成自下而上的環(huán)境治理機制。基于此，提升中國環(huán)境治理效能的關(guān)鍵在于，將數(shù)字管理的舊模式轉(zhuǎn)向數(shù)字技術(shù)治理的新模式，以數(shù)字技術(shù)賦能政府部門環(huán)境治理與社會公眾環(huán)境監(jiān)督，以此擺脫上下級政府委托代理困境、橫向政府間和部門間協(xié)作困境以及社會公眾環(huán)境信息困境。

（一）以數(shù)字技術(shù)賦能政府部門環(huán)境治理

首先，將互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能以及區(qū)塊鏈等一系列前沿數(shù)字技術(shù)嵌入環(huán)境治理的全過程，可以貫通政府內(nèi)部縱向體系，減少環(huán)境治理的決策層級。借助數(shù)字技術(shù)平臺，上級政府可以通過實施天空地海一體化監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)多源頭收集地方環(huán)境信息并交叉驗證，避免下級政府潛在的數(shù)據(jù)操縱行為。同時，基于數(shù)字技術(shù)平臺的環(huán)境信息監(jiān)測也能夠大幅度提高上級政府的信息處理能力，對地方重點污染企業(yè)進行精準監(jiān)控，降低實地監(jiān)管成本（金浩和陳詩一，2022）。傳統(tǒng)環(huán)境治理失效的一個重要原因是地方政府面臨多目標任務(wù)，而環(huán)境指標作為其中一項目標，難以得到地方政府足夠的注意力傾斜。借助以ChatGPT為代表的生成式AI大模型，地方政府可以有效降低日常工作的行政成本，從而將更多的注意力分配至多目標任務(wù)中的環(huán)境治理事項。在傳統(tǒng)治理模式中，由于缺乏地方有效信息，上級政府很難判斷地方環(huán)境治理失效究竟是因為下級政府缺乏治理能力還是缺乏治理意愿。利用區(qū)塊鏈技術(shù)的可溯源特征，上級政府結(jié)合大數(shù)據(jù)技術(shù)分析手段，可以更加容易判斷下級政府真實的環(huán)境治理能力，從而最大限度地減少地方政府“治標不治本”的粉飾性治污行為。

其次，除了解決縱向政府間的委托代理困境，數(shù)字技術(shù)也有助于橫向政府部門間的治污協(xié)作。傳統(tǒng)治理模式下，橫向政府間缺乏環(huán)境治理協(xié)作的內(nèi)在激勵，主要原因在于政府跨界污染行為難以被識別。在人工智能和大數(shù)據(jù)技術(shù)的支撐下，上級政府可以通過數(shù)字化地圖和衛(wèi)星遙感技術(shù)對地方政府的跨界污染進行精準監(jiān)測和識別，從而對地方政府的以鄰為壑行為形成有效威懾，促進地方政府間形成真正有效的治污合作（余典范 等，2023）。不僅如此，將數(shù)字技術(shù)嵌入政府治理全過程，地方政府各個部門的政策實施也可以被上級政府及時掌握。在傳統(tǒng)治理模式下，一旦上級政府加強環(huán)境政策監(jiān)管后，地方政府可能會尋求土地、稅收等非環(huán)境政策引致跨界污染。在數(shù)字技術(shù)治理模式下，這一現(xiàn)象將難以持續(xù)，數(shù)字技術(shù)將鏈接地方政府涉及環(huán)境治理的各個部門，打通“數(shù)據(jù)孤島”，促進部門之間形成有效的治污協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。除此之外，數(shù)字技術(shù)賦能政府治理，借助于物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備與圖像智能識別技術(shù)等數(shù)字化手段，可以推行全時段環(huán)境非現(xiàn)場執(zhí)法，從而擠壓不同部門的扯皮空間，打破傳統(tǒng)環(huán)境治理模式下各政府部門責(zé)任不清的弊端，進而增強政府環(huán)境治理決策行為的全面化、精細化和科學(xué)化。

