城市擴(kuò)張與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系視角下增存規(guī)劃的轉(zhuǎn)變

摘 要：“以地謀發(fā)展”闡明了土地制度對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)，亦被認(rèn)為是城市化內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制。土地資源配置影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增量規(guī)劃與存量規(guī)劃是適應(yīng)不同發(fā)展階段的規(guī)劃方案。為研判增量規(guī)劃與存量規(guī)劃在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的交替規(guī)律，探索未來(lái)國(guó)土空間規(guī)劃與治理的側(cè)重點(diǎn)，通過(guò)歸納演繹與理論分析，研究發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)外城市擴(kuò)張與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用機(jī)理主要體現(xiàn)在“空間補(bǔ)救”與土地資本化過(guò)程中，倒“U”型論與脫鉤論闡釋了城市擴(kuò)張與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系變化，無(wú)論是供給需求角度還是投入產(chǎn)出角度，增量規(guī)劃將逐漸消減，城市存量空間的優(yōu)化將成為未來(lái)國(guó)土空間治理的重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：城市擴(kuò)張；國(guó)土空間規(guī)劃；存量規(guī)劃；城市更新

中圖分類號(hào)：K901 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2095-1329（2024）02-0075-05

近年來(lái)，城市人口增長(zhǎng)速度明顯減緩，城市空間規(guī)模擴(kuò)張需求降低，但許多城市的新區(qū)開(kāi)發(fā)依然如火如荼。在地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)激烈的大環(huán)境中，以投資驅(qū)動(dòng)為主的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和以土地出讓金為主的地方財(cái)政結(jié)構(gòu)在很大程度上決定了地方政府對(duì)增量規(guī)劃的青睞。但城市建設(shè)空間的過(guò)度擴(kuò)張不僅于資源環(huán)境不利，還會(huì)引起地區(qū)間發(fā)展失衡、農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口大量失業(yè)等社會(huì)問(wèn)題，負(fù)面影響極大[1-2]。其實(shí)，早在本世紀(jì)初，就有學(xué)者提出“城市空間要從外延式擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式增長(zhǎng)”，但“內(nèi)涵增長(zhǎng)”在規(guī)劃實(shí)踐中效果不佳。近些年學(xué)者對(duì)城市擴(kuò)張與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系的關(guān)注主要體現(xiàn)在土地開(kāi)發(fā)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的因果關(guān)系、城市擴(kuò)張對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)度等[3-5]。研究表明，在初期發(fā)展階段，土地開(kāi)發(fā)對(duì)生產(chǎn)總值貢獻(xiàn)度較大，經(jīng)濟(jì)步入轉(zhuǎn)型期后二者相關(guān)性明顯下降。在經(jīng)濟(jì)“保增長(zhǎng)”壓力下，城市擴(kuò)張對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)態(tài)影響力往往是決策者考慮國(guó)土空間存量規(guī)劃是否實(shí)施的首要因素，城市擴(kuò)張與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)GDP 的關(guān)系研究對(duì)土地開(kāi)發(fā)決策十分重要。目前，國(guó)內(nèi)對(duì)城市擴(kuò)張與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的數(shù)量關(guān)系的現(xiàn)有研究大多側(cè)重于采用一種數(shù)學(xué)模型進(jìn)行數(shù)理方面驗(yàn)證，對(duì)國(guó)內(nèi)外學(xué)者觀點(diǎn)的系統(tǒng)性研究綜述較少，對(duì)問(wèn)題識(shí)別研究較多，對(duì)問(wèn)題解決方案研究較少，對(duì)存量規(guī)劃理論內(nèi)涵、存量土地挖潛與盤(pán)活案例、舊城更新與城市設(shè)計(jì)范式相關(guān)的研究較多，而基于城市擴(kuò)張與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系對(duì)國(guó)土空間存量和增量規(guī)劃開(kāi)展的研究較少?；诖耍谙到y(tǒng)分析國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于城市擴(kuò)張與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系已有研究的基礎(chǔ)上，歸納倒“U”型論與脫鉤論的主要觀點(diǎn)與典型例證，從城市擴(kuò)張與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系視角，研判新發(fā)展階段增量規(guī)劃與存量規(guī)劃地位變化的必然性，以期為土地資源科學(xué)配置提供參考。

