用地審批管理效能分析評價模型初探

摘 要：土地資源的合理配置與高效利用成為城市發(fā)展面臨的重要問題，建設(shè)用地審批作為土地資源管理的核心環(huán)節(jié)，其管理效能直接關(guān)系到土地資源的有效利用和城市發(fā)展的可持續(xù)性。本文梳理用地審批管理的相關(guān)理論及實踐，探析超大城市用地審批管理效能分析評價流程，構(gòu)建用地審批管理效能綜合分析評價體系，并以上海市2023 年度審批項目進行實證研究，抽取9 個審批單位的86 個項目，采用系統(tǒng)比對、數(shù)據(jù)庫技術(shù)核查、查閱卷宗等方式開展分析，以檢查結(jié)果為基礎(chǔ)，整合多年工作實踐成果，總結(jié)30 項共360 個具體審批問題，剖析扣分嚴重項，就強化用地審批管理效能評價模型應(yīng)用等適應(yīng)上海市管理實際的提升路徑展開研究，旨在探討其對規(guī)范審批流程、土地利用效率以及城市可持續(xù)發(fā)展的影響，為其他城市建設(shè)用地審批監(jiān)管提供借鑒和啟示。

關(guān)鍵詞：土地資源管理；建設(shè)用地；用地審批；效能分析；評價模型；實證研究

中圖分類號：F293.2 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：2095-1329（2024）02-0087-05

伴隨著快速的城市化和持續(xù)的發(fā)展壓力，土地資源的合理利用成為城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。在這一背景下，建設(shè)用地審批作為城市規(guī)劃和土地管理的重要環(huán)節(jié)，直接影響著城市發(fā)展的方向和質(zhì)量。我國現(xiàn)行的土地審批制度，是《土地管理法》為適應(yīng)最嚴格的土地管理制度確立的，主要內(nèi)容為建設(shè)項目用地預(yù)審、建設(shè)項目農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收，而建設(shè)用地審批效能監(jiān)管是保證各地行使用地審批權(quán)的合法合規(guī)性和效率效能的重要抓手，也是各地用地審批自查自檢的重要推動力，2023 年國家更是擴大檢查范圍，把規(guī)劃許可和核實內(nèi)容納入其中。上海市作為中國經(jīng)濟和城市化發(fā)展的引領(lǐng)者，結(jié)合用地審批監(jiān)管，開展積極的效能分析評價實踐探索，數(shù)據(jù)匯集、定量評價、結(jié)果分析、管理反饋深度融合，力求提高審批評價效率，旨在建立更為科學(xué)、高效的建設(shè)用地審批效能評價機制。

本文將探索審批管理效能評價的核心指標(biāo)，建立用地審批管理效能綜合評價體系，深入挖掘上海市在建設(shè)用地審批效能評價方面的實踐經(jīng)驗，對用地審批中存在的問題進行全面復(fù)盤評估，提出具有上海特色的用地審批效能優(yōu)化提升建議，為相關(guān)部門提供建議和思考，提高用地審批監(jiān)管的開展質(zhì)量和效率，推動城市規(guī)劃、土地資源管理以及社會經(jīng)濟發(fā)展。

1 國內(nèi)外用地審批效能分析評價體系研究現(xiàn)狀

經(jīng)濟增長和城鎮(zhèn)化進程推進背景下，我國土地利用程度不斷攀升，然而，伴隨著這種擴張的土地資源利用問題逐漸凸顯。相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)者針對審批管理體系、指標(biāo)控制管理等開展了大量研究[1-3]，國內(nèi)外學(xué)者一致認為用地審批效能評價的重要性日益凸顯[4-6]，應(yīng)不斷探索創(chuàng)新評價方式，提升審批過程的科學(xué)高效和評價效果。

