生態(tài)安全與資源安全雙保障要求下的礦山生態(tài)修復(fù)政策技術(shù)研究指引

良好的生態(tài)環(huán)境是實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，是增進民生福祉的優(yōu)先領(lǐng)域，是建設(shè)美麗中國的重要基礎(chǔ)。礦山生態(tài)保護修復(fù)在統(tǒng)籌生態(tài)安全和資源安全、推動礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、促進人與自然和諧共生等方面發(fā)揮著重要作用，加強礦山生態(tài)保護修復(fù)，越來越受到各級政府、礦山企業(yè)以及社會各界的高度關(guān)注。黨的十八大以來，各地區(qū)各部門以習(xí)近平生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，針對典型地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用引發(fā)的生態(tài)問題，不斷豐富礦山生態(tài)修復(fù)的理論體系和技術(shù)實踐，取得積極成效。為更好推進新時代礦山生態(tài)修復(fù)工作高質(zhì)量發(fā)展，有必要準確理解新時期礦山生態(tài)修復(fù)的現(xiàn)實意義，深入思考礦山生態(tài)修復(fù)內(nèi)涵定位、技術(shù)集成思路、行業(yè)規(guī)范標準和政策制度設(shè)計等，提出新形勢下完善礦山生態(tài)修復(fù)技術(shù)與政策體系的研究方向，主要歸納為以下五個方面。

一、踐行生態(tài)文明思想，統(tǒng)一思想、提高認識，明確礦山生態(tài)修復(fù)的意義、定位和工作思路

礦山生態(tài)修復(fù)工作經(jīng)歷了礦區(qū)土地復(fù)墾、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理、礦山生態(tài)重建等多個工作形態(tài)，工作內(nèi)涵相對具體。隨著生態(tài)文明建設(shè)深入推進，礦山生態(tài)修復(fù)的內(nèi)涵外延得以不斷豐富。礦區(qū)作為獨特的地理單元，與周邊人文、環(huán)境、資源和經(jīng)濟往往形成動態(tài)變化，相互作用，復(fù)合集成的環(huán)境系統(tǒng)。礦山生態(tài)修復(fù)的工作對象應(yīng)包含所有因資源開發(fā)利用被擾動破壞的礦山環(huán)境，至少應(yīng)涵蓋地質(zhì)環(huán)境、水環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、大氣環(huán)境，以及空間環(huán)境五大方面，不應(yīng)僅局限于生態(tài)的修復(fù)，要將解決礦山土地占用、地質(zhì)災(zāi)害、水環(huán)境破壞、生態(tài)系統(tǒng)破壞等多方面問題，廣泛納入到工作中來。

一是實現(xiàn)由工程措施為主向自然恢復(fù)為主轉(zhuǎn)變， 堅持自然恢復(fù)為主的礦山生態(tài)修復(fù)理念。在“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展觀以及“山水林田湖草沙”的整體系統(tǒng)觀下，礦山生態(tài)修復(fù)應(yīng)從工程措施為主轉(zhuǎn)向自然恢復(fù)為主。普遍認同的觀點，礦山生態(tài)修復(fù)成功的一個重要參考標準，即恢復(fù)期之后無管護的情況下礦山生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)動態(tài)平衡。實踐表明，一些自然本底條件較好的礦山，在遭受破壞后能夠通過自然演替或借助一定程度的人為技術(shù)，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境原貌或原有功能的再現(xiàn)。礦山生態(tài)修復(fù)不是景觀再造，不是環(huán)境再造，也不是生態(tài)再造，要正確處理自然恢復(fù)和人工修復(fù)的關(guān)系，將“自然恢復(fù)為主”的理念貫穿于項目的各個環(huán)節(jié)，合理劃定不同自然生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)期限，給大自然足夠的休養(yǎng)生息時間和空間，適當(dāng)輔助以微地形重塑、仿原生態(tài)系統(tǒng)的植物搭配、無二次污染材料循環(huán)利用等人工技術(shù)，促進生態(tài)系統(tǒng)向著最有利于自身可持續(xù)發(fā)展的方向演變。

二是實現(xiàn)由單一要素向系統(tǒng)治理轉(zhuǎn)變， 合理把握“安全、生態(tài)、景觀、利用”不同層次的修復(fù)目標。礦山生態(tài)修復(fù)不僅要恢復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)的平衡， 也要考慮生態(tài)資源的可持續(xù)利用與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定性。礦山生態(tài)修復(fù)既不能千篇一律，也不能緣木求魚，修復(fù)目標需要統(tǒng)籌考慮礦區(qū)的自然地理條件、地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平、技術(shù)應(yīng)用能力、資金投入情況等多方面因素。最基礎(chǔ)的目標是保障礦區(qū)地質(zhì)安全和穩(wěn)定性，改善人居環(huán)境。其次是促進整個礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)功能的恢復(fù)、提升，包括生物多樣性水平的改善。再次在不違背自然規(guī)律的條件下，實行人為的景觀再造，滿足生態(tài)價值實現(xiàn)的具體需求。重視盤活采礦廢棄土地，充分利用各類資源，積極開展“生態(tài)修復(fù)+ 產(chǎn)業(yè)植入”，深入挖掘礦山的再利用價值。

