全域土地綜合整治規(guī)劃功能傳導(dǎo)研究

摘 要：研究全域土地綜合整治規(guī)劃的功能傳導(dǎo)對于有效銜接總體規(guī)劃和上位規(guī)劃要求，指導(dǎo)下位規(guī)劃及具體項(xiàng)目實(shí)施，發(fā)揮土地綜合整治推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展具有重要意義。本文通過分析土地綜合整治規(guī)劃中功能傳導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)困境，總結(jié)國土空間功能傳導(dǎo)與土地綜合整治規(guī)劃的關(guān)聯(lián)邏輯，提出建立“目標(biāo)職能—空間功能—整治項(xiàng)目”的傳導(dǎo)邏輯，并以武漢市東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū)非集中建設(shè)區(qū)為例進(jìn)行實(shí)證研究。結(jié)果表明：圍繞“目標(biāo)職能—空間功能—整治項(xiàng)目”的傳導(dǎo)邏輯，構(gòu)建“區(qū)片—單元—地塊”的土地綜合整治功能傳導(dǎo)體系，可以有效銜接總體規(guī)劃和上位規(guī)劃要求，并將相關(guān)規(guī)劃意圖在具體項(xiàng)目中予以落實(shí)，該功能傳導(dǎo)思路可為土地綜合整治規(guī)劃編制和實(shí)施提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

關(guān)鍵詞：土地整治；功能傳導(dǎo)；功能單元；整治規(guī)劃

中圖分類號：F301.24; P901 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：2095-1329（2024）02-0098-06

全域土地綜合整治是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展，以及實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的重要途徑[1]。目前，全域土地綜合整治工作還處于試點(diǎn)探索階段，整治規(guī)劃體系尚未建立，相關(guān)研究和實(shí)踐側(cè)重于土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施、土地功能生態(tài)修復(fù)以及村鎮(zhèn)規(guī)劃等方面[2]，而缺乏對其如何有效銜接國土空間總體規(guī)劃及指導(dǎo)下位規(guī)劃實(shí)施的研究，從而使得全域土地綜合整治功能傳導(dǎo)的路徑不夠明晰，也造成全域土地綜合整治的目標(biāo)難以達(dá)成。我國大城市普遍面臨著城鎮(zhèn)核心區(qū)土地環(huán)境資源趨緊，非集中建設(shè)區(qū)空間發(fā)展無序、品質(zhì)不高、資源使用不合理等問題[3]，這亟需通過全域土地綜合整治來實(shí)現(xiàn)土地資源的合理使用和生態(tài)空間的優(yōu)化[4]，以推進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素流動，緩解城鎮(zhèn)用地矛盾，改善農(nóng)村人居、生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展?；诖?，本文結(jié)合武漢市東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū)（以下簡稱“武漢東湖示范區(qū)”）非集中建設(shè)區(qū)的全域土地綜合整治規(guī)劃實(shí)踐，圍繞“縣（區(qū)）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”兩級的國土空間規(guī)劃體系，探索縣（區(qū)）級全域土地綜合整治規(guī)劃的功能傳導(dǎo)路徑，建立功能體系并優(yōu)化空間布局，以期提升全域土地綜合整治規(guī)劃傳導(dǎo)實(shí)施效能，并為具體整治項(xiàng)目實(shí)施提供支撐。

