全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查權(quán)的本質(zhì)與革新

摘要：作為全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督依法行政和公正司法的重要途徑，執(zhí)法檢查在檢查的法律數(shù)量、檢查重點(diǎn)的分布、覆蓋的地域范圍等實(shí)效方面仍有改善空間。有別于普遍的感性認(rèn)識(shí)，結(jié)合國(guó)家立法的權(quán)威分類、權(quán)力起源、國(guó)家立法權(quán)與人大監(jiān)督權(quán)的應(yīng)然界分來看，執(zhí)法檢查是國(guó)家立法權(quán)為自我實(shí)現(xiàn)而向執(zhí)法層面延伸的派生權(quán)力，而非源自基本國(guó)家權(quán)力并能實(shí)質(zhì)糾偏執(zhí)法權(quán)的典型人大監(jiān)督權(quán)。應(yīng)以澄清權(quán)力定位為前提整全其制度建構(gòu)，通過調(diào)整委托地方自查制度消解合法性爭(zhēng)議；參照地方立法經(jīng)驗(yàn)組建平行于專門委員會(huì)的執(zhí)法檢查委員會(huì)，健全執(zhí)法機(jī)關(guān)自行整改的信息反饋與處理制度，提升執(zhí)法不嚴(yán)的處理效率；改進(jìn)執(zhí)法檢查工作機(jī)制，明確不同任期的檢查重點(diǎn)與系統(tǒng)性安排，發(fā)揮聽取專項(xiàng)工作報(bào)告的輔助作用，未曾檢查的基本法律應(yīng)逐步納入檢查計(jì)劃從而整體輻射法律體系。

關(guān)鍵詞：執(zhí)法檢查；實(shí)效；人大監(jiān)督權(quán)；監(jiān)督法

中圖分類號(hào)：D921" " " " 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A" " " " 文章編號(hào)：1003-8477（2024）05-0107-10

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央就全面推進(jìn)依法治國(guó)問題明確提出，“現(xiàn)在，我們的工作重點(diǎn)應(yīng)該是保證法律實(shí)施”，[1]（p45）“全面推進(jìn)依法治國(guó)的重點(diǎn)應(yīng)該是保證法律嚴(yán)格實(shí)施”，[2]并要求建立“監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”，[3]“加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督”。[4]（p10）黨的二十大報(bào)告擘畫全過程人民民主藍(lán)圖之際，更是首次通過全國(guó)代表大會(huì)將“健全人大對(duì)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督制度，維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威”明確凝聚為黨內(nèi)高度共識(shí)。[5]由是觀之，全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須從建立健全法律體系這一基礎(chǔ)性工作逐步進(jìn)階至嚴(yán)密監(jiān)督法律實(shí)施的新階段，使社會(huì)主義法制由立法統(tǒng)一提升到法律實(shí)施統(tǒng)一的全新高度，而監(jiān)督法律實(shí)施又應(yīng)當(dāng)注意緊緊依托人民代表大會(huì)制度、充分發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)下各級(jí)人大及其常委會(huì)的主導(dǎo)作用，將其督促改進(jìn)“一府一委兩院”執(zhí)法情況的體制機(jī)制建設(shè)作為保證各項(xiàng)國(guó)家權(quán)力依法行使的制度基石，并著力增強(qiáng)此類權(quán)力本身的實(shí)效，以達(dá)綱舉目張之效用。

不過，作為各級(jí)人大及其常委會(huì)特別是全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督依法行政與公正司法的一項(xiàng)主要手段，執(zhí)法檢查的學(xué)術(shù)探討卻始終游離于憲法學(xué)理論的核心范疇外，目前僅有部分實(shí)證研究面世，且并未從完整時(shí)空跨度上總括梳理執(zhí)法檢查的實(shí)效。[6]（p177-178）至于如何以客觀法現(xiàn)象層面的實(shí)效問題作為經(jīng)驗(yàn)材料，由表及里地進(jìn)一步反思執(zhí)法檢查在現(xiàn)行憲法制度下的權(quán)力本質(zhì)，進(jìn)而準(zhǔn)確辨識(shí)它與國(guó)家機(jī)構(gòu)橫向序列中典型人大監(jiān)督權(quán)的憲法關(guān)系，則更缺乏深度闡釋。本文擬系統(tǒng)回顧多年來全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查的實(shí)踐情況，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)得失，就其較為突出的實(shí)效需求及其背后的權(quán)力要件提出闡釋方案與完備路徑，這對(duì)于全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快健全人大監(jiān)督制度，皆有不容忽視的垂范作用。

一、全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查實(shí)踐的總體情況

從1986年開始，全國(guó)人大各專門委員會(huì)開始調(diào)查研究法律的貫徹實(shí)施情況，這是執(zhí)法檢查最早的制度雛形。曾有權(quán)威學(xué)者據(jù)此將1989年至1992年期間全國(guó)人大常委會(huì)與全國(guó)人大各專門委員會(huì)經(jīng)由視察組開展的視察、檢查視為“執(zhí)法檢查”，[6]（p18）但這類活動(dòng)從未依照?qǐng)?zhí)法檢查的名義進(jìn)行，事后也沒有形成相應(yīng)的執(zhí)法檢查報(bào)告提交全國(guó)人大常委會(huì)審議，不宜混同于1993年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》）所法定化的執(zhí)法檢查。事實(shí)上，1991年12月26日，全國(guó)人大教科文衛(wèi)委就《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》實(shí)施情況所作的匯報(bào)才是歷史上全國(guó)人大常委會(huì)第一份公開發(fā)布的“執(zhí)法檢查報(bào)告”，[7]（p735-739）也是執(zhí)法檢查風(fēng)骨嶄露的正式開端。既然執(zhí)法檢查初衷在于通過檢查各地方、各部門實(shí)施法律的實(shí)施情況從而保證各項(xiàng)國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力依法行使，那么通過梳理多年來全國(guó)人大常委會(huì)檢查了多少法律、檢查的重點(diǎn)是什么、檢查了哪些省市或國(guó)家機(jī)關(guān)及其組成部門，也即執(zhí)法檢查囊括的法律范圍與地域范圍，以及據(jù)此解決執(zhí)法不嚴(yán)問題的實(shí)際情況，便是全面描述執(zhí)法檢查實(shí)踐的現(xiàn)狀，進(jìn)而評(píng)估其積極成效、揭示其缺漏的基礎(chǔ)性指標(biāo)。

