社會資本參與生態(tài)保護修復市場化機制模式與實現(xiàn)路徑研究

摘 要：實施生態(tài)保護修復工程是構建人與自然和諧共生現(xiàn)代化社會的關鍵性舉措，由于其公益性和外部性特征，難以形成穩(wěn)定長效的回報機制，社會資本參與門檻高風險大。面對日益增長的修復需求，建立和完善生態(tài)保護修復項目的市場化機制不僅有助于緩解政府財政壓力，更能通過市場機制的引入優(yōu)化資源配置、推動產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化。本文從生態(tài)保護修復市場化的邏輯前提出發(fā)，系統(tǒng)論述生態(tài)保護修復市場化實現(xiàn)的必要條件，歸納社會資本參與生態(tài)保護修復項目模式，針對生態(tài)保護修復市場化的發(fā)展，結合市場化在不同項目中的具體實現(xiàn)路徑，提出發(fā)展和優(yōu)化建議，旨在探索社會資本參與生態(tài)保護修復項目進入難、實施難的解決方案，推動生態(tài)保護修復市場化的健康發(fā)展。

關鍵詞：生態(tài)保護修復；市場化；生態(tài)修復模式；實現(xiàn)路徑

中圖分類號：X171.4 文獻標志碼：A 文章編號：2095-1329（2024）02-0010-06

我國幅員遼闊，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，部分地區(qū)自然生態(tài)系統(tǒng)脆弱，在生態(tài)方面歷史欠賬多、問題矛盾多，且面臨“舊賬”未還、又欠“新賬”的問題。黨的十八大以來，生態(tài)文明建設被推到前所未有的戰(zhàn)略高度。我國生態(tài)保護修復項目的資金來源以政府轉移支付為主，面對龐大的修復需求，過度依賴政府投入的投資模式已逐漸顯露出其局限性[1-2]，探索生態(tài)保護修復項目多元化資金渠道尤為重要。在此背景下，國務院辦公廳及自然資源部等部門出臺了一系列文件，鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復項目。目前，社會資本參與生態(tài)保護修復項目仍在探索階段，參與過程往往面臨著信息不對稱、政策支持不足、回報路徑不清晰等諸多困難和挑戰(zhàn)，導致資源配置錯位和投資回報風險較大[3-5]，不僅制約了社會資本的參與程度，也影響著生態(tài)保護修復的效果，進而限制了生態(tài)保護修復市場的發(fā)展。本文從生態(tài)保護修復市場化邏輯前提出發(fā)，通過總結社會資本參與生態(tài)保護修復項目模式和生態(tài)保護修復市場化模式實現(xiàn)路徑，歸納上述模式和路徑在不同類型項目中的具體體現(xiàn)，并提出生態(tài)保護修復市場化建議，以探索社會資本參與生態(tài)修復的總體解決方案，促進生態(tài)保護修復健康發(fā)展。

1 生態(tài)保護修復市場化邏輯前提

我國自然生態(tài)系統(tǒng)總體仍較為脆弱，生態(tài)保護修復市場化的實現(xiàn)對緩解治理矛盾、提升治理效果具有突出作用。在全國“稅政統(tǒng)一，稅制統(tǒng)一”的制度背景下，隨著“減稅降費”政策的實施和經(jīng)濟下行壓力的加劇，政府財政赤字規(guī)模不斷擴大，過度依賴財政撥付其可持續(xù)性面臨嚴峻挑戰(zhàn)[6]。盡管如今生態(tài)保護修復項目已逐漸受到廣泛重視，但在實際推進過程中，仍然面臨著一系列亟待解決的突出問題，如管理人員權力集中導致決策效率受限且規(guī)劃質量有待提高、工程實施效率低下影響項目進度、技術規(guī)程和管理規(guī)范的缺乏制約行業(yè)發(fā)展、監(jiān)督管理體制不完善難以形成有效監(jiān)管合力。生態(tài)保護修復市場化的建設一是有利于緩解政府財政壓力、提高資金使用效率，二是有利于提升工程實施效率[7]，市場化的實施可探索形成應對重大工程市場化建設、運營、管理的有效措施，更能推動生態(tài)保護修復領域市場化機制的完善，形成競爭合作規(guī)范化、資源利用高效化的的良好態(tài)勢。

