我國(guó)礦山生態(tài)保護(hù)與修復(fù)政策體系研究

摘 要：經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，基于礦山土地復(fù)墾和礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理兩條脈絡(luò)，我國(guó)礦山生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作已逐步建立起比較完善的政策體系。隨著生態(tài)文明建設(shè)推進(jìn)，政策構(gòu)建表現(xiàn)為五方面特征：一是全面加強(qiáng)源頭控制，推進(jìn)綠色礦山建設(shè)；二是全面推進(jìn)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)；三是加快重點(diǎn)領(lǐng)域和區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理；四是健全生態(tài)補(bǔ)償制度與財(cái)政支持政策；五是推動(dòng)建立市場(chǎng)化機(jī)制和鼓勵(lì)激勵(lì)社會(huì)資本參與。本文從當(dāng)前政策導(dǎo)向出發(fā)，結(jié)合實(shí)踐中存在的問(wèn)題，提出優(yōu)化新時(shí)期礦山生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作政策的建議。包括完善礦山生態(tài)修復(fù)財(cái)政資金保障體系，完善項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作支持政策實(shí)施細(xì)則，推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)和工作程序規(guī)范化，優(yōu)化新建和生產(chǎn)礦山全生命周期管理制度等。

關(guān)鍵詞：礦山；生態(tài)保護(hù)與修復(fù)；政策體系

中圖分類號(hào)：P621 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2095-1329（2024）02-0005-05

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)礦產(chǎn)資源需求與開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度不斷加大，由此產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題也日益突出。隨著國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律制度的完善，礦山環(huán)境保護(hù)與修復(fù)相關(guān)制度體系也逐步建立起來(lái)。黨的十八大以后，國(guó)家推進(jìn)生態(tài)文明制度體系建設(shè)，礦山生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的制度政策也相應(yīng)健全。國(guó)內(nèi)學(xué)者針對(duì)礦山生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作機(jī)制、制度建設(shè)和項(xiàng)目運(yùn)作等方面開(kāi)展過(guò)一定研究[1-5]，但對(duì)宏觀層面的制度體系發(fā)展與建設(shè)情況尚缺乏全面系統(tǒng)的把握。本文通過(guò)對(duì)礦山生態(tài)保護(hù)與修復(fù)法規(guī)、政策等的系統(tǒng)梳理，分析總結(jié)制度體系發(fā)展變化的特點(diǎn)，并結(jié)合目前存在的問(wèn)題，提出完善新時(shí)期礦山生態(tài)保護(hù)與修復(fù)制度的建議。

1 礦山生態(tài)保護(hù)與修復(fù)政策的法律基礎(chǔ)

《中華人民共和國(guó)憲法》（1982 年12 月4 日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)，1982 年12 月4 日全國(guó)人民代表大會(huì)公告公布施行）明確提出了保護(hù)資源與環(huán)境的要求，在此后的歷次修正案中始終保持了相關(guān)條款的穩(wěn)定性，成為礦山生態(tài)保護(hù)與修復(fù)最基本的法律依據(jù)。1989 年12 月26 日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)并公布施行的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》明確 “開(kāi)發(fā)利用自然資源，必須采取措施保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。2014 年4 月24 日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議修訂后，將保護(hù)環(huán)境上升為國(guó)家基本國(guó)策，突出的變化就是從重點(diǎn)防治環(huán)境污染和破壞調(diào)整為全面的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，補(bǔ)充和強(qiáng)化了生態(tài)保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容，而且提出了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度和環(huán)境損害賠償制度，以及生態(tài)保護(hù)紅線制度等一系列的制度建設(shè)和政策發(fā)展要求?！吨腥A人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)森林法》《中華人民共和國(guó)草原法》等各類自然資源單行法均提出了明確的生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，具體到礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采活動(dòng)，均明確要求：凡涉及對(duì)所占用土地和對(duì)土地上草原、林地、水域等各類資源環(huán)境產(chǎn)生影響的，都必須遵從所涉各類資源保護(hù)的相關(guān)法律規(guī)定，對(duì)所涉區(qū)域生態(tài)環(huán)境加以保護(hù)，產(chǎn)生影響和破壞的必須履行修復(fù)職責(zé)。礦山生態(tài)保護(hù)與修復(fù)相關(guān)內(nèi)容入法，為實(shí)踐過(guò)程中各部門規(guī)章制度與政策體系建設(shè)，提高資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理能力提供了基礎(chǔ)和依據(jù)。

