跨域治理中的聯(lián)合黨組織：樣態(tài)、結(jié)構(gòu)與功能分析

摘要：在黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理的宏大背景下，以聯(lián)合黨組織為載體的基層黨組織之間的跨域聯(lián)建逐漸成為地方黨委政府推進(jìn)跨域治理的重要工具。基于W市H區(qū)、Y市G高新區(qū)、N省H市等地的實(shí)證調(diào)研發(fā)現(xiàn)：跨域治理中的聯(lián)合黨組織存在依地域確界的區(qū)域型聯(lián)合黨組織與依“問題域”確界的事域型聯(lián)合黨組織兩種樣態(tài)，在組織結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為一個(gè)依跨域治理需要而建立的、以成員黨組織為組成單位的黨建聯(lián)合體，具備鮮明的跨域性、靈活性與類科層化特征。在推進(jìn)跨域治理實(shí)踐中，聯(lián)合黨組織不僅打造了一個(gè)任務(wù)共同體，同時(shí)也塑造了一個(gè)情感共同體，使得成員黨組織之間形成了一種責(zé)任連帶關(guān)系與情感聯(lián)結(jié)紐帶，并成功推動(dòng)了聯(lián)合黨組織從黨建聯(lián)合體到跨域治理共同體的轉(zhuǎn)變。相較于領(lǐng)導(dǎo)小組、工作專班、指揮部等傳統(tǒng)跨域治理工具，聯(lián)合黨組織不僅拓展了跨域范圍與跨域精準(zhǔn)性，還減少了繁雜的多頭匯報(bào)、請(qǐng)示、審批工作，大幅提高了跨域治理的效率。

關(guān)鍵詞：跨域治理；基層黨建；聯(lián)合黨組織；黨建聯(lián)合體；治理共同體

中圖分類號(hào)：D63" " " " 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A" " " " 文章編號(hào)：1003-8477（2024）06-0033-08

融合地理域的空間因素與組織域的組織屬性，跨域治理是不同治理主體跨越區(qū)域、領(lǐng)域、層級(jí)和部門（組織）等四維界別限制，在跨界網(wǎng)絡(luò)中綜合運(yùn)用多種治理方式解決跨域公共問題、實(shí)現(xiàn)公共利益的過程。[1]（p95-100）近年來，在黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理的宏大背景下，以聯(lián)合黨組織為載體的基層黨組織之間的跨域聯(lián)建逐漸成為地方黨委政府推進(jìn)跨域治理的重要工具。聯(lián)合黨組織作為跨部門、跨地域、跨層級(jí)、跨領(lǐng)域的跨域性關(guān)聯(lián)組織網(wǎng)絡(luò)，能夠依托以黨組織為軸心的跨域關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)充分匯聚條條、條塊與企事業(yè)單位資源以形成推動(dòng)問題解決和治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的強(qiáng)大合力，在推進(jìn)跨域治理領(lǐng)域存在天然優(yōu)勢(shì)，也因此成為地方黨委近年來加快推進(jìn)基層黨建模式創(chuàng)新與基層黨組織跨域聯(lián)建的內(nèi)在動(dòng)力。

目前，學(xué)術(shù)界對(duì)基層黨組織跨域聯(lián)建的實(shí)踐研究成果日趨豐富，且開始將其納入跨域治理的工具箱進(jìn)行研究，重點(diǎn)聚焦于某一具體樣態(tài)的黨組織跨域聯(lián)建的運(yùn)作機(jī)制與創(chuàng)新實(shí)踐研究。如有學(xué)者討論毗鄰黨建在處理跨域治理問題上的作用及運(yùn)作機(jī)制，[2]（p106-118）也有學(xué)者研究了全域黨建與地方中心工作結(jié)合的創(chuàng)新實(shí)踐和工作機(jī)制，[3]（p13-19）還有學(xué)者關(guān)注到支部聯(lián)建和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟助推鄉(xiāng)村振興的地方探索實(shí)踐，[4]（p69-78）以及黨建聯(lián)席在推進(jìn)跨組織協(xié)同方面的功能。[5]（p116-135）但對(duì)于基層黨組織跨域聯(lián)建這一跨域治理工具所共同依托的載體——聯(lián)合黨組織——卻缺乏深入的理論探討。本研究試圖立足在W市H區(qū)、Y市G高新區(qū)、N省H市等地的實(shí)證調(diào)研，基于“結(jié)構(gòu)—功能”分析框架分析跨域治理中聯(lián)合黨組織的樣態(tài)、結(jié)構(gòu)與功能，以強(qiáng)化基層黨組織跨域聯(lián)建這一跨域治理工具的理論基礎(chǔ)，并通過將之與傳統(tǒng)跨域治理工具如領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制、工作專班機(jī)制等進(jìn)行對(duì)比，凸顯基于聯(lián)合黨組織的跨域聯(lián)建在推動(dòng)跨域治理實(shí)踐中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