近年來，國內(nèi)學(xué)者對建設(shè)用地審批效能分析評價的研究，主要聚焦于效能評價方式、效能評價效果等方面。對于評價方式，側(cè)重于審批監(jiān)管平臺的創(chuàng)新，通過整合監(jiān)管流程、技術(shù)裝備和數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)，提出建設(shè)用地動態(tài)監(jiān)管技術(shù)模式[7-9]。對于評價效果，聚焦于評價結(jié)果應(yīng)用，探討建設(shè)用地審批效能分析評價賦能用地審批監(jiān)管和建設(shè)用地審批制度改革[10-12]。國外建設(shè)用地審批效能評價的研究，主要集中在發(fā)達國家和一些新興經(jīng)濟體[13-14]。通過建立完善的法律法規(guī)和監(jiān)管機制，確保審批流程的透明化和規(guī)范化，同時，采用信息化技術(shù)、建立監(jiān)管平臺等手段對建設(shè)用地審批進行全過程的監(jiān)管和約束。

盡管我國大部分地區(qū)已經(jīng)開展用地審批監(jiān)管工作，并取得了顯著成果，但目前對建設(shè)用地審批監(jiān)管的研究大多停留在理論層面和監(jiān)管信息平臺的設(shè)計，對用地審批效能分析評價指標(biāo)體系研究較少，缺乏實證研究、案例分析和工作實踐經(jīng)驗總結(jié)，不能科學(xué)定量地評估用地審批管理效能。同時，針對用地審批效能工作開展特色、系統(tǒng)的分析，以及如何通過用地審批管理效能分析評價提升土地管理綜合水平的相關(guān)研究也比較缺乏。本文從用地審批監(jiān)管評價的視角，建立基于權(quán)重的多因子加權(quán)體系，對用地審批管理效能進行定量化評估，挖掘上海市用地審批工作中存在的主要問題，復(fù)盤工作實踐經(jīng)驗，探討用地審批效能優(yōu)化提升建議（圖1），具有一定的現(xiàn)實意義和學(xué)術(shù)價值。

2 用地審批管理效能分析評價體系構(gòu)建

根據(jù)國家層面對于用地審批監(jiān)管的工作要求以及規(guī)劃實施監(jiān)督體系下與相關(guān)規(guī)劃的符合程度，本文總結(jié)上海市工作實際，調(diào)研江蘇、浙江等監(jiān)管經(jīng)驗，參考相關(guān)研究成果[15-16]，篩選監(jiān)管總體情況、審批效率、審批質(zhì)量、底線審查層面的16 個評價指標(biāo)，建立用地審批管理效能分析評價體系（表1）。

監(jiān)管總體情況層面，主要審查國土空間用途管制制度建設(shè)總體情況，依據(jù)計劃批準(zhǔn)用地和土地利用計劃安排使用應(yīng)及時備案，保證用途管制監(jiān)管系統(tǒng)與上級系統(tǒng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)交互、業(yè)務(wù)協(xié)同和數(shù)據(jù)共享。審批效率層面，針對用地預(yù)審項目、單獨選址農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收項目、城鎮(zhèn)村農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收項目，統(tǒng)籌全市各階段平均用時，根據(jù)各項目用時與平均用時比較，劃分檔次進行賦分。審批質(zhì)量層面，以《建設(shè)用地審查要點》為基礎(chǔ)確定檢查內(nèi)容，重點檢查是否符合耕地和永久基本農(nóng)田有關(guān)要求，是否符合國土空間規(guī)劃管控要求，是否滿足節(jié)約集約用地控制標(biāo)準(zhǔn)，是否按規(guī)定履行征地程序等。底線審查層面，主要對是否符合生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田控制線、耕地占補平衡等剛性約束進行評價。為消除量綱，結(jié)合數(shù)據(jù)特點采用Min-Max 標(biāo)準(zhǔn)化、Z-Score 標(biāo)準(zhǔn)化、均值歸一化三種方法對各評價因子進行標(biāo)準(zhǔn)化（表1）。