2 礦山生態(tài)保護(hù)與修復(fù)政策的發(fā)展脈絡(luò)

2.1 礦山土地復(fù)墾制度

《中華人民共和國(guó)土地管理法》將落實(shí)十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地作為基本國(guó)策。1988 年10 月21 日，國(guó)務(wù)院令第19 號(hào)發(fā)布《土地復(fù)墾規(guī)定》，標(biāo)志著土地復(fù)墾制度作為國(guó)家層面的法律規(guī)章成為各級(jí)主管部門和各級(jí)政府工作的職能與政策制定與實(shí)施的依據(jù)。土地復(fù)墾制度建立后，礦山環(huán)境保護(hù)工作按土地復(fù)墾制度要求執(zhí)行。2006 年9 月30 日原國(guó)土資源部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、原鐵道部、原交通部、水利部、原環(huán)?？偩致?lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目土地復(fù)墾管理工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2006〕225 號(hào)）要求，從事開(kāi)采礦產(chǎn)資源等生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成土地破壞的單位或個(gè)人是土地復(fù)墾法定義務(wù)人，必須根據(jù)破壞土地面積和類型、采出原礦量、復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)等，依法繳納土地復(fù)墾費(fèi)，確保土地復(fù)墾責(zé)任的落實(shí)。文件還提出要采取多形式、多渠道投資方式，鼓勵(lì)社會(huì)資金參與土地復(fù)墾，對(duì)于礦山土地復(fù)墾市場(chǎng)化機(jī)制的推進(jìn)產(chǎn)生了重要作用。2011 年3 月5 日國(guó)務(wù)院頒布的《土地復(fù)墾條例》及2012 年12 月27 日原國(guó)土資源部發(fā)布的《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》，對(duì)采礦過(guò)程中土地復(fù)墾工作的具體實(shí)施做出了細(xì)化要求。2011 年5 月4 日原國(guó)土資源部批準(zhǔn)發(fā)布《土地復(fù)墾方案編制規(guī)程》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)露天煤礦、井工煤礦、金屬礦、石油天然氣（含煤層氣）項(xiàng)目、鈾礦等礦山的土地復(fù)墾方案編制作出了詳細(xì)說(shuō)明。關(guān)于礦山土地復(fù)墾的管理制度政策，至此已形成比較完整的體系（圖1）。

2.2 礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)制度

改革開(kāi)放后，我國(guó)礦業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展期，一度出現(xiàn)亂采濫挖、盜采盜挖、資源環(huán)境破壞嚴(yán)重的情況。21 世紀(jì)以來(lái)，礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理問(wèn)題再次引起中央高度重視，《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》《關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序的通知》《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》等一系列政策文件相繼出臺(tái)，提出了礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)的要求，建立了礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度。2009 年2 月2 日原國(guó)土資源部出臺(tái)《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》（國(guó)土資源部44 號(hào)令），該文件對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)治理的工作內(nèi)容、責(zé)任主體、治理技術(shù)規(guī)范、資金管理使用、利益分配等方面都進(jìn)行了政策上的要求。文件明確了礦山“三廢”治理與土地復(fù)墾不在其工作范疇，這標(biāo)志著礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)治理開(kāi)始形成獨(dú)立的制度政策體系。此后，相繼出臺(tái)的《關(guān)于做好礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案編制審查及有關(guān)工作的通知》《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案編制規(guī)范》《礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理技術(shù)規(guī)范》《礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理專項(xiàng)資金管理辦法》等，都對(duì)一些具體內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化要求。