本文的經(jīng)驗(yàn)材料主要來源于筆者2020年7—9月于Y市G高新區(qū)黨工委管委會(huì)掛職鍛煉，以及2021年3—4月于W市H區(qū)、2022年8月于N省H市學(xué)習(xí)調(diào)研期間的觀察與訪談，具體包括兩類信息：第一類是筆者掛職和調(diào)研期間獲取的相關(guān)發(fā)文資料，共計(jì)27份；第二類是筆者掛職和調(diào)研期間與基層黨組織跨域聯(lián)建所涉各類群體進(jìn)行的訪談，具體包括市、區(qū)委組織部領(lǐng)導(dǎo)8人、其他區(qū)領(lǐng)導(dǎo)及同事12人、鎮(zhèn)街黨工委領(lǐng)導(dǎo)及一線黨務(wù)工作者15人、聯(lián)合黨組織書記及副書記5人（一般由市、區(qū)一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)兼任）、社區(qū)工作人員7人、普通黨員9人，有言論被記錄者53人。訪談資料統(tǒng)一按“受訪者身份、訪談日期和受訪者姓名首字母”格式編碼。

一、區(qū)域型與事域型：聯(lián)合黨組織的兩種樣態(tài)

聯(lián)合黨組織是以成員黨組織為單元組成的跨域性組織體系，本質(zhì)是一種以黨組織為節(jié)點(diǎn)形成的再生性組織網(wǎng)絡(luò)，能夠允許單個(gè)的黨組織跨越組織邊界與其他黨組織及其所在單位發(fā)生聯(lián)系，進(jìn)而突破空間領(lǐng)域限制、打破層級(jí)隸屬關(guān)系、破除部門體制壁壘，這也是聯(lián)合黨組織推進(jìn)跨域治理的主要憑借與優(yōu)勢(shì)來源。不可否認(rèn)，跨域性是聯(lián)合黨組織的基本屬性，但實(shí)踐中不同聯(lián)合黨組織的跨域范圍或組織確界標(biāo)準(zhǔn)卻存在明顯差異，這種差異主要源自聯(lián)合黨組織承擔(dān)的組織使命或治理任務(wù)的不同。作為一種功能型黨組織，聯(lián)合黨組織是圍繞特定治理目標(biāo)或治理任務(wù)而成立的臨時(shí)性黨組織，且因治理目標(biāo)與任務(wù)的差異呈現(xiàn)出依據(jù)地域確界的區(qū)域型聯(lián)合黨組織和依據(jù)“問題域”確界的事域型聯(lián)合黨組織兩種結(jié)構(gòu)樣態(tài)。

（一）區(qū)域型聯(lián)合黨組織：依地域確界

區(qū)域型聯(lián)合黨組織依地域確界，旨在將某一地域范圍的基層黨組織關(guān)聯(lián)起來，并依托聯(lián)合黨組織搭建的跨域性組織網(wǎng)絡(luò)推動(dòng)多元主體的跨域協(xié)同和多部門資源的跨域整合以推動(dòng)區(qū)域發(fā)展與區(qū)域治理問題的解決。某種程度上，區(qū)域型聯(lián)合黨組織的地域確界原則是組織的治理任務(wù)和治理目標(biāo)所決定的。實(shí)踐中，區(qū)域型聯(lián)合黨組織重點(diǎn)針對(duì)的是區(qū)域發(fā)展和區(qū)域治理中的一些繁多、瑣碎、日?；氖聞?wù)，這些事務(wù)的解決往往依賴多元主體的平等協(xié)商與互惠合作，而區(qū)域型聯(lián)合黨組織恰好能夠?yàn)樯鐣?huì)多元主體提供一個(gè)常態(tài)化、制度化的組織交往、資源交換與情感交流平臺(tái)?？梢?，區(qū)域型聯(lián)合黨組織是一種非明確目標(biāo)導(dǎo)向的跨組織聯(lián)建共建模式，其組織設(shè)立遵循的是“通過凝聚人進(jìn)而解決事”的思路，即在聯(lián)合黨組織建立之前，地方黨委并未賦予其單一、明確的治理任務(wù)與目標(biāo)，而是以期通過執(zhí)政黨與各類社會(huì)主體的關(guān)系建構(gòu)發(fā)揮聯(lián)合黨組織的資源效應(yīng)、信息效應(yīng)、政策效應(yīng)和情感效應(yīng)，來強(qiáng)化基層社會(huì)治理的資源與情感基礎(chǔ)。該組織設(shè)置方式下，相對(duì)于待解決問題或待推進(jìn)工作，黨組織與特定區(qū)域、特殊群體的關(guān)系建構(gòu)具有優(yōu)先性的地位。實(shí)證調(diào)研發(fā)現(xiàn)，依托區(qū)域型聯(lián)合黨組織推進(jìn)跨域治理主要發(fā)生在街道、社區(qū)層次。一方面，相對(duì)匱乏的財(cái)力資源要求地方黨委政府必須善于做人的工作，通過強(qiáng)化群體間的信任建構(gòu)與情感基礎(chǔ)以增強(qiáng)社會(huì)資本，達(dá)到四兩撥千斤的效果。另一方面，相對(duì)低難度的治理任務(wù)也為地方黨委政府依托區(qū)域型聯(lián)合黨組織解決大量瑣碎、日常化的跨域治理事務(wù)提供了可能。