1 全域土地綜合整治規(guī)劃中功能傳導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)困境

1.1 戰(zhàn)略指引不足導(dǎo)致功能體系不清

全域土地綜合整治規(guī)劃屬于國土空間專項(xiàng)規(guī)劃，是國土空間總體規(guī)劃的深化與補(bǔ)充。一方面，由于全域土地綜合整治工作還處于試點(diǎn)探索階段，政策文件也并未要求編制全域土地綜合整治專項(xiàng)規(guī)劃，其在國土空間規(guī)劃體系中定位不明，全域土地綜合整治工作的推進(jìn)也以主要以項(xiàng)目的方式進(jìn)行，缺乏相對有效的整治規(guī)劃體系，導(dǎo)致空間功能體系傳導(dǎo)路徑不清。另一方面，從省級、市級國土空間規(guī)劃編制指南以及部分地區(qū)縣級國土空間總體規(guī)劃編制導(dǎo)則等相關(guān)政策文件要求來看，作為國土空間總體規(guī)劃的深化與補(bǔ)充的全域土地綜合整治規(guī)劃，主要側(cè)重于重點(diǎn)區(qū)域和重大工程的安排，層級差異性不明顯，上下一般粗，空間上的戰(zhàn)略指引和功能傳導(dǎo)體現(xiàn)不足。

1.2 主導(dǎo)功能考慮不足導(dǎo)致功能單元缺位

功能傳導(dǎo)方式是多樣的，但其載體是國土空間，而不同尺度的空間自然現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)各有不同，需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦、因地制宜的編制規(guī)劃。2019 年12 月，自然資源部《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》中首次提出整治實(shí)施單元概念，即在規(guī)劃中要充分考慮地區(qū)的資源稟賦差異和地域分工，遵循自然規(guī)律，堅(jiān)持因地制宜、優(yōu)勢互補(bǔ)，重點(diǎn)識別主導(dǎo)功能，劃分不同的整治單元，形成比較優(yōu)勢，引導(dǎo)差異化發(fā)展。但從目前各地實(shí)施的全域土地綜合整治項(xiàng)目來看，更注重對工程項(xiàng)目的管理、監(jiān)督和考核，并以此作為整治工作效率評定標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致“整治項(xiàng)目化”情況突出。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃或村莊規(guī)劃直接指導(dǎo)具體項(xiàng)目實(shí)施方案編制的方式缺少中間層級，對區(qū)域主導(dǎo)功能的研究不足，功能單元層級缺失，導(dǎo)致上位規(guī)劃功能傳導(dǎo)路徑受阻。

1.3 空間統(tǒng)籌不足導(dǎo)致功能缺乏協(xié)同

由于當(dāng)前全域土地綜合整治相關(guān)政策并未對落實(shí)法定規(guī)劃空間功能作硬性規(guī)定。因此，各地在開展全域土地綜合整治具體項(xiàng)目時，多采取直接切入主題方式，根據(jù)地區(qū)現(xiàn)有資源和發(fā)展需求，陷入就項(xiàng)目論項(xiàng)目，側(cè)重局部整治、單個項(xiàng)目簡單綜合整治，部分地區(qū)更是以追求土地指標(biāo)收益、調(diào)整永久基本農(nóng)田為目的，缺乏對法定規(guī)劃的空間戰(zhàn)略指引以及區(qū)域主導(dǎo)功能的考慮。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》提出了國土空間發(fā)展目標(biāo)和空間功能開發(fā)保護(hù)目標(biāo)，其中總體目標(biāo)是確定全域土地綜合整治目標(biāo)導(dǎo)向及其實(shí)施途徑的依據(jù)，空間功能目標(biāo)則決定了全域土地綜合整治的重點(diǎn)。目前，全域土地綜合整治規(guī)劃缺乏有效的空間統(tǒng)籌，而未能圍繞區(qū)域主導(dǎo)功能開展工作，將可能導(dǎo)致同一功能區(qū)域內(nèi)多個整治項(xiàng)目各自為陣，出現(xiàn)不同項(xiàng)目目標(biāo)、任務(wù)、功能不一致甚至相悖的情況，各整治項(xiàng)目不能形成合力，無法發(fā)揮“1+1gt;2”的效果，整治的效果也大打折扣。