考慮到用地審批管理效能綜合評價涉及多目標(biāo)、多準(zhǔn)則，采用層次分析法（Analytic Hierarchy Process， AHP）和限制條件法建立評價模型，通過定量和定性分析結(jié)合的方法，對用地審批效能的各個方面進行綜合評價。對于指標(biāo)層中的各評價指標(biāo)進行兩兩比較，評價它們對上一層次中某一準(zhǔn)則的重要性，構(gòu)造包括總目標(biāo)決策矩陣在內(nèi)的6個判斷矩陣。通過計算判斷矩陣的一致性指標(biāo)（CI）和一致性比率（CR）來進行檢驗，所有判斷矩陣的CR 值均小于0.1，因此其具有滿意的一致性。對判斷矩陣進行數(shù)學(xué)處理，計算出其最大特征值和對應(yīng)的特征向量，特征向量中的元素即為各指標(biāo)相對于上一層次某元素的權(quán)重。根據(jù)各層次的權(quán)重計算結(jié)果，進行最底層元素（指標(biāo)）相對于最高層目標(biāo)（用地審批管理效能綜合評價）的層次總排序。將各層要素對系統(tǒng)目的的相對權(quán)重進行合成，得出各用地審批指標(biāo)的綜合權(quán)重（ ij W ）如表2。

用地審批管理效能綜合評價通過查閱要件、系統(tǒng)比對等方式開展，根據(jù)項目全生命周期管理系統(tǒng)的書面材料比對，利用管理數(shù)據(jù)庫對用地規(guī)模、永久基本農(nóng)田占用等情況進行套合分析?；谶x取的用地審批管理效能指標(biāo)，結(jié)合指標(biāo)在評價體系中的權(quán)重ij W 計算得用地審批管理效能評價值P。多因子加權(quán)計算公式為：

3 上海市用地審批管理效能綜合分析評價

通過在全市9 個審批單位范圍內(nèi)開展2023 年度管理效能分析評價，在前期研究、制定檢查方案的基礎(chǔ)上，隨機確定15 位抽查評分人員，隨機抽查86 個檢查項目，組織各審批單位上報被檢查項目卷宗，在分析全市審批項目總體情況的基礎(chǔ)上，按照“一案一核”的原則，對抽查項目開展集中核查。

3.1 用地審批管理效能綜合分析評價流程

綜合分析評價聚焦三部分：（1）項目重要性評估，根據(jù)自然資源部歷年檢查重點，結(jié)合審批類型（用地預(yù)審、單獨選址農(nóng)轉(zhuǎn)用和征收、城鎮(zhèn)村農(nóng)轉(zhuǎn)用和征收）和各區(qū)分布，抽取了79 個農(nóng)轉(zhuǎn)用項目、7 個用地預(yù)審項目卷宗檔案；（2）數(shù)據(jù)分析，聚焦永久基本農(nóng)田等底線審查事項開展技術(shù)分析。將2023 年所有審批項目與永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線底版數(shù)據(jù)進行套合比對；（3）評價打分，根據(jù)上述用地審批管理效能分析評價體系，對項目各指標(biāo)進行量化分析賦值，折合成百分制參與排名。

3.2 用地審批管理效能綜合分析評價結(jié)果

從綜合評價結(jié)果來看（表3），全市評價結(jié)果項目數(shù)加權(quán)平均分為84.28 分，各審批單位承接用地審批權(quán)后的管理水平差距明顯，最高得分95.75 分與最低得分70.63 分之間相差懸殊，相差25.12 分；評價結(jié)果在A 檔（90 分以上） 占比33%，B 檔（85～90 分） 占比22%，C 檔（75～85 分）占比33%；D 檔（75 分以下）占比11%。因此，相關(guān)審批單位應(yīng)逐項梳理與高分地區(qū)的差距，結(jié)合規(guī)范要求和模板，進一步明確審批規(guī)范和工作要求，完善本地區(qū)用地審批手冊和表式模板，優(yōu)化審批系統(tǒng)功能設(shè)置。同時，在資料準(zhǔn)備階段，嚴格遵照評分標(biāo)準(zhǔn)，按照相應(yīng)板塊設(shè)置、規(guī)范文件命名規(guī)則、突出重點審查事項。