2.3 礦山生態(tài)修復(fù)理念與政策構(gòu)建

黨的十八大以來(lái)，生態(tài)文明思想成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域法規(guī)制定和政策構(gòu)建與調(diào)整的指導(dǎo)思想。2015年中共中央 國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》《生態(tài)文明體制改革總體方案》先后發(fā)布，提出在節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策下，加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度，“堅(jiān)持把節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主”作為基本方針。針對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用管理，明確提出要進(jìn)一步完善礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和土地復(fù)墾制度，開(kāi)展礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理等要求。

2017 年原國(guó)土資源部《關(guān)于做好礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案編報(bào)有關(guān)工作的通知》，實(shí)行礦山企業(yè)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案和土地復(fù)墾方案合并編報(bào)制度。這意味著基于礦山土地復(fù)墾、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)等發(fā)展而來(lái)的礦山生態(tài)環(huán)境整體修復(fù)、系統(tǒng)修復(fù)的理念形成并付諸實(shí)踐。黨的十九大報(bào)告提出“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度；構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。黨的二十大報(bào)告提出“加快實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，實(shí)施生物多樣性保護(hù)重大工程。建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”。這些都為新時(shí)期礦山生態(tài)保護(hù)與修復(fù)政策體系的發(fā)展建設(shè)指明了方向，提出了新的要求。

3 生態(tài)文明思想下的礦山生態(tài)保護(hù)與修復(fù)政策導(dǎo)向

3.1 全面推進(jìn)礦山生態(tài)環(huán)境問(wèn)題源頭控制

2010 年8 月13 日，原國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于貫徹落實(shí)全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃發(fā)展綠色礦業(yè)建設(shè)綠色礦山工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，附帶《國(guó)家級(jí)綠色礦山基本條件》，正式提出建設(shè)“綠色礦山”的要求。在生態(tài)文明思想的引領(lǐng)下，礦業(yè)開(kāi)發(fā)向綠色低碳轉(zhuǎn)型加快。2017 年3 月22 日，原國(guó)土資源部等六部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實(shí)施意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕4 號(hào)），推動(dòng)加快礦業(yè)轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展，加快綠色礦山建設(shè)進(jìn)程，從源頭上解決礦山生態(tài)環(huán)境影響和破壞問(wèn)題，切實(shí)做到“在開(kāi)發(fā)中保護(hù)，在保護(hù)中開(kāi)發(fā)”。

3.2 山水林田湖草沙一體化理念下的系統(tǒng)修復(fù)

2013 年11 月9 日—12 日，黨的十八屆三中全會(huì)提出山水林田湖是一個(gè)生命共同體，提出了系統(tǒng)治理理念。礦山生態(tài)修復(fù)也開(kāi)始納入生態(tài)系統(tǒng)整體修復(fù)的總體布局。2016 年9 月30 日財(cái)政部、原國(guó)土資源部、原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的通知》（財(cái)建〔2016〕725 號(hào)）中秉持“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”的重要理念，將歷史遺留的礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目納入山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)，在空間上與其他領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目統(tǒng)籌開(kāi)展。此后由原國(guó)土資源部等五部局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2016〕63 號(hào)），提出從山水林田湖草一體化角度，對(duì)礦山生態(tài)環(huán)境進(jìn)行系統(tǒng)的、全面的生態(tài)修復(fù)，統(tǒng)籌解決“新老”礦山的生態(tài)修復(fù)問(wèn)題。2019 年，國(guó)家明確提出“協(xié)同推進(jìn)山水林田湖草沙綜合治理”，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、自然資源部聯(lián)合發(fā)布實(shí)施《全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021—2035 年）》，其中將礦山生態(tài)修復(fù)作為重大工程的一項(xiàng)重要內(nèi)容，開(kāi)展相應(yīng)的修復(fù)工作。

