全國(guó)人大常委會(huì)作出立法性決定 為推動(dòng)備案審查高質(zhì)量發(fā)展提供法治支撐

“通過(guò)！”2023年12月29日，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）經(jīng)十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議表決通過(guò)。這是全國(guó)人大常委會(huì)首次以決定的形式對(duì)備案審查制度作出立法性的專(zhuān)門(mén)規(guī)定，在備案審查制度建立運(yùn)行40多年的歷程中具有里程碑意義。

備案審查是具有中國(guó)特色的憲法監(jiān)督制度，是保障憲法法律實(shí)施、維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一的重要制度，是人民代表大會(huì)制度的重要組成部分。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視備案審查工作，多次就加強(qiáng)備案審查工作作出部署、提出要求。黨的二十大報(bào)告提出，“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，健全保證憲法全面實(shí)施的制度體系”，要求“完善和加強(qiáng)備案審查制度”。這是黨中央在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化新征程上，對(duì)備案審查工作提出的新的要求。

在這樣的背景下，出臺(tái)《決定》是貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想、落實(shí)黨中央決策部署的重大舉措；是堅(jiān)持和發(fā)展人民代表大會(huì)制度，全面貫徹全過(guò)程人民民主重大理念的必然要求；是加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一，推進(jìn)全面依法治國(guó)的客觀要求；是全面總結(jié)備案審查實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建更加完善的備案審查制度體系的現(xiàn)實(shí)需要。

《決定》全文共22條，內(nèi)容涵蓋了備案審查工作指導(dǎo)思想、原則和目標(biāo)，全國(guó)人大常委會(huì)的備案范圍和要求，審查方式、機(jī)制和重點(diǎn)內(nèi)容，審查后的糾正或撤銷(xiāo)程序，相關(guān)制度機(jī)制和對(duì)地方人大備案審查工作的要求等，既有新時(shí)代備案審查工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的系統(tǒng)總結(jié)，也有不少創(chuàng)新規(guī)定，對(duì)于進(jìn)一步健全憲法法律實(shí)施的制度體系、增強(qiáng)備案審查制度剛性、指導(dǎo)地方人大開(kāi)展備案審查工作等具有重大意義。

堅(jiān)持有件必備，進(jìn)一步明確和擴(kuò)大備案范圍，加強(qiáng)備案工作

“備案審查是一項(xiàng)制度、兩項(xiàng)工作?！比珖?guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室主任嚴(yán)冬峰指出，備案是基礎(chǔ)，審查是核心。

在重申“行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)、自治州和自治縣的自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和‘兩高’司法解釋依法報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)備案”的基礎(chǔ)上，《決定》創(chuàng)新性地將浦東新區(qū)法規(guī)、海南自貿(mào)港法規(guī)單列為兩類(lèi)獨(dú)立的法規(guī)類(lèi)型予以備案。

“海南自貿(mào)港、浦東新區(qū)都是我國(guó)改革開(kāi)放的前沿陣地。加強(qiáng)對(duì)浦東新區(qū)法規(guī)、海南自貿(mào)港法規(guī)的備案審查工作，是確保有關(guān)改革在法治軌道上推進(jìn)的應(yīng)有之義?！眹?yán)冬峰表示。

同時(shí)，《決定》總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)報(bào)送備案的時(shí)限、方式，以及形式審查等內(nèi)容作出規(guī)定：法規(guī)、司法解釋?xiě)?yīng)當(dāng)自公布之日起三十日內(nèi)報(bào)送備案。全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳負(fù)責(zé)備案工作，對(duì)備案文件進(jìn)行形式審查；對(duì)報(bào)送備案工作進(jìn)行督促檢查，對(duì)瞞報(bào)、遲報(bào)、漏報(bào)等情況予以通報(bào)。

堅(jiān)持有備必審，完善審查方式和機(jī)制，明確審查重點(diǎn)內(nèi)容

記者了解到，在備案審查工作實(shí)踐中，審查方式主要有四種：依申請(qǐng)審查、主動(dòng)審查、專(zhuān)項(xiàng)審查和移送審查。《決定》不僅進(jìn)一步加強(qiáng)依申請(qǐng)審查，明確審查要求、審查建議的辦理機(jī)制，對(duì)加強(qiáng)主動(dòng)審查作出細(xì)化規(guī)定，規(guī)定有針對(duì)性開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)審查，完善移送審查機(jī)制，還探索聯(lián)合審查機(jī)制，即全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)有關(guān)規(guī)范性文件存在涉及其他機(jī)關(guān)備案審查工作職責(zé)范圍的共性問(wèn)題的，可以開(kāi)展聯(lián)合調(diào)研或者聯(lián)合審查。