（二）事域型聯(lián)合黨組織：依問題域確界

事域型聯(lián)合黨組織依問題域確界，本質(zhì)是一種基于“問題域”的聯(lián)建共建，旨在依據(jù)問題解決所涉單位確定聯(lián)合黨組織覆蓋邊界，并依托以黨組織為軸心的跨域組織網(wǎng)絡(luò)和高位階組織權(quán)力結(jié)構(gòu)全方位匯聚各成員單位的資源與力量合力攻堅(jiān)克難。實(shí)證調(diào)研了解到，依托事域型聯(lián)合黨組織的基層黨建實(shí)踐主要包括毗鄰黨建、產(chǎn)業(yè)鏈黨建、全域黨建等模式。不同于主要依地域確界、旨在常態(tài)化解決特定區(qū)域綜合性治理問題建立的區(qū)域型聯(lián)合黨組織，事域型聯(lián)合黨組織的設(shè)立是為了處理事關(guān)地方穩(wěn)定和發(fā)展的重大事務(wù)而開展的聯(lián)建共建，其要解決的問題兼具明確性、重要性和艱巨性特征。因此，與區(qū)域型聯(lián)合黨組織這一非明確目標(biāo)導(dǎo)向的跨組織聯(lián)建共建模式不同，事域型聯(lián)合黨組織的核心議題非常聚焦，其組織設(shè)置遵循的是“圍繞解決事而選擇人，并通過調(diào)動(dòng)人來解決事”的原則。該設(shè)置原則下，相對(duì)于黨組織與特定區(qū)域、特殊群體的關(guān)系建構(gòu)，待解決問題或待推進(jìn)工作具有優(yōu)先性的地位，聯(lián)合黨組織全面覆蓋且僅僅覆蓋與問題解決有直接關(guān)聯(lián)的單位。也正因如此，事域型聯(lián)合黨組織跨域聯(lián)建模式能夠有效精準(zhǔn)地匯聚地方中心工作和重大難點(diǎn)問題解決所需的資源與力量，組織開放性、組織靈活性、資源匯聚精準(zhǔn)性都要強(qiáng)于區(qū)域型聯(lián)合黨組織?，F(xiàn)實(shí)中，依托事域型聯(lián)合黨組織推進(jìn)跨域治理的實(shí)踐主要發(fā)生在市、區(qū)縣層次，因?yàn)槭掠蛐吐?lián)合黨組織本就旨在解決地方黨委政府最關(guān)心、最重視、最棘手的問題，而這些問題的解決需要較高位階的權(quán)力結(jié)構(gòu)以形成跨域治理的強(qiáng)大助推力量，這也是事域型聯(lián)合黨組織書記往往由地方主要黨政領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任的重要原因。整體來說，跨域治理中區(qū)域型聯(lián)合黨組織與事域型聯(lián)合黨組織在治理任務(wù)、組織設(shè)置、組織特征、資源整合以及對(duì)應(yīng)的基層黨建模式等方面都表現(xiàn)出明顯的差異（見表1），是兩種不同的聯(lián)合黨組織設(shè)置樣態(tài)。

二、黨建聯(lián)合體：聯(lián)合黨組織的結(jié)構(gòu)特征

“結(jié)構(gòu)-功能”主義認(rèn)為，組織結(jié)構(gòu)決定組織功能，并為組織的既定功能目標(biāo)所形塑。分析聯(lián)合黨組織推進(jìn)跨域治理的功能機(jī)制與獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，必然離不開對(duì)聯(lián)合黨組織結(jié)構(gòu)的一般性探討。實(shí)踐中，盡管聯(lián)合黨組織存在事域型與區(qū)域型兩種樣態(tài)，二者在組織設(shè)置和架構(gòu)方面呈現(xiàn)出一定差異，但卻具備共同作為聯(lián)合黨組織的一般性結(jié)構(gòu)特征。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，跨域性?；鶎狱h建實(shí)踐中的聯(lián)合黨組織下轄有若干成員黨組織，且成員黨組織涉及黨委、政府部門、社區(qū)、企業(yè)、社會(huì)組織等各個(gè)領(lǐng)域，本質(zhì)是一種組織再造?？缬蛑卫韺?shí)踐中，聯(lián)合黨組織下轄的成員黨組織既可以是單個(gè)的實(shí)體型黨組織（建制性黨組織），也可以是由實(shí)體型黨組織派出的黨員代表組成的非建制性黨組織。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)理論的鼻祖齊美爾（Georg Simmel）曾經(jīng)指出，當(dāng)一個(gè)人加入一個(gè)群體，便建立了個(gè)人和群體的基本關(guān)系，而且每個(gè)在該群體中的個(gè)人不僅僅是該網(wǎng)絡(luò)的一個(gè)節(jié)點(diǎn)，而是也帶入了各自的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，并與其他帶入各自網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的個(gè)人重新組成了新的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，新的群體因?yàn)閭€(gè)人的網(wǎng)絡(luò)帶來了其他群體的關(guān)聯(lián)。[6]（p114-115）聯(lián)合黨組織正是一種以單個(gè)的成員黨組織為節(jié)點(diǎn)形成的新的社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)，并成功實(shí)現(xiàn)了黨政社企組織之間跨部門、跨地域、跨層級(jí)和跨領(lǐng)域的組織性關(guān)聯(lián)。在聯(lián)合黨組織搭建的組織間網(wǎng)絡(luò)中，單個(gè)的黨組織及其所屬單位能夠跨越組織邊界與其他組織發(fā)生聯(lián)系。[7]（p39）而傳統(tǒng)黨建模式下，鑲嵌于不同單位、不同組織形態(tài)，乃至不同社會(huì)空間中的實(shí)體性基層黨組織，具備較強(qiáng)的橫向閉合性，各領(lǐng)域甚至同一領(lǐng)域的實(shí)體性基層黨組織之間都缺乏橫向的交流和資源的整合。[8]（p47-54）