3.3 加快重點(diǎn)領(lǐng)域和區(qū)域的礦山生態(tài)環(huán)境治理

為全面解決歷史遺留礦山生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，黨的十八大以來(lái)，在采煤沉陷區(qū)綜合治理、露天礦山綜合整治、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶廢棄礦山修復(fù)等重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)區(qū)域出臺(tái)生態(tài)環(huán)境綜合治理政策，從責(zé)任主體、財(cái)政支持、技術(shù)要求等方面作出安排和要求[6-7]。

國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快推進(jìn)采煤沉陷區(qū)綜合治理的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕102 號(hào)）中，針對(duì)防控新生沉陷區(qū)和治理已有沉陷區(qū)提出不同舉措。中央財(cái)政通過(guò)中央基建投資安排采煤沉陷區(qū)治理專項(xiàng)資金，并支持地方開(kāi)展原國(guó)有重點(diǎn)煤礦礦山地質(zhì)環(huán)境綜合治理。提出了“厘清責(zé)任、分類施策”基本思路，明確中央與地方、政府與企業(yè)責(zé)任劃分。2019 年5 月19 日，自然資源部辦公廳、生態(tài)環(huán)境部辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)露天礦山綜合整治工作實(shí)施意見(jiàn)的函》（自然資辦函〔2019〕819 號(hào)），在全面摸底排查基礎(chǔ)上，依法開(kāi)展露天礦山綜合整治，關(guān)閉違規(guī)礦山，責(zé)停污染治理不規(guī)范的露天礦山。2019 年4 月25 日，自然資源部辦公廳發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶廢棄露天礦山生態(tài)修復(fù)工作的通知》，提出將廢棄露天礦山生態(tài)修復(fù)與山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)等有機(jī)結(jié)合，按照國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制要求，分類施策，科學(xué)施工，立足生態(tài)系統(tǒng)完整性進(jìn)行統(tǒng)籌部署。要求各級(jí)地方財(cái)政將礦業(yè)權(quán)出讓收益統(tǒng)籌用于礦山生態(tài)修復(fù)等支出，為廢棄露天礦山生態(tài)修復(fù)提供資金支持。構(gòu)建“政府主導(dǎo)、政策扶持、社會(huì)參與、開(kāi)發(fā)式治理、市場(chǎng)化運(yùn)作”的礦山生態(tài)修復(fù)新模式。

3.4 健全財(cái)政支持政策與生態(tài)補(bǔ)償制度

為加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)工作，國(guó)務(wù)院和各職能部門陸續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)財(cái)政支持與生態(tài)補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)政策（表1）。對(duì)各類財(cái)政資金的統(tǒng)籌運(yùn)用做出安排，初步劃分了中央財(cái)政和地方財(cái)政的事權(quán)和支出責(zé)任，建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金制度，對(duì)有關(guān)資金的投入運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了具體規(guī)定。這些政策制度的出臺(tái)，一定程度上緩解了礦山生態(tài)修復(fù)資金不足的問(wèn)題，充分發(fā)揮了財(cái)政資金的支持和引領(lǐng)作用[8-9]。2024 年4 月6 日，國(guó)務(wù)院發(fā)布第779 號(hào)令，《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》自2024 年6 月1 日起施行，明確通過(guò)財(cái)政縱向補(bǔ)償、地區(qū)間橫向補(bǔ)償、市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，以采取資金補(bǔ)償、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)、購(gòu)買生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)等多種補(bǔ)償方式，對(duì)按照規(guī)定或者約定開(kāi)展生態(tài)保護(hù)的單位和個(gè)人予以補(bǔ)償?shù)募?lì)性制度安排。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償正式進(jìn)入法制化軌道。

