備案審查 以制度完善提升監(jiān)督質(zhì)量

去年年底，隨著全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定（以下簡(jiǎn)稱決定）的出臺(tái)，“備案審查”再度引發(fā)廣泛關(guān)注。

這是國(guó)家立法機(jī)關(guān)首次以具有立法性質(zhì)的決定形式，對(duì)備案審查作出專門規(guī)范，堪稱憲法監(jiān)督制度建設(shè)的里程碑事件。

發(fā)軔于改革開放初期的備案審查，是具有中國(guó)特色的憲法性制度設(shè)計(jì)，歷經(jīng)多年演進(jìn)，最近十多年已步入常態(tài)化、顯性化、制度化的軌道。

不過，備案審查實(shí)踐不斷探索、突破的特質(zhì)，也必然導(dǎo)致制度供應(yīng)的緊張。其突出表現(xiàn)是，相關(guān)制度規(guī)定分散于立法法、監(jiān)督法等法律，且相對(duì)原則，盡管通過修法不斷進(jìn)行制度增補(bǔ)，但大多側(cè)重于某個(gè)環(huán)節(jié)，并不能滿足審查實(shí)踐全方位的制度需求。同時(shí)，作為全國(guó)人大常委會(huì)工作規(guī)范的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》，雖然更具操作性，但因規(guī)范位級(jí)有限等因素，亦難以匹配不斷擴(kuò)容的審查任務(wù)。

這就不難理解，黨的二十大明確提出“完善和加強(qiáng)備案審查制度”，指向的正是備案審查發(fā)展進(jìn)程中的當(dāng)務(wù)之急。而決定的誕生，則是落實(shí)中央決策、回應(yīng)實(shí)踐需求的必然產(chǎn)物。

也正是基于這樣的時(shí)代使命，決定并非零碎、局部的制度修補(bǔ)，而是系統(tǒng)、整體的制度架構(gòu)。無論是既有規(guī)范的制度集成，還是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的制度確認(rèn)，抑或破解難題的制度創(chuàng)新，無不圍繞著“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的全過程而展開，進(jìn)而為備案審查搭建了更為完備的制度支撐。

比如，“有備必審”所面臨的最大挑戰(zhàn)，乃是如何平衡繁重的審查任務(wù)與有限的審查力量之間的矛盾。

實(shí)踐中已推行多年的依申請(qǐng)審查、主動(dòng)審查、專項(xiàng)審查、移送審查，以及近年來正在探索的聯(lián)合審查，側(cè)重不一，各具優(yōu)勢(shì)。決定不僅明確列入了這五種審查方式，而且對(duì)不同審查方式的機(jī)制、內(nèi)容、程序等等設(shè)定了詳盡規(guī)范，這就為審查方式的具體適用厘清了路徑選擇，也為多元化審查方式的綜合運(yùn)用提供了行動(dòng)指南。由此激活的，正是整合監(jiān)督資源、緊扣關(guān)鍵議題、提升審查效率等深層制度效應(yīng)。

再比如，合憲性審查既是憲法監(jiān)督的核心，也是備案審查的難點(diǎn)。

在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，備案審查更多注重的是不抵觸上位法律的合法性審查，而非嚴(yán)格意義的合憲性審查。直到最近幾年，隨著城鄉(xiāng)人身損害賠償金“同命不同價(jià)”、對(duì)涉罪人員近親屬實(shí)施“連坐”式權(quán)利限制等典型案例浮出水面，更廣視野的合憲性審查才真正破題。

為此，決定不僅將合憲性審查列為六大審查重點(diǎn)內(nèi)容的首位，而且闡明了“推進(jìn)合憲性審查”的思路和要求。這些制度層面的清晰信號(hào)，無疑為合憲性審查的全面崛起，注入了強(qiáng)勁的動(dòng)力。

就審查重點(diǎn)內(nèi)容而言，決定明確將“采取的措施與其目的是否符合比例原則”列入其中，亦是極具亮色的制度創(chuàng)新。

與行政領(lǐng)域控制行政裁量權(quán)的比例原則相比，憲法監(jiān)督領(lǐng)域的比例原則旨在防止立法裁量權(quán)的濫用，因而更具有治本價(jià)值。將比例原則確立為審查標(biāo)準(zhǔn)，不僅為合憲性、合法性尤其是適當(dāng)性審查提供了更為精準(zhǔn)的尺度，也大大拓展了備案審查的廣度、深度和嚴(yán)格度，對(duì)于防止“問題立法”對(duì)公民基本權(quán)利的過度限制或保護(hù)不足，意義深遠(yuǎn)。

尤其應(yīng)當(dāng)看到，備案審查的終極目標(biāo)是“有錯(cuò)必糾”，而這取決于糾錯(cuò)機(jī)制是否具有足夠的效能和力度。

多年來，備案審查實(shí)踐動(dòng)用的糾錯(cuò)手段，從最初的溝通、協(xié)商，逐步發(fā)展出更具壓力的督促、約談等等，成功促成了制定機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)，而最為剛性的撤銷權(quán)，則處于備而不用的狀態(tài)。

這樣的事實(shí)，既證明具有深厚基礎(chǔ)的協(xié)調(diào)式政治傳統(tǒng)，能以較低的成本實(shí)現(xiàn)糾錯(cuò)目的，同時(shí)也意味著，撤銷權(quán)并非沒有存在的必要，恰恰是以其強(qiáng)大的震懾力為后盾，才確保了柔性手段的行之有效。

從決定所構(gòu)建的糾錯(cuò)機(jī)制看，既肯定了溝通、提出書面審查意見等柔性方式，也強(qiáng)化了依法作出糾正、撤銷決定等剛性方式，并詳細(xì)規(guī)范了各種糾錯(cuò)手段的啟用順序和具體流程。

這種從柔至剛、逐層升級(jí)的糾錯(cuò)機(jī)制，堅(jiān)守最后的監(jiān)督防線，兼顧現(xiàn)實(shí)的政治傳統(tǒng)，彰顯的正是中國(guó)式的制度智慧。

決定的誕生，開啟了全國(guó)人大常委會(huì)備案審查提質(zhì)增效的新征程，并將對(duì)地方人大產(chǎn)生強(qiáng)烈的示范效應(yīng)。

從更長(zhǎng)的時(shí)間維度看，具有階段性總結(jié)特征的決定，也是備案審查制度建設(shè)的新起點(diǎn)，在踐行決定過程中所積累的經(jīng)驗(yàn)、所收獲的新知，必將反哺未來的備案審查專門立法，催動(dòng)憲法監(jiān)督的制度和實(shí)踐走向更加完善的境界。

而這，正是決定的現(xiàn)實(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)價(jià)值之所在。