（一）歷年檢查法律的數(shù)量與頻率十分穩(wěn)定

截至2023年7月，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)公開的154份執(zhí)法檢查報(bào)告，以及歷屆全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告、全國(guó)人大各專門委員會(huì)工作報(bào)告與工作要點(diǎn)，1全國(guó)人大常委會(huì)與全國(guó)人大各專門委員會(huì)共檢查法律287次，檢查的法律數(shù)量共計(jì)116部，平均每部法律檢查不超過3次，歷屆全國(guó)人大常委會(huì)親自檢查的法律從最初的10部逐步穩(wěn)定到20部上下。至于檢查頻率，一般每年不超過6部。盡管意在“以點(diǎn)帶面”，[8]（p91）但不直接檢查的情況下怎樣具體產(chǎn)生輻射效應(yīng)，全國(guó)人大常委會(huì)未曾詳細(xì)說明。

（二）個(gè)別法律的實(shí)施情況備受執(zhí)法檢查關(guān)注

截至2023年7月，全國(guó)人大常委會(huì)與全國(guó)人大各專門委員會(huì)共檢查《民族區(qū)域自治法》13次、《義務(wù)教育法》11次、《水污染防治法》10次、《農(nóng)業(yè)法》10次、《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》9次。歷屆全國(guó)人大常委會(huì)或全國(guó)人大專門委員會(huì)都檢查了這些法律，民族區(qū)域自治制度、公民受教育權(quán)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等五個(gè)方面法律的實(shí)施問題可謂重者恒重。此外，自2013年3月第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)任期以來，生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題開始成為執(zhí)法檢查的固定重心，與之相關(guān)的《大氣污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》也成為第十二屆、十三屆全國(guó)人大常委會(huì)曾檢查過的法律。

（三）覆蓋地域范圍廣泛但分布不均衡

首先，已檢查的法律多數(shù)沒有覆蓋全國(guó)。例如，全國(guó)人大常委會(huì)親自檢查的94部法律中，只有《義務(wù)教育法》《水污染防治法》《固體廢物污染防治法》等7部法律實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍普遍檢查，而《行政訴訟法》《民事訴訟法》《刑事訴訟法》等29部同我國(guó)公民人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)密切相關(guān)的重要法律僅在個(gè)位數(shù)的省份得到檢查，且許多法律在同一個(gè)省份經(jīng)歷重復(fù)檢查，87部未能實(shí)現(xiàn)全國(guó)檢查的法律中，有35部法律曾在同一個(gè)省、自治區(qū)或直轄市經(jīng)過兩次以上的檢查，重復(fù)檢查的現(xiàn)象始終存在。

其次，執(zhí)法檢查次數(shù)在不同省份的總數(shù)分布亦明顯分化（見圖1）。1991年9月到2022年12月，全國(guó)人大常委會(huì)在31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開展執(zhí)法檢查共計(jì)1831次，平均每個(gè)省份檢查59次，各省份執(zhí)法檢查次數(shù)的中位數(shù)為湖南省的61次，廣東、江蘇等10省份檢查次數(shù)突破70次，而西藏、青海等地的檢查次數(shù)則相對(duì)稀少。針對(duì)該情形，全國(guó)人大常委會(huì)曾坦承“常委會(huì)和專門委員會(huì)的組成人員有限，不可能在全國(guó)各地普遍地進(jìn)行檢查”，[9]（p82）這部分解釋了檢查總量偏少現(xiàn)象，但地域分布不均的成因卻有待說明。

（四）督促改正了若干執(zhí)法不嚴(yán)問題

監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政是執(zhí)法檢查的主要關(guān)切。有20份執(zhí)法檢查報(bào)告具體評(píng)價(jià)了各地方各部門執(zhí)法與配套立法情況，主要針對(duì)地方行政機(jī)關(guān)執(zhí)法不嚴(yán)的問題，涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)、金融監(jiān)管、行政征收、安全生產(chǎn)等多個(gè)領(lǐng)域，尤以生態(tài)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法不嚴(yán)問題為甚。就此看來，在監(jiān)察機(jī)關(guān)正式列入執(zhí)法檢查范疇之前，較之于公正司法，各級(jí)行政機(jī)關(guān)的依法行政問題是執(zhí)法檢查最主要的關(guān)注客體。

二、執(zhí)法檢查實(shí)效的邏輯展開

執(zhí)法檢查呈現(xiàn)的歷史成就、積極貫徹落實(shí)黨中央全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略部署的生動(dòng)實(shí)踐，應(yīng)高度肯定。而提煉相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)以評(píng)估執(zhí)法檢查實(shí)效、總結(jié)其實(shí)踐品格，則是反思執(zhí)法檢查權(quán)力本質(zhì)的前提。對(duì)此，全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告以及有關(guān)《監(jiān)督法》的權(quán)威釋義曾初步提出過三點(diǎn)要求——“發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，督促‘一府兩院’改進(jìn)工作”、[10]（p245）“充分注意到群眾的切身利益和社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題……得到人民群眾的關(guān)心和響應(yīng)”，[9]（76）可簡(jiǎn)要概括為“發(fā)現(xiàn)問題”“解決問題”“得到人民群眾的關(guān)心和響應(yīng)”。如果將其與執(zhí)法檢查實(shí)踐情況有機(jī)整合，按照彼此的邏輯關(guān)聯(lián)再行劃分，那么可將判斷執(zhí)法檢查實(shí)效的標(biāo)準(zhǔn)作如下具體展開：首先，從權(quán)力對(duì)象上明確現(xiàn)行有效的法律數(shù)量以及與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的重點(diǎn)法律，以衡量執(zhí)法檢查是否足以發(fā)現(xiàn)相關(guān)法律實(shí)施問題，特別是人民群眾的急難愁盼；其次，從權(quán)力路徑上超越當(dāng)前業(yè)已形成的地域分布格局，發(fā)掘作為執(zhí)法檢查制度主體的委托地方自查制度的落實(shí)情況，以錨定執(zhí)法檢查理想的延展空間；最后，從權(quán)力后果上梳理執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)、解決執(zhí)法不嚴(yán)問題的各類手段及其運(yùn)用情況，對(duì)照?qǐng)?zhí)法檢查的創(chuàng)設(shè)目的評(píng)估其終局實(shí)效。

（一）執(zhí)法檢查應(yīng)基本覆蓋現(xiàn)行法律體系的實(shí)施問題

執(zhí)法檢查實(shí)效所需突破的首要節(jié)點(diǎn)就是維持相當(dāng)規(guī)模的法律檢查數(shù)量、完整囊括中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，或至少能退而求其次，從類型上覆蓋幾個(gè)主要的法律分支，這是廣泛發(fā)現(xiàn)并解決執(zhí)法不嚴(yán)問題，從而得到人民群眾關(guān)心和響應(yīng)的根本前提。而實(shí)際上，實(shí)踐已折射出作為國(guó)家立法機(jī)關(guān)的全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)何為法律的獨(dú)特判定。