3.5 推動(dòng)建立市場(chǎng)化機(jī)制，鼓勵(lì)激勵(lì)社會(huì)資本參與

黨的十九大報(bào)告提出“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，為探索推行市場(chǎng)化運(yùn)作、科學(xué)化治理的礦山生態(tài)修復(fù)模式提供了政策方向。自然資源部于2019 年12 月17 日發(fā)布《關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見(jiàn)》，提出了一系列針對(duì)性的政策要求。2020 年3 月30 日，中共中央 國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》，推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置，為各地通過(guò)盤活土地要素資源，吸引社會(huì)資本參與礦山生態(tài)修復(fù)提供了政策路徑和空間。

2021 年10 月25 日，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕40 號(hào)），重點(diǎn)鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與以政府支出責(zé)任為主（包括責(zé)任人滅失、自然災(zāi)害造成等）的生態(tài)保護(hù)修復(fù)，有效解決財(cái)政資金不足、生態(tài)修復(fù)工作緩慢等問(wèn)題。提出了規(guī)劃管控、產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、資源利用、財(cái)稅支持、金融扶持等支持政策，充分保證社會(huì)資本投入的合法權(quán)益和相應(yīng)收益。針對(duì)歷史遺留礦山領(lǐng)域，實(shí)施地質(zhì)災(zāi)害隱患治理、礦山損毀土地植被恢復(fù)、破損生態(tài)單元修復(fù)等工程措施，重建生態(tài)系統(tǒng)，合理開(kāi)展修復(fù)后的生態(tài)化利用；參與綠色礦山建設(shè)，提高礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用水平[10-11]。

4 優(yōu)化新時(shí)期礦山生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作的政策建議

基于改革開(kāi)放幾十年來(lái)的理論與實(shí)踐發(fā)展，在生態(tài)文明制度體系建設(shè)的宏觀框架下，礦山生態(tài)修復(fù)理念逐步形成，礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)制度體系持續(xù)完善并不斷創(chuàng)新，也對(duì)新時(shí)期礦山生態(tài)修復(fù)工作起到了指引與規(guī)范作用。礦山生態(tài)環(huán)境問(wèn)題積累已久，當(dāng)前修復(fù)工作中仍然面臨資金保障不足、市場(chǎng)化政策落地難、修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)與工作程序不規(guī)范、修復(fù)質(zhì)量不高等問(wèn)題，仍需進(jìn)一步從政策上加以支持和保障。

4.1 完善礦山生態(tài)修復(fù)財(cái)政資金保障體系

歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)的資金來(lái)源主要是依靠中央和省級(jí)財(cái)政投入，對(duì)于財(cái)政收入較為緊張的市縣，政府預(yù)算中沒(méi)有列支廢棄礦山治理專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理等工作的資金保障程度不足。政府作為歷史遺留廢棄礦山修復(fù)的責(zé)任主體，應(yīng)統(tǒng)籌多層級(jí)、多領(lǐng)域資金，形成財(cái)政資金投入合力，提高資金使用效益。

一是落實(shí)專項(xiàng)資金支持政策，中央財(cái)政繼續(xù)支持地方開(kāi)展歷史遺留廢棄礦山治理，實(shí)施常態(tài)化補(bǔ)助?？紤]采取“先建后補(bǔ)”的方式，依據(jù)各省份上年度修復(fù)任務(wù)完成情況給予獎(jiǎng)補(bǔ)。

二是將礦山地質(zhì)環(huán)境綜合治理與生態(tài)修復(fù)目標(biāo)，納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和政府任期目標(biāo)、年度工作目標(biāo)考核。

三是實(shí)施生態(tài)修復(fù)橫向轉(zhuǎn)移支付政策，加大生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作突出省份的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金支持力度。

四是督促和鼓勵(lì)地方政府落實(shí)基層財(cái)政資金保障，特別是市縣級(jí)財(cái)政保障，把歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)所需經(jīng)費(fèi)納入年度財(cái)政預(yù)算。