值得關(guān)注的是，《決定》第五條專(zhuān)門(mén)就推進(jìn)合憲性審查作出規(guī)定，明確開(kāi)展合憲性審查的工作思路和重點(diǎn)：在備案審查工作中注重審查有關(guān)規(guī)范性文件是否存在不符合憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神的內(nèi)容，認(rèn)真研究涉憲性問(wèn)題，及時(shí)督促糾正與憲法相抵觸或者存在合憲性問(wèn)題的規(guī)范性文件。

審查的方式和機(jī)制確定了，那審查的重點(diǎn)有哪些內(nèi)容呢？總結(jié)備案審查工作實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)和處理的主要問(wèn)題，結(jié)合立法法、監(jiān)督法、備案審查工作辦法等有關(guān)規(guī)定，《決定》將審查重點(diǎn)內(nèi)容整合細(xì)化為六種情形：是否符合憲法規(guī)定、憲法原則和憲法精神；是否符合黨中央的重大決策部署和國(guó)家重大改革方向；是否超越權(quán)限，減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)；是否違反上位法規(guī)定；是否違反法定程序；采取的措施與其目的是否符合比例原則。

在審查內(nèi)容中引入比例原則，是《決定》的又一大創(chuàng)新看點(diǎn)。“分配的公正在于成比例”。比例原則，源于兩千多年前古希臘哲學(xué)家亞里士多德提出的哲學(xué)思想。從最初約束警察權(quán)的行政法原則，迅速發(fā)展成為規(guī)范所有公權(quán)力的憲法原則，現(xiàn)如今，比例原則正在全球不同法律體系與法律部門(mén)中廣泛適用。

“《決定》起草過(guò)程中，我們也廣泛征求了有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、地方人大和專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)。大家普遍認(rèn)為，將比例原則列為一項(xiàng)重要的審查內(nèi)容或者標(biāo)準(zhǔn)，能夠讓審查意見(jiàn)更科學(xué)、更精準(zhǔn)、更有說(shuō)服力?！眹?yán)冬峰如是闡述道。

堅(jiān)持有錯(cuò)必糾，增強(qiáng)備案審查制度剛性

審查之后發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，怎么辦？堅(jiān)持有錯(cuò)必糾是備案審查工作的重要原則。

《決定》對(duì)審查糾正的具體程序作出完善規(guī)定，并為了充分發(fā)揮全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督作用，增強(qiáng)糾錯(cuò)剛性，有效解決法規(guī)、司法解釋中存在的問(wèn)題，明確規(guī)定：制定機(jī)關(guān)未按照書(shū)面審查意見(jiàn)或者處理計(jì)劃對(duì)法規(guī)、司法解釋予以修改、廢止的，全國(guó)人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以依法提出確認(rèn)有關(guān)法規(guī)、司法解釋與憲法、法律相抵觸或者違背憲法、法律的原則和精神，要求制定機(jī)關(guān)自行修改完善，依法予以撤銷(xiāo)，依法作出法律解釋的議案、建議，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議決定。

對(duì)于這一創(chuàng)新規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)委員閆傲霜在參加分組審議時(shí)非常認(rèn)同?！霸谝郧暗膫浒笇彶橹校杏X(jué)沒(méi)有形成完整的閉環(huán)，就是一旦發(fā)現(xiàn)有違反憲法法律相關(guān)規(guī)定的，只是提出來(lái)修改建議，如果沒(méi)采納，后面最多就到了出一個(gè)書(shū)面提請(qǐng)修改的程度，結(jié)果還是留有不確定性?！彼J(rèn)為，《決定》第十四條非常清晰地把后面閉環(huán)加上了，就是依法作出糾正或者撤銷(xiāo)。

“對(duì)于備案審查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，我們會(huì)利用各種方式督促糾正，不會(huì)‘大事化小，小事化了’?！眹?yán)冬峰堅(jiān)定地表示，備案審查工作不僅要有“牙”，還要有“咬合力”。把后續(xù)工作做到位，推動(dòng)問(wèn)題解決，才能真正發(fā)揮備案審查應(yīng)有的作用。

完善和加強(qiáng)備案審查報(bào)告等制度機(jī)制

2017年12月，全國(guó)人大常委會(huì)首次聽(tīng)取和審議備案審查工作情況的報(bào)告，社會(huì)反響巨大。從幕后走向臺(tái)前，這是備案審查制度的一項(xiàng)歷史性突破。

一晃六年過(guò)去了，聽(tīng)取和審議備案審查工作報(bào)告不僅在實(shí)踐工作中堅(jiān)持了下來(lái)，還被寫(xiě)入了修改后的全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則，成為一項(xiàng)制度性安排。