實(shí)證調(diào)研發(fā)現(xiàn)，聯(lián)合黨組織形成的跨域性組織關(guān)聯(lián)突出表現(xiàn)在四個(gè)方面：1.跨地域組織關(guān)聯(lián)，即聯(lián)合黨組織下轄的成員單位可能橫跨多個(gè)社區(qū)、街道、區(qū)縣，甚至橫跨多個(gè)省市。如W市H區(qū)ZJC商圈綜合黨委下轄黨組織橫跨JQ街道下轄的6個(gè)社區(qū)，實(shí)現(xiàn)了隸屬不同社區(qū)的23家單位在組織結(jié)構(gòu)上的制度化關(guān)聯(lián)，也間接實(shí)現(xiàn)了XDJ社區(qū)、QT社區(qū)、BH社區(qū)、ZJC社區(qū)、QS社區(qū)和GL社區(qū)等6個(gè)社區(qū)綜合黨委之間的組織化關(guān)聯(lián)（見圖1）①，為跨地域組織之間的共商共治與合作互惠提供了制度化的交往互動(dòng)平臺(tái)。近年來，基層黨建實(shí)踐中的跨地域聯(lián)合黨組織也逐漸從跨社區(qū)、跨街道拓展到跨區(qū)縣、跨市域、跨省域。如2021年6月，長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)在慶祝建黨100周年會(huì)議上宣告成立“青吳嘉”（青浦區(qū)、吳江區(qū)、嘉善縣）和蘇州、嘉興“3+2”黨建聯(lián)盟，[9]是跨區(qū)縣、跨市域聯(lián)建黨組織的典型案例。2.跨領(lǐng)域組織關(guān)聯(lián)，即聯(lián)合黨組織下轄的成員單位可能橫跨黨、政、社、企等多個(gè)領(lǐng)域。如W市H區(qū)SX總部集聚區(qū)綜合黨委下轄的13個(gè)成員黨組織中包含社區(qū)黨組織2個(gè)、事業(yè)單位黨組織2個(gè)、國(guó)企黨組織5個(gè)、社會(huì)組織黨組織2個(gè)、非公企業(yè)黨組織2個(gè)②，橫跨社區(qū)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、社會(huì)組織和非公企業(yè)五大領(lǐng)域，為跨領(lǐng)域組織之間的互動(dòng)交流提供了組織化平臺(tái)。3.跨部門組織關(guān)聯(lián)，即聯(lián)合黨組織下轄的成員黨組織橫跨多個(gè)黨政部門。如Y市G高新區(qū)ZS工業(yè)園園區(qū)綜合黨委為更好地協(xié)調(diào)、整合資源服務(wù)園區(qū)企業(yè)發(fā)展，將駐區(qū)單位和服務(wù)部門黨組織全部納入成員單位，具體涉及黨建辦、群團(tuán)辦、統(tǒng)戰(zhàn)辦、人才局、人社局、科技局、經(jīng)發(fā)局、政務(wù)服務(wù)中心、綜合執(zhí)法局、市場(chǎng)監(jiān)管局、行政審批局等多個(gè)部門，從物理上破除了部門之間的體制壁壘，為跨部門協(xié)商和跨部門合作搭建了常態(tài)化的互動(dòng)平臺(tái)。4.跨層級(jí)組織關(guān)聯(lián)，即聯(lián)合黨組織下轄的成員單位可能橫跨多個(gè)行政層級(jí)。如為推動(dòng)河道治理，H市成立了R河治理聯(lián)合黨委，R河流經(jīng)的N縣、D市、X縣也根據(jù)治理需要分別成立了R河治理聯(lián)合黨總支，流域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別成立了R河治理聯(lián)合黨支部，流域內(nèi)各村分別成立了R河治理聯(lián)合黨小組③，如此形成上下貫通的黨建聯(lián)合體，成功實(shí)現(xiàn)了眾多單位之間跨地域、跨層級(jí)的組織性關(guān)聯(lián)。

第二，靈活性。聯(lián)合黨組織的設(shè)立旨在依托黨的組織網(wǎng)絡(luò)與組織優(yōu)勢(shì)為解決特定跨域治理問題匯聚人力、信息、情感、權(quán)威、物質(zhì)等各方面的資源與力量，這種實(shí)用主義的特征決定了聯(lián)合黨組織結(jié)構(gòu)的靈活性與機(jī)動(dòng)性。實(shí)踐中，這種靈活的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置主要體現(xiàn)在組織確界、組織立撤、組織關(guān)聯(lián)三個(gè)方面。1.組織確界的靈活性。聯(lián)合黨組織是以成員黨組織為節(jié)點(diǎn)形成的再生性組織網(wǎng)絡(luò)。在這一組織網(wǎng)絡(luò)中，聯(lián)合黨組織的跨域邊界和跨域范圍主要依據(jù)治理任務(wù)與治理目標(biāo)靈活設(shè)置，即聯(lián)合黨組織關(guān)聯(lián)的組織網(wǎng)絡(luò)中的組織節(jié)點(diǎn)是一種機(jī)動(dòng)的組織節(jié)點(diǎn)，作為節(jié)點(diǎn)的成員黨組織能否納入聯(lián)合黨組織取決于跨域治理過程中資源整合的需要。2.組織立撤的靈活性。聯(lián)合黨組織是一種臨時(shí)性的黨組織，因完成特定的使命或任務(wù)而建立，沒有固定的辦公場(chǎng)所與人員配置，一旦任務(wù)完成或治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，聯(lián)合黨組織也將因失去存在的理由而立即撤銷。