走生態(tài)保護修復市場化路徑，是踐行生態(tài)文明理念、完成生態(tài)修復任務的重要舉措。實現(xiàn)生態(tài)保護修復市場化的首要前提是完善生態(tài)修復市場產(chǎn)權制度。在市場經(jīng)濟體系中，產(chǎn)權的清晰界定與嚴格保護是確保市場健康運行、發(fā)揮市場價格機制作用的基礎，清晰明確的產(chǎn)權制度能夠給予市場主體穩(wěn)定的預期，從而為其創(chuàng)新與發(fā)展提供保障。其次，在優(yōu)化資源配置的過程中，高效配置生產(chǎn)要素是關鍵步驟，對于提升經(jīng)濟效率和資源利用率具有決定性作用[8]。在市場的運作中，價格、供求、競爭與風險四大機制的協(xié)作必須建立在要素能夠自由流通的基礎之上，實現(xiàn)要素的自由配置是資源優(yōu)化分配與高效利用的必要途徑。最后，生態(tài)修復市場化中需要政府適當“放權”，通過強化市場監(jiān)管來發(fā)揮其作用。市場監(jiān)管的加強，不僅有助于規(guī)范市場秩序，保護消費者權益，更是推動生態(tài)保護修復項目高效、透明運行的關鍵環(huán)節(jié)。

2 生態(tài)保護修復市場化模式

隨著生態(tài)文明建設的逐漸深入，探索構建多元化投入的市場機制越來越受到關注。2021 年，國務院辦公廳《關于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見》提出大力支持社會資本參與生態(tài)保護修復項目并圍繞生態(tài)修復項目開展多元化產(chǎn)業(yè)開發(fā)活動[9]。呂婧提出構建生態(tài)保護修復市場化長效機制是生態(tài)文明建設的必由之路[10]。毛志紅通過分析福建、海南、江蘇三省在生態(tài)保護補償市場化、多元化方面的實踐，強調深化市場機制改革、探索多途徑市場化激勵補償方式的必要性[11]。

生態(tài)保護修復市場化模式，即基于生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的市場化修復模式，是以國土空間規(guī)劃為引領，發(fā)揮市場在資源要素配置的決定性作用，以生態(tài)系統(tǒng)良性發(fā)展為目標，通過生態(tài)保護修復及后期生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值，是一種開放性的生態(tài)保護修復市場組建運行方式。在生態(tài)保護修復市場化模式的實踐中，政府、社會資本、公眾三方利益碰撞，彼此之間協(xié)同博弈，針對不同項目類型和多元化利益訴求，社會資本作為市場主體已形成了多種參與模式。

3 社會資本參與生態(tài)保護修復項目的模式

3.1 政企合作的社會資本參與模式

傳統(tǒng)依賴政府財政的投資模式因經(jīng)濟發(fā)展、財政收入等因素的不確定性，常常面臨資金規(guī)模不固定、使用限制繁多的困境，通過政企合作的社會資本參與模式可充分發(fā)揮雙方優(yōu)勢，起到“1+1”大于“2”的效果。一是能減緩資金投資壓力，社會資本參與的項目往往資金來源多樣、靈活性高，多元的資金籌措手段能夠有效減輕政府資金壓力；二是能有效協(xié)調項目過程中的各方矛盾，政府的參與能緩解社會資本在項目過程中面臨的制度協(xié)調、人員協(xié)調問題；三是能加強政府的監(jiān)督職能和企業(yè)的履約能力，是構建生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、促進生態(tài)保護修復工作的持續(xù)健康發(fā)展有效途徑。該模式的缺點較為明顯，政企合作的模式中，政府既是社會資本的合作伙伴也是監(jiān)督者，在實踐過程中存在政府信用透支的可能性。