1.從普遍的時(shí)間、空間與對(duì)人效力確定法律數(shù)量

根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)檢查116部“法律”的既有實(shí)踐，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的僅具批準(zhǔn)、授權(quán)、宣示性質(zhì)的規(guī)范性文件，僅針對(duì)特定地區(qū)、特定主體、或臨時(shí)事項(xiàng)的規(guī)范性文件，以及變動(dòng)各類規(guī)范性文件的決定或決議等，都不是執(zhí)法檢查所認(rèn)定的法律。依照該否定性標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合2024年4月28日中國(guó)人大網(wǎng)最新披露的302件“現(xiàn)行有效法律”，[11]自1991年以來，曾處于有效實(shí)施狀態(tài)并應(yīng)檢查的法律共有343部，現(xiàn)行有效的法律共計(jì)326部。

2.執(zhí)法檢查規(guī)模與重點(diǎn)仍需進(jìn)一步完善

同法律體系的龐大體量相比，既有檢查規(guī)模尚有繼續(xù)拓寬的空間。具體而言，涉及根本政治制度、公民人身自由、婦女和兒童權(quán)利保障等9個(gè)領(lǐng)域的44部重要法律，只檢查過1次。尤須重視的是，2018年11月1日和2020年7月21日，習(xí)近平總書記兩次主持召開民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)和企業(yè)家座談會(huì)，突出強(qiáng)調(diào)要“保護(hù)企業(yè)家人身和財(cái)產(chǎn)安全……保障企業(yè)合法經(jīng)營(yíng)”、[12]“依法平等保護(hù)國(guó)有、民營(yíng)、外資等各種所有制企業(yè)產(chǎn)權(quán)和自主經(jīng)營(yíng)權(quán)……要依法保護(hù)企業(yè)家合法權(quán)益”。[13]黨和國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人就特定群體的權(quán)利保障進(jìn)行再三呼吁極為罕見，但保障民營(yíng)企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)的系列法律如《公司法》《合伙企業(yè)法》《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》等尚未有過檢查，《企業(yè)破產(chǎn)法》僅在2021年檢查一次。推而廣之，在與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的各類法律中，普遍保障我國(guó)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的《物權(quán)法》《侵權(quán)責(zé)任法》等法律一直未被檢查，作為保障公民人身自由基本法律的《刑事訴訟法》自2000年以來亦未被檢查。

（二）面向地方的執(zhí)法檢查宜在立法機(jī)關(guān)內(nèi)部展開

委托地方自查是實(shí)際貫徹執(zhí)法檢查制度的主要途徑，但由于地方“一府兩院”的執(zhí)法行為不是國(guó)家立法權(quán)或人大監(jiān)督權(quán)所針對(duì)的法定客體，委托地方自查就不能不根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)與各個(gè)地方國(guó)家機(jī)關(guān)不同的權(quán)力關(guān)系而作相應(yīng)完善，其現(xiàn)實(shí)依據(jù)、理論基礎(chǔ)分別表現(xiàn)為兩點(diǎn)：

1.委托地方自查的書面報(bào)送制度并未完全落實(shí)

委托地方自查在穩(wěn)步推進(jìn)執(zhí)法檢查全國(guó)覆蓋的同時(shí)，也長(zhǎng)期存在匯報(bào)不及時(shí)乃至不匯報(bào)的制度隱憂。截至2023年7月，全國(guó)人大常委會(huì)124次的委托地方自查中，有82次地方自查沒有完全反映于全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查的實(shí)際工作中。例如，2001年檢查《水污染防治法》時(shí)，帶隊(duì)檢查的領(lǐng)導(dǎo)同志明確提及：“還有7個(gè)省自檢自查，有部分省的情況已經(jīng)返回來了”，[14]（p333）這說明當(dāng)時(shí)至少存在個(gè)別地方匯報(bào)不及時(shí)的問題，進(jìn)一步考察發(fā)現(xiàn)，其中上海、江西、云南、貴州、四川、安徽等6個(gè)省份提交了自查報(bào)告，但湖南省有關(guān)情況既未體現(xiàn)于當(dāng)年全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查報(bào)告主體部分，事后也并未報(bào)送。[15]（p357-362）此類情況不一而足，一定程度上稀釋了執(zhí)法檢查地域分布的總體實(shí)效。

2.委托地方自查應(yīng)依法適配央地關(guān)系的不同面向

作為反饋地方執(zhí)法機(jī)關(guān)整改情況的具體機(jī)制，書面報(bào)送反映的并不是地方人大常委會(huì)的刻意怠慢，而是委托自查本身面臨的“合法性爭(zhēng)議”。這是因?yàn)?，現(xiàn)行《憲法》中全國(guó)人大常委會(huì)同地方行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間并不存在直接的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。雖有權(quán)威學(xué)者聲稱委托自查“淡化了執(zhí)法檢查對(duì)象的爭(zhēng)議”，[16]（p849）可“委托”一詞卻清晰表明，地方人大常委會(huì)是在代表全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督同級(jí)“一府兩院”執(zhí)法情況，《監(jiān)督法》第25條也清楚表明，受委托方不是在行使自身針對(duì)同級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)的人大監(jiān)督權(quán)，否則難以解釋為何檢查完畢后還需另行匯報(bào)，這要求學(xué)術(shù)研究進(jìn)一步澄清對(duì)執(zhí)法檢查的權(quán)力定位。

（三）“不直接處理問題”與追求實(shí)效存有內(nèi)在張力

歷年來執(zhí)法檢查具體指出執(zhí)法不嚴(yán)問題的比例及其整改率，初步映射了《若干規(guī)定》“不直接處理問題”的規(guī)范要求。但要害不在于片面詰難主觀能動(dòng)性，而要深入考察既有的法定監(jiān)督形式能否在執(zhí)法檢查的終局階段保證執(zhí)法機(jī)關(guān)及時(shí)改正問題，以及全國(guó)人大常委會(huì)又是否充分運(yùn)用了前述手段，從而達(dá)成執(zhí)法檢查的創(chuàng)設(shè)目的。