我們建聯(lián)合黨組織就是為了解決問題的，問題解決完了，那這個(gè)組織自然就沒有存在的必要了。基層治理會(huì)不斷涌現(xiàn)出新問題，我們可能需要不斷地建組織，你只建不撤的話，組織管理不就混亂了嗎。（區(qū)組織科科長(zhǎng)；20220812LZ）

相對(duì)于固定的黨政部門機(jī)構(gòu)，這種因需而建、因跨域治理而聯(lián)、具有明確任務(wù)導(dǎo)向型特征的組織的設(shè)立與撤銷，通常程序更為簡(jiǎn)易且方式更為機(jī)動(dòng)靈活，以便能夠更好適應(yīng)多元且快速變化的跨域治理任務(wù)。3.組織關(guān)聯(lián)的靈活性。組織關(guān)聯(lián)的靈活性與聯(lián)合黨組織的跨域機(jī)動(dòng)性和確界靈活性緊密相關(guān)。一方面，組織跨域的機(jī)動(dòng)性允許聯(lián)合黨組織依據(jù)跨域治理任務(wù)靈活關(guān)聯(lián)不同地域、部門、層級(jí)、領(lǐng)域的建制性黨組織，以便更為精準(zhǔn)地匯聚跨域治理所需資源。另一方面，組織確界的靈活性允許聯(lián)合黨組織在跨域治理過程中依據(jù)客觀情勢(shì)和目標(biāo)需要靈活機(jī)動(dòng)地調(diào)整關(guān)聯(lián)組織，或納入新的成員黨組織以強(qiáng)化聯(lián)合黨組織的資源與力量，或陸續(xù)削減既有存在但已與跨域治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)沒有關(guān)聯(lián)的成員黨組織，以保持聯(lián)合黨組織整體結(jié)構(gòu)的精簡(jiǎn)性，并有效控制協(xié)調(diào)成本。正如H市Z區(qū)一位基層黨務(wù)工作干部所言：

治理任務(wù)的實(shí)現(xiàn)它往往需要有一個(gè)比較長(zhǎng)的時(shí)期，在這個(gè)過程中，形勢(shì)是不斷變化的，可能治理任務(wù)也是不斷變化的，有些單位可能在某個(gè)時(shí)期它需要新納進(jìn)來，而有些單位或因?yàn)橹卫砣蝿?wù)的改變，或它承擔(dān)的事項(xiàng)已經(jīng)完成，那它就不用繼續(xù)存在于這個(gè)組織，這涉及一個(gè)管理成本的問題。（區(qū)組織科科長(zhǎng)；20220812LZ）

第三，類科層化。跨域治理實(shí)踐中，聯(lián)合黨組織突破條塊關(guān)系再造組織體系，強(qiáng)調(diào)成員黨組織橫向聯(lián)席、平等協(xié)商、交往互動(dòng)的同時(shí)，往往也十分依賴科層權(quán)威推動(dòng)跨域治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并通過再設(shè)層級(jí)關(guān)系實(shí)現(xiàn)任務(wù)細(xì)分與權(quán)威線性傳導(dǎo)，是一種類科層化或超越科層化的組織體系，突出表現(xiàn)為組織架構(gòu)的層級(jí)設(shè)置、組織體系的人格關(guān)系、組織交往的橫向聯(lián)席，以兼顧聯(lián)合黨組織決策過程的平等協(xié)商與執(zhí)行過程的秩序高效。1.組織架構(gòu)的層級(jí)設(shè)置。在推進(jìn)跨域治理尤其是復(fù)雜性跨域治理中，聯(lián)合黨組織完成了一個(gè)突破科層體系與再建層級(jí)關(guān)系的雙向過程。一方面，為全面精準(zhǔn)匯聚資源，聯(lián)合黨組織依具體的治理任務(wù)重組體系結(jié)構(gòu)，突破科層制，將跨域治理所涉單位選擇性納為成員黨組織。另一方面，為保證跨域治理過程的秩序與高效，聯(lián)合黨組織往往又通過再建成員黨組織之間的層級(jí)關(guān)系以實(shí)現(xiàn)任務(wù)層層分解，并通過高配各層級(jí)黨組織書記，借助科層權(quán)威推動(dòng)任務(wù)層層落實(shí)。如為推動(dòng)跨域范圍的河道治理工作，H市成立的R河治理聯(lián)合黨組織就設(shè)置了包括R河治理聯(lián)合黨委、R河治理聯(lián)合黨總支、R河治理聯(lián)合黨支部、R河治理聯(lián)合黨小組在內(nèi)的四層級(jí)組織體系，并由市委常委任聯(lián)合黨委書記、縣委常委任聯(lián)合黨總支書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記任聯(lián)合黨支部書記、村（社區(qū)）黨支部書記任聯(lián)合黨小組組長(zhǎng)，以此保證跨域治理的秩序與高效。