1 城市擴(kuò)張與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用機(jī)理

城市擴(kuò)張對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用涉及土地、勞動(dòng)力、資本等多項(xiàng)生產(chǎn)要素，其中，城市擴(kuò)張過(guò)程對(duì)資本循環(huán)的影響備受經(jīng)濟(jì)學(xué)、哲學(xué)和地理學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者關(guān)注。部分國(guó)外學(xué)者將城市擴(kuò)張與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用機(jī)理稱為之“空間補(bǔ)救”，國(guó)內(nèi)則常用“土地資本化”這一概念解釋這一關(guān)系。

1.1 “空間補(bǔ)救”

早在1915 年，現(xiàn)代城市研究和區(qū)域規(guī)劃的理論先驅(qū)帕特里克·格迪斯認(rèn)為經(jīng)濟(jì)理性驅(qū)動(dòng)下的金融資本會(huì)加速資源耗竭。1961 年，美國(guó)社會(huì)哲學(xué)家劉易斯·芒福德提出城市空間的演變其實(shí)是資本自我補(bǔ)救的一種方式，“城市爆炸”標(biāo)志著城市空間從有目的增長(zhǎng)到無(wú)目的擴(kuò)張，并指出其中的機(jī)械意識(shí)形態(tài)將“誘使人類走向自我毀滅”。2001 年，當(dāng)代西方地理學(xué)家大衛(wèi)·哈維基于馬克思資本循環(huán)理論進(jìn)一步豐富了城市擴(kuò)張與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系研究，提出城市蔓延實(shí)際上是資本主義解決其內(nèi)部危機(jī)的手段，具體表現(xiàn)為城市向郊區(qū)擴(kuò)張，為建筑材料、燃料、家用電器等初級(jí)循環(huán)商品提供銷售出口，同時(shí)房地產(chǎn)的銷售也為開(kāi)發(fā)商的資本增殖提供有利條件，進(jìn)而緩解生產(chǎn)過(guò)剩危機(jī)和資本貶值，這一過(guò)程被定義為“空間補(bǔ)救”（spatialfix）。同時(shí)提出美國(guó)宣傳房地產(chǎn)投資，以“炒房”延緩危機(jī)實(shí)屬空間補(bǔ)救范疇，以“郊區(qū)化”吸收剩余資本是城市擴(kuò)張的重要驅(qū)動(dòng)力之一。部分西方學(xué)者認(rèn)為政府部署的空間規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施投資等行動(dòng)在資本的空間補(bǔ)救過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。由此可見(jiàn)，城市擴(kuò)張是資本主義國(guó)家資本增值的重要路徑，城市空間規(guī)模適度增長(zhǎng)在經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中發(fā)揮積極作用，過(guò)度的空間擴(kuò)張則引發(fā)生態(tài)問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

1.2 土地資本化

土地資本化是特定土地產(chǎn)權(quán)經(jīng)過(guò)市場(chǎng)交易過(guò)程將土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為活性資本的過(guò)程[6]。溫鐵軍教授[7] 指出資源資本化從根本上來(lái)說(shuō)是資源豐富、資本欠缺的國(guó)家和地區(qū)所進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)過(guò)程的實(shí)質(zhì)?；谕恋亟?jīng)濟(jì)學(xué)原理分析可知各國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展路徑的共同本質(zhì)是土地資源從經(jīng)濟(jì)效益低的農(nóng)業(yè)部門流向經(jīng)濟(jì)效益高的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門，與產(chǎn)業(yè)資本結(jié)合后迅速增值從而實(shí)現(xiàn)資本化[8]?？梢钥闯?，土地資本化與工業(yè)化進(jìn)程密切相關(guān)，發(fā)展中國(guó)家在工業(yè)化初期通常需要將資源轉(zhuǎn)化為資本來(lái)獲取產(chǎn)業(yè)培育和轉(zhuǎn)型升級(jí)的本錢，土地資本化在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)階段具有難以逆轉(zhuǎn)的歷史趨勢(shì)。但是，資本的逐利性決定了土地資本化的自發(fā)性蔓延，在空間上主要表現(xiàn)為城市建設(shè)空間不斷擴(kuò)張、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間持續(xù)減少，資本過(guò)度積累將使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行偏離正常軌道而進(jìn)入無(wú)序狀態(tài)。因此，在具有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之后，土地資本化面臨一個(gè)“度”的問(wèn)題——土地適度資本化可發(fā)展生產(chǎn)力，過(guò)度資本化則會(huì)引起自然- 經(jīng)濟(jì)- 社會(huì)系統(tǒng)中物質(zhì)和能量“新陳代謝”異常，不僅導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中產(chǎn)生投機(jī)泡沫，形成惡性循環(huán)，還威脅社會(huì)穩(wěn)定。