再次，數(shù)字技術(shù)賦能政府部門環(huán)境治理，并非一蹴而就，需要在技術(shù)和制度兩方面做好保障工作。一方面，盡管我國近年來數(shù)字技術(shù)發(fā)展迅猛，但距離世界前沿核心水平仍有一定的差距。尤其在環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域，我國起步較晚，技術(shù)積累相對薄弱，需要加強環(huán)境數(shù)字監(jiān)管技術(shù)的跨國合作與交流。同時，雖然數(shù)字技術(shù)的治理場景大部分已經(jīng)自動化、智能化，但仍需要監(jiān)管人員的配合，因此需要對環(huán)境治理的監(jiān)管人員進行針對性培訓(xùn)，提高數(shù)字技術(shù)與監(jiān)管人員的匹配度，夯實數(shù)字技術(shù)治理的人才基礎(chǔ)。另一方面，上級政府在獲取充分的地方政府環(huán)境治理信息和企業(yè)環(huán)境信息后，需要注意數(shù)字技術(shù)濫用之殤，在制度層面保證治理過程中數(shù)字技術(shù)的合理利用。就地方政府環(huán)境監(jiān)管而言，上級政府了解地方政府全過程的環(huán)境治理信息，并不意味著環(huán)境治理就需要從分權(quán)治理走向集權(quán)治理。對于我國這樣一個地域遼闊且地區(qū)發(fā)展不平衡的大國而言，保持地方政府環(huán)境治理的自由裁量空間仍然具有意義。就企業(yè)環(huán)境監(jiān)管而言，無論是污染企業(yè)還是綠色企業(yè)，其能源消耗或污染排放等環(huán)境相關(guān)數(shù)據(jù)均是生產(chǎn)過程數(shù)據(jù)的映照。在環(huán)境治理領(lǐng)域引入數(shù)字技術(shù)治理，不可避免會導(dǎo)致企業(yè)主體的環(huán)境信息被公開，而在公開環(huán)境信息的同時如何保護企業(yè)生產(chǎn)過程數(shù)據(jù)的安全，營造公平競爭的市場氛圍則是高效利用環(huán)境數(shù)據(jù)的一個前提，應(yīng)在數(shù)字善治的制度保障下推動環(huán)境領(lǐng)域的數(shù)字技術(shù)治理。

（二）以數(shù)字技術(shù)賦能社會公眾環(huán)境監(jiān)督

首先，數(shù)字技術(shù)賦能社會公眾環(huán)境監(jiān)督，有助于社會公眾及時、準確地了解所在地區(qū)真實的環(huán)境治理信息，從而采取有效的應(yīng)對措施緩解環(huán)境污染對自身健康、勞動狀況等方面造成的不利影響。更為重要的是，數(shù)字技術(shù)賦能社會公眾環(huán)境監(jiān)督還有助于撬動社會公眾自下而上的環(huán)境治理機制。不同于數(shù)字管理強調(diào)標準化和單一化，數(shù)字技術(shù)賦能可以最大可能挖掘地方的多樣性信息，幫助社會公眾與政府打破傳統(tǒng)環(huán)境治理模式下的環(huán)境信息溝通壁壘。在5G、人工智能嵌入的數(shù)字技術(shù)平臺影響下，社會公眾有更多的渠道與政府環(huán)保部門進行互動，實現(xiàn)社會公眾與政府部門間的環(huán)境信息瞬時共享。甚至，社會公眾還可以利用掌握的環(huán)境信息影響社會輿論，加強政府部門的環(huán)境監(jiān)管能力，最終改善污染企業(yè)的環(huán)境治理行為。例如，Buntaine et al.（2024）在我國網(wǎng)絡(luò)平臺展開的實驗就發(fā)現(xiàn)，相比于非公開地將企業(yè)的環(huán)境違規(guī)信息報告給政府環(huán)保部門，公眾直接在社會媒體平臺公開相關(guān)信息，能夠倒逼污染企業(yè)更大幅度地減少污染排放，同時，地方環(huán)保部門針對污染企業(yè)的環(huán)境懲罰力度也會相應(yīng)變大。概言之，在數(shù)字技術(shù)治理的模式下，傳統(tǒng)的“政府—企業(yè)”二元綠色治理模式將演進至“政府—公眾—企業(yè)”三元治理模式，不斷提升環(huán)境治理的效能。