4.2 完善項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作支持政策實(shí)施細(xì)則

目前的市場(chǎng)化運(yùn)作主要采取城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策、產(chǎn)權(quán)激勵(lì)政策等，以修復(fù)后騰退建設(shè)用地和耕地指標(biāo)流轉(zhuǎn)、土地利用與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、廢棄土石料資源利用等方式作為收益途徑，吸引社會(huì)資本參與。但具體實(shí)施過(guò)程中存在增減掛鉤立項(xiàng)困難、騰退指標(biāo)管理和流通路徑不暢等一些問(wèn)題。因此，需進(jìn)一步細(xì)化礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目吸引社會(huì)投資的配套政策，強(qiáng)化政策執(zhí)行規(guī)范與具體流程操作性。

一是研究修復(fù)后土地用途及供應(yīng)方式、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向等工作規(guī)則，明確采礦用地騰退指標(biāo)的核定細(xì)則、入庫(kù)要求和使用路徑等，制定城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤立項(xiàng)的具體規(guī)則，以及存量采礦用地復(fù)墾項(xiàng)目的立項(xiàng)審核規(guī)則。

二是制定騰退土地指標(biāo)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)使用規(guī)則，省級(jí)層面研究統(tǒng)籌指標(biāo)入庫(kù)、流轉(zhuǎn)使用等制度，理順指標(biāo)流轉(zhuǎn)運(yùn)行程序，打通指標(biāo)流轉(zhuǎn)通道，充分發(fā)揮騰退指標(biāo)使用的激勵(lì)作用。

三是細(xì)化修復(fù)過(guò)程中殘留土石料資源利用與剩余資源回收利用實(shí)施細(xì)則，開(kāi)展可利用資源總量與修復(fù)工程需求量評(píng)估，編制土石料資源利用方案，實(shí)施剩余資源處置方式、工程施工中資源利用監(jiān)管等，防止以修復(fù)之名行資源開(kāi)采之實(shí)。

4.3 完善礦山生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)與程序規(guī)范化制度體系

不同自然區(qū)域、不同類型的礦山環(huán)境問(wèn)題差異比較大，生態(tài)修復(fù)的重點(diǎn)和難點(diǎn)各異，自然恢復(fù)與人工恢修復(fù)的界限難以確定，修復(fù)方案與各部門驗(yàn)收也沒(méi)有一定標(biāo)準(zhǔn)[12-13]，修復(fù)成效與質(zhì)量不一。建議進(jìn)一步修訂完善現(xiàn)有法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、制度和管理辦法等，健全長(zhǎng)期有效的動(dòng)態(tài)監(jiān)管、一體化修復(fù)的約束體系。

一是綜合礦山生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、自然地理區(qū)域特點(diǎn)、生態(tài)恢復(fù)能力、修復(fù)后土地利用方式等要素，分區(qū)、分類、分級(jí)建立普適的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。

二是開(kāi)展礦山生態(tài)保護(hù)與修復(fù)區(qū)域劃分研究，分區(qū)識(shí)別典型礦山生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、摸清生態(tài)本底和生態(tài)規(guī)律，劃定生態(tài)修復(fù)質(zhì)量下線。

三是在礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)過(guò)程中，做到前端制定方案有依據(jù)、中端實(shí)施治理有規(guī)范、末端驗(yàn)收檢查有標(biāo)準(zhǔn)。在方案編制、項(xiàng)目評(píng)審、工程施工、監(jiān)管驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)明確責(zé)任主體，壓實(shí)政府、礦山企業(yè)、施工企業(yè)和監(jiān)管部門在礦山修復(fù)工程中的責(zé)任。

四是建立自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住建、水利等部門協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃統(tǒng)籌、定期會(huì)商、業(yè)務(wù)協(xié)同，理順不同部門在項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收各環(huán)節(jié)運(yùn)行機(jī)制，提高行政效能。