已有研究發(fā)現(xiàn)，在2013 年之前土地財(cái)政整體上就出現(xiàn)了過(guò)度傾向[9]，2013 年之后我國(guó)多地出現(xiàn)土地指標(biāo)供過(guò)于求現(xiàn)象，“以地謀發(fā)展模式”已經(jīng)逐漸衰竭[10]，土地財(cái)政面臨不可持續(xù)的困局。但在空間規(guī)劃中，國(guó)家層面對(duì)資源環(huán)境保護(hù)的客觀理性與地方政府以土地出讓保增長(zhǎng)的慣性思維之間的磨合需要一定的過(guò)渡期，對(duì)地方政府決策者來(lái)說(shuō)，正確認(rèn)識(shí)增量規(guī)劃在新發(fā)展階段的局限性，以及存量規(guī)劃時(shí)代來(lái)臨的歷史必然性，可以在很大程度上避免城市擴(kuò)張沖動(dòng)帶來(lái)的諸多問(wèn)題。

2 城市擴(kuò)張與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系變化

2.1 倒“U”型論

倒“U”型論主要體現(xiàn)在以冪函數(shù)建模的庫(kù)茲涅茲曲線和門檻效應(yīng)回歸模型的相關(guān)研究中。庫(kù)茲涅茲曲線主要通過(guò)驗(yàn)證自變量與因變量是否符合二次或三次函數(shù)關(guān)系，進(jìn)而表明自變量與因變量在特定時(shí)段以“U”型或倒“U”型為特征的非線性關(guān)系。門檻效應(yīng)模型通過(guò)估計(jì)門檻值和參數(shù)，檢驗(yàn)一個(gè)經(jīng)濟(jì)變量達(dá)到門檻值后引起另一經(jīng)濟(jì)變量轉(zhuǎn)變發(fā)展形式是否成立。

（1）庫(kù)茲涅茲曲線

庫(kù)茲涅茨曲線起源于環(huán)境領(lǐng)域，20 世紀(jì)末地理學(xué)專家將此假說(shuō)引入資源利用領(lǐng)域，開(kāi)始運(yùn)用庫(kù)茲涅茨曲線分析土地利用與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)問(wèn)題[11]。近十年來(lái)，庫(kù)茲涅茲曲線在土地經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的研究重點(diǎn)逐步從耕地流失量轉(zhuǎn)變到城市擴(kuò)張面積[12]，也有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)城市地區(qū)土地稀缺度、土地集約度與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)符合庫(kù)茲涅茨曲線[13]?，F(xiàn)有研究表明，庫(kù)茲涅茲曲線在應(yīng)用中需注意變量屬性、對(duì)象尺度等問(wèn)題，具有一定工業(yè)基礎(chǔ)的區(qū)域大尺度地理單元回歸結(jié)果較好，二三產(chǎn)業(yè)極不發(fā)達(dá)的單一農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)、小尺度研究對(duì)象不適用該曲線[14]。據(jù)此，部分學(xué)者用“生態(tài)位”來(lái)顯化不同城市其空間擴(kuò)張與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性關(guān)系，高、中生態(tài)位城市通常呈現(xiàn)倒“U”型關(guān)系，部分低生態(tài)位則呈現(xiàn)線性關(guān)系，福建省9 個(gè)設(shè)區(qū)市、河南省12 個(gè)地市、廣東省21 個(gè)地市皆符合這一規(guī)律。整體來(lái)看，對(duì)于我國(guó)當(dāng)前所處的發(fā)展環(huán)境和發(fā)展階段來(lái)說(shuō)，大多數(shù)地區(qū)城市空間擴(kuò)張與經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本符合庫(kù)茲涅茨曲線倒“U”型特征。