我們需要借助聯(lián)合黨組織推進(jìn)的工作往往都是比較棘手的，涉及部門多、協(xié)調(diào)難度大、治理任務(wù)重、推進(jìn)阻力大，各單位坐到一起協(xié)商很重要，但如果沒有一個(gè)核心權(quán)威去推動(dòng)是干不成的，大家各有各的本職工作，自己都忙到不可開交，他能聽你的嗎？（聯(lián)合黨組織副書記；20220810LSW）

2.組織交往的橫向聯(lián)席。為確?？缬蛑卫淼闹刃蚺c高效，聯(lián)合黨組織在跨越黨政科層體系條塊關(guān)系的基礎(chǔ)上再設(shè)了層級(jí)關(guān)系，但這種層級(jí)關(guān)系的設(shè)置遠(yuǎn)不同于黨政科層體制下的層級(jí)隸屬關(guān)系。在聯(lián)合黨組織的層級(jí)體系下，成員黨組織名義上是獨(dú)立平等的主體，而橫向的黨內(nèi)聯(lián)席會(huì)議是成員黨組織間的常態(tài)化交往機(jī)制，它允許聯(lián)席各方主體在黨的旗幟下就聯(lián)合黨組織建設(shè)與跨域治理推進(jìn)展開自由理性的商討。3.組織體系的人格關(guān)系。（見圖2）科層體系的關(guān)系形態(tài)依情感化標(biāo)準(zhǔn)可以區(qū)分為非人格關(guān)系和人格關(guān)系，納入制度化標(biāo)準(zhǔn)則可進(jìn)一步將人格關(guān)系區(qū)分為人格化私人關(guān)系和人格化工作關(guān)系，前者是一種基于私交的非正式關(guān)系，后者則是體制構(gòu)造且?guī)в星楦新?lián)系的正式關(guān)系。[10]（p105-111）不同于黨政科層體制常態(tài)化的非人格化運(yùn)作，聯(lián)合黨組織作為地方黨委政府推動(dòng)跨域治理的工具，是情感治理的一場(chǎng)深刻實(shí)踐。一方面，聯(lián)合黨組織的組織設(shè)置、成員構(gòu)成、議事協(xié)商都帶有鮮明的政黨元素，地方黨政部門能夠借助黨旗下的政治情感和“講政治”的站位意識(shí)推動(dòng)跨域治理實(shí)踐的齒輪不斷前行；另一方面，聯(lián)合黨組織常態(tài)化的黨建活動(dòng)與黨內(nèi)聯(lián)席的開展，能夠增進(jìn)成員黨組織之間的交往互動(dòng)，進(jìn)一步強(qiáng)化地方黨委政府推進(jìn)跨域治理的情感基礎(chǔ)。

綜合聯(lián)合黨組織的跨域性、靈活性和類科層化特征可以發(fā)現(xiàn)，聯(lián)合黨組織在組織結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為一個(gè)依跨域治理需要而建立的、以成員黨組織為組成單位的黨建聯(lián)合體?？缬蛑卫韺?shí)踐中，這一黨建聯(lián)合體在組織設(shè)置上主要表現(xiàn)為不同部門、層級(jí)、領(lǐng)域、地域黨組織之間的跨域聯(lián)建；在組織形式上表現(xiàn)為以建制性或非建制性的成員黨組織為節(jié)點(diǎn)形成的再生性組織網(wǎng)絡(luò)；在組織互動(dòng)上主要表現(xiàn)為黨組織之間的聯(lián)席會(huì)商；在互動(dòng)主體上主要限于各成員黨組織派出的黨員代表；在互動(dòng)的形式和環(huán)境上，主要表現(xiàn)為黨旗下的議事與黨建聯(lián)席會(huì)議的開展；在組織聯(lián)結(jié)上主要依賴黨旗下的政治情感、“講政治”的站位意識(shí)和基于黨建活動(dòng)的制度化交往。

三、治理共同體：聯(lián)合黨組織的功能承載

跨域治理中的聯(lián)合黨組織具有明確的目標(biāo)導(dǎo)向性，被選擇性納入聯(lián)合黨組織的成員單位自成立伊始就被定位為推進(jìn)特定跨域治理事務(wù)的任務(wù)共同體，“講政治”的站位意識(shí)和基于黨建活動(dòng)的制度化交往又將聯(lián)合黨組織塑造成了一個(gè)跨域治理的情感共同體。任務(wù)共同體與情感共同體的打造使得成員黨組織之間形成了一種責(zé)任連帶關(guān)系與情感聯(lián)結(jié)紐帶，并成功推動(dòng)了聯(lián)合黨組織從黨建聯(lián)合體到跨域治理共同體的轉(zhuǎn)變。實(shí)踐中，聯(lián)合黨組織的層級(jí)設(shè)置與成員黨組織的橫向聯(lián)席，保證了這一跨域治理共同體決策階段的平等協(xié)商與執(zhí)行過程的秩序高效。