三是堅持“以水四定”，突出以水資源要素串聯(lián)的系統(tǒng)治理思維?！吧剿痔锖萆场笔且粋€生命共同體，各種要素之間的相互作用、彼此聯(lián)動離不開水資源的串聯(lián)。礦山生態(tài)修復(fù)充分融入國土空間生態(tài)修復(fù)大格局，確保修復(fù)治理的系統(tǒng)性和可持續(xù)性，就必須重視與礦山密切相關(guān)的河流、漫灘、濕地等不同形式的水環(huán)境和水資源的保護修復(fù)。從地質(zhì)學(xué)角度看，地下水與地表水的相互作用，決定了一個地區(qū)/ 礦山基本的生態(tài)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)化方向。要實現(xiàn)礦山生態(tài)修復(fù)的系統(tǒng)性，就必須重視分析區(qū)域水資源特征，堅持“以水四定”即以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)的原則，以“山水林田湖草沙”一體化修復(fù)為依托，形成礦山生態(tài)修復(fù)項目的系統(tǒng)設(shè)計。

二、堅持因地因礦制宜，建立并完善礦山生態(tài)修復(fù)技術(shù)支撐體系

技術(shù)支撐體系是礦山生態(tài)修復(fù)的核心和基礎(chǔ)，先進的修復(fù)理念歸根結(jié)底需要落到技術(shù)層面才能實現(xiàn)。當(dāng)前，我國在礦山生態(tài)修復(fù)技術(shù)集成領(lǐng)域的研究尚屬新課題，需在實踐探索和歸納總結(jié)中逐步提升能力和水平。

一是持續(xù)加強關(guān)鍵領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新。目前，個別項目僅為簡單的“土石方工程”治理模式，修復(fù)技術(shù)應(yīng)用與礦山生態(tài)環(huán)境問題契合度不高，一些新技術(shù)新方法的經(jīng)濟適用性和可持續(xù)性還有待提高。鑒于我國礦山生態(tài)修復(fù)技術(shù)已經(jīng)進行了較長時間的實踐探索，有了一定的積累，要在總結(jié)現(xiàn)有技術(shù)成效和引進國外先進技術(shù)的基礎(chǔ)上，加大礦山生態(tài)修復(fù)技術(shù)創(chuàng)新，針對礦產(chǎn)資源開發(fā)造成的生態(tài)問題，開發(fā)面向不同空間尺度、不同生態(tài)問題的，創(chuàng)新并應(yīng)用基于自然解決方案的生態(tài)修復(fù)技術(shù)體系。尤其在高陡邊坡治理、采煤塌陷治理、金屬礦山水土污染防治、廢棄礦山自然恢復(fù)適用性分析等關(guān)鍵領(lǐng)域，需要加強科技攻關(guān)和技術(shù)創(chuàng)新。

二是完善礦山生態(tài)修復(fù)技術(shù)標準規(guī)范體系?？偟膩砜?，礦山生態(tài)修復(fù)標準化工作依然比較薄弱，不同區(qū)域、不同類型的礦山環(huán)境問題差異較大，生態(tài)修復(fù)的重點和難點各異，技術(shù)標準體系尚不完善和規(guī)范，突出表現(xiàn)在關(guān)鍵概念和核心名詞內(nèi)涵不統(tǒng)一、待建和生產(chǎn)礦山的標準規(guī)范不足等方面。需要從多層面下力氣健全完善，以《礦山生態(tài)修復(fù)技術(shù)規(guī)范》為起點和基礎(chǔ)，系統(tǒng)總結(jié)實踐經(jīng)驗，補齊短板，建立覆蓋礦山環(huán)境問題監(jiān)測和診斷、修復(fù)機理分析、工程目標確定、修復(fù)方法選擇、修復(fù)后期管護等方面的全生命周期標準規(guī)范?？紤]按礦種分類推進，建議優(yōu)先開展建材、煤礦類等的礦山生態(tài)修復(fù)標準體系的研建工作，先行先試，再逐步向其他各類礦山拓展。