（2）門檻回歸模型

自20 世紀(jì)70 年代末門檻回歸模型提出以來(lái)，該模型在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域得到廣泛運(yùn)用，后擴(kuò)展至利用包含時(shí)間和截面信息的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行門檻值估計(jì)。近年來(lái)，利用門檻回歸模型剖析土地要素與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系的研究越來(lái)越多，“以地謀發(fā)展”不可持續(xù)這一結(jié)論在門檻效應(yīng)中得到驗(yàn)證[10]。有學(xué)者應(yīng)用“門檻效應(yīng)+ 中介效應(yīng)”，發(fā)現(xiàn)在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中土地出讓對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的作用呈現(xiàn)倒“U”型關(guān)系，而城鎮(zhèn)化進(jìn)程在此過(guò)程中起到媒介作用[15]。也有學(xué)者應(yīng)用“門檻模型+ 空間杜賓模型”分析土地要素對(duì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的非線性影響，如利用2006—2018 年云南省州市數(shù)據(jù)研究表明土地要素投入與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量呈倒“U”型關(guān)系，即當(dāng)土地投入超過(guò)一定數(shù)值后對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)將會(huì)快速下降。從區(qū)域差異來(lái)看，許多東部地區(qū)的城市已超過(guò)了門檻值[16]，土地出讓對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用已經(jīng)飽和，以新城開(kāi)發(fā)換取增長(zhǎng)動(dòng)力的模式在當(dāng)下已經(jīng)不可??；研究數(shù)據(jù)顯示，中西部地區(qū)雖然尚未達(dá)到門檻值，但受大環(huán)境影響，多年來(lái)土地投入對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用相對(duì)有限[17]。

2.2 脫鉤論

“脫鉤”起源于物理學(xué)，后拓展至資源環(huán)境領(lǐng)域，廣泛用于評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度與資源環(huán)境要素變化率之間的關(guān)系，通過(guò)對(duì)脫鉤彈性指數(shù)的定量化分析判斷脫鉤狀態(tài)與脫鉤類型特征。在土地經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，土地要素投入對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用并非永久保持線性關(guān)系，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后，土地投入帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益將逐漸減少，彈性系數(shù)通常經(jīng)弱脫鉤狀態(tài)向強(qiáng)負(fù)脫鉤、強(qiáng)脫鉤轉(zhuǎn)變。

脫鉤類型與城市產(chǎn)業(yè)、土地利用密切相關(guān)。研究表明，全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市擴(kuò)張的脫鉤狀態(tài)存在區(qū)域差異，整體上弱脫鉤居多，即經(jīng)濟(jì)增速大于城區(qū)擴(kuò)張速度[18-19]。依據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中城市建成區(qū)面積和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)，計(jì)算四大區(qū)域脫鉤狀態(tài)如下：（1）東北地區(qū)整體上經(jīng)弱脫鉤向強(qiáng)負(fù)脫鉤狀態(tài)轉(zhuǎn)變，城市建成區(qū)擴(kuò)張速度趨近于零，尤其吉林和黑龍江城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地要素的需求較小，城市建成區(qū)未得到更新和優(yōu)化，土地利用效率較低，處于土地資源配置不合理區(qū)間。（2）中部地區(qū)整體上處于弱脫鉤狀態(tài)，脫鉤彈性系數(shù)整體上呈逐步上升態(tài)勢(shì)，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度相對(duì)小于城市建成區(qū)擴(kuò)張速度。若不控制土地投入，則很難達(dá)到良性的脫鉤狀態(tài)。（3）西部地區(qū)脫鉤彈性系數(shù)并不穩(wěn)定，整體上呈先增加后減小態(tài)勢(shì)，四川、甘肅、陜西、青海等省從弱脫鉤發(fā)展至擴(kuò)張連接，近年又回歸弱脫鉤狀態(tài)。部分省份持續(xù)弱脫鉤狀態(tài)但近年彈性系數(shù)不斷降低，城市建成區(qū)擴(kuò)張速度明顯減小。（4）東部地區(qū)整體處于弱脫鉤和擴(kuò)張連接狀態(tài)，城市建成區(qū)仍處于擴(kuò)張階段，經(jīng)濟(jì)總量也保持增長(zhǎng)狀態(tài)，但相對(duì)2005—2012 年，2013—2020 年第二三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)增速普遍降低，需警惕土地依賴效應(yīng)的惡化。