第一，跨域聯(lián)建與組織確界靈活性塑造了跨域治理的任務(wù)共同體，推動(dòng)了跨域治理資源的全面精準(zhǔn)匯聚。聯(lián)合黨組織是以實(shí)體型黨組織為節(jié)點(diǎn)形成的再生性組織網(wǎng)絡(luò)，且具備鮮明的開放性、靈活性特征，能夠根據(jù)跨域治理需要確定并臨時(shí)調(diào)整跨域邊界與范圍，選擇性納入與跨域治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)相關(guān)聯(lián)的部門或單位。而中國(guó)共產(chǎn)黨的基層組織廣泛覆蓋在黨、政、社、企等眾多領(lǐng)域，更是拓展了聯(lián)合黨組織的跨域范圍與跨域精準(zhǔn)性，為跨域治理資源的全面精準(zhǔn)匯聚提供了堅(jiān)實(shí)的組織保證。實(shí)踐中，因跨域治理需要而建的聯(lián)合黨組織具有明確的目標(biāo)導(dǎo)向性，被選擇性納入聯(lián)合黨組織的成員單位自成立伊始就被定位為推進(jìn)特定跨域治理事務(wù)的任務(wù)共同體，彼此之間形成了一種基于任務(wù)職責(zé)的連帶關(guān)系?？缬蛑卫韺?shí)踐中盡管每個(gè)聯(lián)合黨組織具體的目標(biāo)任務(wù)不盡相同，但都是圍繞解決問題而成立，在開展黨內(nèi)活動(dòng)中也要求把解決問題作為重點(diǎn)，突出與問題解決相關(guān)聯(lián)的思想教育引導(dǎo)、政策理論學(xué)習(xí)，并將問題解決方案與措施商討、工作落實(shí)與決議執(zhí)行情況匯報(bào)確立為黨內(nèi)聯(lián)席會(huì)議的重要主題環(huán)節(jié)。

第二，“講政治”的站位意識(shí)和基于黨建活動(dòng)的制度化交往塑造了跨域治理的情感共同體，充當(dāng)了跨域治理的“潤(rùn)滑劑”。與黨政科層體系的非人格化運(yùn)作不同，聯(lián)合黨組織在推進(jìn)跨域治理過程中雖然也依賴黨政科層權(quán)威的推動(dòng)，但其更多依賴的是成員黨組織對(duì)執(zhí)政黨的政治情感，以及基于成員黨組織之間常態(tài)化互動(dòng)的信任建構(gòu)和社會(huì)情感培育。一方面，由于聯(lián)合黨組織以成員黨組織為連接點(diǎn)，組織之間的聯(lián)席會(huì)商以黨的名義召開，在黨旗下議事，且以黨員為主要的議事成員，聯(lián)合黨組織所涉單位之間的聯(lián)席也因此表現(xiàn)為一種黨內(nèi)聯(lián)席。此時(shí)，跨域治理逐漸開始超出基層治理事務(wù)的一般范疇，上升為一種政治任務(wù)，這不僅喚起了成員黨組織與黨員對(duì)執(zhí)政黨的政治情感，也從“講政治”的高度要求成員黨組織與黨員具備較高的站位意識(shí)。另一方面，聯(lián)合黨組織形成的關(guān)聯(lián)組織網(wǎng)絡(luò)以及成員單位聯(lián)席的日常實(shí)踐為組織之間交往行為的產(chǎn)生與交往理性的運(yùn)作提供了條件。交往理性是多元價(jià)值沖突的現(xiàn)代社會(huì)達(dá)成規(guī)范性共識(shí)的源頭。[11]（p7）在哈貝馬斯看來，只有同時(shí)滿足“言談的有效性”和“理想言談的情景”，言談得出的結(jié)論才是交往理性達(dá)成的共識(shí)或交往行為產(chǎn)生的結(jié)果。[12]（p256）聯(lián)合黨組織搭建的制度化組織網(wǎng)絡(luò)與聯(lián)席各方的常態(tài)化互動(dòng)為言談的有效性以及理想言談情景的創(chuàng)造提供了情感基礎(chǔ)，強(qiáng)化了成員黨組織及其所屬單位之間的信任建構(gòu)，塑造了跨域治理的情感共同體，而榮辱與共、責(zé)任連帶的任務(wù)共同體正是這種情感聯(lián)系的重要推動(dòng)力。

第三，聯(lián)合黨組織的層級(jí)設(shè)置與成員黨組織的橫向聯(lián)席，保證了跨域治理決策階段的平等協(xié)商與執(zhí)行過程的秩序高效。從組織學(xué)意義上，聯(lián)合黨組織表現(xiàn)為一種以成員黨組織為節(jié)點(diǎn)的再生性組織網(wǎng)絡(luò)，且作為網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)的成員黨組織名義上是獨(dú)立平等的組織單元。在聯(lián)合黨組織塑造的任務(wù)共同體與情感共同體之下，存在一定程度利益牽涉的聯(lián)席各方（成員黨組織）彼此能夠依托常態(tài)化的黨內(nèi)聯(lián)席會(huì)議平等、自由、理性地開展商討，通過擺出各自的事實(shí)與道理就跨域治理過程中系列重大問題的解決凝聚基本共識(shí)。