三是推動技術(shù)集成體系研究和應(yīng)用。礦山生態(tài)修復(fù)的技術(shù)集成是各類先進適用技術(shù)圍繞修復(fù)整體目標，進行優(yōu)化組合的動態(tài)過程，國內(nèi)學(xué)者在相關(guān)領(lǐng)域已取得了一定研究進展，在礦山生態(tài)修復(fù)實踐中也形成了應(yīng)用效果較好的多種技術(shù)集成體系。正確認識我國礦山生態(tài)修復(fù)工作的長期性和復(fù)雜性，在單一技術(shù)突破的基礎(chǔ)上，注重技術(shù)集成思路、方法、評價等方面的研究，結(jié)合實踐繼續(xù)加強煤礦塌陷區(qū)、煤矸石固廢治理等技術(shù)集成體系的構(gòu)建與應(yīng)用研究。我國幅員遼闊，生態(tài)環(huán)境具有多樣性特點，經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異性較大，客觀條件決定了礦山生態(tài)修復(fù)技術(shù)集成具有區(qū)域性特征，要加強典型區(qū)域的技術(shù)集成模式構(gòu)建研究。要特別關(guān)注東南沿海生態(tài)保護區(qū)、北方森林防護區(qū)等重點生態(tài)功能區(qū)的礦山生態(tài)修復(fù)，開展不同區(qū)域的技術(shù)集成模式構(gòu)建與對比分析。

三、提升礦山生態(tài)修復(fù)項目管理成效，服務(wù)構(gòu)建源頭保護與全過程治理修復(fù)相結(jié)合的工作機制

我國大部分礦山生態(tài)修復(fù)項目持續(xù)周期長，工作內(nèi)容較為復(fù)雜，經(jīng)濟成本高。扎實提升修復(fù)項目的質(zhì)量和成效，應(yīng)構(gòu)建“方案制定—項目實施—項目監(jiān)管—效果后評估—經(jīng)驗技術(shù)推廣”的全周期管理機制，推動礦山生態(tài)修復(fù)與礦產(chǎn)資源開采統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌實施，及時復(fù)墾利用損毀土地，恢復(fù)并提升礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性，助力實現(xiàn)人與自然和諧共生。

一是由末端治理向全鏈條管理轉(zhuǎn)變， 創(chuàng)新礦山生態(tài)修復(fù)項目全周期監(jiān)管機制。建立完善的礦山環(huán)境監(jiān)測體系，構(gòu)建國家、省級、地區(qū)、縣級等上下聯(lián)通的四級管理平臺，國家層面統(tǒng)一研發(fā)，省、地、市各級進行統(tǒng)一部署，既包括歷史遺留礦山的生態(tài)修復(fù)現(xiàn)狀，也包括在建礦山的生態(tài)修復(fù)數(shù)據(jù)跟蹤監(jiān)測；既涵蓋開發(fā)前地質(zhì)環(huán)境本底和開發(fā)過程監(jiān)測基礎(chǔ)信息，也包括“山水林田湖草沙”系統(tǒng)修復(fù)工程等信息。完善項目上報、審批和驗收流程，將礦山生態(tài)修復(fù)與國土空間規(guī)劃、國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃相銜接，礦山生態(tài)修復(fù)工作落到圖斑，便于實施全周期的項目監(jiān)管和統(tǒng)一管理。研建礦山全生命周期的生態(tài)環(huán)境調(diào)查監(jiān)測標準、環(huán)境影響評價標準、資源循環(huán)利用標準、“邊采邊復(fù)”技術(shù)應(yīng)用標準等。

二是建立礦山生態(tài)修復(fù)項目實施效果評估機制。鑒于當(dāng)前礦山生態(tài)修復(fù)標準不完善、多部門管理協(xié)調(diào)機制不健全，有必要對礦山生態(tài)修復(fù)項目的設(shè)計理念、技術(shù)路線、技術(shù)方法、工程質(zhì)量等進行科學(xué)評估。研究制定礦山生態(tài)修復(fù)項目實施成效評價的規(guī)范流程及指標體系，重點分析修復(fù)過程的科學(xué)性、指標設(shè)置的合理性、指標獲取的可行性、評價結(jié)果的準確性等，對不同類型、不同尺度礦山生態(tài)修復(fù)的生態(tài)環(huán)境效益、社會效益、資源效益等進行綜合評價，為后期礦山生態(tài)修復(fù)項目優(yōu)化提出建議。

四、暢通多方參與渠道，充分激發(fā)“政府+企業(yè)+ 群眾”治理模式合力

政府依然是礦山生態(tài)修復(fù)的推動者、主導(dǎo)者，需要發(fā)揮管理能動性和政策推動力，確保必要的人財物支持。企業(yè)是礦山生態(tài)修復(fù)的踐行者、主力軍，只有激發(fā)企業(yè)等市場主體的活力，運用市場機制，才能破解當(dāng)前工作不可持續(xù)的問題。群眾是礦山生態(tài)修復(fù)的參與者和受益人，要充分發(fā)揮群眾的宣傳、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督作用，才能更好的約束政府和企業(yè)行為，保障工作高質(zhì)量推進。