其次，除了從供給端培育綠色生產(chǎn)力的發(fā)展要素外，在需求端促進綠色消費對于綠色生產(chǎn)力發(fā)展也十分關(guān)鍵。近年來，美西方指責(zé)我國新能源汽車等綠色產(chǎn)業(yè)“產(chǎn)能過?！彪m然違背基本事實和產(chǎn)業(yè)邏輯，但是也提醒我們，擴大社會公眾的綠色消費需求，對于培育綠色生產(chǎn)力大有意義。數(shù)字技術(shù)賦能社會公眾環(huán)境監(jiān)督，不僅有助于公眾及時將了解到的地方環(huán)境信息反饋給上級政府部門，也能夠加強公眾對自身消費行為的環(huán)境監(jiān)督。例如，一些數(shù)字化平臺通過記錄消費者出行、購物等行為形成的碳足跡，可以幫助消費者建立正確的綠色消費觀，有效減少生活源碳排放。通過智能電表、智能水表等數(shù)字技術(shù)手段監(jiān)測家庭能源使用的情況，并結(jié)合大數(shù)據(jù)分析模型提供最優(yōu)的節(jié)能建議，也能夠幫助公眾從源頭端降低污染產(chǎn)生。同時，社會公眾對于環(huán)境關(guān)注度的不斷提升，也會間接地增加企業(yè)對綠色產(chǎn)品的投資需求，促進綠色企業(yè)的規(guī)模擴張（吳力波 等，2022）。隨著綠色企業(yè)逐漸成長為產(chǎn)業(yè)鏈的龍頭企業(yè)，通過數(shù)字技術(shù)監(jiān)管產(chǎn)業(yè)鏈上的各個環(huán)節(jié)，綠色企業(yè)可以知曉上游供應(yīng)商和下游客戶的環(huán)境治理信息，從而實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)與產(chǎn)業(yè)鏈治理的有機結(jié)合。一旦上下游環(huán)節(jié)出現(xiàn)環(huán)境違規(guī)行為，作為龍頭企業(yè)的綠色企業(yè)可以通過產(chǎn)業(yè)鏈重組與環(huán)境違規(guī)的鏈上企業(yè)進行切割，倒逼違規(guī)企業(yè)加強環(huán)境治理力度的同時，也能持續(xù)維護產(chǎn)業(yè)鏈綠色發(fā)展。

再次，在大數(shù)據(jù)時代，數(shù)字技術(shù)賦能社會公眾監(jiān)督，拆除傳統(tǒng)數(shù)據(jù)采集與數(shù)據(jù)加工壁壘，促進政府與公眾間的信息傳遞和溝通，雖然可以疏通傳統(tǒng)環(huán)境治理模式存在的信息“堵點”，但同時也要警惕可能存在的數(shù)字形式主義與信息安全問題。一方面，數(shù)字技術(shù)賦能社會公眾環(huán)境監(jiān)督，借助第三方數(shù)字平臺增加了環(huán)境信息自下而上的暢通渠道，然而第三方數(shù)字平臺的信息篩查可能導(dǎo)致社會公眾提供的環(huán)境信息被湮沒，產(chǎn)生數(shù)字技術(shù)治理的形式主義問題。為此，政府環(huán)境監(jiān)管部門應(yīng)加強數(shù)據(jù)收集過程的透明性，規(guī)范數(shù)字技術(shù)平臺的信息審查機制，從而實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的優(yōu)化配置，杜絕數(shù)字形式主義。另一方面，數(shù)字技術(shù)賦能社會公眾監(jiān)督也會獲取公眾的諸多隱私信息，由此避免數(shù)字技術(shù)監(jiān)管過程中公眾的信息泄露，也是踐行數(shù)字技術(shù)治理的應(yīng)有之義。此外，值得指出的是，數(shù)字技術(shù)監(jiān)管并非沒有成本。數(shù)字技術(shù)賦能社會公眾環(huán)境監(jiān)督，并不意味著政府需要收集、整理、加工社會公眾反饋的全部環(huán)境信息。一味地采取數(shù)字技術(shù)監(jiān)管措施，盡管會對污染企業(yè)或基層政府的環(huán)境行為形成一定的威懾，但由此產(chǎn)生的環(huán)境效益可能難以抵消數(shù)字技術(shù)監(jiān)管的成本。對此，政府在用數(shù)字技術(shù)美化環(huán)境的同時，需要平衡數(shù)字技術(shù)賦能環(huán)境治理的成本與收益，以數(shù)字化與綠色化高效協(xié)同發(fā)展加快形成綠色生產(chǎn)力。

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Cultivate and Develop Green Productivity with Digital Technology Governance

Jin Gang

（School of Business， Nanjing University， Nanjing， Jiangsu 210093）

Abstract： As an important content and critical aspect of the new quality productive forces， the development of green productivity relies on effective environmental governance to promote the green transformation of traditional industries and accelerate the rapid growth of green industries. Under the traditional mode of environmental governance， despite the existence of digital management， there is a lack of digital technology governance. The major obstacles hindering effective environmental governance include the difficulties of vertical intergovernmental principal-agent relationships， the collaboration dilemmas among horizontal governments and departments， and the barriers to environmental information faced by the public. These factors are not conducive to the development of green productivity. Based on this， in the digital era， it is necessary to shift from the old mode of digital management to the new mode of digital technology governance， empowering government departments and the public through digital technology to solve the problem of low efficiency in environmental governance， promote the development of green productivity from both the supply and demand sides， and facilitate the cultivation of new quality productive forces. In the governance of digital technology in the environmental field， we must also be vigilant against the abuse of digital technology， digital formalism， and information security issues.

Key words： Digital Technology Governance; Digital Management; Green Productivity; Efficiency of Environmental Governance

（收稿日期：2024-06-18" "責(zé)任編輯：羅建邦）