黨內(nèi)的橫向聯(lián)席確實(shí)是一個(gè)很好的協(xié)商平臺(tái)，各單位之間坐到一起，雖然彼此間可能有一定的利益交涉，這不可避免，但還是能夠基于共同的任務(wù)、目標(biāo)以及彼此之間的這種情感、信任去平等地商議，通過擺出各自的難處和道理，一起把事情捋清楚，把道理講通順，把問題解決掉。（區(qū)兩新辦主任；20210509FY）

決策階段基礎(chǔ)共識(shí)的形成能夠?yàn)檎邎?zhí)行掃除很多的障礙，但并不能夠保證執(zhí)行過程的絕對(duì)高效與政令暢通。繁重的治理任務(wù)催生了政府官員的選擇性執(zhí)行或差異化達(dá)標(biāo)作為[13]（p28-41），雖然這并不會(huì)對(duì)具體執(zhí)行部門的政績(jī)產(chǎn)生太大影響，但被應(yīng)付的事務(wù)的治理績(jī)效將會(huì)大打折扣?？缬蛑卫磉^程中，聯(lián)合黨組織下轄的成員單位都有各自的常態(tài)化工作與任務(wù)。對(duì)于成員黨組織所在單位而言，聯(lián)合黨組織要完成的跨域治理任務(wù)只是其眾多工作任務(wù)當(dāng)中的一項(xiàng)，甚至不必然是最重要的一項(xiàng)。因此，地方黨委政府往往高位階配置聯(lián)合黨組織書記，為跨域治理執(zhí)行過程的秩序高效提供權(quán)威基礎(chǔ)。如N省H市各區(qū)縣層面設(shè)立的聯(lián)合黨組織書記一般由縣處級(jí)以上黨員干部兼任。

四、結(jié)語

現(xiàn)代社會(huì)公共問題的多樣化、復(fù)雜化趨向催生了大量跨域治理議題和跨域治理實(shí)踐，以聯(lián)合黨組織為載體的基層黨組織之間的跨域聯(lián)建正是地方黨委政府推進(jìn)跨域治理實(shí)踐的重要工具創(chuàng)新?？缬蛑卫韺?shí)踐中的聯(lián)合黨組織依地域或“問題域”確界，在組織結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為一個(gè)依跨域治理需要而建立的、以成員黨組織為組成單位的黨建聯(lián)合體，具備明顯的跨域性、靈活性與類科層化特征。在推進(jìn)跨域治理實(shí)踐中，聯(lián)合黨組織不僅打造了一個(gè)任務(wù)共同體，同時(shí)也塑造了一個(gè)情感共同體。某種意義上，聯(lián)合黨組織是一種由體制構(gòu)造且?guī)в星楦兄卫砩实目缬蛑卫硎侄?，是?zhí)政黨對(duì)科層體系進(jìn)行的一種有意識(shí)的適應(yīng)性改造，進(jìn)而形成一種超越科層制的治理體系，[14]（p4-24）目的在于充分發(fā)揮執(zhí)政黨自身的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)與動(dòng)員優(yōu)勢(shì)，并將之轉(zhuǎn)化為跨域治理的情感優(yōu)勢(shì)與資源優(yōu)勢(shì)。對(duì)情感治理的重視與“講政治”的站位意識(shí)的重申、對(duì)成員黨組織社會(huì)交往的促進(jìn)與社會(huì)情感的培育等是聯(lián)合黨組織相較于領(lǐng)導(dǎo)小組、工作專班、指揮部等傳統(tǒng)跨域治理工具的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。與此同時(shí)，相較于傳統(tǒng)跨域治理工具，聯(lián)合黨組織組織確界與組織關(guān)聯(lián)的高度靈活性也廣泛拓展了跨域范圍與跨域精準(zhǔn)性，并減少了繁雜的多頭匯報(bào)、請(qǐng)示、審批工作，大幅提高了跨域治理的效率。

跨域治理實(shí)踐中，任何跨域治理工具的運(yùn)用都有其特定的適用條件，且需耗費(fèi)不同程度的人力、資金與協(xié)調(diào)成本，依托聯(lián)合黨組織為載體的跨域聯(lián)建同樣如此。在“把抓好黨建作為最大的政績(jī)”[15]（p171）這一政治要求下，加快基層黨建模式創(chuàng)新成為基層黨建工作的主基調(diào)，地方黨委政府也因此存在擴(kuò)大聯(lián)合黨組織建設(shè)數(shù)量與適用范圍的內(nèi)在沖動(dòng)。然而，聯(lián)合黨組織數(shù)量的擴(kuò)增不僅會(huì)帶來高昂的管理成本與協(xié)調(diào)成本，也必然伴隨政府職能部門的多頭參與，造成大量專項(xiàng)治理工作對(duì)部門常規(guī)工作的擠對(duì)，進(jìn)而降低基層治理的整體績(jī)效。于地方黨委政府而言，如何清晰界定跨域治理中聯(lián)合黨組織適用的邊界范圍，有效抑制拓展聯(lián)合黨組織數(shù)量以提升黨建績(jī)效顯示度的內(nèi)在沖動(dòng)，將直接決定跨域治理中聯(lián)合黨組織的功能發(fā)揮與可持續(xù)性。

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