1.執(zhí)法檢查沒有法定的剛性監(jiān)督形式

根據(jù)《監(jiān)督法》第27條第1款的明確規(guī)定，各級(jí)“一府兩院”應(yīng)研究處理同級(jí)人大常委會(huì)的執(zhí)法檢查報(bào)告及其審議意見，并報(bào)告情況，必要時(shí)全國(guó)人大常委會(huì)可組織跟蹤檢查。至于業(yè)已廢止的《若干規(guī)定》中關(guān)于質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、法律實(shí)施主管機(jī)關(guān)限期書面匯報(bào)改進(jìn)情況等較為強(qiáng)力的監(jiān)督形式，則在《監(jiān)督法》中盡數(shù)隱去。盡管《關(guān)于改進(jìn)全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查工作的幾點(diǎn)意見》曾提出“必要時(shí)，常委會(huì)可作出有關(guān)決議”，《監(jiān)督法》權(quán)威釋義也認(rèn)為“對(duì)于全國(guó)人大常委會(huì)任命的‘一府兩院’成員，經(jīng)查證有嚴(yán)重違法亂紀(jì)情形時(shí)，以決議或決定的形式撤銷其職務(wù)”，[9]（p89）但作出有關(guān)決議的規(guī)定僅出現(xiàn)在《若干規(guī)定》第8條，《憲法》與《監(jiān)督法》未提供直接依據(jù)。

2.執(zhí)法檢查實(shí)踐不直接處置執(zhí)法不嚴(yán)

同現(xiàn)行法律規(guī)定一致，實(shí)踐中執(zhí)法檢查始終依靠各級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)自行糾正而不是《監(jiān)督法》中規(guī)定的各類剛性監(jiān)督形式來取得實(shí)效，例如執(zhí)法檢查組從不在實(shí)地檢查過程中直接撤銷或改變執(zhí)法不嚴(yán)，具體評(píng)價(jià)執(zhí)法情況、配套立法情況的20份執(zhí)法檢查報(bào)告及其審議意見也從未作出更進(jìn)一步的處理措施，違反《監(jiān)督法》第25條規(guī)定、不及時(shí)書面匯報(bào)自查情況的個(gè)別省級(jí)人大常委會(huì)也并未受到公開的法律責(zé)任追究。另外，盡管從1994年下半年開始，中央“一府兩院”及其組成部門在全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組第一次全體會(huì)議上匯報(bào)相關(guān)法律實(shí)施情況成為一項(xiàng)重要的制度慣例，但執(zhí)法檢查組不是以全國(guó)人大常委會(huì)集體名義行使人大監(jiān)督權(quán)的法定主體。

三、執(zhí)法檢查是人大監(jiān)督權(quán)嗎？

執(zhí)法檢查的實(shí)效，歸根結(jié)底由它在現(xiàn)行憲法制度下的權(quán)力本質(zhì)所深刻決定，這要求我們回溯執(zhí)法檢查的權(quán)力本質(zhì)：執(zhí)法檢查權(quán)是一項(xiàng)典型人大監(jiān)督權(quán)嗎？如果是，那么如何解釋它無法作出類似的剛性決斷；如果不是，則終究要重新界定執(zhí)法檢查權(quán)力屬性。本文認(rèn)為，執(zhí)法檢查權(quán)是國(guó)家立法權(quán)在執(zhí)法層面的派生權(quán)力，是全國(guó)人大常委會(huì)作為國(guó)家立法機(jī)關(guān)保障國(guó)家立法權(quán)自我實(shí)現(xiàn)的輔助手段，而人大監(jiān)督權(quán)則是一種發(fā)端于最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)常設(shè)機(jī)關(guān)的基本國(guó)家權(quán)力、以實(shí)質(zhì)糾正其他國(guó)家機(jī)關(guān)不法行為為核心要件的權(quán)力，解釋執(zhí)法檢查的權(quán)力屬性應(yīng)超越其帶有明顯監(jiān)督色彩的權(quán)力外觀，著眼于國(guó)家立法權(quán)與執(zhí)法檢查權(quán)的本質(zhì)關(guān)聯(lián)。

（一）現(xiàn)行法律體系不足以認(rèn)定執(zhí)法檢查權(quán)力屬性

現(xiàn)行憲法、憲法相關(guān)法是判定執(zhí)法檢查權(quán)力屬性首要且最權(quán)威的依據(jù)，然而前者對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督權(quán)的劃分并不明確周延，其紛繁復(fù)雜的法定形式造成了學(xué)界對(duì)人大監(jiān)督權(quán)莫衷一是的理論迷思。

1.載入《監(jiān)督法》的并非盡屬人大監(jiān)督權(quán)

最為明顯的例證，是同時(shí)載于《監(jiān)督法》第5章與《立法法》第5章的規(guī)范性文件的備案審查，如果僅從法律規(guī)范名稱直接定義，那么它究竟是國(guó)家立法權(quán)還是人大監(jiān)督權(quán)？事實(shí)上黨的十八屆四中全會(huì)以來，全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告經(jīng)常將其作為全面實(shí)施憲法的重要工作機(jī)制而單獨(dú)列舉。此外，《監(jiān)督法》中還存在人大監(jiān)督權(quán)與監(jiān)督形式復(fù)合并置的獨(dú)特格局，前者既有明確的監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督內(nèi)容，亦有相對(duì)周全的監(jiān)督程序，關(guān)鍵是還具備全過程保證監(jiān)督對(duì)象服從的監(jiān)督形式，故而完整構(gòu)成了人大監(jiān)督權(quán)的各項(xiàng)要件，典型如聽取專項(xiàng)工作報(bào)告與審批決算；后者則通常缺乏指向明確的監(jiān)督內(nèi)容，僅服務(wù)于人大監(jiān)督權(quán)的前期開展與后續(xù)跟進(jìn)，如詢問質(zhì)詢與特定問題調(diào)查，并且除非有明確的準(zhǔn)用性規(guī)范作出相關(guān)授權(quán)等法定理由，特定監(jiān)督形式不能同《監(jiān)督法》其他章節(jié)的規(guī)范內(nèi)容任意排列組合。因此詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等都不是執(zhí)法檢查的法定監(jiān)督形式，從國(guó)家立法層面決定了它不可能采取較為強(qiáng)力的監(jiān)督形式以保證實(shí)效。

2.現(xiàn)行法律體系對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督權(quán)的劃分并不規(guī)整