政企合作的社會資本參與生態(tài)保護修復模式（圖1），主要適用于能同時體現(xiàn)經(jīng)濟效益和公共效益雙向平衡的項目，如包括以國家公園為主體的自然保護地、自然文化遺產(chǎn)及其蘊含的休閑旅游，或以農(nóng)、林、牧、漁為主的生態(tài)農(nóng)業(yè)、以旅游康養(yǎng)為主的經(jīng)營性服務業(yè)等。以安徽省蕪湖市城區(qū)污水系統(tǒng)提質增效項目為例，地方城投公司和社會資本共同組建項目公司，該項目公司獲得建設經(jīng)營特許權，實現(xiàn)項目全過程運作，合作期滿后項目運營權移交給政府方。該項目中投資回報通過收取污水處理費、政府可行性缺口補助、生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)三種方式獲得?？偟膩碚f，項目在提升城市污水處理能力的同時實現(xiàn)了多方獲益。

近年來，在生態(tài)保護修復項目中，規(guī)模較大、市場化程度較高的項目通常采用政企合作模式，社會資本方根據(jù)項目自身特點、項目所在地的政策、項目所在地經(jīng)濟發(fā)展水平等因素承擔的不同環(huán)節(jié)，逐步衍生出了BOT（建設—運營—移交）、BT（建設—移交）、BOO（建設—擁有—運營）、TOT（轉讓—運營—移交）、ROT（改建—運營—移交）等眾多項目運作模式。這些項目運作模式中，有些模式更加適用于存量項目，如TOT、ROT 等，有些模式更加適用于增量項目，如BOT、BOO、BT 等項目（表1）。

3.2 自主投資的社會資本參與模式

與政企合作方式不同的是，在社會資本自主投資方式中，社會資本作為項目的實施主體對外采取多元化融資方式為項目進行融資，金融機構的評估是基于項目以及公司自身的信用能力，社會資本往往具有較高的專業(yè)化服務能力及融資能力。目前這種模式下社會資本類型較為單一，主要為地方大型國有企業(yè)，此類企業(yè)具有較強地方影響力及組織協(xié)調能力，因此更能推動地方生態(tài)修復項目落地。該模式的缺點在于對社會資本的要求較高，且由于生態(tài)修復項目的長期性、公益性特征，項目實施的連續(xù)性和項目資金的穩(wěn)定性存在一定波動，企業(yè)自主投資的風險較大。

自主投資的社會資本參與模式（圖2），主要針對項目專業(yè)性較強、融資規(guī)模較大、能產(chǎn)生較大經(jīng)濟效益的生態(tài)修復項目，社會資本以生態(tài)補償、土地指標收益分成、產(chǎn)業(yè)導入等方式實現(xiàn)項目回報。如項目形成排污權、碳排放權、取水權、用能權等生態(tài)資源配額指標后通過稅費、構建生態(tài)資源權益交易市場實現(xiàn)項目回報，項目恢復良好生態(tài)后進行生態(tài)旅游、生態(tài)康養(yǎng)、生態(tài)文化服務、生態(tài)種植、生態(tài)養(yǎng)殖、生物質行業(yè)等在內的生態(tài)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營實現(xiàn)項目回報。以“山東省德州市平原縣土地綜合整治”項目為例，社會資本按照授權整合各類市場主體資源，保障項目用款，并對項目實施全過程參與監(jiān)督。項目投資回報通過開發(fā)綠色農(nóng)業(yè)、指標權益補償?shù)姆绞将@得。項目的實施在有效優(yōu)化三生空間的同時積極探索綠色發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈條，提升了生態(tài)產(chǎn)品價值，給鄉(xiāng)村振興提供了新的解決思路。