4.4 優(yōu)化新建和生產(chǎn)礦山全生命周期管理制度

杜絕新的礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題出現(xiàn)就需要嚴(yán)格管控新建和生產(chǎn)礦山的開(kāi)采行為，推動(dòng)綠色礦山制度落地。有些企業(yè)在礦山建設(shè)規(guī)劃時(shí)對(duì)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在機(jī)理和演變規(guī)律認(rèn)識(shí)不夠，或因?yàn)槌杀究刂?，環(huán)保設(shè)施投入不足等原因，采礦方式和“三廢”處理技術(shù)落后。有些企業(yè)對(duì)礦山生態(tài)修復(fù)認(rèn)識(shí)不到位，投入不足，修復(fù)模式以及治理措施相對(duì)單一。還需強(qiáng)化制度跟進(jìn)，嚴(yán)格監(jiān)管。

一是礦山生態(tài)修復(fù)應(yīng)從“開(kāi)采后治理”轉(zhuǎn)向“源頭治理”，在礦山建設(shè)項(xiàng)目論證階段就要引入生態(tài)修復(fù)理念和生態(tài)環(huán)保技術(shù)，服務(wù)“資源開(kāi)采—生態(tài)修復(fù)—產(chǎn)業(yè)發(fā)展”全生命周期管理需要，將礦區(qū)開(kāi)采設(shè)計(jì)與后續(xù)的生態(tài)修復(fù)、生態(tài)產(chǎn)品輸出和資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，建立“綠色勘查開(kāi)發(fā)—國(guó)土綜合整治—生態(tài)恢復(fù)”三段式管理模式。

二是將礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用方案、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案、土地復(fù)墾方案聯(lián)合編制，統(tǒng)籌地質(zhì)安全隱患消除、污染防治、地形重塑、生態(tài)恢復(fù)、廢棄土地復(fù)墾利用等。方案要聯(lián)合審查，統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一底數(shù)，將礦山生態(tài)修復(fù)作為方案編制的重要內(nèi)容。優(yōu)化礦山“采礦—選礦—排放—治理”一體化全周期技術(shù)路線，統(tǒng)一礦山建設(shè)、生產(chǎn)、治理、修復(fù)工藝技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，增強(qiáng)方案實(shí)施與監(jiān)管的可操作性。

三是提高礦山企業(yè)準(zhǔn)入門檻，增強(qiáng)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新與環(huán)境保護(hù)意識(shí)，將綠色生產(chǎn)、科學(xué)修復(fù)的理念貫穿礦山生產(chǎn)全過(guò)程，加強(qiáng)對(duì)礦山企業(yè)“開(kāi)采—修復(fù)”方案執(zhí)行情況的監(jiān)管。

參考文獻(xiàn)（References）

[1] 榮冬梅， 馮聰. 礦山生態(tài)修復(fù)中生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制探析[J].

中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，2023，36（2）：65-71.

RONG D M， FENG C. Discussion on the value realization

mechanism of eco-products in mine ecological restoration[J].

Natural Resource Economics of China， 2023，36（2）：65-71.

[2] 郭琳琳， 杜雪明. 人與自然和諧共生現(xiàn)代化視閾下礦區(qū)生態(tài)

修復(fù)制度優(yōu)化： 以《礦產(chǎn)資源法》修訂為契機(jī)[J]. 中國(guó)礦

業(yè)，2023，32（S2）：13-17.

GUO L L， DU X M. Optimization of ecological restoration system

in mining area from the perspective of harmonious coexistence

between man and nature： taking the revision of the Mineral

Resources Law as an opportunity[J]. China Mining Magazine，

2023，32（S2）：13-17.

[3] 姜杉鈺， 張鳳儀， 莫楠. 礦山生態(tài)修復(fù)治理模式研究與對(duì)策建

議——以北京市為例[J]. 中國(guó)非金屬礦工業(yè)導(dǎo)刊，2022（5）：59-62.

JIANG S Y， ZHANG F Y， MO N. Model and suggestion on

ecological restoration of mines in Beijing[J]. China Non-Metallic

Minerals Industry， 2022（5）：59-62.

[4] 姜杉鈺， 王峰. 創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制促進(jìn)生產(chǎn)要素的革

新與升級(jí)[J]. 上海國(guó)土資源，2021，42（3）：91-93，99.