即使以其他法律認(rèn)定人大監(jiān)督權(quán)，仍存在依據(jù)哪部法律的實(shí)際困難。現(xiàn)行《憲法》第67條直接反映全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督權(quán)包括監(jiān)督憲法的實(shí)施、監(jiān)督國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃與國(guó)家財(cái)政預(yù)算、監(jiān)督“一府一委兩院”的工作、撤銷國(guó)務(wù)院與省級(jí)人大違反法定要求的各類規(guī)范性文件等互相區(qū)別的四類監(jiān)督權(quán)。作為統(tǒng)籌安排人大監(jiān)督權(quán)的憲法相關(guān)法，《監(jiān)督法》落實(shí)上述條款時(shí)，則將監(jiān)督權(quán)大致對(duì)應(yīng)分為財(cái)政預(yù)算和決算的監(jiān)督、聽取和審議“一府兩院”的專項(xiàng)工作報(bào)告、規(guī)范性文件的備案審查，同時(shí)增加了憲法未明確提到的“法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查”，以及作為前述監(jiān)督權(quán)保障手段的詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查。另外，《預(yù)算法》《立法法》還分別對(duì)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督、規(guī)范性文件的備案審查作出具體規(guī)定，而其他監(jiān)督權(quán)都沒有實(shí)現(xiàn)專門的法定化。因此，現(xiàn)有法律對(duì)人大監(jiān)督權(quán)的劃分并未同憲法規(guī)定嚴(yán)絲合縫對(duì)接，甚至在現(xiàn)有法律體系內(nèi)部就有不同的劃分方式。

（二）國(guó)家立法機(jī)關(guān)行使人大監(jiān)督權(quán)的“美麗誤會(huì)”

否定人大監(jiān)督權(quán)屬性之余，仍需解明執(zhí)法檢查之人大監(jiān)督權(quán)外衣及其“不直接處理問題”之由來。我們應(yīng)當(dāng)深省，執(zhí)法檢查的實(shí)踐品格中為何沒有或“不應(yīng)”有典型人大監(jiān)督權(quán)的剛性手段？在此情況下又為何仍極易被普遍默認(rèn)為人大監(jiān)督權(quán)？這就必須結(jié)合人大監(jiān)督權(quán)自身的權(quán)力來源與屬性，以及國(guó)家立法權(quán)在人大監(jiān)督制度中的有限耦合來回答。

1.人大監(jiān)督權(quán)發(fā)端于最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的基本國(guó)家權(quán)力

現(xiàn)行《憲法》圍繞國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)列舉的看似平行的各項(xiàng)權(quán)力，實(shí)則有權(quán)力來源的差異或權(quán)力邏輯的遞進(jìn)關(guān)系，其中全國(guó)人大常委會(huì)的國(guó)家立法權(quán)與人大監(jiān)督權(quán)，更是因人民代表大會(huì)制度核心組織的二元構(gòu)造而有所區(qū)分。根據(jù)現(xiàn)行《憲法》第57條、第58條，全國(guó)人大常委會(huì)既是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)也是國(guó)家立法機(jī)關(guān)，與作為國(guó)家立法機(jī)關(guān)開展執(zhí)法檢查進(jìn)而維護(hù)自身國(guó)家立法權(quán)不同，其行使人大監(jiān)督權(quán)所依憑的是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)常設(shè)機(jī)關(guān)的憲法地位。進(jìn)一步而言，作為社會(huì)主義人民代表制中民主集中制的核心組織，最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)根據(jù)充當(dāng)全民制憲會(huì)議并修改憲法、支配全部國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)進(jìn)而規(guī)劃國(guó)民經(jīng)濟(jì)，以及產(chǎn)生其他統(tǒng)攝全國(guó)的中央國(guó)家機(jī)關(guān)這三項(xiàng)獨(dú)立于國(guó)家立法權(quán)的基本國(guó)家權(quán)力，相應(yīng)掌握《憲法》第62條與第63條中監(jiān)督憲法的實(shí)施、中央國(guó)家機(jī)關(guān)重要人事任免、審批國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展與審批財(cái)政預(yù)算決算監(jiān)督這四類最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的憲定人大監(jiān)督權(quán)，[17]（p58-60）并對(duì)應(yīng)沉降為其常設(shè)機(jī)關(guān)在《憲法》第67條中的四類人大監(jiān)督權(quán)，且?guī)缀醵加袑ｉT的立法保障。

2.人大監(jiān)督權(quán)以督促、處置為其核心要件

基于前述基本國(guó)家權(quán)力及其立法保障，人大監(jiān)督權(quán)方能以不可逆的督促、處置為其核心要件。內(nèi)容上，這表現(xiàn)為督促同級(jí)其他國(guó)家機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，考察其他國(guó)家機(jī)關(guān)是否在濫用職權(quán)意義上非法侵占或破壞權(quán)力背后的公共財(cái)產(chǎn)以及權(quán)利背后的私有財(cái)產(chǎn)，乃至將支撐自身權(quán)力的公共財(cái)產(chǎn)直接或間接地“還原”為私有財(cái)產(chǎn)（公職人員的貪污腐敗），[18]（p112）在怠于職守意義上又是否擱置、廢棄或浪費(fèi)權(quán)力主體自身支配的公共財(cái)產(chǎn)；在結(jié)果上，則表現(xiàn)為通過系列剛性監(jiān)督確保其他國(guó)家機(jī)關(guān)不可逆轉(zhuǎn)地返還、恢復(fù)非法侵占或損耗的其他各類公私財(cái)產(chǎn)，或提高自身支配的公共財(cái)產(chǎn)的支出效益，以及向合法權(quán)益受侵害的公民、法人和其他組織進(jìn)行刑事賠償或行政賠償，等等。

3.執(zhí)法檢查權(quán)來自國(guó)家立法權(quán)同人大監(jiān)督制度的有限耦合

國(guó)家立法權(quán)與人大監(jiān)督權(quán)在權(quán)力來源上有根本不同，但仍有銜接融合的制度空間。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”[19]（p8）國(guó)家立法不可能在法律創(chuàng)制后自行確立與實(shí)施，必須經(jīng)由內(nèi)部規(guī)訓(xùn)實(shí)現(xiàn)立法體系中上位法與下位法的融貫協(xié)調(diào)，依靠外部引導(dǎo)在執(zhí)法領(lǐng)域督促各級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)遵循國(guó)家立法構(gòu)筑的法律秩序，前者主要依托備案審查制度，后者則以執(zhí)法檢查為典型表征，它們分別構(gòu)成國(guó)家立法權(quán)向立法、執(zhí)法兩個(gè)領(lǐng)域的深度延展，以要求其他國(guó)家機(jī)關(guān)在規(guī)范（創(chuàng)制下位法）與行為（執(zhí)行上位法）兩種維度上服從國(guó)家立法權(quán)為制度核心，這導(dǎo)致國(guó)家立法機(jī)關(guān)推動(dòng)“法之必行”的系列職權(quán)必然帶有監(jiān)督其他國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力色彩，比如它們通常包含撤銷、改變、檢查、視察等明顯迥異于立法活動(dòng)的監(jiān)督手段。