3.3 公益參與的社會資本參與模式

公益參與的社會資本參與模式中，資本通常不以短期收益為目標，而是出于社會責任感、環(huán)境保護意識、品牌形象和社會聲譽的考慮，以及從長期利益的角度思考而進行投資[12]。該模式下，項目資金來源主要通過三種方式：一是企業(yè)自籌資金，社會資本通過投入部分利潤或收入以及借助平臺籌集大眾資金等方式參與生態(tài)公益項目；二是生態(tài)環(huán)境保護公益型基金，作為非營利性法人，通過債權、股權等多種投資方式，為項目提供長期、穩(wěn)定的資金來源；三是政府支持，鑒于社會資本參與的項目主要產(chǎn)出公共性生態(tài)產(chǎn)品，其經(jīng)濟價值相對較低，政府通過資金補助降低參與門檻，激發(fā)社會資本積極性。這些資金來源相互補充，共同推動生態(tài)保護修復項目的順利進行，為構建生態(tài)安全屏障、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供有力支撐。

用社會資本公益參與方式的項目一般為市場化能力較弱、投資規(guī)模較大的項目。根據(jù)目前各地方實踐，此類項目主要涉及兩類領域，一是對生境退化海洋生態(tài)系統(tǒng)，開展海岸帶重要生態(tài)廊道維護、水生生物資源增殖；二是對受損的草原、荒漠等自然生態(tài)系統(tǒng)，開展防沙治沙、石漠化防治、野生動植物種群保護恢復。以針對荒漠生態(tài)系統(tǒng)治理的“支付寶螞蟻森林”項目為例，支付寶將用戶綠色低碳行為轉換為線上虛擬的綠色能力球存入個人碳賬戶，積攢到一定額度后，以用戶的名義在荒漠化地區(qū)種下一棵樹苗。此項目，在維護生態(tài)平衡、恢復生態(tài)系統(tǒng)多樣性的同時，用戶獲得了公益滿足感，支付寶提高了用戶活躍度、增加了用戶黏性，收獲了正面的品牌形象與聲譽。

4 生態(tài)保護修復市場化模式在不同類型項目中的實現(xiàn)路徑

生態(tài)保護修復市場化模式的實現(xiàn)路徑其本質是前期受損的生態(tài)系統(tǒng)通過人類勞動，轉化為滿足人類社會需要，實現(xiàn)要素價值增值的過程。本文將實現(xiàn)路徑分為三個階段。第一階段是受損生態(tài)系統(tǒng)要素資產(chǎn)化階段，通過多元化投入的市場機制，修復受損區(qū)域的地貌、植被、水體等自然要素，經(jīng)過修復轉化為具備生態(tài)資源特性的區(qū)域，這一過程在實現(xiàn)受損生態(tài)系統(tǒng)要素向初級公共產(chǎn)品轉變的同時為生態(tài)資產(chǎn)的升值打下基礎；第二階段是生態(tài)資產(chǎn)價值提升階段，通過政策支持和勞動投入的方式完善基礎設施、增加公益性場所，以提升配套資源，進而提升生態(tài)要素價值，使之滿足產(chǎn)業(yè)化運營的條件；第三階段通過地方政策和生態(tài)產(chǎn)品引導吸引社會資本進入，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)要素產(chǎn)業(yè)化運營并產(chǎn)生運營效益（圖3）。

生態(tài)保護修復項目其核心目標是恢復區(qū)域生態(tài)功能，在此基礎上，項目的實施對區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展也有不同程度的預期。本文從修復項目目標出發(fā)，將生態(tài)保護修復項目分為以下四種類型。

4.1 以區(qū)域功能提升為導向的城市綜合體/ 開發(fā)區(qū)項目

區(qū)域功能提升為導向的城市綜合體/ 開發(fā)區(qū)項目是以兼顧生態(tài)恢復和提升區(qū)域整體功能為目標，此類項目針對城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)連通性不暢、生態(tài)空間匱乏等問題，通過實施生態(tài)廊道建設、生態(tài)清潔小流域治理、生態(tài)基礎設施建設以及生態(tài)網(wǎng)絡構建等措施，提升城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)的質量與穩(wěn)定性，進而推動城鎮(zhèn)發(fā)展轉型。