2 國土空間功能傳導(dǎo)與全域土地綜合整治規(guī)劃的關(guān)聯(lián)邏輯

2.1 國土空間功能傳導(dǎo)的基本邏輯

國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)是覆蓋規(guī)劃編制、實(shí)施管理、監(jiān)督反饋各個環(huán)節(jié)的全過程傳導(dǎo)[5-8]，而國土空間功能傳導(dǎo)主要體現(xiàn)在規(guī)劃編制環(huán)節(jié)，以“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系為框架，構(gòu)建了“縱向到底、橫向到邊”的規(guī)劃傳導(dǎo)體系，縱向傳導(dǎo)主要對應(yīng)行政層級和事權(quán)，主要是五級總體規(guī)劃的上下傳導(dǎo)，而橫向傳導(dǎo)主要應(yīng)對同一層級上總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃以及專項(xiàng)規(guī)劃有效傳導(dǎo)和銜接。從傳導(dǎo)方式來看，主要通過指標(biāo)管控、功能分區(qū)、制定清單及劃定控制線等來實(shí)施。

2.2 國土空間功能傳導(dǎo)與全域土地綜合整治規(guī)劃的關(guān)聯(lián)邏輯

國土空間功能主要是通過指標(biāo)、分區(qū)（用途）、控制線、名錄和清單等方式進(jìn)行傳導(dǎo)，其中指標(biāo)是規(guī)劃最終達(dá)到效果的量化表達(dá)，既有剛性也有彈性；分區(qū)在不同的層級方式和尺度不同，是功能傳導(dǎo)的核心；控制線是底線約束，具有強(qiáng)制性；名錄和清單傳導(dǎo)具有透明度高、操作性強(qiáng)、管理模式靈活的特點(diǎn)。全域土地綜合整治規(guī)劃是國土空間專項(xiàng)規(guī)劃，遵循本級國土空間總體規(guī)劃、承接上位專項(xiàng)規(guī)劃，對接不同的功能傳導(dǎo)方式并予以落實(shí)是規(guī)劃的內(nèi)在要求。重點(diǎn)是落實(shí)規(guī)劃確定的開發(fā)保護(hù)目標(biāo)和空間功能目標(biāo)，并予以細(xì)化和深化；根據(jù)主導(dǎo)功能和空間分區(qū)，進(jìn)一步確定整治實(shí)施主導(dǎo)方向，明確不同分區(qū)的整治目標(biāo)、方式、手段；綜合考慮控制線、名錄和清單的管控要求安排整治活動，不適宜整治的區(qū)域應(yīng)嚴(yán)格控制（如自然保護(hù)地控制區(qū)域），適宜整治的區(qū)域應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)（如永久基本農(nóng)田集中區(qū)域），在此基礎(chǔ)上引導(dǎo)和管控具體整治活動。

2.3 全域土地綜合整治規(guī)劃中國土空間功能傳導(dǎo)的機(jī)理框架

尺度是影響不同層級功能有效傳導(dǎo)的關(guān)鍵[9]，本文重點(diǎn)討論研究縣（區(qū)）級全域土地綜合整治規(guī)劃，一般而言，功能區(qū)片、功能單元、地塊是縣級以下空間規(guī)劃領(lǐng)域較為常見尺度層級，結(jié)合相關(guān)政策要求，擬將功能單元作為全域土地綜合整治功能傳導(dǎo)的主要載體，建立“目標(biāo)職能（結(jié)構(gòu)）—空間功能（區(qū)片、單元）—整治項(xiàng)目（地塊）”的傳導(dǎo)邏輯?？h（區(qū)）級國土空間總體規(guī)劃劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃分集建區(qū)和非集中建設(shè)區(qū)。全域土地綜合整治規(guī)劃應(yīng)深化落實(shí)總體規(guī)劃目標(biāo)定位和空間戰(zhàn)略指引，優(yōu)化非集中建設(shè)區(qū)整治空間結(jié)構(gòu)，形成功能區(qū)片；堅(jiān)持底線約束管控（控制線、名錄傳導(dǎo)），強(qiáng)化區(qū)域主導(dǎo)功能（分區(qū)傳導(dǎo)）、滿足差異化發(fā)展需求，基于自然地物、行政邊界，識別并劃分整治功能單元（30～50 km2）；綜合考慮單元內(nèi)資源稟賦差異，圍繞單元主導(dǎo)功能，細(xì)化功能類型，形成整治實(shí)施單元（5～10 km2）；將主導(dǎo)功能作為優(yōu)化配置的重要因素，分單元提出整治實(shí)施策略，落實(shí)主導(dǎo)功能，明確核心指標(biāo)，策劃具體實(shí)施項(xiàng)目（圖1）。