（三）監(jiān)督法律實(shí)施的權(quán)力來自創(chuàng)制法律的權(quán)力

與典型人大監(jiān)督權(quán)不同，執(zhí)法檢查并非由現(xiàn)行《憲法》立足于人大監(jiān)督制度的特定條款所設(shè)置，而是全國(guó)人大常委會(huì)因應(yīng)社會(huì)主義法制的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)、依憑國(guó)家立法權(quán)而自行創(chuàng)設(shè)的權(quán)力。同備案審查一樣，執(zhí)法檢查是其積極維護(hù)自身立法權(quán)威的題中之義，二者皆伴生于國(guó)家立法權(quán)。

1.客觀形勢(shì)要求國(guó)家立法機(jī)關(guān)監(jiān)督法律實(shí)施

1984年曝光的“晉江假藥案”使當(dāng)年全國(guó)人大常委會(huì)剛制定的《藥品管理法》權(quán)威受到極大挑戰(zhàn)，其查處經(jīng)過逐漸發(fā)酵為社會(huì)熱點(diǎn)，最終在1985年3月第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議上，以眾多組成人員強(qiáng)烈呼吁全國(guó)人大常委會(huì)“監(jiān)督法律實(shí)施”[20]（p1593）而形成極其可觀的輿論導(dǎo)向。遺憾的是，1989年《行政訴訟法》實(shí)施前，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)執(zhí)法不嚴(yán)的監(jiān)督幾乎空白，而查辦過程又折射出地方行政執(zhí)法部門監(jiān)管不力、審判機(jī)關(guān)“拒不受案”[21]等一系列問題。因此既無法完全寄希望于地方“一府兩院”的自我監(jiān)督，也不宜由某個(gè)對(duì)應(yīng)的中央國(guó)家機(jī)關(guān)統(tǒng)攬全局，由作為國(guó)家立法機(jī)關(guān)的全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督自行創(chuàng)制的法律的實(shí)施便成為當(dāng)時(shí)的必然選擇。

2.從現(xiàn)行憲制闡發(fā)執(zhí)法檢查權(quán)的障礙及其紓解

當(dāng)時(shí)監(jiān)督法律實(shí)施雖迫在眉睫，但彭真同志卻反復(fù)權(quán)衡、謹(jǐn)慎斟酌，他認(rèn)為憲法沒有具體規(guī)定相關(guān)做法，全國(guó)人大常委會(huì)介入可能“不符合我們國(guó)家的體制”。[20]（p1593-1595）不僅如此，憲法起草的十六個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容不包括“監(jiān)督法律的實(shí)施”，[20]（p1453）關(guān)于憲法修改草案的說明也完全沒有提及“監(jiān)督法律的實(shí)施”。[22]（p321-325）此外，“七八憲法”第22條第3項(xiàng)中全國(guó)人民代表大會(huì)“監(jiān)督憲法和法律的實(shí)施”的職權(quán)也并未在現(xiàn)行《憲法》中明文歸入全國(guó)人大常委會(huì)名下。

不過，國(guó)家立法權(quán)卻內(nèi)蘊(yùn)執(zhí)法檢查的權(quán)力來源。從法治邏輯來說，作為人民代表大會(huì)制度界碑的全國(guó)人大常委會(huì)是法律創(chuàng)制機(jī)關(guān)而非法律實(shí)施機(jī)關(guān)，因此不存在它不嚴(yán)格執(zhí)行自身制定的法律從而陷入自我否定的制度風(fēng)險(xiǎn)，它實(shí)際監(jiān)督的是地方“一府兩院”執(zhí)法活動(dòng)是否破壞了國(guó)家立法所構(gòu)建、掌控的法律秩序，而一旦執(zhí)法不嚴(yán)普遍且曠日持久、國(guó)家立法機(jī)關(guān)又無權(quán)制止，首當(dāng)其沖的必定是國(guó)家立法機(jī)關(guān)自身的權(quán)威，這表現(xiàn)為執(zhí)法機(jī)關(guān)逾越法定限度的權(quán)力活動(dòng)對(duì)國(guó)家立法權(quán)的侵蝕、擠壓乃至徹底拒斥，最終虛化根本政治制度賴以維系的核心組織，在此意義上執(zhí)法檢查是國(guó)家立法機(jī)關(guān)面向其他國(guó)家機(jī)關(guān)的一種“防御權(quán)”。

總之，作為人大監(jiān)督制度的有機(jī)成分，同備案審查一樣，執(zhí)法檢查是國(guó)家立法權(quán)與人大監(jiān)督權(quán)平行交錯(cuò)的制度產(chǎn)物。差別在于，作為一種“立法監(jiān)督制度”，備案審查本質(zhì)是國(guó)家立法機(jī)關(guān)依照憲法法律規(guī)定在立法體制內(nèi)部落實(shí)“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”、[9]（p93-94）以國(guó)家立法權(quán)引領(lǐng)并規(guī)訓(xùn)其他下位立法權(quán)的權(quán)力形態(tài)；執(zhí)法不嚴(yán)卻是執(zhí)法機(jī)關(guān)的整體法律責(zé)任，憲法法律并未規(guī)定如何具體追究，國(guó)家立法權(quán)或其派生權(quán)力雖可開展形式上的檢查、視察，但缺乏直接糾正執(zhí)法行為的法定依據(jù)，而且較之立法領(lǐng)域備案審查系列話題的持久熱議，法律實(shí)施領(lǐng)域執(zhí)法不嚴(yán)的判斷標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任形態(tài)、監(jiān)督手段從未進(jìn)入主流研究視野，遑論形成普遍適用的權(quán)威尺度。因此，執(zhí)法檢查不能在所耦合的人大監(jiān)督制度中復(fù)刻典型人大監(jiān)督權(quán)通過質(zhì)詢、撤職案、特定問題調(diào)查以解決問題的權(quán)力范式，最終自然表現(xiàn)為有限的制度剛性。