結(jié)合指標(biāo)評分結(jié)果進一步分析，共發(fā)現(xiàn)37 個扣分嚴重問題，其中審批質(zhì)量扣分問題30 項，審批效率扣分問題4 項，底線審查扣分問題3 項，涉及具體問題360 個，結(jié)合歷年抽查結(jié)果，上海市用地審批問題主要集中在土地利用計劃安排使用情況備案不及時、征地預(yù)公告至項目批復(fù)時間長于平均水平、在農(nóng)轉(zhuǎn)用階段對節(jié)約集約用地規(guī)模未開展論證說明等審批質(zhì)量和審批效率問題（扣分嚴重項見表4），這些問題反映出有關(guān)審批單位存在重批輕審、重時效輕質(zhì)量等問題傾向，日常監(jiān)督責(zé)任落實需加強。

3.3 用地審批管理效能優(yōu)化提升建議

建議依據(jù)用地審批管理效能綜合評價結(jié)果，以問題為導(dǎo)向，適應(yīng)上海市管理實際和發(fā)展趨勢，聚焦“監(jiān)督—管理—執(zhí)行”工作鏈條，建立相適應(yīng)的協(xié)同審批監(jiān)管機制。一是強化用地審批管理效能評價應(yīng)用。形成定期自查自糾機制，持續(xù)完善用地審批評價檢查“三張體檢表”，組織審批單位對審批質(zhì)量與審批效率自我審查，同時探索“云審批、云監(jiān)管”方式，將審批檢查結(jié)果作為重要考評指標(biāo)納入年度業(yè)務(wù)綜合考核工作。二是強化體系宣傳深化。針對扣分情況嚴重、報批質(zhì)量不高問題，分階段、分層級、常態(tài)化組織開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)和上崗考試，印發(fā)打分要點和政策文件匯編，強化用地報批指導(dǎo)服務(wù)。三是建立數(shù)字化評價模型和應(yīng)用場景。以數(shù)據(jù)系統(tǒng)日常貫通和年度考核為抓手，以嵌合式監(jiān)管模式對業(yè)務(wù)系統(tǒng)后臺數(shù)據(jù)進行實時監(jiān)測，對審批質(zhì)量和時效進行監(jiān)管；健全數(shù)據(jù)動態(tài)更新和服務(wù)機制，保障用地審批效能監(jiān)管精準(zhǔn)化、常態(tài)化開展。

4 討論與應(yīng)用

4.1 討論

本研究的創(chuàng)新主要有以下幾點：第一，采用AHP、比較矩陣等方法，探索構(gòu)建用地審批管理效能綜合分析評價模型，包括監(jiān)管總體情況、審批質(zhì)量、審批效率、底線審查等4 個準(zhǔn)則層的16 個評價指標(biāo)。第二，基于綜合評價指標(biāo)模型的建立，突破了現(xiàn)有建設(shè)用地審批監(jiān)管研究停留在理論層面的局限，通過實證研究和案例分析，開展上海市用地審批監(jiān)管檢查分析試點，深入剖析用地審批監(jiān)管工作的實踐問題。第三，通過用地審批監(jiān)管機制的橫向縱向梳理，總結(jié)上海市在用地審批監(jiān)管方面的特色做法和經(jīng)驗，聚焦“監(jiān)督—管理—執(zhí)行”工作鏈條，提出相適應(yīng)的協(xié)同審批監(jiān)管優(yōu)化提升建議。

4.2 體系應(yīng)用

（1）結(jié)合用地審批監(jiān)督管理制度建設(shè)不斷完善評價體系。根據(jù)國家和省級最新相關(guān)法規(guī)政策規(guī)定，在嚴格保護耕地、節(jié)約集約用地的前提下，結(jié)合當(dāng)前發(fā)展對土地要素保障的最新需求，不斷深化完善用地審批管理效能評價體系，推進用地審批管理標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、制度化建設(shè)，服務(wù)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

（2）探索深化用地審批管理效能評價體系應(yīng)用。在有條件的地區(qū)，探索搭建用地審批管理數(shù)字化平臺，在業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)融合基礎(chǔ)上，實現(xiàn)用地審批數(shù)據(jù)自動匯集—綜合評價—管理反饋機制，推動用地審批監(jiān)管提質(zhì)增效。

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