3 案例實(shí)證：基于功能傳導(dǎo)的全域土地綜合整治規(guī)劃研究

武漢市是中部地區(qū)的特大城市，正處于從增量主導(dǎo)的外延式發(fā)展向增存并重的內(nèi)涵式發(fā)展的轉(zhuǎn)型期[10]。武漢東湖示范區(qū)是國務(wù)院2009 年12 月批復(fù)的全國繼北京中關(guān)村之后第二家國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，當(dāng)前正處在工業(yè)化快速推進(jìn)階段，空間需求不斷加大，工業(yè)農(nóng)業(yè)爭地、城鎮(zhèn)農(nóng)村爭地、生活生產(chǎn)生態(tài)爭地不斷加劇，導(dǎo)致非集中建設(shè)區(qū)耕地和永久基本農(nóng)田破碎、空間布局無序、資源利用低效等系列問題，需統(tǒng)籌推進(jìn)全域土地綜合整治，發(fā)揮平臺和支撐作用，優(yōu)化國土空間布局。

3.1 研究對象與思路

規(guī)劃將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的非集中建設(shè)區(qū)作為研究對象，約271 km2（圖2）；規(guī)劃主要內(nèi)容將納入正在編制的東湖示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃，擬作為非集中建設(shè)區(qū)全域土地綜合整治相關(guān)活動的重要依據(jù)。規(guī)劃充分對接區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃，以提升空間品質(zhì)與功能為目標(biāo)，以分區(qū)整治修復(fù)為策略，以推進(jìn)具體項(xiàng)目實(shí)施為抓手，優(yōu)化土地資源配置，修復(fù)治理生態(tài)環(huán)境，釋放政策紅利，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)與鄉(xiāng)村振興協(xié)同發(fā)展。

3.2 搭建國土空間規(guī)劃框架下的整治功能體系

對城市而言，其系統(tǒng)功能受到資源環(huán)境方面的制約，而需要建立系統(tǒng)化、精細(xì)化的功能區(qū)分級分類體系[10]。結(jié)合東湖示范區(qū)未來將村莊全部搬遷進(jìn)城，無村莊規(guī)劃編制需求的實(shí)際情況，規(guī)劃圍繞“區(qū)級—鄉(xiāng)鎮(zhèn)級”的國土空間規(guī)劃體系，提出并建立“區(qū)片—單元—地塊”三層次的全域土地綜合整治功能傳導(dǎo)體系（圖3）。在區(qū)級層面上，全域土地綜合整治規(guī)劃要負(fù)責(zé)總體規(guī)劃戰(zhàn)略目標(biāo)的落實(shí)，需要具有傳導(dǎo)性，以實(shí)現(xiàn)城市空間結(jié)構(gòu)的細(xì)化與核心功能的細(xì)分，并體現(xiàn)城市功能區(qū)的結(jié)構(gòu)特色。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級層面上，進(jìn)一步劃分功能單元和實(shí)施單元，其中功能單元承接區(qū)片指引要求，通過評價分析資源稟賦特色，結(jié)合主導(dǎo)功能，對空間結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步優(yōu)化；實(shí)施單元充分對接相關(guān)管理和實(shí)施主體意見，對功能單元的進(jìn)一步細(xì)化，落實(shí)核心功能布局并指導(dǎo)實(shí)施層面確定具體項(xiàng)目，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃一并確定地塊用途，實(shí)施單元擬作為具體全域土地綜合整治項(xiàng)目選址范圍的主要依據(jù)。