四、執(zhí)法檢查權(quán)的革新方案

執(zhí)法檢查既派生于國(guó)家立法權(quán)，提升實(shí)效就不應(yīng)逆轉(zhuǎn)根本權(quán)力定位，譬如執(zhí)著于削足適履地提升其作為人大監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督實(shí)效，或在依法監(jiān)督、正確監(jiān)督與所謂柔性監(jiān)督之間游移徘徊，而應(yīng)以權(quán)力定位的澄清為前提，推動(dòng)執(zhí)法檢查權(quán)與各類人大監(jiān)督權(quán)并行不悖、整體協(xié)同地改進(jìn)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的執(zhí)法情況。若能充分鏡鑒實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的正反得失，依照鞏固合法性、配套專門立法、健全工作機(jī)制的思路層層遞進(jìn)地全面制度化，既可為增強(qiáng)實(shí)效提供全面深入的制度保障，反過來權(quán)力實(shí)踐積累的豐富內(nèi)容又能后續(xù)促成相應(yīng)規(guī)范的自我更新，進(jìn)而在國(guó)家法律監(jiān)督體系層面形成規(guī)范與事實(shí)深度互動(dòng)的良性循環(huán)。

（一）調(diào)整委托地方自查制度以鞏固執(zhí)法檢查的合法性基礎(chǔ)

曾有學(xué)者認(rèn)為，執(zhí)法檢查雖“缺乏堅(jiān)實(shí)的憲法及組織法支撐”，但“彭真同志通過巧妙地解釋憲法化解了合法性危機(jī)”。[23]（p179）不過彭真同志并未參與制定包含這種“實(shí)質(zhì)憲法解釋”[24]（p59）的《七屆全國(guó)人大常委會(huì)工作要點(diǎn)》，況且“憲法文本外的權(quán)力”無論怎樣巧妙解釋都無法從語義上演化為憲定權(quán)力，仍需依循人民代表大會(huì)制度自身的路徑作出處置。消融這一隱憂應(yīng)以重申全國(guó)人大常委會(huì)與地方各級(jí)人大常委會(huì)的上下級(jí)監(jiān)督關(guān)系為要。后續(xù)修改《監(jiān)督法》時(shí)，可將第25條有關(guān)內(nèi)容改為“要求下一級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)切實(shí)保證有關(guān)法律、法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)的實(shí)施，并將有關(guān)情況書面報(bào)送上一級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”。如此，過去執(zhí)法檢查對(duì)地方“一府兩院”的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督就轉(zhuǎn)變?yōu)槿舜笊舷录?jí)監(jiān)督，全國(guó)人大常委會(huì)只以書面形式了解特定法律在地方的實(shí)施情況，從而真正推動(dòng)《監(jiān)督法》中的執(zhí)法檢查平穩(wěn)銜接《憲法》第3條第4款與《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第5條所構(gòu)筑的上下級(jí)監(jiān)督關(guān)系。這有助于化解上述合法性爭(zhēng)議，同時(shí)檢查壓力也將由于對(duì)象限縮而緩解。

（二）參照地方經(jīng)驗(yàn)健全執(zhí)法檢查立法保障

根據(jù)《憲法》與一些憲法相關(guān)法的規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)處理各類公共事務(wù)都有專門的工作機(jī)構(gòu)予以輔助，而為每年經(jīng)常性、大規(guī)模開展的執(zhí)法檢查配置專門的人員機(jī)構(gòu)也勢(shì)在必行。截至2023年7月，全國(guó)現(xiàn)行有效的針對(duì)執(zhí)法檢查的地方立法中，共有廣西壯族自治區(qū)等制定的4部省級(jí)地方性法規(guī)，以及深圳市等制定的6部設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)，且其實(shí)施時(shí)間幾乎普遍超過了十年，它們大致都從選題、計(jì)劃、組織實(shí)施等四個(gè)方面詳細(xì)規(guī)定了各項(xiàng)事宜。因此，不妨將相對(duì)成熟的地方立法經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家意志，其中尤應(yīng)注意克服人員組織與監(jiān)督手段這兩個(gè)執(zhí)法檢查實(shí)效的制度堵點(diǎn)。

1.組建獨(dú)立的執(zhí)法檢查委員會(huì)

未來全國(guó)人大修正《監(jiān)督法》之際可考慮制定《中華人民共和國(guó)執(zhí)法檢查法》，在各級(jí)人民代表大會(huì)之下設(shè)立由其常委會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)法檢查委員會(huì)，協(xié)助各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法律的實(shí)施。與此同時(shí)，在《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》后續(xù)修正中修改第34條第1款，將執(zhí)法檢查組明確升格為全國(guó)人大及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的執(zhí)法檢查委員會(huì)，賦予相對(duì)獨(dú)立的人員、組織與編制，使其具備同各專門委員會(huì)同等重要的法律地位，由此從組織與職責(zé)上合理區(qū)分執(zhí)法檢查組與專門委員會(huì)，保證執(zhí)法檢查中堅(jiān)力量的獨(dú)立性與主動(dòng)性。

2.健全執(zhí)法檢查的督促落實(shí)制度

執(zhí)法檢查后續(xù)的機(jī)制設(shè)計(jì)可參照《若干規(guī)定》第9條以及部分地方性法規(guī)相關(guān)規(guī)定，要求執(zhí)法機(jī)關(guān)研究處理執(zhí)法檢查報(bào)告及其審議意見后，在六個(gè)月內(nèi)將改進(jìn)措施及其效果作出書面匯報(bào)，必要時(shí)可由委員長(zhǎng)會(huì)議提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)決定是否列入會(huì)議議程進(jìn)行審議。這樣，一是從時(shí)間上規(guī)定執(zhí)法機(jī)關(guān)改進(jìn)自身執(zhí)法體制的整改期限，以法定形式提高執(zhí)法機(jī)關(guān)的辦事效率，盡力避免議而不決、懶政怠政的情況出現(xiàn)，同時(shí)亦能使全國(guó)人大常委會(huì)及時(shí)獲悉執(zhí)法檢查報(bào)告中相關(guān)意見、建議的落實(shí)情況，體現(xiàn)執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)立法權(quán)威的高度尊重；二是從權(quán)限上給予執(zhí)法檢查敦促相關(guān)問題解決的制度空間，由全國(guó)人大常委會(huì)具體考察各級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)在統(tǒng)籌配置執(zhí)法職能和執(zhí)法資源、整合執(zhí)法隊(duì)伍、健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制等各方面改革所取得的積極成效，再?zèng)Q定采取何種后續(xù)監(jiān)督措施。

（三）改進(jìn)執(zhí)法檢查自身工作機(jī)制

針對(duì)部分法律重復(fù)檢查、特定基本法律較少檢查的實(shí)際情況，除通過前述路徑解決外，還需從具體工作機(jī)制上立足長(zhǎng)遠(yuǎn)、漸次展開地?cái)U(kuò)大執(zhí)法檢查覆蓋面，同時(shí)借助既有的人大監(jiān)督工作間接了解并糾正執(zhí)法不嚴(yán)。