《決定》強(qiáng)調(diào)全國(guó)人大常委會(huì)法工委應(yīng)當(dāng)“每年”向常委會(huì)報(bào)告開(kāi)展備案審查工作的情況，對(duì)聽(tīng)取和審議報(bào)告的程序、公開(kāi)形式進(jìn)行細(xì)化完善，并規(guī)定：常委會(huì)組成人員對(duì)備案審查工作情況報(bào)告的審議意見(jiàn)連同備案審查工作情況報(bào)告，一并交由有關(guān)制定機(jī)關(guān)研究處理。

多年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)備案審查工作范圍一直包括香港、澳門(mén)兩個(gè)特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律，兩個(gè)特別行政區(qū)也都能夠做到將其立法機(jī)關(guān)制定的法律及時(shí)向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)送備案?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)健全香港、澳門(mén)特別行政區(qū)法律備案審查機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律的備案審查工作，維護(hù)憲法和基本法確定的特別行政區(qū)憲制秩序。

此外，《決定》還總結(jié)備案審查踐行全過(guò)程人民民主實(shí)踐，對(duì)進(jìn)一步完善審查程序機(jī)制，提升備案審查民主含量和質(zhì)量作出規(guī)定；健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)加強(qiáng)與其他備案審查機(jī)關(guān)的溝通協(xié)作，在雙重備案聯(lián)動(dòng)、移交處理、征求意見(jiàn)、會(huì)商協(xié)調(diào)等方面加強(qiáng)協(xié)作配合等內(nèi)容作出規(guī)定；對(duì)持續(xù)推進(jìn)備案審查信息化建設(shè)作出具體規(guī)定，逐步實(shí)現(xiàn)備案審查工作數(shù)字化、智能化；就加強(qiáng)備案審查理論研究和宣傳工作作出規(guī)定，進(jìn)一步提高備案審查的社會(huì)影響力。

“備案審查是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的憲法監(jiān)督制度，跟其他國(guó)家的憲法監(jiān)督制度有很大的不同。對(duì)此，我們要堅(jiān)持制度自信、理論自信。”嚴(yán)冬峰介紹說(shuō)，這幾年，我們也特別注重跟法學(xué)界、理論界共同研究備案審查的理論問(wèn)題。在理論構(gòu)建上，我們還要大步向前走，推動(dòng)構(gòu)建中國(guó)特色憲法監(jiān)督的理論體系和話(huà)語(yǔ)體系。

推動(dòng)《決定》落地見(jiàn)效，更好發(fā)揮備案審查制度功效

《決定》自公布之日起施行。“2024年，我們的工作重點(diǎn)之一就是推動(dòng)《決定》的全面貫徹落實(shí)?！眹?yán)冬峰告訴記者，一方面，在工作中嚴(yán)格執(zhí)行《決定》相關(guān)制度和機(jī)制安排，努力提高備案審查工作質(zhì)量；另一方面，計(jì)劃召開(kāi)全國(guó)性的備案審查工作座談會(huì)，推動(dòng)地方人大更好地學(xué)習(xí)、領(lǐng)會(huì)、貫徹落實(shí)《決定》內(nèi)容。

“《決定》最后一條，對(duì)地方人大做好備案審查工作提出原則要求，并規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)根據(jù)有關(guān)法律，參照決定制定本地區(qū)有關(guān)規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定?！眹?yán)冬峰進(jìn)一步表示，我們也希望通過(guò)座談會(huì)，深入推動(dòng)地方備案審查工作制度的完善與健全。備案審查是各級(jí)人大及其常委會(huì)的職權(quán)，只有發(fā)揮各地各級(jí)合力，保障憲法法律實(shí)施、維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一的目標(biāo)才能得到有效實(shí)現(xiàn)。

值得關(guān)注的是，《決定》具有法律效力，但其本身還不是典型的法律。針對(duì)近年來(lái)專(zhuān)家學(xué)者、全國(guó)人大代表和全國(guó)人大常委會(huì)組成人員關(guān)于研究制定備案審查法的建議，嚴(yán)冬峰回應(yīng)稱(chēng)，備案審查法的制定時(shí)機(jī)是否成熟、可行性有多大、還有哪些問(wèn)題需要解決，我們都還在研究中。眼下，希望通過(guò)《決定》、之前出臺(tái)的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》和有關(guān)工作意見(jiàn)等，形成一套“組合拳”，更好發(fā)揮備案審查制度功效。

（來(lái)源：《中國(guó)人大》雜志2024年第1期）