3.3 深化總規(guī)戰(zhàn)略指引的功能區(qū)片

圍繞市、區(qū)國土空間總體規(guī)劃確定的“提品質(zhì)、強(qiáng)功能”總體目標(biāo)，傳承上位規(guī)劃“兩軸兩楔、三區(qū)兩片”的城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)及“郊野公園+功能小鎮(zhèn)+生態(tài)村莊”的功能體系，著力打造“兩楔引領(lǐng)、兩片提升、多點(diǎn)帶動”空間結(jié)構(gòu)（圖4）。兩楔為嚴(yán)東湖—九峰山生態(tài)綠楔和環(huán)牛山湖生態(tài)綠楔；兩片為北部郊野公園功能區(qū)片和南部現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)功能區(qū)片；多點(diǎn)指九峰山森林公園、龍泉山風(fēng)景區(qū)、國家級農(nóng)業(yè)科創(chuàng)中心、現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)園、主題功能小鎮(zhèn)等引爆點(diǎn)。以兩楔強(qiáng)化底線約束，以兩片確定核心功能，以多點(diǎn)促進(jìn)點(diǎn)面結(jié)合，帶動非集中建設(shè)區(qū)全面發(fā)展。

3.4 構(gòu)建主導(dǎo)功能為支撐的功能單元

（1）功能單元劃分思路

堅(jiān)持底線約束，強(qiáng)化區(qū)域主導(dǎo)功能、滿足差異化發(fā)展需求，按照“分類引導(dǎo)、有序保護(hù)、特色發(fā)展”的原則，依據(jù)自然地物、行政邊界，以生態(tài)保護(hù)優(yōu)先、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、資源效益提升為切入點(diǎn)，基于南北兩大核心功能區(qū)片，進(jìn)一步劃分6 大功能單元。

（2）功能確定及單元劃分

堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，梳理區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護(hù)紅線、山體保護(hù)線、湖泊藍(lán)線、嚴(yán)格禁止或限制開發(fā)建設(shè)的區(qū)域，以其為本底劃定功能單元邊界（圖5）。落實(shí)嚴(yán)東湖—九峰山生態(tài)綠楔和環(huán)牛山湖生態(tài)綠楔相關(guān)要求，北部銜接?xùn)|湖綠心東擴(kuò)，重點(diǎn)承擔(dān)郊野休憩、人文景觀功能，打造郊野功能單元；中部以明楚王墓文化遺址公園為核心，以龍泉山風(fēng)景區(qū)為資源本底，凸出文化旅游功能，重點(diǎn)打造文化體驗(yàn)單元。落實(shí)相關(guān)上位規(guī)劃賦予的耕地保護(hù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，結(jié)合現(xiàn)狀耕地資源稟賦、永久基本農(nóng)田布局，依托獲批的國家級農(nóng)業(yè)科創(chuàng)中心，發(fā)展農(nóng)業(yè)示范、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)事體驗(yàn)、現(xiàn)代科技農(nóng)業(yè)，按照耕地集中保護(hù)的原則，劃定都市農(nóng)業(yè)單元。促進(jìn)資源效益提升，充分發(fā)揮濱湖豐富的水系資源（嚴(yán)東湖、車墩湖、豹澥湖、牛山湖等），促進(jìn)功能提升，轉(zhuǎn)換資源產(chǎn)值，打造環(huán)湖康養(yǎng)單元；統(tǒng)籌考慮上位規(guī)劃定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求和近郊農(nóng)旅需求，打造生態(tài)田園單元、主題休閑單元等。

3.5 形成空間功能統(tǒng)籌下的全域土地綜合整治布局及策略

（1）實(shí)施單元劃分思路

在功能單元指引基礎(chǔ)上，進(jìn)一步結(jié)合自然資源稟賦、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、行政管理邊界、項(xiàng)目建設(shè)需求、開發(fā)建設(shè)條件、建設(shè)資金保障等差異性，進(jìn)一步細(xì)化形成整治實(shí)施單元。整治實(shí)施單元需注重項(xiàng)目實(shí)施的可行性，一般規(guī)模不宜過大，充分考慮投資主體意向和資金成本；另外，需注重單元之間的功能協(xié)同，在功能單元主導(dǎo)功能下形成差異化整治布局和實(shí)施策略。