生態(tài)保護修復市場化模式的價值實現(xiàn)路徑是從環(huán)境治理到區(qū)域功能提升的完整鏈條。首先，政府引入社會資本進行區(qū)域環(huán)境治理和生態(tài)恢復，生態(tài)環(huán)境受損區(qū)域情況得到改善，產(chǎn)生初級生態(tài)修復產(chǎn)品；隨后，在前期生態(tài)修復的基礎上，進一步的開展綠化養(yǎng)護以及建設配套基礎設施工作，為吸引社會資本的后續(xù)跟進創(chuàng)造條件；最后，由政府推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構調整，社會資本投資完成商業(yè)辦公、文化休閑、生態(tài)居住等新功能示范區(qū)建設，實現(xiàn)區(qū)域功能提升。以湖南省湘潭市竹埠港工業(yè)區(qū)污染治理與生態(tài)開發(fā)項目為例，該項目中政府和社會資本成立項目公司，負責區(qū)域內廠房拆除、遺留污染處理、土壤治理的工作，期間政府部門對功能區(qū)的布局進行規(guī)劃和調整，建設配套基礎設施，在污染場地治理完成后，社會資本在政府的招商引資下進入，進行商業(yè)開發(fā)，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值。

4.2 以培育區(qū)域經(jīng)濟新增長極為目標的新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目

以培育區(qū)域經(jīng)濟新增長極為目標的新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目以兼顧生態(tài)修復與社會經(jīng)濟發(fā)展為目標，開展綜合治理工作。此類項目通過充分發(fā)揮生態(tài)效益，因地制宜發(fā)展新型特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，將治理區(qū)生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)產(chǎn)品供給與社會經(jīng)濟發(fā)展深度融合，實現(xiàn)人與自然和諧共處的社會經(jīng)濟高質量發(fā)展新路徑。

生態(tài)保護修復市場化模式的價值實現(xiàn)路徑是從環(huán)境治理到新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的完整鏈條。首先，在環(huán)境治理和生態(tài)恢復工作完善的基礎上形成初級生態(tài)修復產(chǎn)品；其次，項目以初級生態(tài)修復產(chǎn)品為起點，依托已經(jīng)形成的獨特生態(tài)系統(tǒng)和配套基礎設施，過程伴隨著土地資源占有使用權的集中到分割，由此實現(xiàn)公益性生態(tài)修復產(chǎn)品向準公共產(chǎn)品的轉變；最后，通過經(jīng)營權的流轉，將生態(tài)要素進行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，因地制宜地發(fā)展特色新型產(chǎn)業(yè)。以山東省鄒城市鄒西產(chǎn)煤塌陷地治理項目為例，在該項目中，政府作為監(jiān)督者和合作者，減少對微觀事物的直接參與，通過土地流轉，獲得集體土地經(jīng)營權，提升配套基礎設施后以特許經(jīng)營權的形式租賃給生態(tài)修復前期投資者，開展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)經(jīng)營。

4.3 以政府與投資聯(lián)合主導的共同開發(fā)經(jīng)營管理項目

以政府與投資聯(lián)合主導的共同開發(fā)經(jīng)營管理項目主要依托修復后的自然生態(tài)系統(tǒng)，打造不同形態(tài)的生態(tài)修復產(chǎn)品，吸引其他社會資本進入，實現(xiàn)生態(tài)要素價值增值。項目以政府風險投資為主導，與社會資本聯(lián)合經(jīng)營共同開發(fā)，由生態(tài)修復帶動社會資本投資，盤活土地利用，帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟和社會的綜合效益。