首先，強化地方政府的主導(dǎo)合力。由于部門職責(zé)定位不同，對推動礦山生態(tài)修復(fù)工作的積極程度和重點關(guān)注目標存在差異。地方政府，特別是縣級政府的重視程度直接關(guān)系當(dāng)?shù)氐V山生態(tài)修復(fù)工作開展是否順利，成效是否顯著。建議加強政策引導(dǎo)，不斷強化礦山生態(tài)修復(fù)工作推動的責(zé)任意識和管理動力，充分發(fā)揮基層政府的主導(dǎo)作用，督促其夯實“綠色礦山”建設(shè)專項調(diào)查和評估工作、合理編制礦山生態(tài)修復(fù)項目實施方案。發(fā)揮縣級人民政府在各業(yè)務(wù)部門間的統(tǒng)籌作用，構(gòu)建部門聯(lián)動機制，共同完成礦山生態(tài)修復(fù)項目。

其次，鼓勵企業(yè)積極承擔(dān)主體責(zé)任。激發(fā)政策活力，豐富礦山生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)化的政策工具箱，規(guī)范特許經(jīng)營模式的實施，完善礦山生態(tài)修復(fù)基金的管理規(guī)則，保障民營企業(yè)參與渠道。探索創(chuàng)新礦山生態(tài)修復(fù)項目運作模式，明確企業(yè)參與修復(fù)的獲利路徑，如產(chǎn)權(quán)激勵、稅收優(yōu)惠、指標交易、用地優(yōu)先權(quán)等，通過出臺相關(guān)法律、細化實施方案、規(guī)范合同文本等方式，降低社會資本參與礦山生態(tài)修復(fù)的風(fēng)險，鼓勵企業(yè)從培育項目轉(zhuǎn)變?yōu)榕嘤百惖馈?，確保其參與礦山生態(tài)修復(fù)項目的可持續(xù)性。生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)是綠水青山轉(zhuǎn)向金山銀山的基礎(chǔ)路徑， 創(chuàng)新多元的礦山生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)方式， 能夠進一步發(fā)掘礦山生態(tài)修復(fù)市場潛力，激發(fā)政府投入與社會參與動力。

第三，鼓勵公眾參與礦山生態(tài)修復(fù)。礦山生態(tài)修復(fù)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各利益相關(guān)方共同參與。實踐經(jīng)驗表明，提高公眾參與度會對礦山生態(tài)修復(fù)工作產(chǎn)生正面積極影響。提高公眾參與度的前提是，通過全面認識礦山生態(tài)修復(fù)工作的內(nèi)容、效應(yīng)和問題，最大限度的為人民群眾提供良好的生態(tài)產(chǎn)品以及其他公益性產(chǎn)品。從可行性、合理性的角度出發(fā)，應(yīng)開展礦山生態(tài)修復(fù)項目公眾參與范圍的研究，探索鼓勵公眾參與的途徑和力度，完善礦山生態(tài)修復(fù)項目規(guī)劃立項以及實施過程中公眾參與的相關(guān)規(guī)定和要求。

五、堅持雙輪驅(qū)動，加強礦山生態(tài)修復(fù)技術(shù)與政策的融合，促進“政產(chǎn)學(xué)研用”協(xié)同推進

技術(shù)和政策是礦山生態(tài)修復(fù)工作推進的兩個關(guān)鍵要素，兩者可以互為促進，也可以互為抑制。在不同階段加強技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新與管理政策的結(jié)合，將技術(shù)中的亮點和難題不斷反饋到政策制定過程中，形成“相互促進、螺旋上升”的發(fā)展路徑，即通過完善政策推動技術(shù)進步，反過來總結(jié)技術(shù)進步倒逼政策革新。在新領(lǐng)域、新賽道，要特別注意在政策和標準規(guī)范層面完善多部門協(xié)同機制，破除因部門管理存在交叉或空白形成的技術(shù)創(chuàng)新壁壘，促進礦山生態(tài)修復(fù)創(chuàng)新型、適用型技術(shù)的落地。

礦山生態(tài)修復(fù)的實踐，是地質(zhì)學(xué)、生態(tài)學(xué)、工程學(xué)、規(guī)劃學(xué)等領(lǐng)域的理論技術(shù)逐步交叉和集成的過程。發(fā)揮政府、企業(yè)、協(xié)會和研究單位合作優(yōu)勢，輔以必要的國際合作，共同聚焦重大理論和現(xiàn)實問題，立足地方自然資源主管部門和骨干企業(yè)的實踐需求，通過搭建礦山生態(tài)修復(fù)“政產(chǎn)學(xué)研用”協(xié)同創(chuàng)新平臺，推動實現(xiàn)礦山生態(tài)修復(fù)技術(shù)應(yīng)用與管理政策的深度統(tǒng)籌。