（2）具體實(shí)施單元劃分

以都市農(nóng)業(yè)單元為例，依托優(yōu)質(zhì)土地資源、水資源和景觀資源，打造生態(tài)農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)和科技農(nóng)業(yè)一體化發(fā)展的現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)，以此功能為基礎(chǔ)，進(jìn)一步細(xì)分為生態(tài)農(nóng)業(yè)實(shí)施單元、農(nóng)業(yè)科普實(shí)施單元、規(guī)模農(nóng)業(yè)實(shí)施單元、科技農(nóng)業(yè)實(shí)施單元、景觀農(nóng)業(yè)實(shí)施單元（圖6）。北側(cè)依托交通區(qū)位優(yōu)勢，重點(diǎn)發(fā)展以大棚種植、生態(tài)采摘、農(nóng)耕體驗(yàn)等為主的生態(tài)農(nóng)業(yè)和科普農(nóng)業(yè)，為城市居民提供近郊休閑田園，重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)用地整理和建設(shè)用地整理，優(yōu)化耕地布局，提高耕地產(chǎn)出效益，盤活土地資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動，保障多樣化的用地功能。牛山湖南側(cè)依托優(yōu)質(zhì)耕地資源，重點(diǎn)推進(jìn)全域土地綜合整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，進(jìn)行田塊規(guī)整、設(shè)施提升，促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化，大力發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)。梁子湖北側(cè)依托農(nóng)業(yè)科創(chuàng)中心，引入現(xiàn)代科技與設(shè)施技術(shù)，以“旱改水”稻田為基礎(chǔ)，重點(diǎn)推進(jìn)全域土地綜合整治，進(jìn)一步擴(kuò)大“太空稻”種植，打造萬畝稻田。東側(cè)依托天然的濱水資源特色，重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)用地和建設(shè)用地整理，打造優(yōu)美大地景觀，發(fā)展景觀休閑農(nóng)業(yè)。

3.6 基于主導(dǎo)功能的全域土地綜合整治項(xiàng)目

（1）具體項(xiàng)目確定思路

依據(jù)功能單元確定的主導(dǎo)功能，基于整治實(shí)施單元確定的總體布局及實(shí)施策略，對單元內(nèi)全域全要素進(jìn)行系統(tǒng)考慮，統(tǒng)籌農(nóng)用地整理、低效建設(shè)用地整理和生態(tài)保護(hù)修復(fù)，整體謀劃各單元具體整治實(shí)施項(xiàng)目，確定整治方式、整治內(nèi)容、指標(biāo)安排等，落實(shí)并調(diào)整具體地塊用途，優(yōu)化國土空間布局，通過項(xiàng)目實(shí)施推動單元功能實(shí)現(xiàn)。

（2）具體項(xiàng)目實(shí)施引導(dǎo)

以都市農(nóng)業(yè)功能區(qū)片中科技農(nóng)業(yè)實(shí)施單元為例。以實(shí)施單元為基礎(chǔ)，結(jié)合村級行政界線、線性地物、各類限制性因素、整治潛力以及相關(guān)政策要求等，統(tǒng)籌確定全域土地綜合整治項(xiàng)目邊界，初步確定項(xiàng)目總用地面積713.05 ha。根據(jù)國土調(diào)查數(shù)據(jù)，其中農(nóng)用地664.25 ha（耕地406.83 ha）、建設(shè)用地32.79 ha、未利用地16.01 ha。根據(jù)自然資源稟賦和主導(dǎo)功能，確定主要整治方向如下。