3 增量時(shí)代向存量時(shí)代的轉(zhuǎn)變

3.1 增量消減是客觀要求

無(wú)論是倒“U”型論還是脫鉤論，皆指向經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)城市土地開(kāi)發(fā)的依賴性逐漸減弱，城市擴(kuò)張對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用將變得十分有限。我國(guó)已進(jìn)入新型工業(yè)化階段，不再是亟需將資源轉(zhuǎn)化為資本以獲取產(chǎn)業(yè)培育本錢的工業(yè)化初期階段，在人口增長(zhǎng)率下降、投資需求相對(duì)弱化的大背景下，延續(xù)“以地謀發(fā)展”模式并不符合社會(huì)生產(chǎn)需求。從投入產(chǎn)出角度來(lái)看，目前土地要素的投入總量已經(jīng)越過(guò)拐點(diǎn)或接近拐點(diǎn)，建設(shè)用地的投入或許仍然可以帶來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率將逐漸下降，飽和的地區(qū)會(huì)出現(xiàn)“有地?zé)o人拍”的情況。從土地資源儲(chǔ)量角度來(lái)看，農(nóng)業(yè)、生態(tài)在國(guó)土空間主體功能中通常優(yōu)先排序，而城鎮(zhèn)建設(shè)居后，在此情境下新增建設(shè)用地指標(biāo)必然受到擠壓，在今后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，不僅增量需求有限，增量供給也將非常有限，保農(nóng)業(yè)、保生態(tài)的總體定位決定了增量規(guī)劃無(wú)法在大部分地區(qū)持續(xù)存在，因此國(guó)土空間建設(shè)用地增量逐步消減是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的客觀要求。

3.2 存量?jī)?yōu)化是歷史趨勢(shì)

從發(fā)展階段來(lái)看，存量空間優(yōu)化是優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，提升人民生活品質(zhì)，強(qiáng)化土地資源資源管理的必要工作，也是建設(shè)美麗中國(guó)、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化的時(shí)代要求。改善生態(tài)空間、優(yōu)化人居環(huán)境、提高用地效率逐漸成為存量空間優(yōu)化的主流目標(biāo)導(dǎo)向。

農(nóng)村地區(qū)存量?jī)?yōu)化通常由政府主導(dǎo)，主要體現(xiàn)在：開(kāi)展全域土地綜合整治，在改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的同時(shí)助力鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如：上海市崇明區(qū)三星鎮(zhèn)聚焦核心發(fā)展地帶，策劃產(chǎn)業(yè)空間指標(biāo)落地，滿足鄉(xiāng)村振興對(duì)產(chǎn)業(yè)用地的需求，推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，調(diào)整農(nóng)村建設(shè)用地的低效利用狀態(tài)，并帶動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展[20]；湖南省瀏陽(yáng)市聚焦中小企業(yè)問(wèn)題，探索“定量不定點(diǎn)”模式解決花炮企業(yè)用地用地難問(wèn)題，盤(pán)活點(diǎn)狀閑置土地滿足民宿產(chǎn)業(yè)用地需求，實(shí)施土地整備解決城中村改造的歷史遺留問(wèn)題，整合零散低效用地，助力產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地[21]；廣東省深圳市通過(guò)近十年試點(diǎn)，探索出“整村—片區(qū)統(tǒng)籌”整合模式，提供留用土地核算方式和留用規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)案例[22]。

城市地區(qū)存量?jī)?yōu)化通常由政府借助市場(chǎng)力量來(lái)推動(dòng)，主要體現(xiàn)在：推進(jìn)涵蓋城市功能提升、歷史文化保護(hù)的城市更新系列行動(dòng)。如上海市為提升城市人居環(huán)境品質(zhì)，以容積率獎(jiǎng)勵(lì)及轉(zhuǎn)移機(jī)制協(xié)調(diào)存量空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)的矛盾，通過(guò)設(shè)定控制上限、明確核算規(guī)則和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)多方利益的協(xié)調(diào)；武漢市對(duì)城市歷史文化街區(qū)、臨長(zhǎng)江生態(tài)區(qū)進(jìn)行微改造，實(shí)行多目標(biāo)、全周期的城市更新行動(dòng)。盤(pán)活低效工業(yè)用地，綜合考慮產(chǎn)業(yè)升級(jí)、上下游配套產(chǎn)業(yè)用地需求，科學(xué)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，如上海市、浙江省嘉興市在識(shí)別潛力區(qū)基礎(chǔ)上進(jìn)行二次規(guī)劃，明晰舊企業(yè)騰退和新企業(yè)入駐標(biāo)準(zhǔn)，以產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓入股、補(bǔ)地價(jià)自行開(kāi)發(fā)、回購(gòu)開(kāi)發(fā)等方式平衡利益分配，實(shí)現(xiàn)低效產(chǎn)業(yè)用地更新[23]。在城市存量空間優(yōu)化過(guò)程中，土地增值收益向政府部門回流是后續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)投入的主要保障，工業(yè)用地更新成本的市場(chǎng)化重置和各方利益平衡點(diǎn)的把握是關(guān)鍵環(huán)節(jié)[24]。