JIANG S Y， WANG F. Innovating ecological product value

realization mechanism and promoting the reformation and

upgradation of production factors[J]. Shanghai Land amp; Resources，

2021，42（3）：91-93，99.

[5] 周靜. 市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的實(shí)施路徑與思考[J]. 中

國(guó)礦業(yè)，2022，31（7）：61-64.

ZHOU J. Thinking and implementation approach of using marketoriented

ways to promote the ecological restoration of mines[J].

China Mining Magazine， 2022，31（7）：61-64.

[6] 萬(wàn)佳俊， 夏銀楓， 邵勇， 等. 長(zhǎng)江沿線廢棄露天礦山生態(tài)修復(fù)模

式研究[J]. 高校地質(zhì)學(xué)報(bào)，2024，30（1）：110-117.

WAN J J， XIA Y F， SHAO Y， et al. Research on ecological

restoration mode of abandoned open pit mines along the Yangtze

River[J]. Geological Journal of China Universities， 2024，30（1）：110-

117.

[7] 喬雪園， 吳海斌， 王殿常， 等. 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶礦山生態(tài)治理的實(shí)施

成效、問(wèn)題與對(duì)策[J]. 中國(guó)礦業(yè)，2022，31（8）：36-43.

QIAO X Y， WU H B， WANG D C， et al. Achievements， problems

and suggestions of mine ecological governance in the Yangtze River

Economic Belt[J]. China Mining Magazine， 2022，31（8）：36-43.

[8] 侯冰， 劉向敏， 余振國(guó). 對(duì)我國(guó)構(gòu)建礦山生態(tài)修復(fù)制度的思考[J].

中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，2022，35（9）：76-81.

HOU B， LIU X M， YU Z G. The consideration of constructing

mine ecological restoration system in China[J]. Natural Resource

Economics of China， 2022，35（9）：76-81.

[9] 卞正富， 雷少剛， 王楠. 生態(tài)文明背景下的礦山生態(tài)修復(fù)模式[J].

中國(guó)土地，2023（11）：4-8.

BIAN Z F， LEI S G， WANG N. The model of mine ecological

restoration under the background of ecological civilization[J].

China Land， 2023（11）：4-8.

[10] 王旭東， 尹峰. 廢棄礦山市場(chǎng)化生態(tài)修復(fù)實(shí)踐與探索——以安

徽省為例[J]. 中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，2021，34（8）：57-63.

WANG X D， YIN F. Practice and exploration of market-oriented

ecological restoration of abandoned mines： a case study of Anhui

Province[J]. Natural Resource Economics of China， 2021，34（8）：57-

63.

[11] 韓晗， 李卓. 城市更新視野下礦冶類棕地文化景觀修復(fù)路

徑研究——以薩卡特卡斯市與黃石市為例[J]. 上海國(guó)土資

源，2021，42（4）：7-13.

HAN H， LI Z. Research on the restoration path of mining and

metallurgical brownfield cultural landscape from the perspective of

urban renewal： a case study of Zacatecas and Huangshi Cities[J].

Shanghai Land amp; Resources， 2021，42（4）：7-13.

[12] 張宇， 王圣殿， 王依， 等. 對(duì)加快推進(jìn)我國(guó)礦山生態(tài)修復(fù)的思考

[J]. 中國(guó)環(huán)境管理，2019，11（5）：42-46.

ZHANG Y ， WANG S D， WANG Y， et al. Thoughts on accelerating

ecological restoration of mines in China[J]. Chinese Journal of

Environmental Management， 2019，11（5）：42-46.

[13] 王敬， 趙財(cái)勝， 劉永兵， 等. 我國(guó)礦山復(fù)墾修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)化研究[J].

中國(guó)土地，2023（11）：18-20.

WANG J， ZHAO C S， Liu Y B， et al. Research on standardization

of mine reclamation and restoration in China[J]. China Land，

2023（11）：18-20.