1.確立不同任期對(duì)應(yīng)的檢查重點(diǎn)與進(jìn)度安排

全面推進(jìn)執(zhí)法檢查初步覆蓋現(xiàn)行法律體系應(yīng)循序漸進(jìn)。具體而言，民族區(qū)域自治制度等六個(gè)方面的法律已有多次重復(fù)檢查，今后檢查力度應(yīng)適度降溫，而涉及中央國(guó)家機(jī)關(guān)組織與職權(quán)、公民人身自由財(cái)產(chǎn)權(quán)等多個(gè)領(lǐng)域的基本法律，一直有待進(jìn)一步重視。建議全國(guó)人大常委會(huì)每屆任期內(nèi)可將上述一到兩個(gè)領(lǐng)域中的基本法律分階段、按批次地納入工作重點(diǎn)，并與人民群眾通過各類途徑反映的法律實(shí)施問題、黨和國(guó)家大政方針的最新要求相結(jié)合，將《監(jiān)督法》等法律規(guī)范中諸如“改革發(fā)展大局”之類高度政治化、原則性的立法語言轉(zhuǎn)換為具體的工作安排并說明理由，據(jù)此制定詳細(xì)完備的監(jiān)督工作五年計(jì)劃或執(zhí)法檢查五年計(jì)劃，集中精力了解、改善其實(shí)施情況，通過每一屆執(zhí)法檢查的集中開展，最終從整體上無所偏廢地改善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的實(shí)施情況。

2.“法律監(jiān)督”與“工作監(jiān)督”合一

《監(jiān)督法》第8條規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)可以有計(jì)劃地安排聽取“一府兩院”的專項(xiàng)工作報(bào)告，而聽取其組成部門的工作報(bào)告，也是一項(xiàng)由來已久的長(zhǎng)期制度。因此“一府兩院”的執(zhí)法工作具體開展得如何，既可以通過執(zhí)法檢查直接監(jiān)督，也可以通過聽取工作報(bào)告間接監(jiān)督，二者高度統(tǒng)一于全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督法律實(shí)施的工作中。不難設(shè)想，如果把“一府兩院”及其組成部門執(zhí)行特定法律的專項(xiàng)工作報(bào)告、工作報(bào)告，同執(zhí)法檢查更為緊密地結(jié)合起來，監(jiān)督那些人民群眾反映普遍強(qiáng)烈、執(zhí)法檢查計(jì)劃又無法涵蓋的法律的實(shí)施情況，既可大大減輕執(zhí)法檢查的工作量，亦可經(jīng)由“一府兩院”特別是國(guó)務(wù)院和中央部委相對(duì)充盈、專業(yè)的人員組織，來了解更多法律的實(shí)施情況，擴(kuò)大“法律監(jiān)督”覆蓋面。

五、結(jié)語

全面增強(qiáng)執(zhí)法檢查的實(shí)效，應(yīng)在澄清執(zhí)法檢查權(quán)力定位的基礎(chǔ)上遵循系統(tǒng)觀念而深入推進(jìn)。作為國(guó)家立法權(quán)向執(zhí)法層面延伸的派生權(quán)力，執(zhí)法檢查在法治實(shí)踐中的實(shí)效顯然是國(guó)家立法權(quán)與人大監(jiān)督制度等“單個(gè)意志”[25]（p461）共同作用的客觀產(chǎn)物。因此，無論是組建獨(dú)立的執(zhí)法檢查委員會(huì)，還是明確樹立全國(guó)人大常委會(huì)任期內(nèi)對(duì)應(yīng)的檢查重點(diǎn)，都意在從體制機(jī)制上充分補(bǔ)全或修正執(zhí)法檢查作為國(guó)家立法權(quán)的權(quán)力要件、方向及重心，至于調(diào)整《監(jiān)督法》中的委托地方自查制度等若干安排，則是執(zhí)法檢查主動(dòng)適應(yīng)全國(guó)人大常委會(huì)與地方各級(jí)人大常委會(huì)上下級(jí)監(jiān)督關(guān)系并與典型人大監(jiān)督權(quán)緊密協(xié)同的題中之義，由此實(shí)現(xiàn)權(quán)力路徑的深度革新。在更為宏觀的視野下，如何以本文總結(jié)的執(zhí)法檢查既有成熟經(jīng)驗(yàn)為起點(diǎn)，探索國(guó)家立法權(quán)內(nèi)部執(zhí)法檢查與備案審查的有機(jī)銜接、提升執(zhí)法檢查促進(jìn)法律體系完備的積極作用，以及推動(dòng)執(zhí)法檢查同人大監(jiān)督制度中日益勃興的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督相結(jié)合，對(duì)于整體系統(tǒng)地完備人民代表大會(huì)制度，完善國(guó)家治理體系和治理能力，都具有十分重大的實(shí)踐意義與理論價(jià)值，筆者將另文闡述。

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責(zé)任編輯" "王" "京

Reflections on the Essence and Innovation of Law Enforcement Inspection Power of" the National Peoples Congress Standing Committee

Dai Longjie" " "Chen Ningxiang

（Post-Doctoral Mobile Research Station for Marxism Theory， Shanghai Normal University， Shanghai， 201703， China; School of Law， East China University of Political Science and Law， Shanghai， 201800， China）

Abstract： Law Enforcement Inspection is an important method for the National Peoples Congress Standing Committee to inspect administration according to law and judicial justice. Inspection on some items should be constantly improved， including the number of laws inspected， the distribution of inspection focus， the geographic scope of inspection and other aspects of effectiveness. Unlike other perceptual knowledge， based on the authoritative classification of national laws， the origin of inspection power of the inspection， and the proper division of the states legislative power and NPCSCs inspection power， it should be known that inspection is essentially a derived power of the states legislative power which extends to law enforcement level for self-， instead of NPCSCs typical inspection power that originates from the fundamental state power and intends to substantially correct the law enforcement power. Improvements of the inspection system should be made on the premise of clarifying" the essence of power. It is suggested that delegated self-inspection to the standing committees of local peoples congresses be adjusted to resolve debates on its legitimacy， and independent local inspection committees shall be established parallel to special committees based on local legislative experience to improve the information feedback and processing system of law enforcement agenciesself-rectification and the processing efficiency on lax law enforcement. The working mechanism of law enforcement inspection shall also be improved to clarify the inspection focus and systematic arrangement in different terms， and assist in listening to special work reports. Basic laws that have not been inspected should be gradually incorporated into the inspection programme and radiate across the legal system.

Keywords： law enforcement inspection; effectiveness; NPCSC’s inspection power; Supervision Law