推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤：項(xiàng)目區(qū)擬遷并大部分自然村灣，統(tǒng)一還建于濱湖還建區(qū)，預(yù)計(jì)可騰挪建設(shè)用地20.53 ha，增加耕地18.29 ha。農(nóng)用地整理：項(xiàng)目區(qū)擬整理農(nóng)用地59.94 ha，其中，即可恢復(fù)25.46 ha、工程恢復(fù)5.53ha、其他零星與殘次的農(nóng)用地28.95 ha。預(yù)計(jì)可增加耕地39.94 ha，可計(jì)入補(bǔ)充耕地指標(biāo)20.63 ha（即“二調(diào)”不是耕地，本次新增為耕地）。其他存量建設(shè)用地盤活：項(xiàng)目區(qū)擬保留部分經(jīng)營性建設(shè)用地及部分農(nóng)村居民點(diǎn)用地作為配套設(shè)施用地，建設(shè)用地規(guī)模按照項(xiàng)目區(qū)面積的2% 以內(nèi)控制（通過國內(nèi)相關(guān)地區(qū)點(diǎn)狀供地占比綜合確定），規(guī)?？刂圃?4 ha 以內(nèi)。岸線修復(fù)、環(huán)境整治和設(shè)施提升：結(jié)合梁子湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)，推進(jìn)實(shí)施岸線生態(tài)修復(fù)、水域清淤工程、綠化工程、環(huán)境整治工程、基礎(chǔ)設(shè)施改善工程等。

整治后，預(yù)計(jì)農(nóng)用地增加18.30 ha（其中耕地增加58.23 ha，可計(jì)入補(bǔ)充耕地指標(biāo)約38.92 ha），林地減少20.69 ha，園地減少2.36 ha，坑塘水面減少16.88 ha；建設(shè)用地減少17.92 ha；其他用地減少0.38 ha（圖7、表1）。

4 加強(qiáng)全域土地綜合整治功能傳導(dǎo)的建議

4.1 建立全域土地綜合整治規(guī)劃編制體系

此前的土地整治規(guī)劃分為國家、省、市、縣四級，自上而下編制，從兩輪實(shí)施情況來看，存在國家和省級規(guī)劃作用較弱，市縣級規(guī)劃內(nèi)容雷同，各級規(guī)劃約束性不強(qiáng)，編制深度不夠等問題。鑒于此，結(jié)合現(xiàn)行的國土空間規(guī)劃體系，構(gòu)建市、縣（區(qū)）級整治“專項(xiàng)規(guī)劃+ 項(xiàng)目實(shí)施方案+ 項(xiàng)目工程設(shè)計(jì)”的規(guī)劃編制體系[11]。市級全域土地綜合整治專項(xiàng)規(guī)劃側(cè)重確定總體目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，劃分整治空間結(jié)構(gòu)和分區(qū)，明確不同的整治類型、重點(diǎn)區(qū)域、市級重點(diǎn)工程等，并提出相關(guān)的政策支撐措施，相關(guān)核心內(nèi)容直接納入國土空間總體規(guī)劃；縣（區(qū)）級全域土地綜合整治專項(xiàng)規(guī)劃側(cè)重細(xì)化落實(shí)整治目標(biāo)與任務(wù)，劃定空間區(qū)片和空間單元（功能單元和實(shí)施單元），確定實(shí)施區(qū)域和相關(guān)項(xiàng)目；項(xiàng)目實(shí)施方案則主要開展基礎(chǔ)評價和必要性、可行性分析，確定項(xiàng)目定位與目標(biāo)任務(wù)、空間優(yōu)化方案、整治實(shí)施內(nèi)容、投資估算與資金籌措、效益分析等；項(xiàng)目工程設(shè)計(jì)依據(jù)實(shí)施方案批復(fù)的建設(shè)內(nèi)容開展設(shè)計(jì)，明確各項(xiàng)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等，指導(dǎo)具體工程施工。