4 結(jié)論與討論

城市空間規(guī)模適度增長(zhǎng)在經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中發(fā)揮積極作用，過(guò)度的空間擴(kuò)張則引發(fā)生態(tài)問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)危機(jī)。當(dāng)前，土地財(cái)政已出現(xiàn)明顯的過(guò)度傾向，正確認(rèn)識(shí)增量規(guī)劃在新發(fā)展階段的局限性，以及存量規(guī)劃時(shí)代來(lái)臨的歷史必然性，可以在很大程度上避免城市擴(kuò)張沖動(dòng)帶來(lái)的諸多問(wèn)題。大多數(shù)地區(qū)城市空間擴(kuò)張與經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本符合庫(kù)茲涅茨曲線倒“U”型特征，且許多城市土地出讓對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用已超過(guò)門檻值。從四大區(qū)域來(lái)看，不同發(fā)展階段經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與土地投入的脫鉤狀態(tài)不同，對(duì)應(yīng)著差異化改革需求：東北地區(qū)增量需求相對(duì)較小，建設(shè)用地利用粗放，亟需投入存量?jī)?yōu)化的驅(qū)動(dòng)力要素；中部地區(qū)具有一定增量需求，但須警惕城市過(guò)度擴(kuò)張風(fēng)險(xiǎn)，建議在控制增量的同時(shí)盤(pán)活存量；西部地區(qū)需理性審視土地投入對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用階段，以創(chuàng)新性改革舉措恢復(fù)并維持土地經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的穩(wěn)定狀態(tài)；東部地區(qū)在新發(fā)展階段需降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)土地要素的依賴，以土地資源高效配置推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，助力經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

長(zhǎng)期來(lái)看，增量消減是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，而存量?jī)?yōu)化則是必然趨勢(shì)。城市規(guī)劃的本質(zhì)是對(duì)空間權(quán)益的分配和再分配，規(guī)劃的轉(zhuǎn)型將對(duì)管理制度帶來(lái)沖擊，在國(guó)土空間規(guī)劃中，增量控制不當(dāng)、增量部署不當(dāng)皆可能引發(fā)社會(huì)矛盾，帶來(lái)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，需客觀認(rèn)識(shí)土地要素的投入產(chǎn)出規(guī)律，理性處理“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)焦慮”，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的增量思維，從存量空間著手推動(dòng)城市整體優(yōu)化，避免單一逐利目的帶來(lái)的土地資源配置失衡。首先，增量控制不當(dāng)極易引起過(guò)度土地資本化，潛在的泡沫一旦誘發(fā)金融危機(jī)將影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，“空間補(bǔ)救”不可取，資本主義國(guó)家生產(chǎn)過(guò)剩危機(jī)和資本貶值即是例證。其次，由于新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地在土地利用優(yōu)先序中占據(jù)優(yōu)勢(shì)，當(dāng)前階段增量控制不當(dāng)勢(shì)必帶來(lái)土地資源的浪費(fèi)，短期的增量出讓福利將導(dǎo)致政府部門者對(duì)存量空間的忽視，可能導(dǎo)致更大規(guī)模的土地低效利用。再次，在國(guó)土空間規(guī)劃編制過(guò)程中，新增建設(shè)用地大多從農(nóng)用地調(diào)入，“城市增量規(guī)劃——占用耕地搞城市擴(kuò)張——調(diào)整林地、園地補(bǔ)充耕地”是常見(jiàn)操作，而此過(guò)程中園地與林地的調(diào)整往往引起人民群眾對(duì)政府部門的不滿，引發(fā)信任危機(jī)。因此，過(guò)去的規(guī)劃可能是以增量為主的規(guī)劃，當(dāng)前階段的規(guī)劃可能是增存并重的規(guī)劃，但未來(lái)的國(guó)土空間規(guī)劃一定是以存量為主的規(guī)劃，城市存量空間優(yōu)化是城市治理的重點(diǎn)，農(nóng)村存量建設(shè)用地的盤(pán)活亦關(guān)乎鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，如何實(shí)現(xiàn)存量建設(shè)用地資源的理性配置任重而道遠(yuǎn)。

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