生態(tài)保護修復市場化模式的價值實現(xiàn)路徑秉承“政府引導、企業(yè)參與、多資本融合”的生態(tài)修復和產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，首先由政府引導社會資本進入完成生態(tài)系統(tǒng)的恢復，產(chǎn)生初級生態(tài)修復產(chǎn)品，這一過程實現(xiàn)了資源的集中管理；伴隨著使用權的分割以及初級生態(tài)修復產(chǎn)品的不斷完善，新社會資本進入，以產(chǎn)業(yè)化運營的方式盤活修復區(qū)域，初級產(chǎn)品升級為高級生態(tài)修復產(chǎn)品，完成生態(tài)系統(tǒng)的價值的增值。以湖北?？悼h全域國土綜合整治項目為例，此項目中，政府通過市場公開競爭的方式明確生態(tài)修復和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實施主體并協(xié)調相關部門，將國有用地租賃給社會資本使用，并劃分為不同的功能區(qū)，帶動周邊區(qū)域的土地增值，之后進行資源管理權限的集中整合，實現(xiàn)生態(tài)要素的資產(chǎn)化，在此基礎上特定區(qū)位的分散經(jīng)營與再分配過程完成了要素的資本化。

4.4 以產(chǎn)品市場收益為導向的多投資主體共同發(fā)展項目

以產(chǎn)品市場收益為導向的多投資主體共同發(fā)展項目以將生態(tài)資源轉化為地方發(fā)展優(yōu)勢為目標，將碎片化的資源進行整合，引入社會資本投資，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展。在實踐中項目多以“政府主導、多主體參與、市場運作、企業(yè)主體”的發(fā)展思路，借鑒商業(yè)銀行“分散化輸入、集中式輸出”的手段，搭建自然資源運營管理平臺，使有為政府與有效市場互為補充，推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。

生態(tài)保護修復市場化模式的實現(xiàn)路徑體現(xiàn)為生態(tài)要素的價值轉化。首先由政府主導整合生態(tài)要素產(chǎn)權，使生態(tài)資源具備規(guī)模化經(jīng)營的條件；其次，由多主體群策群力進行項目策劃、經(jīng)營開發(fā)等操作的同時，引入社會資本，完成產(chǎn)權的商品化與市場化；最后，形成“生態(tài)資源—生態(tài)資產(chǎn)—生態(tài)資本”的“三資”轉化鏈條，將資源轉化為收益。以福建省南平市“森林生態(tài)銀行”項目為例[13]，在該項目中，政府發(fā)揮核心作用，構建集自然資源集中收儲與統(tǒng)一整治開發(fā)于一體的運營平臺，將原本分散的生態(tài)資源進行高效整合，之后采取“管理與運營相分離”的模式，將項目運營權整體委托給具備專業(yè)能力的運營公司，從而大幅提升了資源資產(chǎn)的復合效益，最后對接市場，形成了生態(tài)產(chǎn)品價值的升值。

5 實施社會資本參與生態(tài)保護修復市場化模式的啟示建議

目前生態(tài)保護修復市場化處于起步階段，相關激勵政策陸續(xù)出臺，在實踐中也形成了政企合作、自主投資、公益參與等三種社會資本參與模式以及多種市場化實現(xiàn)路徑。但由于此類項目前期投資大、回報周期長、市場政策不明晰等特點，參與的社會資本往往以地方大型國有企業(yè)為主，大部分社會資本仍持謹慎態(tài)度。

針對這一問題，本文提出以下幾點建議：一是加強政策引導，政府應設立生態(tài)保護修復專項基金，提供資金支持，并通過稅收優(yōu)惠政策鼓勵企業(yè)參與，出臺技術創(chuàng)新支持政策，推動生態(tài)保護修復技術的創(chuàng)新應用；二是完善監(jiān)管體系，對項目實施全過程進行監(jiān)督，并引入第三方評估機構進行客觀評估，建立信息公開和共享機制，接受社會監(jiān)督；三是加強市場透明化，政府應明確市場準入標準，建立交易平臺，規(guī)范交易流程，打擊違法行為，維護市場秩序；四是加大生態(tài)修復效果宣傳，政府主導舉辦成果展覽，利用媒體和網(wǎng)絡平臺廣泛宣傳生態(tài)保護修復的重要性和強調投資收益可觀性，并定期發(fā)布優(yōu)秀案例，提高社會資本關注度，引導更多社會資本積極參與。

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