4.2 探索全域土地綜合整治功能傳導(dǎo)機(jī)制

結(jié)合案例實(shí)證的“區(qū)片- 單元- 地塊”三層次的全域土地綜合整治功能傳導(dǎo)體系實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以全域全類型國土空間用途管制為抓手，探索構(gòu)建縱向傳導(dǎo)機(jī)制和差異化的管制規(guī)則，強(qiáng)化規(guī)劃的約束和指引作用，實(shí)現(xiàn)全域土地綜合整治在目標(biāo)功能上的精準(zhǔn)“落地”?？臻g區(qū)片要側(cè)重于規(guī)劃傳導(dǎo)以及功能引導(dǎo)作用，以結(jié)構(gòu)分區(qū)指引為主側(cè)重彈性管控，對生態(tài)、農(nóng)業(yè)等不同類型的空間區(qū)片進(jìn)行針對性的管控；空間單元則要突出區(qū)域主導(dǎo)功能落實(shí)用途并引導(dǎo)項(xiàng)目選址，針對生態(tài)、文化、農(nóng)業(yè)、康養(yǎng)、休閑等不同單元特點(diǎn)提出差別化的管控規(guī)則，以關(guān)鍵指標(biāo)和底線約束為主側(cè)重剛性管控；具體項(xiàng)目實(shí)施方案要落實(shí)空間單元相關(guān)管控要求，并結(jié)合整治內(nèi)容對地塊用途進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)一步整合優(yōu)化用地布局，提高空間利用效率。

4.3 完善全域土地綜合整治實(shí)施保障機(jī)制

一是強(qiáng)化組織保障。全域土地綜合整治專項(xiàng)規(guī)劃是對以土地資源為主的各類自然資源的統(tǒng)籌規(guī)劃，涉及部門多，利益牽扯廣。因此，要厘清政府、部門、投資主體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村集體等各方權(quán)責(zé)利益關(guān)系，平衡各方利益與訴求，建立起政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會參與利益共同體。二是要整合資金并加強(qiáng)政策激勵。研究梳理各類整治活動資金來源，聚合有關(guān)資金，形成資金合力；同時要研究行政區(qū)域內(nèi)的資金和指標(biāo)獎懲機(jī)制，以及耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制，充分調(diào)動各方積極性。三是要強(qiáng)化實(shí)施和運(yùn)營。全域土地綜合整治工作一項(xiàng)重要內(nèi)容是導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)、推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，因此不能重前期工程建設(shè)輕后期實(shí)施運(yùn)營，要結(jié)合地區(qū)特點(diǎn)，研究政府主導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)推動、企業(yè)投資、農(nóng)民參與的實(shí)施模式，實(shí)現(xiàn)“投資、建設(shè)、管理、運(yùn)營一體化”目標(biāo)。四是要注重監(jiān)督管理。利用國土空間基礎(chǔ)信息平臺“一張圖”，依據(jù)全域土地綜合整治專項(xiàng)規(guī)劃，建立全流程的監(jiān)督管理機(jī)制。

5 結(jié)語

全域土地綜合整治專項(xiàng)規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系重要組成部分，對于落實(shí)總體規(guī)劃目標(biāo)戰(zhàn)略、功能定位，指導(dǎo)具體全域土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施具有重要作用。本文從功能傳導(dǎo)的角度出發(fā)，立足于實(shí)際存在的問題，結(jié)合實(shí)證案例，圍繞“目標(biāo)職能—空間功能—整治項(xiàng)目”的規(guī)劃傳導(dǎo)邏輯，構(gòu)建“區(qū)片—單元—地塊”的全域土地綜合整治功能傳導(dǎo)體系，創(chuàng)新性地提出以功能單元為重要載體，承上啟下落實(shí)功能目標(biāo)，優(yōu)化空間布局，指導(dǎo)具體實(shí)施項(xiàng)目，建立了面向?qū)嵤┑娜蛲恋鼐C合整治規(guī)劃體系和功能傳導(dǎo)體系，以確?？傮w規(guī)劃目標(biāo)和功能的有效落實(shí)。期待本研究能為其他大都市非集中建設(shè)區(qū)全域土地綜合整治規(guī)劃編制和實(shí)施提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

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